破解生態環境及資源條件緊箍咒、解決農業可持續發展能力低問題，是“十三五”期間中國農業供給側改革主旨之一。探索實行耕地輪作休耕制度試點，則為其抓手。
以正在進行政策試點的華北農業大省河北為例：自上世紀80年代以來，河北地下水超采面積已突破6.7萬平方公里，占其平原區國土面積的90％以上。地下“漏斗”的形成，導致了降水、地面徑流和地下水“三水”失衡、無法循環的狀態。
超采的地下水中，有近七成被用于農業用途，為糧食連年增產提供了保障。但這種借助“子孫萬代”的水換回的糧食安全其實不可持續。
隨著中國糧食安全觀念由注重產量向穩定提升糧食產能轉變，“藏糧于地”與“藏糧于技”日益受到重視。2014年起，河北作為唯一試點省份，承擔了華北地下水超采綜合治理任務。
《財經》記者近日在河北多地調查發現：試點近兩年來，在取得一系列成果的同時，也正面臨著在縮小種植面積、減少播種次數的同時，如何維持糧食總產量不大幅降低，且令農民收入有所保障的難題。長遠來看，其是否能將耕地面積、質量和農業技術保持高水平，在需要糧食產量增加的時候，有產出足夠糧食的能力，亦是未定之局。
這正是本輪中國農業供給側改革的難點之一。
黑龍港去產能
在華北地下水超采綜合治理試點支撐下，以河北省地下水超采最嚴重的衡水市為代表的黑龍港流域地區的農業生產，正在經歷由“對抗性種植”到“適應性種植”轉變。
上世紀60年代末之前，衡水市的農業灌溉主要依靠地表徑流，并未開采地下水。受華北大旱影響，從1968年左右起，衡水開始開采地下水。
據當地水文資料顯示：此時衡水開采的地下水主要為第三層承壓水，水位為2.94米左右。但隨著近年來每年約1米的下降，到2015年底時，當地地下水位已下降至近110米左右。
區域降水量普遍減少15％左右，大量修建水庫攔截導致的地表徑流受限，以及水資源因調配方面的管理漏洞，均是造成這一下降的原因。
但更主要的，則是經濟社會發展所用的水資源遠超過當地水資源承載能力。
“最近十年，農業用水占到了社會總用水量的80％以上，小麥、玉米、蔬菜等的生產，都是用水大戶。”衡水市農牧局調研員陳桂榮對《財經》記者稱，“種糧食只能抽地下水，淺層的抽完了，就只能抽深層的。”
水位持續下降帶來的影響之一，是農業灌溉用水的機井，必須要深入到地下三四百米左右的深度，才可將水抽取上來。隨著大量機井報廢，新機井開掘速度加快，“無井可打”的局面正愈演愈烈。
此外，隨著地下水位的持續下降，原本因水位高帶來的鹽堿上涌現象持續緩解。“原來的鹽堿地都變成了好地，從不能種東西變成了沃土。但結果是越種東西越需要更多的地下水，抽取持續加劇。” 國家“華北地區節水保糧”協同創新行動項目組負責人、中國農科院環發所研究員王慶鎖對《財經》記者表示。
按照2015年的相關統計：衡水的人均水資源量為148立方米，僅為全省、全國平均水平的48％和6.6％；畝均水資源量為76立方米。
作為當地原有的主要農作物，種植一畝小麥的用水量為180立方米。而其耗水量相當可觀，按照傳統的生產方式，其生長期需澆水六次到七次。近年來隨技術進步有所減少，但也需澆水四次到五次，平均一畝地的耗水量在50立方米左右。大致算來，“用這種不可彌補的子孫水每生產1公斤小麥，就需要50立方米的水資源”。
“在溫飽問題沒有解決，國家綜合實力不強的時候，適度超采地下水對于保障地區經濟社會發展起到了重要的作用。”陳桂榮稱，“但從上世紀80年代開始，壓縮高耗水的小麥，種植棉花及經濟作物的地方性壓采措施，已經由當時的地方行署布局操作。”
按照當時規劃，當地1100萬畝左右耕地上，三分之一播種糧食，三分之一播種抗旱抗鹽堿的棉花，三分之一播種經濟作物。但隨著近年來國家對于糧食增產的持續扶持，這種宜林則林、宜草則草的多樣化發展模式至今未能徹底貫徹執行。
“因為缺乏一個全面的農業指標考核體系，在保障糧食安全名義下，近年來形成了一種新的‘以糧為綱’，糧食數字增產了各方面都高興，減產了都面上無光。”陳桂榮稱，“不講可持續發展的糧食安全，實際是對糧食安全的誤解。”
受上述單一指揮棒影響，衡水市在持續超采地下水的勉力支撐下，逐漸復歸成了種植結構中糧食作物占比超70％，小麥玉米在糧食作物面積中占比97％以上的種植模式。其糧食人均生產量高出全省近一倍，商品糧調出占總產量的一半左右。
直至2014年，河北省被列為中國唯一一個“地下水超采綜合治理試點”后，衡水的水資源緊張狀況，才有了和緩的可能。
