推動新型城鎮化是長株潭以至中部崛起大戰略的最有力的引擎，也是兩型社會發展的標志性成效。長株潭推進新型城市化和加快城市化進程取得了可喜的進展。下面我就圍繞長株潭綜合一體化和城鄉一體化談三個方面的問題。
一、戶籍制度改革與外來非戶籍農村流動人口在城市落戶
（一）保障生存權和發展權的戶籍制度改革
2016年9月，我國有一個在人口政策上重大的變化，就是戶籍制度改革，取消了我們所說的農業人口和非農業人口，統一為居民戶口。這是一個重大的改革，但是這個改革改變的只是市民和農民這個戶籍的稱謂，僅僅是消除了農民和市民身份上的差異，但不可能馬上消除基本公共服務供給方面城鄉地域上的差別。
當前，我國實際上實行的是差異化的落戶政策，所以雖然取消了農業和非農業戶口，但是仍然有戶籍差別，還有本地人和外來人的差別待遇，特大城市、中等城市、小城市等政策也是不一樣的。大城市、特大城市是明確了戶籍條件，建立所謂積分落戶制度。這一整套差別性的落戶政策，使得外來常住人口如果想落戶的話，就能夠了解自己具備的條件和不足，明確了方向，對未來可以形成合理的預期。
但是有一個問題，一些不具備條件或不想落戶的外來人口，往往是文化程度比較低的低端勞動力，大城市和特大城市是否要把他們當成包袱來甩掉呢？現在很多地方，通過拆違等各種方式把這些人口驅趕出去。但是我認為，任何一個城市要維持城市的正常運營，居民要提高生活質量，對勞動力的需求尤其是服務業方面的需求都是多層次、多元化的。同時新的業態會催生新的就業需求，像長沙是個消費城市，快遞、外賣、足療等服務都需要這些人，這些勞動力可能層次并不是很高，但他們是這個城市健康發展和人民生活所需要的，所以對這部分勞動力怎樣制定好差異性的政策，保證他們的一些基本公共服務，從包容和共享的理念出發，使不具備條件或不想落戶的外來人口知曉自己的權利和義務，讓他們享有和當地戶籍人口同等的、最基本的公共服務，為他們融入城鎮生活創造條件，我覺得這是一個問題。
所以說，對外來的農業戶籍流動人口，城市要通過深化改革，創造能讓外來流動人口安家落戶的條件，或者能夠讓他們享受最基本的公共服務。而農村，要通過深化集體產權制度改革，賦予有意愿和能力在城鎮落戶的農村流動人口更多的財產權利，并且探索財產權利的有效實現形式。
對于城市區域的當地農業戶籍人口（因為城市里面常住人口包括原來的城市人口，也包括原來的農業人口），他們的家就在城鎮地域，我們建了很多城中村，包括長沙，株洲、湘潭都有，怎樣通過村改居將城中村人口納入城鎮戶籍管理；對于原來的農戶怎樣能夠既增加他們的財產收益（包括他們原來的財產權利和他們的轉讓、征收給予合理的補償），又讓他們享受到新的社會福利，也就是說，如果說他原來穿3件衣服，現在這個城市里有5件衣服，你如果要想讓他脫3件衣服的話，那你必須要給他相應的補償，同時保證他能穿上這5件衣服。我覺得這也是我們講的城市化，也就是說城鄉一體化必要的一個條件。
（二）促進城鄉資源要素流動的農村產權改革
我們講的新型城鎮化或城市化，包括長株潭城市群的融合，城鄉一體化的融合，意味著城鄉的互通，要素的雙向流動，所以不能僅僅給進城的優惠政策，還要開下鄉的口子，也就是說農村人進入城市有優惠的政策，城里人下鄉，這個優惠政策的口子也應該放開。因為我們現在留守在農村的一部分“386199部隊”的農村人口，總體上講素質相對較低，這部分原住民往往沒有本事和能力來充分利用農村的資源。所以我們不能僅僅固守原有的模式，應該爭取資金、技術、資源下鄉，把土地的價值最大化。國務院辦公廳印發了《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》。返鄉下鄉創業創新，是大眾創業、萬眾創新的重要組成部分，是繼鄉鎮企業異軍突起之后農村的又一次創業創新的浪潮，是推動農業農村經濟發展的新動能。今年一月份的中央1號文件也著重講了這個問題，而且允許通過村莊整治、宅基地整理等節約建設用地，采取入股聯營的方式，重點支持鄉村休閑旅游、養老等產業和農村三產融合發展。