一、三權(quán)分置改革的法律問(wèn)題
三權(quán)分置即“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”。三權(quán)分置的概念在實(shí)際操作中簡(jiǎn)單清楚，廣大農(nóng)民和基層干部一般沒(méi)有異議。但在學(xué)者研究中，卻是牽一發(fā)而動(dòng)全身的根本性問(wèn)題之一。部分學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地法律制度中，只有“集體所有權(quán)”和“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩種權(quán)利設(shè)置，新增加的“承包權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念與原有制度設(shè)定不同，突破了現(xiàn)行法律。現(xiàn)行法律制度將“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為“集體所有權(quán)”派生的用益物權(quán)，但在實(shí)踐中隨著“承包權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，兩者究竟是物權(quán)、債權(quán)何種屬性，是否可抵押等大量新問(wèn)題也陸續(xù)出現(xiàn)，引發(fā)了諸多爭(zhēng)議，亟需梳理解決。這是學(xué)界從法律層面研究“三權(quán)分置”時(shí)聚焦的主要方面。但深入分析后可發(fā)現(xiàn)，這些問(wèn)題基本都可以得到合理解釋，“三權(quán)分置”改革不存在法律上的困境。
一般來(lái)講，突破現(xiàn)有法律有三種情形。一是對(duì)法律解釋不到位不徹底，出現(xiàn)雖然完全可以用現(xiàn)行法律解釋，但因?yàn)槟承┰蚨茨芙忉尩默F(xiàn)象，這種現(xiàn)象可以稱為“假性突破”。二是行為并無(wú)不規(guī)范不合理之處，只是法律制定之初所依據(jù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)出現(xiàn)重大變化，難以對(duì)新發(fā)生的現(xiàn)象進(jìn)行合理解釋，這種情形可以稱為“法律滯后不適當(dāng)”。出現(xiàn)該種情形需要對(duì)法律進(jìn)行適當(dāng)修訂。三是現(xiàn)實(shí)行為本身過(guò)錯(cuò)，既違背法律條文上的直接意思表示，又違背法律制定時(shí)的立法初衷，這種情形可以稱為“真性突破”，出現(xiàn)這種情形需要對(duì)該行為本身進(jìn)行懲戒處理。
從三權(quán)分置改革當(dāng)下面臨的法律問(wèn)題看，基本上均屬于“假性突破”。可以通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行深度解釋，解決好三權(quán)分置改革面臨的法律困境。從權(quán)利本源看，農(nóng)地本身便具有“所有權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，不存在新創(chuàng)設(shè)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的問(wèn)題。只是在不同階段，“所有權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”具有不同的結(jié)合形式。在大集體時(shí)代，“所有權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”同屬于一個(gè)主體即村集體。村集體既享有所有權(quán)，又享有經(jīng)營(yíng)權(quán)。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革時(shí)，為激發(fā)個(gè)體積極性，將“所有權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”由同屬于集體自身，變?yōu)椤八袡?quán)”歸屬于集體，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”歸屬于農(nóng)戶。也即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的本質(zhì)，是農(nóng)戶通過(guò)承包獲得“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)了“所有權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離。農(nóng)戶獲得的權(quán)利最終指向是“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而不是“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。“承包權(quán)”只是農(nóng)戶因具有集體成員身份，而天然獲得的一種身份權(quán)利。
“經(jīng)營(yíng)權(quán)”嚴(yán)格來(lái)講即“使用權(quán)”。如同建設(shè)用地有“建設(shè)用地使用權(quán)”，農(nóng)地也應(yīng)當(dāng)有“農(nóng)地使用權(quán)”；國(guó)家的“建設(shè)用地使用權(quán)”通過(guò)出讓、劃撥方式設(shè)立，農(nóng)村集體的“農(nóng)地使用權(quán)”通過(guò)承包方式設(shè)立。“使用權(quán)”自有土地這一可用物質(zhì)存在后便已產(chǎn)生，早于“承包權(quán)”出現(xiàn)。原本在《農(nóng)村土地承包法》制定時(shí)就有將“經(jīng)營(yíng)權(quán)”稱為“使用權(quán)”的建議，但因?yàn)槟承┰蜃罱K未能采納該意見(jiàn)。只在該法第一條立法目的中“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，提及了“土地使用權(quán)”，這也證明了“經(jīng)營(yíng)權(quán)”即“使用權(quán)”的本質(zhì)內(nèi)涵。現(xiàn)在到了將“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”稱作“農(nóng)地使用權(quán)”的時(shí)候。將“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”稱作“農(nóng)地使用權(quán)”后，可以更好地與其他類型土地使用權(quán)進(jìn)行比較分析，更好地理順相關(guān)法律制度，一些困擾農(nóng)地制度改革的問(wèn)題便會(huì)一通百通迎刃而解，有利于實(shí)現(xiàn)與相關(guān)制度的有機(jī)銜接，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地法律制度體系。
“經(jīng)營(yíng)權(quán)”從屬于“地權(quán)”，“承包權(quán)”從屬于集體成員“身份權(quán)”，兩者自始分離。《農(nóng)村土地承包法》中，關(guān)于“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述，只是在該法律制定時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，因不需要做進(jìn)一步的區(qū)分，而對(duì)“承包權(quán)”+“經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩種權(quán)利組合的簡(jiǎn)稱。“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”并不單獨(dú)構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立權(quán)利。所謂新創(chuàng)設(shè)“承包權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，突破現(xiàn)有現(xiàn)有法律關(guān)于“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度設(shè)定的問(wèn)題，也自然不復(fù)存在。“經(jīng)營(yíng)權(quán)”既然是一種獨(dú)立權(quán)利存在，那么也不必糾結(jié)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”是何種屬性的物權(quán)或債權(quán)，是否可以抵押等問(wèn)題。“經(jīng)營(yíng)權(quán)”當(dāng)然地屬于“用益物權(quán)”，應(yīng)當(dāng)允許享有抵押等權(quán)能。至于實(shí)現(xiàn)抵押等其他權(quán)能的具體條件、方式等，則需要進(jìn)一步創(chuàng)新探索。
