當前，農村改革已經步入新的歷史階段。習近平總書記明確指出，新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系。現階段，深化農村土地制度改革要立足于推進農業現代化，解決好農業問題、農民問題，不斷健全和完善具有中國特色的農村土地制度。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確了農地產權制度的“四梁八柱”，對今后一段時期我國農村土地制度改革具有重要的指導意義。
“三權分置”是又一重大制度創新
“三權分置”是農民的偉大創造，是新的歷史條件下，繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，在理論上繼承和豐富了我國農村雙層經營體制的深刻內涵，對推進農業供給側機構性改革、發展現代農業具有重要的制度保障作用。由于經濟社會發展的外部環境發生了很大變化，與家庭聯產承包責任制相比，“三權分置”的制度設計目標靶向、主體構成、制度績效取向和效果是不同的。
從改革目標看，改革開放之初，農村生產力較為低下，實行家庭聯產承包責任制，由公有公營到公有私營，還原了農業家庭經營最優的本質特征，賦予了農民更加充分的生產經營自主權，解決了農民的生產積極性問題，為農業農村經濟快速發展提供了巨大制度紅利。現階段經濟社會條件發生變化，農村生產力已有極大提高。實行“三權分置”，更多著眼于農業資源優化配置問題，通過放活經營權來提高土地產出率、資源利用率和勞動生產效率，推動適度規模經營和現代農業發展。
從主體構成看，實施家庭聯產承包責任制，承包經營權依據集體經濟組織身份來取得，體現了集體經濟組織的成員權，具備特定性和專屬性。從某種程度上來講，這樣的產權制度限制了資本、技術等先進要素的進入。在“三權分置”制度框架下，通過放活經營權，實現了均包到競包，打破了社區的封閉和戶籍的限制。有能力、有意愿從事農業的主體可以通過市場化手段來獲得經營權，具備社會性和開放性，有助于激發土地、資本、技術等要素活力。
從制度績效看，實施家庭聯產承包責任制，形成了戶戶包地、家家種田的均田制格局，順應了低生產力水平環境下公平優先的原則，強調的是平等。“三權分置”則要求順應生產力大提高的趨勢，更多體現了效率和可持續發展要求，通過生產或服務的規模化，解決戶戶包地、家家種田的“弱者種田”局限，降低成本、規避風險、提升效率，推動形成承包小農、經營大農并存的格局，有助于提高農業發展質量效益和競爭力。
準確把握“三權分置”的重點
實行“三權分置”，關鍵是落實好集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，使“三權”各自功能和整體效用得到充分發揮，逐步形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
集體所有權要穩。農村土地屬于農民集體所有，是《憲法》的明確規定，這是農村最大的制度，必須堅持，不可動搖。堅持農村土地集體所有，有利于確保廣大農民群眾平等享有基本生產資料，是實現共同富裕的重要基礎。習近平總書記指出，堅持農村土地農民集體所有，是堅持農村基本經營制度的“魂”。土地制度無論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。實行“三權分置”，是新形勢下集體所有制具體實現形式的探索和創新。在“三權分置”過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現和保障，不能被虛置。明確和保障集體所有權的發包、調整、監督等權能，包括農民集體有權依法發包集體土地，因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地，對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途行為等方面。健全集體所有權行使機制，通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、監督權、決策權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。
農戶承包權要實。土地承包權是農民最重要的財產權之一，農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，中央對農民承包權益的保護始終是明確的。習近平總書記指出，農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但不論承包土地經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農戶家庭。為切實維護好農民的土地承包權益，黨和國家制定了專門的法律和一系列政策。實行“三權分置”，農戶承包權必須得到嚴格保護。保障現行法律賦予農民的土地承包權益，包括承包農戶有權占有、使用承包地，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益，通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。根據形勢發展賦予承包農戶更充分的土地權能，包括依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼等。
