我是生平第一次連續地讀中央文件，結果發現讀起來有障礙。因為我們讀論文、學術著作比較多一些，讀中央文件時就覺得對那些句式、用詞、判斷都不適應，那些句子大量使用的不是分析性判斷，而是規范性判斷，而且都是定性的判斷，偶爾出現一點定量的判斷，所以我讀第一遍沒有感覺，再讀第二遍，稍稍有點感覺，但也不能說那么懂了。中央一號文件的連續性很強，所以有大量重復的內容，在重復的內容里偶爾有一個詞更換了，我們在讀的時候往往一掃就過去了，但其實這是政策的一個較大的變更，后來我才注意到這個問題。在新世紀以來的14個中央一號文件里，只有一個是“決定”，就是2011年的《關于加快水利改革發展的決定》，“決定”是指令性的意見；2004年、2005年是叫“若干政策性的意見”，這比“決定”低一個檔次，它不是指令性的了，有指導的意思；其他文件把“關于政策性的意見”中的“政策”又拿掉了，直接是“關于XX的若干意見”。上世紀80年代的5個中央一號文件都是決定性的，本世紀的14個文件我認為它分成三類。這是關于讀文件的兩點體會。
我對新世紀以來的14個中央一號文件里面最有一點心得的是2004年的中央一號文件和2017年的中央一號文件。
一、2004年中央一號文件形成了中國發展階段的重大判斷
2004年中央一號文件的重大意義是形成了關于中國社會經濟發展階段的重大判斷。即從2004年開始中國進入了“以工補農、以城來帶鄉”這樣一個全新的發展階段。那就意味著2004年以前都是以農補工、以鄉補城的階段。
自洋務運動以來，中國的農業承擔了一項新的任務，以農業剩余來補工業，這到了1953年建立集體所有制、計劃生育、統購統銷、城鄉分割的戶籍制度后，形成了系統性的制度性的從農村提取農業剩余，來滿足工業化的要求。而且作為后發國家的工業化，通常是從重工業開始的，不是農輕重（農業、輕工業、重工業），而是重輕農。毛澤東1956年在《論十大關系》中談到，想調劑這個關系，但沒調劑過來，而且重工業里面以軍事工業占相當的比重。所以，以農補工是近代中國三農的一個新的使命，它是被迫也是被動的。
再往前追溯，1865年以前，那時的農業承擔了一項主要的責任，就是以農來養“城”，這個“城”既是軍事駐扎的單位“鎮”，同時又是官府所在的單位，那就是養官。自古以來，土地是養農民的，農民是養國家的，國家的主要成分是養軍隊和養官吏。近代以來農業除了養“城”以外，還增加了一個，就是養工（工業），所以整個農民負擔是不斷加重的，這使得進入現代化的國家都面臨著因為征收過多的農民稅負而引起農村的反叛。從某種意義上來講，共產黨人以土地、以農民為中心的革命，就是反叛運動的產物。雖然共產黨本身并不代表農民，也不代表傳統的小農經濟。1945年的《論聯合政府》里面，毛澤東第一次提出，建立新民主主義就是要推動中國從農業國轉為工業國，所以用這個來理解當時的制度安排，到底是以現代化為中心，還是以社會主義為中心，一直是一個重要的問題。這里我指的是價值目標，也就是說計劃經濟、公有制、按勞分配到底為什么服務的？就是為社會主義服務的，即消滅階級，發展生產力，進入共產主義。事實上，以重化工業為基礎的工業化是中國自我內部積累的產物。
這個過程一直到2004年被中央宣布結束了，也就是以農補工的這個階段結束了，以農養城的階段也結束了，因為中國的工業化已經發展到這樣的地步了，以至于工業的積累、商業的積累已經完全不需要農業積累了，而且隨著這個積累的不斷擴大，已經有能力來反哺農業、反哺農民、反哺農村了，這是一個歷史性的一個變動。
有同志提到，2006年取消農業稅是終止了2600年來的農業稅，這個判斷是有問題的。這個判斷的依據來源于《春秋經》記載魯國實行“初稅畝”，這個“初稅畝”出現在公元前600多年，即孔子出生前大概50年不到，以此為根據就說從那時候有農業稅了。這只是春秋時期，其實自有國家以來就有農業稅，只是夏、商、周是勞役稅收，叫勞役地租，到“初稅畝”以后向實物地租轉化。這個轉化過程相當的緩慢，一直到秦漢，到唐、宋、元、明還是以實物稅為主，貨幣稅為輔的，一直到了張居正改革，變成以貨幣稅為主，以實物稅為輔。也就是說，自有國家以來就有征收農業稅，只是征稅的方式不同。