同時(shí)需要指出的是，“三權(quán)分置”更精確的劃分應(yīng)當(dāng)是“四權(quán)分置”。即三權(quán)之外單獨(dú)劃分出“農(nóng)戶收益權(quán)”。“農(nóng)戶收益權(quán)”既產(chǎn)生于“地權(quán)”，又從屬于集體成員“身份權(quán)”。當(dāng)“所有權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”歸屬于集體時(shí)，農(nóng)戶有“收益權(quán)”；當(dāng)“所有權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩權(quán)分離，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”屬于農(nóng)戶時(shí)，農(nóng)戶更加直接擁有“收益權(quán)”；當(dāng)“所有權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)一步分離，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”能夠流轉(zhuǎn)歸屬于原承包戶之外的主體即三權(quán)分置后，農(nóng)戶依然享有“收益權(quán)”。可見(jiàn)“農(nóng)戶收益權(quán)”，也應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村土地制度改革中最基本的權(quán)利之一。未來(lái)不管農(nóng)村土地上附著的權(quán)利如何劃分配置，“農(nóng)戶收益權(quán)”都是無(wú)法忽略的。單講農(nóng)地自身時(shí)，講“三權(quán)分置”基本合適。但是置于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本國(guó)情下，講“四權(quán)分置”即“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)、保障收益權(quán)”，則更加科學(xué)完整。著重于“農(nóng)戶收益權(quán)”的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革中必須予以充分考量的重要因素。
二、三權(quán)分置改革的政策基點(diǎn)
一般來(lái)講，三權(quán)分置能夠促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中，三權(quán)分置的功能作用和目標(biāo)，表述為“三個(gè)有利于”和“三個(gè)目標(biāo)”，即“有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”“以保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)”。在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》中，三權(quán)分置的功能作用和目標(biāo)，表述為“兩個(gè)有利于”，即“有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益”“有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”在實(shí)踐中，三權(quán)分置的政策目標(biāo)又經(jīng)常被演化擴(kuò)展為可以有效實(shí)現(xiàn)破解無(wú)人種地、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益、將農(nóng)民從土地束縛中解放出來(lái)、促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化等多重政策目標(biāo)。
實(shí)踐中賦予三權(quán)分置的功能作用，與中央推進(jìn)三權(quán)分置政策的初衷出現(xiàn)了一定的錯(cuò)位。中央關(guān)于三權(quán)分置改革“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”“四個(gè)不能”的基本要求都或多或少受到挑戰(zhàn)，有些初始目標(biāo)如保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收等被有意無(wú)意忽視或弱化，有些新賦予的功能作用則或者是開(kāi)錯(cuò)了藥方，或者是因果倒置，或者是夸大了三權(quán)分置的作用。科學(xué)推進(jìn)三權(quán)分置改革，需要重新梳理三權(quán)分置改革的政策邏輯，找準(zhǔn)三權(quán)分置改革的原始起點(diǎn)。
不同的政策邏輯產(chǎn)生不同的政策，產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，有時(shí)甚至南轅北轍。以三權(quán)分置改革與促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化關(guān)系為例，兩者的完整關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“順應(yīng)人口城鎮(zhèn)化需求，完善三權(quán)分置改革機(jī)制，為人口城鎮(zhèn)化積極發(fā)展提供穩(wěn)定保障”，而不是簡(jiǎn)單的“深化三權(quán)分置改革，解放土地對(duì)農(nóng)民的束縛，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化”。兩種政策邏輯可能造成的后果，一種是“解除農(nóng)民后顧之憂，讓農(nóng)民安心洗腳進(jìn)城”，一種是“趕農(nóng)民上樓”，有著本質(zhì)不同，若不加區(qū)分，必將對(duì)政策制定的科學(xué)性有效性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展產(chǎn)生重大負(fù)面影響。
三權(quán)分置改革對(duì)一些拓展后的附加功能目標(biāo)，有著直接或間接的積極影響，但這些附加功能并不是三權(quán)分置改革的邏輯起點(diǎn)。復(fù)原土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，三權(quán)分置改革之所以快速推進(jìn)，在于能夠讓流出方農(nóng)戶獲得增值收益。否則無(wú)論流入方是公司、合作社、種植大戶何種主體，會(huì)形成何種規(guī)模效應(yīng)，三權(quán)分置土地流轉(zhuǎn)都不可能出現(xiàn)并快速發(fā)展。只有在土地流轉(zhuǎn)能為農(nóng)戶帶來(lái)收益后，農(nóng)戶才會(huì)同意流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)才會(huì)逐步發(fā)展，才有以后土地流轉(zhuǎn)形式的不斷創(chuàng)新和流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。這是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的客觀過(guò)程和基本邏輯。這也是在“三權(quán)分置”之外強(qiáng)調(diào)“農(nóng)戶收益權(quán)”、強(qiáng)調(diào)“四權(quán)分置”的根本原因。
發(fā)展好、維護(hù)好“農(nóng)戶收益權(quán)”是三權(quán)分置改革的政策基點(diǎn)，三權(quán)分置改革必須堅(jiān)持“保障農(nóng)民權(quán)益、讓農(nóng)民受益”的基本邏輯起點(diǎn)。唯有堅(jiān)持發(fā)展好、維護(hù)好“農(nóng)戶收益權(quán)”的政策基點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上兼顧流入主體等其他相關(guān)方權(quán)益，三權(quán)分置改革才能獲得廣大農(nóng)民的衷心擁護(hù)，才會(huì)釋放出巨大活力，才能不斷深化發(fā)展，才不會(huì)出現(xiàn)曲折反復(fù)。也唯有立足發(fā)展好、維護(hù)好“農(nóng)戶收益權(quán)”政策基點(diǎn)的基礎(chǔ)上提升農(nóng)業(yè)效益，三權(quán)分置改革方能取得更大進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)真正的成功，最大程度地彰現(xiàn)三權(quán)分置改革的政策優(yōu)越性。
然而實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)偏離發(fā)展好、維護(hù)好“農(nóng)戶收益權(quán)”政策基點(diǎn)的現(xiàn)象，有的地方政策制定不合理，有的地方過(guò)度關(guān)注流入方的經(jīng)營(yíng)效益，相對(duì)忽視流出方農(nóng)戶的權(quán)益維護(hù)和發(fā)展，流出方農(nóng)戶收益大幅低于自耕自種收益甚至嚴(yán)重受損，一定程度上影響了三權(quán)分置改革的健康快速推進(jìn)，需要在今后三權(quán)分置改革推進(jìn)中予以糾正調(diào)整。
具體問(wèn)題之一：政策補(bǔ)貼問(wèn)題
政策補(bǔ)貼是當(dāng)前涉農(nóng)政策的重點(diǎn)之一，土地流轉(zhuǎn)同樣深受政策補(bǔ)貼影響。三權(quán)分置改革前，農(nóng)戶作為經(jīng)營(yíng)方直接享受政策補(bǔ)貼。三權(quán)分置改革后，部分人士認(rèn)為農(nóng)戶再享受政策補(bǔ)貼已經(jīng)不再合適，容易造成種地者無(wú)補(bǔ)貼、不種地者領(lǐng)補(bǔ)貼現(xiàn)象。對(duì)于農(nóng)戶是否仍應(yīng)享受政策補(bǔ)貼，各界產(chǎn)生了較大爭(zhēng)議。對(duì)此，首先應(yīng)當(dāng)理清政策補(bǔ)貼的性質(zhì)。
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼種類名目繁多，國(guó)務(wù)院以及各部委先后制定出臺(tái)多種補(bǔ)貼資金使用管理辦法。財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部最新制定出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》，對(duì)大部分政策補(bǔ)貼資金管理進(jìn)行了統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼資金雖然直接指向是農(nóng)業(yè)，但不管是黃箱政策還是綠箱政策，根據(jù)其政策效應(yīng)來(lái)看，農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼性質(zhì)一般應(yīng)當(dāng)劃分為兩類。一類是收入性政策補(bǔ)貼，一類是產(chǎn)業(yè)性政策補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)該根據(jù)不同補(bǔ)貼性質(zhì)，確定不同的目標(biāo)人群、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼機(jī)制，而不應(yīng)混為一體或偏廢。
