——專訪中國人民大學農業與農村發展學院院長唐忠
2016年中央“一號文件”指出，要“推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式，保持農業穩定發展和農民持續增收，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路”，那么，農業供給側改革應該從哪些方面發力？在結構調整中應該注意哪些問題？《農經》記者就相關問題采訪了中國人民大學農業與農村發展學院院長唐忠。
《農經》：糧食產量十二連增，部分品種產量過剩甚至“倉滿為患”，供給側改革在農業調結構、去庫存中應該如何發力？
唐忠： 首先不要對供給過剩問題過度估計，某些品種的高庫存，主要原因是市場競爭力下降，因為雖然庫存很高，但另一方面我們還在大量進口，說明市場有需求，這就不是一個簡單的供給過剩的問題。
我認為對農業來說，供給不足仍然是當前的主要矛盾，保障供給現在依然是首要問題。不僅是優質農產品供給不足，從總量上來說，我們的農產品是滿足不了需求的，未來農產品缺口會越來越大，因為需求上升比較快，主要有三個驅動力量：一是人口的增長，雖然增長很慢，但仍然在持續增長。二是人均收入增長。第三個原因，也是更重要的原因，是城鎮化，這導致生活方式、消費結構發生變化，食物需求從植物性產品消費為主向動物性產品消費為主轉變，隨著城鎮化的推進，人均消費水平會繼續上升。我國農產品的人均消費水平還處在上升階段，還沒有達到一個穩定的狀態。根據國際經驗，當人均收入達到1.2 萬美元以上時，食物結構會趨于穩定，對農產品的消費受收入的影響會越來越小。如果其他國家的經驗也適合中國的話，那么，我們現在人均收入7000 美元左右，還有很大空間。過去十幾年我們農產品進口增長很快，主要原因并不是生產萎縮，而是需求上升很快，比如植物油，我們現在進口量非常大，國內生產其實收縮并不多，就是需求上升太快，需求增長的趨勢沒有停止，進口擴大的趨勢沒有停止，在這兩種情況下，我們的供給能力反而顯得過剩，就說明我們的部分產品失去了市場競爭力。
要做到供給和需求百分百平衡是不可能的，在物資匱乏年代，我們追求的是略有缺口的供求平衡，屬于緊平衡，現在略有盈余的供求平衡是比較好的狀態，雖然略有盈余會增加庫存成本，但對于保障十幾億人的糧食安全來說，是值得的。如果產量過剩10%，是技術性問題，多花點錢的問題，如果產量缺口5%，就是戰略性問題。
供給側改革并不是一個全新的事物，就是我們一直強調的結構調整。對于農業，一是要提高產品的市場競爭力，二是適當減少缺乏競爭力的產品的供給數量。把某些相對過剩產品的供給數量減少，供給數量減少的方式主要就是減少種植面積，鼓勵一些人種植相對短缺的產品。
《農經》：減少過剩品種的種植面積，增加短缺品種的種植面積，一些結構性矛盾是不是就可以解決了？
唐忠： 簡單來說是這樣的，但實際操作起來沒這么簡單。原來的供給結構是長期市場選擇的結果，比如東北地區的農民，種玉米比種大豆比較效益高，所以他們更愿意種玉米，不愿意種大豆，現在玉米相對過剩，大豆相對短缺，但如果讓他們改種大豆，他們不一定愿意，因為種大豆效益太低，東北現在主要就是三大農作物，玉米、大豆、水稻，大豆效益低，農民不愿意種，改種水稻呢？不是所有的耕地都適合旱改水，受自然條件限制。即使能夠旱改水，玉米產量下來了，可能水稻又過剩了。所以，調整種植結構，不是那么簡單的事。
我比較擔心的一個問題是調整過度。農業生產分散，波動比較大，現在都知道玉米過剩，國家也下調了收儲價格，給市場傳達的信號就是要減少種植，但由于種植戶分散，這個總量很難把握，很容易調整過度，現在過剩，可能過兩年又短缺。我們以前有過這樣的教訓，回顧1998 年，當時也是認為糧食太多，補貼也比較高，大家都覺得應該消減補貼，那年出臺了糧食收購條例，結果接下來的5 年里，糧食年年減產，導致供給不足，到2003 年，我國的糧食產量達到谷底，我們現在所說的糧食十二連增，就是從2004 年，就是在這種背景下開始的。再往前看，1984 年也是這種狀態，也是覺得糧食太多了，1985 年的“一號文件”提出的一項重點工作就是轉化糧食，糧食太多了，需要轉化糧食的“巧婦”，結果1985年以后糧食供給也出現了問題。以史為鑒，供給側改革要爭取維護一個平衡的市場，要掌握好“度”，不要造成糧食生產的大起大落，不要過度波動，要保護生產者的積極性。糧食略多一點不是大問題，挫傷了積極性是大問題，對儲藏企業來說，糧食多了是個麻煩，但從整個國家來考慮，糧食略多一些，是一種比較好的狀態。
《農經》：這個調整的“度”如何把握呢？