按照財政部試點方案：為減緩地下水超采，實現“藏糧于地、藏糧于技”，主要措施包括：一方面引黃河水、坑塘積水進行水資源置換，另一方面調整種植結構的改革則更為徹底。
據《財經》記者獲得的《關于印發2015年度河北省地下水超采綜合治理試點調整農業種植結構和農藝節水相關項目實施方案的通知》顯示：這一調整由調整種植模式和推廣冬小麥節水穩產配套技術持續補助項目、推廣冬小麥節水穩產配套技術、推廣小麥保護性耕作節水項目、小麥玉米水肥一體化技術項目、蔬菜微滴灌水肥一體化技術項目、中藥材水肥一體化項目等組成。
河北省多位相關人士對《財經》記者表示，按照項目實施近兩年來的情況來看，第一項調整的效果最為明顯。其原因是：在試點地區，由原先的一年兩季生產降至一年一季，停種小麥，只種雨熱同期、不需或少需地下水灌溉的玉米或者苜蓿。
“除這項措施外，也有一些其他不同的調減組合，給予高低不等的補貼。但從效果來看，還是直接讓農民停種一季小麥給予每畝500元的補貼最為明顯。因為一算賬，農民每年每畝地的1200元左右收入中，小麥也就占500元左右，直接停種省工省時、收入還不減少，大家的積極性都很大。”王慶鎖稱。
確保不減產
按照前述實施方案，河北省2014年調整種植結構的總面積為76萬畝，涉及衡水、滄州、邢臺、邯鄲4個設區市的38個縣（市、區）和3個省直管縣。按畝均節水180立方米計算，形成地下水壓采能力1.37億立方米。
2015年起，河北在這一基礎上，新增調整面積28.31萬畝，新增壓采能力0.5億立方米。
在這兩年的調減面積中，衡水市分別占了40萬畝和49萬畝左右。在2015年時，“衡水市的糧食播種面積863.7萬畝，總產70.42億斤，在面積有所調減的情況下，糧食產能保持穩定。”該市一位農業主要領導在2016年進行的全市農牧工作會議上稱。
但據知情人士透露，統計產量之所以未出現大的波動，一是一系列配套性的新播種技術采用帶來的正面效果，以及由多年來形成的統計外產能彌補所致。實際上，衡水核心的糧食產能是有所下降的。
“在農產品品種大多以高產為標準的前提下，減少其他物質性資源的投入，結果往往是產量下降，只能二選一。”王慶鎖稱。
在地下水超采帶來的切膚之痛下，“十三五”規劃建議提出休耕輪作這一新概念后，衡水爭取被列入休耕輪作試點城市，由一季休耕一季雨養，變為一年休耕一年輪作，努力修復水生態環境，確保農業實現可持續發展。
為保障糧食產能維持在70億斤左右，衡水市的底線為確保小麥的種植面積在350萬畝以上，產能維持在30億斤以上。
其主要規劃包括：一、建設一批基礎完善、高產穩產的高標準基本農田；二、提升農業規模化經營水平；三、提升農業可持續發展水平，穩定糧食綜合生產能力。
那么，以衡水為代表的原糧食主產區正在進行的種植結構調整，對于河北的整體糧食生產來說將帶來哪些影響？
從地方壓減總量來看，按2016年1月《河北省農業廳種植業結構調整工作推進方案》，可分為兩部分：
其一，今年河北省將壓減籽粒玉米300萬畝，其中在畜牧養殖大縣，將150萬畝改種為青貯玉米，在農牧交錯區等因地制宜改種為雜糧；其二，在地下水漏斗區，實施休耕與輪作試點，新增壓減水澆地小麥96萬畝，壓減總面積達到200萬畝，變一年兩熟為一年一熟或兩年三熟，并爭取在張家口和承德等地區啟動年度休耕試點。
作為中國除河南、山東外的第三大小麥生產省份，河北的傳統生產優勢為優質強筋及中強筋小麥，在保證自身口糧供應外，還承擔了調出責任。“調結構不意味著都不種糧食了，基本的口糧安全還是要保障的。”河北省農業廳糧油處處長李聯習對《財經》記者稱。
為保障產量，河北省規劃將鞏固山前平原小麥生產優勢，確保小麥種植面積3400萬畝，產量270億斤左右。并建立10個5萬畝標準化優質專用小麥生產基地。“這將構成河北省近幾年的底線。既能滿足河北省自給，也能給國家作貢獻。以后不管再怎么調整農業生產結構。這一塊保證了，其他放開，也就不慌了。”李聯習稱。
就耕地面積穩定或減少是否能夠保障產量的穩定性而言，近兩年河北的產量數據證明了可能性：2014年之前，河北省的小麥產能為270億斤左右，2014年和2015年兩年能夠實現產量達到280億斤左右，這與畝產提高到410公斤左右有關。提高的原因主要是：大規模采用了測土配方施肥積水；采取了其他新型種植技術進行的置換。