其中：收入性政策補(bǔ)貼，是以工哺農(nóng)、以城哺鄉(xiāng)的直接舉措，是對(duì)歷史上農(nóng)村為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)和犧牲，在國(guó)家發(fā)展后給予農(nóng)村農(nóng)民的補(bǔ)償，是當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)下農(nóng)業(yè)農(nóng)村處于薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)價(jià)值被低估，附著在土地上且以土地為基數(shù)，以農(nóng)業(yè)為載體，為彌補(bǔ)農(nóng)村農(nóng)民收入，對(duì)農(nóng)村農(nóng)民給予的普發(fā)性補(bǔ)助。產(chǎn)業(yè)性政策補(bǔ)貼，是為推廣新技術(shù)、新品種、新模式，引導(dǎo)提升某產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，而對(duì)經(jīng)營(yíng)主體給予的定向性補(bǔ)助。收入性補(bǔ)助包括糧食直補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼等；產(chǎn)業(yè)性補(bǔ)助包括農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、規(guī)模化養(yǎng)殖補(bǔ)貼、設(shè)施補(bǔ)貼、保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。以生態(tài)保護(hù)類補(bǔ)貼為例，根據(jù)政策實(shí)施效應(yīng)，其具體補(bǔ)貼名目最終也可以劃分為收入性政策補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)性政策補(bǔ)貼。
在我國(guó)，收入性政策補(bǔ)貼具有歷史和現(xiàn)實(shí)的雙重合理性及必要性，不應(yīng)當(dāng)取消，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼總體安排中占有一定份額。按照保障“農(nóng)戶收益權(quán)”的原則，收入性補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)不管土地是否流轉(zhuǎn)均應(yīng)補(bǔ)助原農(nóng)戶，產(chǎn)業(yè)性補(bǔ)貼則補(bǔ)助給流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)主體。《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中也大體遵守了這一原則，規(guī)定三項(xiàng)補(bǔ)貼原有部分按原有途徑補(bǔ)助，由承包戶與流轉(zhuǎn)方具體協(xié)商，新增部分重點(diǎn)向經(jīng)營(yíng)主體傾斜。實(shí)踐中，收入性補(bǔ)貼的歸屬也大都通過(guò)通過(guò)承包戶與流轉(zhuǎn)方協(xié)商得到了解決，大部分仍然直接補(bǔ)助給了原農(nóng)戶。即使將收入性補(bǔ)貼補(bǔ)助給經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)戶也會(huì)在流轉(zhuǎn)費(fèi)用中找平相應(yīng)損失，收入性補(bǔ)貼成為流轉(zhuǎn)費(fèi)用的組成部分，體現(xiàn)到了流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)形式之中，仍然大部分間接補(bǔ)助給了原農(nóng)戶。
但是仍有希望將所有補(bǔ)貼不分收入性補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)性補(bǔ)貼，全部補(bǔ)助給流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)主體的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)有違保障“農(nóng)戶收益權(quán)”的基本原則。流入方可以通過(guò)提高經(jīng)營(yíng)效率獲得收益，但不能通過(guò)剝奪農(nóng)戶原有收益實(shí)現(xiàn)盈利。政策補(bǔ)貼的實(shí)際效果應(yīng)當(dāng)作為劃分政策補(bǔ)貼性質(zhì)的重要依據(jù)。如果某項(xiàng)補(bǔ)貼大部分成為經(jīng)營(yíng)主體盈利的重要組成部分，那么該類補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)劃歸為收入性補(bǔ)貼。如果該類經(jīng)營(yíng)主體不能通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)盈利，反而主要依靠爭(zhēng)取補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)根本盈利，那么與其將補(bǔ)貼補(bǔ)助給經(jīng)營(yíng)主體，不如直接補(bǔ)助給農(nóng)戶。
具體問(wèn)題之二：“小地主大佃農(nóng)”問(wèn)題
“小地主大佃農(nóng)”是對(duì)土地流轉(zhuǎn)后形成的大量小微農(nóng)戶流出經(jīng)營(yíng)權(quán)，少量經(jīng)營(yíng)主體流入經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際經(jīng)營(yíng)格局的形象概括。部分人士認(rèn)為，該現(xiàn)象會(huì)對(duì)三權(quán)分置改革造成負(fù)面影響。其實(shí)不然，保護(hù)農(nóng)民利益本來(lái)就是三權(quán)分置改革的應(yīng)有之義。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)資產(chǎn)權(quán)益獲得租金等收益是正常的市場(chǎng)行為，不但在農(nóng)村土地領(lǐng)域有，在城市國(guó)有土地領(lǐng)域以及所有工商業(yè)領(lǐng)域中也普遍存在，不必只對(duì)所謂的“小地主大佃農(nóng)”現(xiàn)象大驚小怪。農(nóng)民曾經(jīng)為社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，不能因?yàn)檠巯聞倓偪吹睫r(nóng)民得到一點(diǎn)點(diǎn)財(cái)產(chǎn)收益，便對(duì)農(nóng)民各種非議，無(wú)法接受農(nóng)民能夠獲得資產(chǎn)收益的事實(shí)，急于剝奪農(nóng)民剛剛獲得的微小權(quán)益。
具體問(wèn)題之三：降低流轉(zhuǎn)費(fèi)用問(wèn)題
有種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低，很大因素是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)土地成本高，應(yīng)當(dāng)降低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，讓經(jīng)營(yíng)主體以極低成本獲得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)主體的營(yíng)利空間。這種觀點(diǎn)的極致形式便是，農(nóng)民零地價(jià)流出土地，經(jīng)營(yíng)主體零成本獲得大量土地。這種觀點(diǎn)明顯背離保障好、發(fā)展好農(nóng)民“收益權(quán)”的政策基點(diǎn)，是極不正確的。對(duì)經(jīng)營(yíng)方來(lái)講則是一種懶人思維，不考慮在改進(jìn)生產(chǎn)管理提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平上下功夫，反而妄圖通過(guò)無(wú)償獲得大量土地，擠占農(nóng)民原有的利潤(rùn)空間獲利，無(wú)助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提升，將嚴(yán)重影響我國(guó)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。
土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不應(yīng)過(guò)高也不應(yīng)過(guò)低，應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的基本標(biāo)準(zhǔn)，一般應(yīng)當(dāng)是略低于農(nóng)民大田作物的純盈利，相當(dāng)于大田作物純盈利的70-80%。在這個(gè)幅度內(nèi)，流出方、流入方利益均能得到適當(dāng)保障，達(dá)到均衡水平。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格還應(yīng)當(dāng)于流轉(zhuǎn)后的用途有關(guān)，當(dāng)流轉(zhuǎn)后主要用于較高收益的經(jīng)濟(jì)作物時(shí)，流轉(zhuǎn)價(jià)格也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)高。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)以上原則，定期公布不同類型土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)格，防止過(guò)高不利于有序流轉(zhuǎn)，防止過(guò)低侵害農(nóng)民權(quán)益。