落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。這個方面我們已經有了一些政策方面的突破，當然這里面還有第三個問題，就是怎樣落實外出的農村流動人口在農村的集體財產權利。戶籍制度改革消除了農業戶口和非農業戶口的區分，把城市居民和農民統稱為居民，但是農村仍然有集體經濟組織，來自農村的居民，仍然是集體經濟組織的成員，農村土地集體所有，農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益的分配權，是法律賦予集體經濟組織內農戶的用益物權，這是合法的財產權利，國務院有個文件規定，進城落戶農民是否有償退出三權，應該在尊重農民意愿的前提下開展試點，現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。所以這里講的一個問題就是，城郊的農民、城中村的農民土地征用了，整個村轉居了，這部分農民原來的3件衣服要脫掉，怎樣給予合理的補償？另外一部分農民戶籍還在農村，但是到城里去了，農村離城市還比較遠，在這種情況下，農民進城之后那5件衣服穿不穿和他那3件衣服脫不脫沒有關系，他可以既保持那3件衣服，同時再穿這5件衣服。不能以他把這3件衣服脫掉作為進城落戶的條件。
但是現在涉及到幾個問題，一是農村集體經濟組織的狀況和組織類型的認定，二是成員資格的界定，三是農戶的三權（土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權）在什么范圍內讓渡。現在的文件就是關于完善農村土地所有權、承包權、經營權分置辦法的意見提出，承包農戶轉讓土地承包權的應該在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意。這是一個問題。另外一個文件講到宅基地的時候，說允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，鼓勵農村土地經營權規范有序流轉。所以到現在，“三塊地”改革試點（農村土地征收、農村集體經營性建設用地入市以及農村宅基地制度改革試點）涉及33個縣（市、區），目前實際征地制度改革有3個縣在試點，集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革各有15個試點縣。根據我們在基層的調查，在本集體經濟組織內部轉讓三權，無論是對改革的推動者，還是對改革的受益者來說，改革的紅利都太小，沒有辦法充分調動他的積極性，因為任何一個改革要支付成本，但是支付成本之后，紅利要足夠大，能夠把成本補償過來，要有相當多的制度紅利，但是現在這樣的改革范圍，已經沒有辦法去獲取比較大的改革紅利，也就沒有辦法充分調動改革的推動者和受益者的積極性。
怎么辦？在這方面除了剛才我們講的一號文件的通過入股、出租，通過共贏這種方式，能不能建立成員的進入退出機制，退出的人讓渡產權，進入的人獲得產權，然后使外部人能夠轉變成內部成員，現在全國有些地方已經開展了有益的探索。
二、以農村環境保護為核心推進長株潭城市群兩型社會建設
我們知道“綠水青山就是金山銀山”這個兩山理論，但是我們要深入地分析，要讓綠水青山真正成為金山銀山，需要觀念的改變，需要制度的創新以及制度的執行，需要加大我們的投入。只有這些方面做到之后，綠水青山才能真正成為金山銀山，所以這里第一個問題就是，長株潭地區兩型社會建設的重點是環境整治與改善，從藍皮書可知，長株潭區域是湘江流域產業集中、污染十分集中的一段，湖南是農業大省，是重金屬之鄉，也是有色金屬之鄉，但是生產方式是粗放的。
有些同志說霧霾在天上，根子在地上；污染在水里，根子在岸上。生態環境問題是一個利益調整的問題，利益的調整就要靠改革，靠新的體制機制，也就是說要有體制機制的創新。說湖南山清水秀，但也是水重霧天重，水重指的是水里的重金屬，霧重指的是顆粒物。在幾年前長株潭試驗區已經充分意識到這個問題，向湘江的污染宣戰，向霧霾宣戰，如果我們北京很早意識到這個問題的話，我覺得有些問題也要好辦一點，不讓我們生活得那么痛苦。我覺得長株潭兩型社會建設在全國也走在了前面。