土地經營權要活。土地經營權是土地作為農業生產要素功能的直接體現。實施“三權分置”的重要目的，就是更好用活土地經營權，優化土地資源配置，實現“農地農民有、農地農業用”，既促使提升土地產出率，又保障務農者的勞動效益和收入水平，更好地促進規模經營和現代農業發展。對于流轉土地從事農業規模經營的新型主體，首先要賦予他們發展農業生產所必需的各項權利，鼓勵他們集中集約利用土地，充分發揮其農業生產要素功能；其次要確保不改變土地集體所有的性質，不改變農戶家庭承包地位，不損害農戶承包權益，并接受農民集體和承包農戶的監督。實行“三權分置”，核心是要保護經營主體的農業生產經營權利。明確土地經營權的內涵，土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作，并取得相應收益的權利，強調在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。明確土地經營權的權能，經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地，任何組織個人不應妨礙經營主體行使合法權利等。鼓勵創新放活經營權的方式，根據各地二、三產業發展的不同階段和勞動力轉移水平，在引導土地經營權有序流轉的同時，鼓勵采用股份合作、生產托管、代耕代種等方式，發展多種形式的適度規模經營，探索更多放活經營權的有效途徑。
總體來看，集體所有權、農戶承包權、土地經營權統一于農村基本經營制度，“三權”之間具有層層派生的關系，又能夠相對獨立地運行。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有的承包經營權是集體所有權的實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。在政策和法律上理清“三權”關系，構建具有鮮明中國特色的農地“三權分置”制度安排，是一個需要在實踐中不斷探索和完善的過程。要通過不斷的實踐探索和理論創新，逐步完善“三權”關系，充分發揮“三權”各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
實施“三權分置”的工作保障
實行“三權分置”涉及農村集體經濟組織、承包農戶、經營主體等多方權益，是一個復雜而艱巨的系統工程。要有足夠的歷史耐心，堅持尊重農民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜，統籌謀劃、穩步推進，確保“三權分置”有序實施。
抓緊抓實確權登記頒證工作。農村土地確權登記頒證，是實施“三權分置”的重要前提。集體所有權方面，當前集體土地所有權確權登記頒證工作已基本完成，要進一步完善相關政策，加強成果轉化和應用，切實保護好農民的集體土地權益。農戶承包權方面，承包地確權登記頒證目前時間過半，任務也已過半。截至2016年底，全國有2582個縣（市、區）開展了試點，確權面積近8.5億畝，約占全國二輪承包合同面積的70%。今年又新增了北京、天津、重慶、福建、廣西、青海等6個省市試點，基本全面鋪開。從先期試點來看，承包地確權登記頒證摸清了承包地的底數，基本解決了承包地塊面積不準、四至不清等歷史遺留問題，化解了大量土地承包糾紛，讓農戶吃上了“定心丸”，使他們更加放心流轉土地，改革的制度績效已經開始顯現。一些地方在做好確權登記頒證工作的基礎上，還積極開展土地經營權抵押融資試點，取得了不錯的效果。下一步，要繼續加強分類指導，確保承包地確權登記頒證試點工作按時保質完成。土地經營權方面，為了促進土地經營權功能更好實現，現階段要提倡通過流轉合同鑒證、交易鑒證等方式對土地經營權予以確認。
提升土地流轉管理和服務水平。引導土地經營權健康有序流轉，是實行“三權分置”的重要舉措，也是發展現代農業的必由之路。一是健全農村產權交易市場建設。目前各地共建立了近2萬個土地流轉服務中心，為農戶和新型經營主體提供價格信息、政策咨詢等土地流轉服務。下一步關鍵是引導市場運行規范，提高市場服務能力和水平。二是規范土地流轉行為。2016年6月，農業部印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》，指導各地規范土地流轉交易行為。要在市場規范的基礎上加強流轉合同管理，推廣使用流轉合同示范文本。三是加強土地流轉風險防范。全國已有20個省份初步建立了工商資本租賃農地監管和風險防范制度，一些地方探索建立了土地流轉履約保證保險等制度。要進一步完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，嚴格準入門檻，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，妥善化解土地承包經營糾紛。
培育壯大新型經營主體。各類新型農業經營主體是引領現代農業發展的主力軍。目前，全國家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型主體數量已經超過280萬家。這些新型主體在建設現代農業、保障農產品有效供給等方面發揮著越來越重要的作用。但由于扶持政策不健全、社會化服務支撐不足等制約，當前新型主體發展正處在爬坡邁坎的關鍵時期，亟須政府予以扶持。構建政策扶持體系，完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，建立健全新型職業農民培育制度。加強示范培育，積極創建示范家庭農場、農民合作社示范社、農業產業化示范基地、農業示范服務組織，示范引導新型經營主體發展。密切利益聯結，引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制，帶動普通農戶分享農業規模經營收益。引導融合發展，支持新型經營主體相互融合，鼓勵家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等聯合與合作，依法組建協會、聯盟。
加快修訂完善相關法律。農村土地“三權分置”涉及各方主體的財產權益，需要法律的確認和保護。要加快修訂完善農村土地承包法等相關法律法規，抓緊研究農村集體經濟組織、家庭農場、農村土地經營權抵押貸款等方面的立法問題，總結土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點經驗，加強重大問題研究，積極推動立法工作。
（作者系農業部農村經濟體制與經營管理司司長）
中國鄉村發現網轉自：學習時報（今日頭條）
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