三、三權(quán)分置改革中“所有權(quán)”的落實(shí)形式
三權(quán)分置中的“所有權(quán)”，僅指“集體土地所有權(quán)”，而“集體所有權(quán)”包含的資產(chǎn)不限于土地。為便于討論，此處“所有權(quán)”泛指針對(duì)所有集體資產(chǎn)的“集體所有權(quán)”，“集體土地所有權(quán)”可參照“集體所有權(quán)”相關(guān)原則處理。
長(zhǎng)期以來(lái)，集體所有權(quán)虛化、弱化現(xiàn)象十分突出，有的沒(méi)有明確具體的表現(xiàn)形式，有的由村兩委代為行使，內(nèi)部人控制現(xiàn)象突出，一般集體成員無(wú)法有效參與集體所有權(quán)管理，正常履行集體所有權(quán)主體資格。《村民委員會(huì)組織法》雖然有“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”的表述，但緊跟著也有“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”的表述，而對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織”的定位、職能、組成形式等卻沒(méi)有明確規(guī)定，在法律層面造成了“村民委員會(huì)”與“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的模糊混亂。“村民委員會(huì)”屬于“群眾性自治組織”，“村集體經(jīng)濟(jì)組織”屬于“獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的主體，兩者有著顯著的不同，應(yīng)當(dāng)予以明確區(qū)分。隨著三權(quán)分置改革及其他農(nóng)村綜合改革的推進(jìn)，制定專門(mén)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)，切實(shí)落實(shí)好農(nóng)村集體所有權(quán)的緊迫性越來(lái)越迫切。關(guān)于集體所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體實(shí)現(xiàn)形式需要深入研究，但主要應(yīng)當(dāng)把握好以下五點(diǎn)原則。
一是正確認(rèn)識(shí)集體所有權(quán)的法律性質(zhì)。集體所有權(quán)不是現(xiàn)行《物權(quán)法》意義上的“共有物權(quán)”，不能簡(jiǎn)單用“按份共有”或“共同共有”解釋。現(xiàn)行《物權(quán)法》中的“共有物權(quán)”，不論是“按份共有”還是“共同共有”，他們的共有成員是確定的。成員的子女等直系親屬，只有在成員去世后才因繼承關(guān)系并按照共有約定取得對(duì)共有物權(quán)的相應(yīng)權(quán)利，而且并不必然是共有成員的權(quán)利。“集體所有”與“全民所有”“國(guó)有”相似，其成員范圍相對(duì)確定，成員個(gè)體不斷變化，成員的子女等直系親屬并不因由繼承關(guān)系獲得成員資格，成員的子女等直系親屬可以與成員同時(shí)享有成員權(quán)利。最新的《民法總則》中新設(shè)定了“集體經(jīng)濟(jì)組織”特別法人民事主體，《物權(quán)法》未來(lái)也應(yīng)該會(huì)有相應(yīng)調(diào)整。
二是集體所有權(quán)必須有明確具體的主體。雖然最新的《民法總則》中仍然有“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”的表述，但一直以來(lái)“村民委員會(huì)”與“村集體經(jīng)濟(jì)組織”混為一體的治理形式，已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需求。“村民委員會(huì)”與“村集體經(jīng)濟(jì)組織”主要職能不同、組成不同、權(quán)利不同，混為一體有諸多不便，未來(lái)兩者分設(shè)將是大勢(shì)所趨。應(yīng)當(dāng)做實(shí)農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”，由“集體經(jīng)濟(jì)組織”作為“集體所有權(quán)”的具體代表主體，行使相應(yīng)權(quán)利，履行相應(yīng)職責(zé)。“集體經(jīng)濟(jì)組織”的形式，部分地區(qū)如浙江省、廣東省等已經(jīng)開(kāi)展了較好的探索，分別制定有《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》等地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，值得各地學(xué)習(xí)借鑒。綜合看，以某種類型的合作社作為“集體經(jīng)濟(jì)組織”的具體形式，是做實(shí)“集體經(jīng)濟(jì)組織”的最佳選擇。
三是集體所有權(quán)必須有實(shí)際的權(quán)益。集體所有權(quán)不能僅僅作為抽象的權(quán)利形式存在。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)有更加具體的載體和指向，有實(shí)實(shí)在在的利益和權(quán)益，如在土地承包分配、土地征收方案協(xié)商簽訂、以及其他集體資產(chǎn)使用管理處置等方面，均應(yīng)有集體所有權(quán)的體現(xiàn)。其中現(xiàn)行村民委員會(huì)的部分職責(zé)應(yīng)當(dāng)劃歸村集體經(jīng)濟(jì)組織，兩者應(yīng)當(dāng)厘清職能權(quán)屬。
四是集體所有權(quán)必須有具體的行為。集體所有權(quán)有外在主體、實(shí)際權(quán)益后，還必須有更加具體多樣的實(shí)際事務(wù)等權(quán)利行為，如在收益分配、收益調(diào)整、權(quán)益表達(dá)等方面，在經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)、日常管理、重大決策等環(huán)節(jié)，集體所有權(quán)均應(yīng)有具體的活動(dòng)行為。集體所有權(quán)的功能作用要全面貫穿集體事務(wù)的相應(yīng)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，才能更好地體現(xiàn)集體所有權(quán)的存在感。
五是集體所有權(quán)必須有適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。集體所有權(quán)不能自我封閉、僵化不變。集體所有權(quán)應(yīng)當(dāng)有適時(shí)的、相應(yīng)的調(diào)整變動(dòng)。否則，集體所有權(quán)就會(huì)喪失活力，甚至徒有其名，成為事實(shí)上的私有化，而違背集體所有權(quán)的理念初衷。如土地承包應(yīng)當(dāng)定期調(diào)整，不能永遠(yuǎn)不變。集體發(fā)展權(quán)益分配也應(yīng)當(dāng)根據(jù)成員變化適時(shí)調(diào)整，力求做到有進(jìn)有出、有增有減、有獎(jiǎng)有罰，積極吸收新成員、新資源、新活力，實(shí)現(xiàn)公平與效率、開(kāi)放與保護(hù)的統(tǒng)一。
具體問(wèn)題之四：毀損棄耕等行為處罰問(wèn)題
有人認(rèn)為，及時(shí)對(duì)毀損棄耕行為進(jìn)行處罰，是體現(xiàn)集體所有權(quán)存在的重要形式。現(xiàn)行法律中也有棄耕拋荒兩年以上，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)終止承包的要求。但一方面在該條款制定時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，該條款著眼于讓農(nóng)民履行耕種義務(wù)，現(xiàn)在已經(jīng)不完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)政策的新變化，另一方面在實(shí)踐中大多未實(shí)際落實(shí)，已落實(shí)的也大多產(chǎn)生了大量后續(xù)矛盾。為更好地落實(shí)所有權(quán)，集體所有權(quán)雖然應(yīng)當(dāng)對(duì)毀損棄耕行為有所應(yīng)對(duì)，但不能簡(jiǎn)單采取收回、處罰等方式。
一是只要農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有效益，一般情況下不會(huì)發(fā)生無(wú)故毀損棄耕現(xiàn)象。如果發(fā)生棄耕等行為，其原因大部分不在農(nóng)戶本身，而在政策引導(dǎo)、在市場(chǎng)導(dǎo)向?qū)用妗２荒茉诿髦r(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒(méi)有效益的情況下，還強(qiáng)迫農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。破解該問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從宏觀調(diào)控層面解決。
二是當(dāng)下推廣休耕輪作，小范圍短暫休耕正是政策目標(biāo)之一，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)有序休耕。
三是發(fā)生嚴(yán)重毀損耕地的違法事件，其相應(yīng)的職能部門(mén)是國(guó)土部門(mén)，可由國(guó)土部門(mén)予以懲罰，集體所有權(quán)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，不必越俎代庖。
四是集體所有權(quán)可以在權(quán)益分配、耕地再承包、變終止承包為中止承包、代為流轉(zhuǎn)等方面，采取一定措施積極引導(dǎo)，以達(dá)到保護(hù)耕地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的。這需要法律予以相應(yīng)修改完善。