（一）構建了兩型社會的體制機制
兩型社會建設，要靠法律制度來保障，注重于制度和制度的執行。就是湖南率先進行的綠色GDP考核，制定的綠心保護條例、湘江保護條例等一系列法律，落實最嚴格的耕地水資源和環境保護制度。污染的源頭治理重點在兩頭，是工業的點源和農業的面源，所以這里面，張萍院長開始也講了很多例子，企業搬遷就是綠色改造，包括剛才講的壯士斷腕，化工企業全部關停到位，坪塘工業基地提升改造為大王山旅游度假村，總投資800億要建成山水融合的綠色新城。還有一個就是長株潭綠心的生態保護有序利用。我不看書還不知道，藍皮書里寫了長株潭綠心是世界上迄今為止最大的城市群綠心，還有長株潭湘江風光帶的建設。但是我也注意張萍院長在書里有一句話：湘江的保護仍然任重道遠，畜禽養殖污染，農業面源污染仍然比較突出，不少歷史遺留問題仍有待解決。我覺得《藍皮書》講的也是客觀和實事求是的。從全國來講，韓長賦部長曾經做報告講到，農村污水亂排、垃圾亂扔、秸稈亂堆、人畜混居、畜禽散養、病死畜禽無害化處理有待加強等等，無害化廁所在農村覆蓋率50%左右，這些數據都不用說了，就是說整個農村這種面源污染，本身還是一個突出問題。住建部村鎮司同志說過，農村人居環境改善分三個階段。第一個階段是基本的生活條件改善，水、路、電、氣。第二個階段是環境治理，污水，生態環境。第三個階段是美麗鄉村建設，田園景觀打造，休閑旅游等等。說中國農村正處于第一階段后期第二階段前期，還需要20年來完成。我想長株潭恐怕已經在中國是走在前面的。
（二）實現美麗鄉村與兩型社會建設融合發展
我們現在著力要打造的是美麗鄉村建設，住建部提出要保護傳統村落，三批傳統村的名單有2555個，住建部的同志說到現在的村貌用了三個形容詞來形容。一個“呆板”，一個“簡單”，一個“丑陋”。所以今年的1號文件講了，要支持傳統村落保護，維護少數民族特色村寨整體風貌，有條件的地區實行連片保護和適度開發。而且這次的一號文件講了一句話，鼓勵高等學校、職業院校開設鄉村規劃建設、鄉村住宅設計等相關的專業和課程，要培養一批專業人才，扶持一批鄉村工匠。美麗鄉村建設是把農村建設得更像城市，還是把農村建設得更像農村？這是其一。另外一個是在整個城鄉發展中，保護有傳承記憶的東西，如何留住村莊的記憶，所以說在這方面的建設當中，應該彰顯地方特色，把農耕文明的精華和現代文明的精華有機結合起來，注重把傳統村落、自然風貌和文化保護結合在一起，在原生態的村莊嫁接現代文明，使現代化的中國村莊具有中國特色的傳統文化的符號，使具備條件保留和發展的村莊做到風貌古樸、功能現代、產業有機、生態保護和文化傳承。在未來的整個城市化發展進程中，在未來的經濟社會發展中，一部分村莊的消亡是不可避免的，也就是說整個中國不可能最后這50多萬個行政村都保留，但是有一部分真正有發展潛力、有特色、具備條件傳承文化的村莊要保留，而且應該得到更好的發展，使這部分村莊更加繁榮，生活在里面的人更加幸福，我覺得這是一個必須注意的問題。
前些日子新聞聯播播了河南信陽郝堂村，它的舊村改造和美麗鄉村建設做得不錯，要打造這樣一個村很不容易。首先你要有比較好的理念。這個理念就是說把農村要改造得更像農村，要把傳統文明傳統文化與現代化結合起來等，這個理念要轉化成效果圖，到底這個改造出來的東西什么樣，讓老百姓看看是不是能認可、同意，效果圖出來之后，必須有具有資質、具有相同理念的人轉化成施工圖。施工圖之后還必須有具體操作的工匠。所以我問他們，他們說因為信陽郝堂村這個地方在河南的南部，狗頭牌樓是豫南的代表，就這個狗頭牌樓到底怎么做，它的細節怎么重現，就是施工者要有設計者一樣的情懷、一樣的理念，并不是說我想的到就能做得出來。所以這是個理念、理論和實際的契合，最終要轉化成為一種可操作性的具體措施，這也是為什么一號文件講的，要培養鄉村工匠，要有這樣的專業規劃人員，而且這種專業規劃人員應該有一定的比較先進的理念。