從這個意義上來講，2004年中央的判斷具有重大的歷史意義，而且直接就啟動了減輕農民負擔、逐步取消農業稅的政策，原來講用5年時間完成，其實到2006年時除煙葉稅以外，所有的涉農稅費就全部取消了，雖然當時縣鄉兩級政府比較難過一點，但是2008年、2009年以后，中央的財政轉移支付就基本上到位了。
需要補充的是，2004年以后中央提出對三農是“多予、少取”，“多予”是做到了，但“少取”并沒有少取。從土地的表面產出不取了，但是對勞動力仍然沒有少取。因為農民工是國家對工業化征收的一種稅，農民工本身就是稅，因為農民工只提供勞動力，沒有城市的保障。農民工的存在是中國工業化、城市化過程中的一種特殊產物，所以中國城市化要遠滯后于工業化。農民進城打工，但沒有城市的保障，從而產生一個龐大的農民工階層，這個階層的存在就使得中國出口到海外的工業品能保持廉價和強勁的競爭力，把全世界已經鋪滿工業品的各級市場使勁地打開，打開以后又促進工業的發展，產生更多的就業。中國從1992年開始農民工大規模流動，到2003左右農民工青壯年大體被用完，經歷了大概十年。2003年以后我們看到勞動力市場工資就逐年地開始上漲，這也是中國發展中的一個重要的轉折事件，在勞動力工資沒有上漲前，勞資關系對峙是比較嚴重的。到了勞動力供求關系發生逆轉了以后，工資上漲了，勞資關系就緩和了，所以這極大地緩解了工業化過程中必然出現的緊張勞資關系。
還有土地，讓農村土地進入到城市化、工業化，而且極其低廉地用于基礎設施建設，用于城市擴張和工業化。如此人多地少的國家，而保持土地如此廉價的供給來降低城市化基礎設施成本，從而使中國能以如此快的速度和如此大的規模來推動基礎設施建設，這在各個國家的工業化過程中都是沒有的。當然，美國是個特例，因為美國本來就是土地的無限供給。因此，對于三農，國家多予是多予了，但是并沒有少取，土地是“明取”，勞動力是“暗取”。
另外，我們在德興調研時，一位領導講了一件事，說明“多予”過程中產生了大量的社會問題。國家對三農“多予”了，農民應該頌聲四起，但實踐中卻形成了很多的矛盾。在對農民多取的問題上，中國有著幾千年的經驗，如果取而不得當把政權顛覆了，那往往是一個王朝的晚期。但“多予”是個新的歷史階段，中央政策的制定者與執行者還缺乏經驗，結果就形成了一些問題。因為“給”是服務，是更精細的活，要更深入的識別、鑒定，包括誰給、誰不給、給誰、不給誰，給誰也要分等級，這樣精細的活，基層干部適應起來有困難。這位領導具體講了幾個方面的對象，復員軍人、民政對象、五大員、村干部、放映員等等，對這些對象的“給”要準確又有差別性的對待，要讓接受的都覺得公平，但這談何容易。所以這些年來中央給農民好處沒有給出頌聲，甚至有些給出了怨恨，這個問題非常值得注意和研究。把壞事辦好還比較容易，壞事就是向農民“多取”，只要公平，辦好比較容易，但把好事辦壞的卻是一個普遍現象。所以展望中央政策時，這方面還需要我們重點研究。中央出臺的政策文件如果具有模糊性，尤其是部門出臺的決定等，各部門又不相統籌的話，會為基層執行文件帶來巨大的困難。
二、2017年中央一號文件提出新時代“養好中國人”的重大問題
2017年的中央一號文件（今年的中央一號文件）也作出了一個重大的判斷，即農產品對城市的供給總量滿足了，現在是質量問題。這是一個重大的判斷。但文件在糧食這一項上還是抓得很緊的。這就意味著“誰來養活中國人”的問題好像解決了，但是“養好中國人”的問題作為新時代最重大的一個問題提出來了。這個判斷應該說是一個歷史性的判斷。
因為近代以來中國就挨餓，這是一個基本事實，一直到中國共產黨奪取政權。《毛澤東選集》第四卷的最后幾篇文章，其中有一篇叫《別了,司徒雷登》，還有關于“駁艾奇遜的白皮書”的幾篇文章，里面就講中國近代為什么爆發多次革命，原因有兩個，最重要的原因吃不飽，歷屆政府都解決不了饑荒問題、挨餓問題，所以都被老百姓推翻了；另外是西方思潮的涌入中國，用西方的價值來評判當時的中國，當然就引起對中國現實的不滿，所以要革命。這是毛澤東引用艾奇遜的，是艾奇遜講中國為什么革命，就是這兩個原因，一個是糧食問題，他預言共產黨無法解決四五億人的吃飯問題。毛澤東批駁他，講我們通過集體化能夠解決糧食的大增產問題，在增產了的基礎上，新增的農民工既滿足城市的需求，又能夠滿足工業化的需求，同時又改善了老百姓的需求。這是在人和土地的比例關系不變的情況下，改變農業的生產方式，通過組織化、大規模來大量的增加單位產量，但已經證明這個判斷是錯誤的，這是導致1958年、1959年所謂糧食危機和饑荒的根本原因。