四、三權(quán)分置改革中的“承包權(quán)”穩(wěn)定調(diào)整
三權(quán)分置改革中關(guān)于“承包權(quán)”的定義是“穩(wěn)定承包權(quán)”。當(dāng)下對(duì)“承包權(quán)”的穩(wěn)定性并無(wú)較大疑慮。但也有一些要?jiǎng)儕Z“不在地主”承包權(quán)、有償退出承包權(quán)的意見(jiàn)，對(duì)農(nóng)戶關(guān)于“承包權(quán)”的穩(wěn)定預(yù)期產(chǎn)生了影響。同時(shí)也有部分人士對(duì)“承包權(quán)”是否過(guò)于“穩(wěn)定”、是否應(yīng)該適當(dāng)“調(diào)整”有不同看法。以上兩種不同觀點(diǎn)，對(duì)三權(quán)分置改革的有序推進(jìn)造成了困惑。綜合看，三權(quán)分置改革既要保障農(nóng)民對(duì)“承包權(quán)”的穩(wěn)定預(yù)期，又要對(duì)“承包權(quán)”的實(shí)現(xiàn)形式適當(dāng)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)與農(nóng)戶收益權(quán)、當(dāng)代成員與后代成員、原有成員與本集體新增成員、外來(lái)新增成員的均衡兼顧。三權(quán)分置改革需要對(duì)“承包權(quán)”的“穩(wěn)定”含義進(jìn)行重新解釋，在“穩(wěn)定”與“調(diào)整”之間、在保障個(gè)體利益與集體利益、短期利益與長(zhǎng)期利益之間尋找均衡，探索能夠兼顧各方的改革之路。
具體問(wèn)題之五：“不在地主”的代際繼承問(wèn)題
“不在地主”是“小地主大佃戶”現(xiàn)象的一種，是相對(duì)于在家農(nóng)戶形式而言的。不在地主指全家遷居或遷戶到城鎮(zhèn)，不從事實(shí)際耕作，將耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)收取租金獲得收益，成為類似于“地主”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在三權(quán)分置土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中將大量出現(xiàn)。有人擔(dān)憂這種現(xiàn)象會(huì)造成養(yǎng)懶人效應(yīng)，不利于農(nóng)村發(fā)展和社會(huì)公平。其實(shí)這種擔(dān)憂完全沒(méi)有理由。“不在地主”不同于真正的地主。真正的地主擁有土地完整的產(chǎn)權(quán)，無(wú)限期的產(chǎn)權(quán)。“不在地主”僅僅擁有土地完整產(chǎn)權(quán)中的一部分即“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而且是只有一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，權(quán)益效力不可同日而語(yǔ)。“不在地主”的權(quán)益只限于承包期內(nèi)，且在新的承包期內(nèi)不一定完整延續(xù)。在原承包期內(nèi)，“不在地主”的權(quán)益可以也應(yīng)當(dāng)繼承。在新的承包期內(nèi)，如果未遷戶，則會(huì)因?yàn)榧w成員的增減，而不能夠獲得與原承包期相同的土地權(quán)益；如果已經(jīng)遷戶，則會(huì)喪失繼續(xù)承包權(quán)利，不會(huì)形成固定的類似于真正地主的寄生階層。是否遷戶則應(yīng)當(dāng)在尊重農(nóng)民選擇的基礎(chǔ)上，制定更加明確合理便利的戶籍規(guī)定，允許農(nóng)民及城市人口自由選擇在農(nóng)村或城市落戶。
具體問(wèn)題之六：承包權(quán)自愿有償退出問(wèn)題
當(dāng)下有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)自愿退出農(nóng)地承包權(quán)的，可以利用增減掛鉤指標(biāo)出讓收益，由國(guó)家或集體予以補(bǔ)償。農(nóng)戶通過(guò)退出農(nóng)地承包權(quán)獲得第一桶金，解決城鎮(zhèn)化的首次置業(yè)成本難題，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這種觀點(diǎn)貌似合理可行，改革舉措簡(jiǎn)單快捷有效，社會(huì)效應(yīng)顯著，是農(nóng)地制度改革的重大創(chuàng)新。實(shí)則既不符合公平原則，也不具體推廣的普遍價(jià)值。只是一種直觀比較好看的、外科手術(shù)式的、只解決表面問(wèn)題的、對(duì)深層次體制難題簡(jiǎn)單應(yīng)付的技術(shù)性舉措，完全無(wú)助于農(nóng)地改革、人口城鎮(zhèn)化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題的根本性解決。
一方面，賦予農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)戶來(lái)講是完全免費(fèi)的，是福利性質(zhì)的。既然是福利性質(zhì)，免費(fèi)獲得，那么退出又何需補(bǔ)償呢？另一方面，集體發(fā)展空間可容納的成員密度是不固定的，是隨發(fā)展而不斷變化的。自愿退出者談不上為其他未退出者騰挪出更多空間，集體或國(guó)家不必為此給予其補(bǔ)償。再者，城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程、自然過(guò)程。只有在城市工作生活穩(wěn)定，才能算做真正的城鎮(zhèn)化。不是僅僅在城市購(gòu)房，就能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化。如果僅著眼于此，政府完全可以通過(guò)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房給予直接補(bǔ)貼、或者對(duì)進(jìn)城購(gòu)房的農(nóng)民逐年適當(dāng)返還購(gòu)房款等政策，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房的政策目標(biāo)。這樣的政策效果，會(huì)明顯好于對(duì)農(nóng)戶退出農(nóng)地承包權(quán)給予補(bǔ)償?shù)恼咝Ч５谒模熵?cái)易得亦易失。農(nóng)戶通過(guò)退出農(nóng)地承包權(quán)獲得的補(bǔ)償十分有限，無(wú)法保障農(nóng)戶能在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活。農(nóng)戶將退出農(nóng)地承包權(quán)獲得的補(bǔ)償用完之后，必然大規(guī)模回流農(nóng)村，屆時(shí)將會(huì)形成新的社會(huì)問(wèn)題。此外，增減掛鉤制度本身的合理性、與土地征用制度改革如何銜接、會(huì)造成什么影響等等，都有待商榷，需要另行深入研究。因此，承包權(quán)自愿有償退出舉措，只會(huì)對(duì)部分條件較好農(nóng)戶有利，而且受益主體、受益效果的不確定性非常高，其本身則系統(tǒng)性、科學(xué)性嚴(yán)重欠缺，不具備全面推廣的普遍意義。
具體問(wèn)題之七：“增人不增地、減人不減地”問(wèn)題
“增人不增地、減人不減地”是保障農(nóng)戶土地承包權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶土地使用預(yù)期的形象概括。但被作為保持承包土地權(quán)屬關(guān)系長(zhǎng)期不變甚至永遠(yuǎn)不變的理由和口號(hào)，則是有點(diǎn)擴(kuò)大解釋、故意混淆概念。無(wú)論是在原有土地政策中，還是在三權(quán)分置改革中，保障“承包權(quán)”穩(wěn)定原則，都是明確的、一貫的。但“承包權(quán)”穩(wěn)定，不等于“經(jīng)營(yíng)權(quán)”永久不變。農(nóng)戶可以依法永遠(yuǎn)具有“承包權(quán)”權(quán)利，但其通過(guò)“承包權(quán)”獲得的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”所指向的土地方位、面積、檔次則不應(yīng)當(dāng)是永久不變。
“增人不增地、減人不減地”指的是在同一承包期內(nèi)，承包期開(kāi)始時(shí)家庭為單位，以人口為基數(shù)，每戶農(nóng)戶家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不變。限定的是期限是“承包期”而不是永久，限定的時(shí)節(jié)節(jié)點(diǎn)是“承包期開(kāi)始時(shí)”而不是任何時(shí)間，限定的單位是“家庭”而不是個(gè)人。除此之外，承包期內(nèi)新立戶、新分戶、原承包家庭人員新出生、死亡、外嫁等，都不變更原承包家庭獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。原承包家庭在承包期內(nèi)承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，而不是無(wú)視人口增減、家庭戶籍變化，原承包家庭在所有時(shí)間承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都不變。
在開(kāi)始新的一輪承包時(shí)，“增人不增地、減人不減地”原則暫時(shí)失效。在新的一輪承包完成后，該原則才在新的承包期內(nèi)重新適用。“增人不增地、減人不減地”指向的經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定是相對(duì)的，而不是絕對(duì)的。在新的承包開(kāi)始時(shí)，集體應(yīng)當(dāng)根據(jù)新出生人口、死亡人口、新立戶家庭、消戶家庭變化，調(diào)整承包的相應(yīng)具體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如此，也可以較好的解決外嫁女、戶內(nèi)成員之間、新加入集體成員的權(quán)益平衡和權(quán)益保護(hù)。