唐忠： 要把握好“度”，必須引入“量”的概念，調整不能只給方向，還要把握好“量”。今年“一號文件”提出：“ 探索實行耕地輪作休耕制度試點，通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，對地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展綜合治理。”休耕是一種很好的方式，既可以調整過剩品種的供給，又能做到藏糧于地，保障糧食安全。但休耕要有計劃，要有完備的方案，要有休耕補貼。像美國，實行的是申請補貼制，政府有一些項目，需要經營主體自己申請，加入這些項目的可以拿到補貼，通過這種方式，可以掌握有多少生產能力加入了休耕計劃，就有一個“量”的控制。我們現在就是缺一個“量”的概念，政策發出去了，結果怎么樣，要等要看，一年后會有結果，但一年后這個反應很可能就過度了。從歷史上來看，這種反應沒有恰恰正好的時候，反應過度了再往回調，就總是過度波動。如果我們實行休耕計劃，動員規模以上經營主體參與休耕，這樣我們就有一個“量”的控制。對參與休耕的，要給予適當補貼，保證他們的收入水平不變或者略有下降，因為休耕后，他們的資金和勞動力投入到其他領域，也會有收入，總體收入一般不下降，不影響他們的生活水平和生產積極性。這樣過剩品種的供給下來了，糧食安全也有保障，因為地就在那兒，如果需要增產，明年很快就可以上來。
農經》：以前我們是供給不足，為了調動農民的生產積極性，給予生產補貼，現在生產過剩了，應該怎么補貼，會不會越補貼越過剩？
唐忠： 一般來說，當供給不足時，進行生產性補貼以提高生產積極性，這個比較容易理解。但是如果從市場反應來看，當供給不足的時候，價格一般在高位，生產者有較好的利潤，政府可以不補貼生產者，要補貼低收入的消費者。當供給過剩的時候，進行供給側改革的同時，要有一個穩定生產者收入的機制，一方面希望他減少生產，一方面又要穩定他的收入，這兩個手段必須同時進行，否則就會帶來生產和價格雙下降，他的損失會比較大，對他的生產積極性的挫傷會比較大。當生產不足的時候，補貼目標是刺激生產，當產品過剩之后，補貼的目標就變成了穩定收入，穩定生產者的種糧積極性。
大家可能會有疑問，產品生產出來，市場消化不了，放在倉庫里，還要給你補貼，你再繼續生產，再放在倉庫里。當然倉庫里放的是一部分，一部分進入了市場。那么這些產品可能失去了市場競爭力，一方面這些產品在倉庫里，一方面有些企業還在進口，那么這就是另一個話題，怎么提高這些產品的競爭力。放眼全球會發現，越是農業生產過剩的國家，補貼的越多，生產不足的國家補貼的并不多，非洲國家很少有補貼，美國生產過剩40%，他們反而補貼最多，如果不補貼，他們的生產可能會下來，大家都不生產了，這部分人的就業就成了問題，政府可能面臨另一個問題，在世界農產品貿易中的地位會下降，國家綜合影響力會下降，等等問題，有一個綜合的權衡。現在我們覺得對農業的補貼很高了，其實相對于發達國家，我們的補貼并不高，像美國、澳大利亞等國家，他們對農業的補貼占農業GDP 的比例比我們高得多，美國即使削減了這么多年，綜合補貼算起來仍然是很高的，大約在20% 多，我們現在還不到10%。
《農經》：現在雖然供給充足，但消費者總覺得吃著不放心，不僅味道沒有以前好了，而且擔心農藥殘留等問題，如何通過供給側改革，讓人們吃上放心可口的食品？
唐忠： 現在消費者認可的高質量產品，基本上是遠離現代化生產方式，回歸傳統，沒有化肥農藥，沒有蔬菜大棚，沒有圈養，那種農產品是高質量的，也好吃，但價格高，受眾有限。在可區分的品種上是可以的，比如蔬菜水果，部分口糧也可以，但飼料就比較難，因為最后產品是肉，質量差別就沒那么明顯，企業可能覺得用高價飼料成本不容易控制，就會有顧慮。遠離現代化又養不活那么多人。這一塊市場會進行調節，現在市場需求在上升，有需求就會有人去生產，生產也在上升。政府對這一類產品不需要過多干預，生產者會根據市場情況進行調整。
《農經》：最后，請對您的觀點作一個總結。
唐忠： 在農業供給側結構調整中，要謹防調整過度，不要對供給過剩問題過度估計，不要調整力度太大，要穩定經營主體的收入預期，不要挫傷他們的生產積極性。在調控中要引入“量”的概念，可以通過休耕來調減產量，藏糧于地。保障供給仍然是首要問題，追求略有盈余的供給平衡，是當前比較合理的狀態。政府應該促使價格相對穩定，而不是制造價格波動，要做到這一點，對于一些相對過剩的品種，政府就需要投入資源來維護市場，實行補貼政策。對農業的補貼是世界各國通行的做法，相對于美國等發達國家，我們的補貼并不高，相對于日本等國家，我們對本土農業的保護還遠遠不夠。
(作者簡介：唐忠，經濟學博士，中國人民大學農業與農村發展學院教授、院長。兼任教育部全國高等學校農業經濟管理類專業教學指導委員會主任委員、農業部專家咨詢委員會委員、軟科學委員會委員，中國農經學會副秘書長，中國國外農業經濟研究會副會長，北京農經學會會長，是國際教育組織“亞太國際教育協會（APAIE）”創會理事，韓國“亞太農業政策論壇”理事。曾任北京市政府第八屆專家顧問團顧問（2000—2013）。主要研究領域：農業經濟理論、農業貿易政策、土地資源經濟。出版著作10部，發表論文50多篇。)
中國鄉村發現網轉自：農經（總第298期）
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