三、以農業兩型化改革為長株潭城市群兩型社會建設的新動能
沒有農業生產方式的轉變以及農業供給側結構性改革的深化，兩型社會就沒有堅實的經濟基礎。要堅定不移地加快轉變農業發展方式，要走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路，其中的資源節約、環境友好就是兩型，所以說，社會要兩型，首先農業必須要兩型，這是基礎。農業的兩型也是整個社會兩型的一個基礎。
（一）推進農業轉型發展
現在全國土壤主要污染物超標率為16.1%；化肥利用率僅為33%，農藥利用率為35%左右，年使用地膜約130萬噸，回收率不足60%，年產生畜禽糞污約38億噸，有效處理率僅為42%；農業年均缺水約300億立方米；農業灌溉用水有效利用系數僅為0.52， 低于發達國家約20個百分點。這些方面的問題大家都很清楚。就是說現在的農業不是一種資源節約型和環境友好型的可持續發展的生產方式。環境承載能力已經達到或接近上限，我們不能再靠透支環境，超標使用化肥農藥來換取農業產出。農業發展方式必須要轉變，必須要向兩型農業轉變。但是除了資源環境的問題之外，另外一個問題就是市場的問題，就是農業的供需方面也出現問題，我們都知道，在進口糧食的天花板和國內農產品生產成本地板雙重擠壓下，我們最后很多糧食生產出來賣不出去，壓在庫里。然后企業用的是進口糧食，所以叫進口入市，收購入庫，最后成為我們財政的沉重負擔。
在資源環境和市場競爭的雙重擠壓下，必須改變農業的發展方式，提高農業競爭力。但怎樣做才能確保中國的糧食安全，保持并且增加主要農產品的有效供給？怎樣增加務農勞動者、經營者的收入，降低農業生產成本提高效益，促進農業的可持續發展，真正能夠走上資源節約，環境友好的農業現代化道路？這是一個必須應對的挑戰。我們怎么辦？中央一號文件提出，要深化農業供給側結構性改革，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，中農辦領導同志也講，我們提的把增加農民收入放在第一位，然后才是保障有效供給，這是有它特殊意義的。也就是說增加農民收入是第一位的，因為農民收入不增加的話，沒有積極性種糧食，保障有效供給就是空的了。但是文件里另外有句話，就是勇于承受改革陣痛，盡力降低改革成本，積極防范改革風險。這句話是沒有主語的，誰來承受改革陣痛，誰來盡力降低改革成本，這個沒有主語，到底是誰？從我們的分析來看，承受改革陣痛的是農民，是種糧農民，尤其是種糧的專業農民，他們要承受改革陣痛。盡力降低改革成本在某些方面應該是政府的職責。因為現在農民承受改革陣痛，意味著他要承擔改革的成本，所以需要政府來幫助農民降低改革的成本。一號文件講要讓農民增收勢頭不逆轉，實際上從2014年，2015年，2016年，農民增收的幅度是逐步下降的。你要說不逆轉，實際已經逆轉了，現在是怎么能夠使這個下降幅度不大，甚至能夠反轉過來，幅度能夠提高，這是一個嚴峻的問題。
（二）推進城鄉均衡發展
城鄉收入差距有縮小，但是縮得還不夠。從長株潭來講，我覺得兩型社會的發展是一個重要的因素，剛才講城鄉一體化，長沙2015年城鎮居民的人均可支配收入39961元，農村居民的人均可支配收入23601元，城鄉之比是1.69：1；株洲城市是33977元，農村是15637元，比例是2.17：1；湘潭城市是29237元，農村是15347元，比例是1.91：1。全國2015年是2.72：1。也就是說，長株潭農民的收入和城市居民的收入的比例已經比全國的平均數要高，因為一般的情況下，如果收入到了1.5：1，基本上就可以說沒有太大的差別了。因為農民生活水平還要考慮其他的一些條件，如他的生活成本比較低等。所以從這方面看，長株潭也已經在全國走在前面了。
（三）推進改革成本合理分擔