五、三權(quán)分置改革中“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的放活要求
發(fā)展好、維護(hù)好“農(nóng)戶收益權(quán)”，是三權(quán)分置改革的基本要求，放活“經(jīng)營(yíng)權(quán)”是實(shí)現(xiàn)三權(quán)分置改革制度紅利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。放活經(jīng)營(yíng)權(quán)要在保障農(nóng)戶收益權(quán)前提下，全面考慮對(duì)土地資源配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的影響，妥善處理相關(guān)方利益關(guān)系，保障經(jīng)營(yíng)方等相關(guān)方權(quán)益，促進(jìn)相關(guān)方收益和農(nóng)業(yè)效益的共同提升。總體上講，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)既要便利流轉(zhuǎn)，又要適度規(guī)模，更要注重效益，要努力形成既有利于提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，又有利于增加農(nóng)民收入，自愿、規(guī)范、穩(wěn)定、便利、適度、科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)格局。
一是便利流轉(zhuǎn)原則。從某種角度看，再承包也是再流轉(zhuǎn)的一種。便利流轉(zhuǎn)既要便利首次流轉(zhuǎn)，也要便利再流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中，當(dāng)前首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)基本上能夠?qū)崿F(xiàn)，但更重要的是保障再流轉(zhuǎn)的便利。流轉(zhuǎn)不是一成不便的，會(huì)隨著經(jīng)營(yíng)方、流出方、外部市場(chǎng)等因素的變化而變化。放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期發(fā)展，需要對(duì)再流轉(zhuǎn)的便利給予更多關(guān)注。其中：在首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，要進(jìn)一步消除人為流轉(zhuǎn)障礙，如對(duì)一般流轉(zhuǎn)主體性質(zhì)、區(qū)域、流轉(zhuǎn)方式等均不設(shè)前置條件，不干涉村民自由流轉(zhuǎn)等。在再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，要重點(diǎn)結(jié)合當(dāng)前正在推進(jìn)的土地確權(quán)頒證工作，把便利再流轉(zhuǎn)作為土地確權(quán)頒證工作的主要目標(biāo)，而不是僅僅著眼當(dāng)下流轉(zhuǎn)的便利。要依托地理信息、定位系統(tǒng)等技術(shù)手段，完善土地基礎(chǔ)信息大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新建立有利于再流轉(zhuǎn)的技術(shù)體系、制度體系等保障機(jī)制，為放活經(jīng)營(yíng)權(quán)提供強(qiáng)力支撐。如對(duì)確權(quán)地塊方位信息直接用經(jīng)緯度標(biāo)注，調(diào)整地塊時(shí)可以直接通過(guò)經(jīng)緯度移動(dòng)調(diào)整地塊面積和相應(yīng)權(quán)屬利益對(duì)應(yīng)關(guān)系，而不必變更實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體，不影響實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
二是規(guī)范流轉(zhuǎn)原則。要對(duì)流轉(zhuǎn)合同簽訂、備案、糾紛調(diào)解等土地流轉(zhuǎn)相關(guān)事宜，均制定明確的、完善的管理制度和處置規(guī)定，努力構(gòu)建高效規(guī)范的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。同時(shí)，要盡量簡(jiǎn)化程序，力求做到規(guī)范流轉(zhuǎn)與便利流轉(zhuǎn)之間的平衡。如村內(nèi)主體流轉(zhuǎn)不必備案，涉外流轉(zhuǎn)需要備案等，從而實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)與便利流轉(zhuǎn)的兼顧。
三是穩(wěn)定流轉(zhuǎn)原則。構(gòu)建良好的土地流轉(zhuǎn)秩序，是穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)利用預(yù)期，保障經(jīng)營(yíng)方利益的重要內(nèi)容。保障土地流轉(zhuǎn)秩序穩(wěn)定，要在自愿流轉(zhuǎn)、依法流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)就續(xù)約過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題做好妥善處理。要堅(jiān)持充分協(xié)商，對(duì)流轉(zhuǎn)費(fèi)用、流轉(zhuǎn)形式等關(guān)鍵內(nèi)容，根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)調(diào)整，保障續(xù)約順利穩(wěn)定。對(duì)個(gè)別不再續(xù)約的，要通過(guò)調(diào)整土地保障流出方農(nóng)戶有地可種、按照受益者原則適當(dāng)補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)方地力投資損失等方式，合理兼顧流出農(nóng)戶需求和經(jīng)營(yíng)方投資利益，保障流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期穩(wěn)定。
四是適度流轉(zhuǎn)原則。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非規(guī)模越大越好，也并非所有土地都適宜流轉(zhuǎn)。經(jīng)營(yíng)主體保持適度規(guī)模，區(qū)域土地流轉(zhuǎn)總規(guī)模保持適當(dāng)比例，既有利于流轉(zhuǎn)雙方個(gè)體，也有利于區(qū)域農(nóng)業(yè)整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于形成更加健康高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。對(duì)流轉(zhuǎn)個(gè)體，可以根據(jù)不同類型流轉(zhuǎn)主體設(shè)定不同的適度規(guī)模指導(dǎo)線。對(duì)流轉(zhuǎn)區(qū)域，鑒于我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者較多的實(shí)際，建議將40%作為區(qū)域適度流轉(zhuǎn)的基本控制線。政府做好流轉(zhuǎn)規(guī)模的監(jiān)測(cè)。當(dāng)區(qū)域流轉(zhuǎn)比例低于40%時(shí)，將工作重點(diǎn)放在加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程上。當(dāng)流轉(zhuǎn)比例接近或大于40%時(shí)，將工作重點(diǎn)放在提高土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量上。以總量控制促進(jìn)流轉(zhuǎn)個(gè)體之間相互調(diào)整優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)與家庭經(jīng)營(yíng)的相互均衡和共同提升。
五是效益流轉(zhuǎn)原則。一般來(lái)講，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)看重的是流轉(zhuǎn)后形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益。但對(duì)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的效益指標(biāo)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化分析。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和效益的提升，主要得益于三方面：土地單位產(chǎn)出的提升、從業(yè)勞動(dòng)力效率的提升、產(chǎn)品因質(zhì)量品牌等要素改進(jìn)形成的市場(chǎng)附加值的提升。三個(gè)方面相互作用且有一定順序，其中土地單位產(chǎn)出的提高居首位，是勞動(dòng)力效率、產(chǎn)品市場(chǎng)附加值提升的基礎(chǔ)和前提，次之是從業(yè)者勞動(dòng)力效率的提升，再次是產(chǎn)品市場(chǎng)附加值的提升。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，如果只實(shí)現(xiàn)了某一方面或某兩方面提升，卻未能實(shí)現(xiàn)土地單位產(chǎn)出提升，那么這種提升都不是完全符合我國(guó)國(guó)情的，取得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平進(jìn)步都不是真正的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。