“對河北來說，過去更多的是單純看產量。結果是河北小麥雖然名義上屬于中強筋優質小麥，但因為種植過程的短板，真正品質達標的產量仍然太少。所以，下游加工企業更愿意進口品質穩定的進口小麥。”李聯習說，“因此，通過新的生產方式和技術在根本上提升河北小麥的品質，同時加強下游加工企業的培育，都是河北農業供給側改革的題中應有之義。”
改革待突圍
地下水壓采為主帶來的生產能力維護、農民穩收入、保障糧食產量安全，將成為本輪華北農業生產供給側改革要實現的幾個基本目標。
相關人士對《財經》記者表達了一定擔憂：在多重農業政策均處于改革進程之中的情況下，從中央到地方政府，未來可能將面臨“三選二”，或究竟哪個目標為先的難題。
就地下水壓采的效果而言，據《財經》記者調查，在調減掉原有的104萬畝小麥種植面積之后，衡水、滄州兩地的小麥種植面積，整體總量并未減少104萬畝，實際上可能同比只減少了42萬畝。
原因之一，是農民為獲得補貼，在原已停止耕種的地區復種小麥。此外，因近兩年國家開始實施棉花目標價格改革造成棉價下降，也使得衡水等地的棉農改種小麥、玉米的積極性提高。
以玉米為例，因其特點是雨熱同季且產量較高，地方政府為避免小麥面積減少帶來較大糧食產量沖擊，對其態度也較為積極。依照傳統種植習慣，玉米只需要在出苗時澆水一次，其后因雨熱同期，基本不需抽取地下水澆灌。但因河北接連兩年在七八月份時遭遇“卡脖旱”，“雖然小麥面積縮小節省了一部分水資源，但糧食已種下去了，總不能眼睜睜看著農民絕收，只能先抽地下水保苗。”李聯習稱。
受制于此，目前河北試點多地對地下水保護和農業生產的基本態度是：地下水超采治理的評價標準應相對軟性，不能一味固化。
李聯習指出：要想真正做到農業節水，國家近期正在實施的農業用水價格改革，是根本的解決方案。“只有把水徹底管住了，多用水真的多掏錢了，農民才有可能真正有動力采取一系列措施節水，包括避免大水漫灌、采用節水品種及節水耕種方式。”
目前這種改革可能難免“捉襟見肘”，原因是此前農民在種地時取水只需付電費，再增加新的水資源費后，可能會進一步提升生產成本，帶來新矛盾。
2015年以來，河北多地已經出現的一種新情況是：農業要真正節水，土地相對規劃化集約生產是根本基礎之一。但問題是，因玉米收購價格下跌，租地的大戶在計算收入后發現收入已得不償失，已經開始出現違約現象。
“以往市場效益好，每畝地的租金低則八百，高則一千都能有收入。但今年有大戶就直接對土地發包戶說‘地租不給了，玉米在地里我也不收了，愛怎么辦就怎么辦吧’。”衡水市桃城區一位農民對《財經》記者稱。
為保障農民收入，可能遇到的難題不會僅此一端。以衡水為例：在不種冬小麥可能帶來春季揚沙情況下，地方提出了種一茬抗旱的油菜或油葵作為地面植被的解決方案。不過，即使能避免凍死、機械化收割等難題，若推廣面積過大的話，農民收入風險亦會加倍。
“2013年和2014年的時候，各類谷子的種植少，小米價格能漲到7元/斤，到2015年各地普遍種植，結果價格跌到了不足3元。不管是種植什么，若沒有產業鏈的話，都會存在賣不出去導致虧損的風險。”李聯習說。
陳桂榮也指出，衡水棉花價格持續下降之下，當地農民普遍遇到了改種難題。從現有規模來看，在比較適宜的地區，瓜菜的種植面積已經不小，再擴大面積發展，除了市場風險之外，勢必將再次增加水資源的消耗。
“以往什么都缺乏的時候，改革相對簡單。本輪中國農業供給側改革的前提卻是什么都開始過剩起來，此種情況下，農民增收點在什么地方？”陳桂榮在思考。
《財經》記者采訪的多位農業相關人士均表達的一種關心是：在目前糧食儲備高、進口量大的情況下，的確給國內的農業生產供給側改革提供了窗口期。但如果農民的收入因此下滑太多并造成了種植糧食的積極性持續下滑的情況下，“一旦信號發出去，壓產量很快，但想要再漲起來就會很難”。
據河北省農業廳的《全年農作物種植意向表》（農情02）顯示：該省2016年農作物總播種面積的種植意向，已經從13008.1分降低至12962分，降低46分左右。按分類計算，小麥的種植意向分降低了14.5分，玉米則降低了165.2分。
“農民現在的打算是，國家補貼一年，就少種一季，節水效果就管一年的用處。明年不給了，就繼續種。”衡水市農牧局糧油科科長王文濤稱。
“國家對河北這一輪農業供給側改革的希望是，總結出幾個可復制、可推廣的好模式。就目前的狀況而言，的確很不容易。”李聯習稱。
中國鄉村發現網轉自：《財經》
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