從全國的情況來講，目前農業正在經歷改革的陣痛，我們現在知道首先玉米是突破口，玉米過去是叫臨時收儲價，就是只要農民種了玉米，到時市場上的價格不行的話，反正國家有臨時收儲價，我就賣給國家，結果國家現在有兩億多噸玉米壓在庫里出不去。外來的玉米和其他替代物大量進口。怎么辦？吃不消了。2016年玉米的臨時收儲價取消了，然后東三省和內蒙古叫做市場化收購加補貼，也就是價補分離，就是玉米價格由市場形成，生產者隨行就市出售，同時對玉米的生產者給予補貼。但是這個補貼只給東北三省和內蒙古自治區的這些玉米種植者。
根據中農辦領導同志2月6號答記者問時說的，中央財政給東北三省和內蒙古自治區下達了390億元的補貼，按照2014年的種植面積，相當于每畝補170塊錢，按照這么一算的話，這個補貼能夠享受到的4個省市，一共是2.3億多畝玉米種植面積，全國的種植面積是多少呢？2015年5.7億畝。2016年減少了2000萬畝，是5.5億畝。也就是說2.3億畝玉米的種植面積得到了補貼，還有3.2億多畝的玉米種植者享受不到補貼。享受不到補貼的玉米價格隨行就市，濕糧只有5毛錢一斤，干糧大約是7毛一斤，原來最低臨時收儲價是一塊一斤。從這個角度來講，一部分玉米種植者要經歷改革的陣痛。
另外一個，2017年稻谷的最低收購價，早秈稻，中、晚秈稻各個品種每斤分別要下調三分、兩分和五分錢，稻谷最低收購價在很大程度上是一種托市價，起到風向標的作用，所以稻谷最低收購價下調的話，稻谷的市場價也可能隨之下調。2016年我們生產的稻谷占全年糧食產量的33.6%，1/3，占全年谷物產量的36.6%。稻谷的收購價一斤少幾分錢，對于小規模的兼業農戶來講，收入變動不會很大，因為他本身主要是自產自銷，收入來源還要靠干點別的活或打打零工。但是對于從事稻谷規模經營的專業大戶和家庭農場主來說，影響將相當大。產生兩個矛盾：一是市場化導向的糧食價格形成機制的改革以及糧食收儲制度的改革和一部分糧食生產經營者收入水平下降形成矛盾；而是三權分置并行的土地產權制度改革的預期目標和糧食價格形成機制改革產生矛盾。因為我們講三權分置最重要的是把經營權剝離出來，就是鼓勵土地流轉，鼓勵出現適度規模經營，鼓勵新型農業經營主體，然后這些新型農業經營主體能夠成為發展現代農業的主力軍。但這部分人正好趕上改革陣痛期，趕上價格下跌，而土地租金的下降相對滯后，糧食生產經營大戶承包越多，經營越多，虧損越多，這就出現問題了。所以我們的政策是要積極培育新型經營主體，促進適度規模經營。但是正好遇見了價格下跌，然后部分種糧農民收入下降的問題，這兩項改革任務出現了矛盾，這時候怎么妥善處理好這個問題？我個人認為未來恐怕要注意抓兩頭帶中間，因為我們整個來講，一頭就是我們現在的新型經營主體，按韓長賦部長講，我們40%的耕地是由270萬農業新型經營主體經營，而剩余的兩億多農戶，是經營另外60%的耕地。
什么叫新型經營主體呢？專業大戶、專業種植戶、養殖戶、龍頭企業、家庭農場主、合作社等，新型經營主體應該是未來保障中國糧食安全的主力軍，農業先進生產力的代表，但是這部分人現在正在經受改革的陣痛，承擔改革的成本，在他們旁邊的是上億的小農戶，他們的利益訴求也必須得到重視，他們的生存權、發展權也應該得到關注。所以我們覺得，一頭要關注貧困戶，一頭要關注專業農戶等新型經營主體。推進農業供給側結構性改革，要盡量縮短改革的陣痛期，讓改革的成本較少地由從事糧食生產的專業農民來承擔，對于那些由于糧食價格下跌和糧食收儲制度改革而收入下降的農民，要有針對性地制定扶持政策，而對處于中間層的大量的小規模兼業農戶，要提高他們的社會保障水平，增加他們的非農就業機會，分散風險增加收入。所以從這兩頭，一頭把貧困戶做好，一頭把新型經營主體培育、扶植、幫助做好，對中間層要加大他們的社會保障，增加他們的非農就業機會，減少他們的就業風險和收入風險。
（作者系中國社會科學院學部委員，本文系作者在《長株潭城市群藍皮書2016》發布會上的學術報告，根據錄音整理而成）
來源：《中國鄉村發現》2017年3期。此為原稿，刊發時有刪減
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