因此評(píng)價(jià)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)土地流轉(zhuǎn)有否有效益，要更加精準(zhǔn)、更加科學(xué)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品種類、質(zhì)量等提出了更高要求，但是對(duì)土地單位產(chǎn)出的要求仍然不能降低。評(píng)價(jià)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是否有效益，仍然要首先衡量是否能夠提高土地單位產(chǎn)出，再看是否能夠提升勞動(dòng)力效率、產(chǎn)品市場(chǎng)附加值。如果規(guī)模經(jīng)營(yíng)未能提高土地單位產(chǎn)出，只是提升了勞動(dòng)力效率、產(chǎn)品市場(chǎng)附加值，雖然部分規(guī)模經(jīng)營(yíng)的流入方能夠獲利，但是并不一定有益于廣大的一般農(nóng)戶，甚至是最終有損我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益的。
但鑒于土地單位產(chǎn)出的提升受當(dāng)下技術(shù)水平的制約較大，當(dāng)達(dá)到一定水平后短時(shí)間內(nèi)難以快速提升，評(píng)價(jià)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是否有效益，最次也必須保障流轉(zhuǎn)后的土地單位產(chǎn)出不能低于流轉(zhuǎn)前的土地單位產(chǎn)出，土地地力不能下降到流轉(zhuǎn)前以下水平。經(jīng)營(yíng)方只能從提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平中獲取收益，而不能從壓低流出農(nóng)戶收益中獲利，這是對(duì)流轉(zhuǎn)是否效益評(píng)價(jià)的底線。
具體問(wèn)題之八：我國(guó)農(nóng)業(yè)與歐美農(nóng)業(yè)比較問(wèn)題
從我國(guó)農(nóng)業(yè)與歐美農(nóng)業(yè)的比較來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)常將歐美農(nóng)業(yè)作為的追趕目標(biāo)，特別將美國(guó)農(nóng)業(yè)作為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)標(biāo)的重要對(duì)象，力求在農(nóng)業(yè)功能定位、發(fā)展模式、生產(chǎn)成本、產(chǎn)品質(zhì)量、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等方面全面趕超歐美。但我國(guó)農(nóng)業(yè)與歐美農(nóng)業(yè)有著本質(zhì)的不同。歐美農(nóng)業(yè)已經(jīng)是“產(chǎn)品市場(chǎng)型農(nóng)業(yè)”。我國(guó)農(nóng)業(yè)雖然產(chǎn)品總量略有富余，市場(chǎng)化程度逐步提高，但總量約束并未放松，我國(guó)農(nóng)業(yè)“生存性農(nóng)業(yè)”的基本功能定位仍然沒(méi)有變。我國(guó)農(nóng)業(yè)不可能在產(chǎn)品產(chǎn)量、成本、價(jià)格、生產(chǎn)模式、對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響等方面與歐美完全等同。
不能把所有競(jìng)爭(zhēng)力特別是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，提高到與歐美同等水平，作為我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情，確定不同的發(fā)展模式和發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，取得比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這是更加理性客觀的選擇。具體選擇何種發(fā)展模式、確定何種發(fā)展目標(biāo)，需要深入研究。但從糧地關(guān)系上看，一些要求是基本確定的。歐美等國(guó)家可以較少考慮土地單位產(chǎn)出的影響。但我國(guó)人多地少，要求把飯碗端在自己手上的剛性約束，要求必須把土地單位產(chǎn)出的提升作為衡量農(nóng)業(yè)發(fā)展水平提升的首要指標(biāo)。這是我國(guó)農(nóng)業(yè)與歐美農(nóng)業(yè)的重大不同之一。
具體問(wèn)題之九：土地流轉(zhuǎn)中介組織問(wèn)題
土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中存在三方主體，分別是流出方、流入方和中介方。但當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中的中介方普遍發(fā)展不完善，或者由鄉(xiāng)村代替、或者由交易中心代替、或者多年前存在經(jīng)紀(jì)人但現(xiàn)在已經(jīng)不存在。中介方的缺失弱化導(dǎo)致流入方直接與眾多流出方對(duì)接，增加了溝通協(xié)調(diào)成本，導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)不力，諸多流轉(zhuǎn)問(wèn)題難以在協(xié)商中化解，不利于經(jīng)營(yíng)方等相關(guān)方利益保障。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶成立以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為合作內(nèi)容的合作社，積極培育中介組織，補(bǔ)足中介方缺失短板。由合作社與流入方聯(lián)系對(duì)接，承擔(dān)中介方功能，在溝通協(xié)調(diào)過(guò)程中，在土地流轉(zhuǎn)相關(guān)方內(nèi)部，最大限度化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)發(fā)展。
具體問(wèn)題之十：土地流轉(zhuǎn)毀約問(wèn)題
客觀看待農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)方毀約問(wèn)題。流轉(zhuǎn)雙方缺乏信任屬正常現(xiàn)象。不誠(chéng)信問(wèn)題不僅僅在農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域存在，更是當(dāng)下市場(chǎng)秩序建設(shè)中的通病。誠(chéng)信體系的建設(shè)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要市場(chǎng)相關(guān)方予以耐心。為降低隨意毀約對(duì)流轉(zhuǎn)秩序的沖擊，可以對(duì)經(jīng)營(yíng)方、流出方分別制定相應(yīng)制約措施。如經(jīng)營(yíng)方作為強(qiáng)勢(shì)一方，可以通過(guò)繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金以達(dá)到自我約束的目的。農(nóng)戶雖是弱勢(shì)一方，但也不能認(rèn)為法不責(zé)眾便肆意毀約。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治建設(shè)和教育引導(dǎo)，對(duì)惡意違約者該強(qiáng)制就強(qiáng)制、該處罰就處罰。要積極引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)方、流出方雙方在相互磨合中，強(qiáng)化法治意識(shí)、契約意識(shí)，促進(jìn)逐步規(guī)范流轉(zhuǎn)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、合作共贏，共同維護(hù)良好流轉(zhuǎn)秩序。
具體問(wèn)題之十一：經(jīng)營(yíng)權(quán)功能拓展問(wèn)題
經(jīng)營(yíng)權(quán)放活，不僅需要在農(nóng)地資源優(yōu)化配置的農(nóng)業(yè)用途本身層面實(shí)現(xiàn)放活，市場(chǎng)更希望農(nóng)地能夠在抵押等金融功能層面放活。但部分觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)有法律不允許農(nóng)戶的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押，而且經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地獲得的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”是一種債權(quán)，如同租客不能用租用的房屋進(jìn)行抵押一樣，經(jīng)營(yíng)主體也不能用流轉(zhuǎn)的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行抵押。這種觀點(diǎn)自身存在邏輯不嚴(yán)密之處。經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地獲得的是“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”而不是“農(nóng)地本身”，租客租房獲得的也是“房屋使用權(quán)”而不是“房屋本身”。租客不能用租用的“房屋本身”抵押，但沒(méi)用法律規(guī)定不能用租用的“房屋使用權(quán)”抵押，同理經(jīng)營(yíng)主體雖然不能多形式利用“農(nóng)地本身”，但可以多形式利用流轉(zhuǎn)獲得的“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