建國以來我們從半饑餓狀態到吃飽，花了整整30多年，原來用集體化、用勞動力的強投入，包括推進農田水利建設，使糧食增產了，1949年中國的糧食產量統計大概是2300億斤，但是1935年、1936年全國農業最好時候糧食的年產量一種估計是3000億斤，另一種估計是3600億斤。建國前，國家拿走200億斤的稅，地主拿掉了600億斤的租，余下的農民分了。中國在上世紀50年代走合作化道路，整個50年代國家總共收了農業稅300多億斤糧食，出口400億斤，這400億斤糧食就是走合作化的道路形成的。毛澤東講過的原話是“把農民扎成一個辮子，我們好抓。”那就是可以建立統購統銷，集體的收入由國家先拿走了，拿走以后再農民分配。盡管這樣，到1972年的時候，中央已經判明了，靠傳統的農業生產要養活中國人，要解決吃飯、穿衣的問題是不大可能的。所以1972年我們第二次大規模引進，通過賣礦石、賣農產品從其他國家引進了幾套生產化纖的設備和生產化肥的設備，主要解決穿衣和吃飯問題。70年代糧食產量的提高主要與化肥有關系，再就是1982年實行家庭聯產承包責任制以后，農民積極性提高也是一個原因。所以到1984年時，糧食產量大概達到了8000億，大家吃飽了。再從吃飽到“吃肥”，花的時間很短，“吃肥”以后又要“吃好”“吃健康”，這是我們現在的中心任務。
這個中心任務的提出是城市對農產品一個全新的要求。一方面，城市對農業農村賦予了更多的意義，不僅把農產品產出來，還要給城市休閑，還要寄托鄉愁，還要保持傳統文化等。另一方面，城市的階層分化對農產品提出不同的要求。城市的中上階層對農產品的質量、安全極其敏感，對價格不那么敏感了，但是城市還有大量中下階層，對價格依然很敏感，這樣階層分化的城市分別對農業提出不同的要求，我們的農業和新的農業經濟組織如何來滿足這些要求，這是一個全新的問題。
三、未來三農政策要處理好的幾個問題
第一個問題，是關于土地的基本經營制度。我們實行的是統分結合的雙層經營體制，但我們到處看到的是單層經營，村這一級集體經濟沒有了，沒有執行政策或者法律規定的這一級組織應該承擔起的那一層“統”的職能。
第二個問題，是目前中國的土地制度和市場化是不是長久地兼容？我們從集體所有、集體耕種、集體分配，到1982年以后實行兩權分離，這二三十年看到的就是集體的所有權的權屬在弱化，承包權的權屬在增加。山林分掉了，承包期70年不變，又要搞土地確權頒證，這導致私有觀念肯定會加強。
我的結論是市場不只是資源配置的有效手段，而且會自動地選擇一種與市場經濟相適應的所有制結構形式。這個過渡現在中央很謹慎。宅基地怎么辦？能不能把它私有化，因為要可以買賣、交換、抵押，抵押權從屬于所有權，買賣當然更從屬于所有權。還有村集體建設用地。另外就是土地經營權憑什么來抵押？這些問題要引起很重要的密切的關注。市場確實是一種自發的力量，它會選擇一種和它相適應的所有制結構形式，原來法律規定的所有制結構形式是擋不住市場本身的沖擊力的，這是馬克思、恩格斯多次強調的，《反杜林論》里面也提及這個問題，像杜林他們向往的社會主義是集體所有制加市場，馬克思認為這是虛幻的。馬克思判斷對不對我們不知道，我們密切關注這個基本事實，市場是一種自動自發的巨大力量，法律只能和它相適應，而不能相違背。
（作者系華東理工大學社會與公共管理學院教授、博導，社會發展研究中心主任,本文系作者在湖南省社科院農村發展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發言，中國鄉村發現網錄音整理，標題為編者所加）
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