隨著三權(quán)分置改革法律困境的破解，“承包權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的徹底厘清，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”也即“使用權(quán)”等理念的確立，建設(shè)用地使用主體通過(guò)招拍掛等方式，獲得一定期限的“建設(shè)用地使用權(quán)”可以抵押，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)支付一定期限的流轉(zhuǎn)費(fèi)用獲得的“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”也應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)行抵押。但需要注意的是，抵押的期限應(yīng)當(dāng)小于等于已經(jīng)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)限期，而不是與簽訂合同約定的全部流轉(zhuǎn)期限有關(guān)。具體來(lái)講，將“農(nóng)地使用權(quán)”與“建設(shè)用地使用權(quán)”等同對(duì)待，參照“建設(shè)用地使用權(quán)”既有經(jīng)驗(yàn)，積極創(chuàng)新符合農(nóng)地特點(diǎn)的利用管理辦法，“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的抵押功能必將能更好地實(shí)現(xiàn)，其他功能也必將能更好的拓展放活。這既是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地制度的內(nèi)在要求，也可能開(kāi)拓出新的權(quán)能資源利用市場(chǎng)，將為租房使用權(quán)等權(quán)利的充分激活發(fā)揮積極促進(jìn)作用。
六、三權(quán)分置改革中的工商資本
人口外流、資本外流是農(nóng)村凋敝、農(nóng)業(yè)衰弱的重要原因。三權(quán)分置改革歡迎包括人口、資本在內(nèi)的各類資源回流農(nóng)業(yè)農(nóng)村。但在當(dāng)前現(xiàn)狀下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村與工商資本相比，處于相對(duì)弱勢(shì)地位，雙方明顯不對(duì)等，為保障三權(quán)分置改革健康有序推進(jìn)，發(fā)展好維護(hù)好農(nóng)民的根本權(quán)益，有必要對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)地市場(chǎng)的規(guī)模、節(jié)奏、形式等進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控。
一是要對(duì)租期進(jìn)行限制。當(dāng)下最長(zhǎng)期限一般以承包期為限，未來(lái)可適當(dāng)縮短。30年的租期太長(zhǎng)，一般以不超過(guò)10年為宜。現(xiàn)在大多數(shù)市場(chǎng)主體存活期限不超過(guò)5年，10年的時(shí)間足以檢驗(yàn)大多數(shù)企業(yè)是否適合經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，是否能夠成功經(jīng)營(yíng)。如果經(jīng)營(yíng)成功，則可以通過(guò)續(xù)約續(xù)租繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶也會(huì)愿意繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地給該經(jīng)營(yíng)主體，不會(huì)影響經(jīng)營(yíng)主體的基本權(quán)益。如果經(jīng)營(yíng)不成功，則也不必要獲得更長(zhǎng)流轉(zhuǎn)期限，不能將農(nóng)民資產(chǎn)權(quán)益長(zhǎng)期綁定在經(jīng)營(yíng)不良的經(jīng)營(yíng)主體上。
二是對(duì)租金進(jìn)行限制。租金應(yīng)當(dāng)每三年或五年一調(diào)，以便農(nóng)民能夠適時(shí)分享土地增值收益。雖然農(nóng)民出租土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)土地?zé)o實(shí)際投入，但就如房東購(gòu)買(mǎi)房屋后可以不對(duì)房屋增加新的投入，就可以隨著市場(chǎng)變化調(diào)高房租一樣，農(nóng)戶也可適當(dāng)調(diào)高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租租金。同時(shí)租金支付方式，也應(yīng)當(dāng)隨租金調(diào)整周期分期支付或一次性支付，而不能一年一付。不然，隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，流入方可以用農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押獲得的資金支付農(nóng)民租金，流入方近乎空手套白狼，經(jīng)營(yíng)成本降到最小，使農(nóng)民的相對(duì)收益受到新的損害。
三是對(duì)流轉(zhuǎn)規(guī)模限制。當(dāng)前工商資本流轉(zhuǎn)土地規(guī)模，動(dòng)輒高達(dá)數(shù)千畝甚至數(shù)萬(wàn)畝。這種巨無(wú)霸型的流轉(zhuǎn)主體，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)生態(tài)來(lái)講是非常畸形和不健康的，極易誘發(fā)各種風(fēng)險(xiǎn)，既不利于經(jīng)營(yíng)方自身發(fā)展，也不利于相關(guān)方利益保障，不利于農(nóng)業(yè)的整體健康發(fā)展。應(yīng)當(dāng)按照耕地、草地、林地、水域等不同類型農(nóng)用地，確定不同的適度流轉(zhuǎn)規(guī)模。具體企業(yè)流轉(zhuǎn)規(guī)模可以當(dāng)?shù)貞艟?guī)模的100—200倍為宜。超出適宜規(guī)模的，必須拆分成不同的流轉(zhuǎn)主體，通過(guò)多個(gè)主體共同參與的形式實(shí)現(xiàn)超大規(guī)模流轉(zhuǎn)。同時(shí)還應(yīng)對(duì)超大規(guī)模流入方的資質(zhì)進(jìn)行審查論證，對(duì)流轉(zhuǎn)的租金、風(fēng)險(xiǎn)保證金、流轉(zhuǎn)形式等方面作出限定。要盡量避免將集體資產(chǎn)全部集中在少數(shù)幾個(gè)主體手中，避免出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷，防范最終損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。
四是對(duì)流轉(zhuǎn)形式限定。當(dāng)下流轉(zhuǎn)大多是簡(jiǎn)單的出租模式。該模式下農(nóng)戶無(wú)法參與公司經(jīng)營(yíng)，完全被排除在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)范圍之外，缺乏對(duì)農(nóng)地發(fā)展的話語(yǔ)權(quán)，不利于農(nóng)民分享農(nóng)地未來(lái)增值收益。同時(shí)經(jīng)營(yíng)方獨(dú)自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也不利于維護(hù)經(jīng)營(yíng)方自身權(quán)益。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主要內(nèi)容成立合作社，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中打捆，以入股、托管、共管等模式與工商資本合作，共同經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，分擔(dān)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，共享發(fā)展收益。
五是對(duì)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范。可以鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司創(chuàng)新開(kāi)發(fā)“土地流轉(zhuǎn)險(xiǎn)”等保險(xiǎn)產(chǎn)品，工商資本主體強(qiáng)制參保，當(dāng)出現(xiàn)工商資本經(jīng)營(yíng)不善、逃跑退出、非正常利用土地、毀損地力、無(wú)力支付租金等情況時(shí)，由保險(xiǎn)公司按照相當(dāng)于一年租金收入的額度對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行賠付，保障農(nóng)戶權(quán)益不至出現(xiàn)重大損失。從而引導(dǎo)工商資本主體在正常經(jīng)營(yíng)、適宜形式、保護(hù)地力原則下，科學(xué)合理利用土地。
七、三權(quán)分置改革的發(fā)展方向
三權(quán)分置改革是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)有序推進(jìn)，除注意以上問(wèn)題外，還必須樹(shù)立正確的思維理念，科學(xué)認(rèn)識(shí)三權(quán)分置改革，準(zhǔn)確把握三權(quán)分置改革方向，切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)。
一是城鄉(xiāng)全局思維。一般來(lái)講，三權(quán)分置改革只注重于農(nóng)村內(nèi)部問(wèn)題、農(nóng)地農(nóng)用問(wèn)題研究。但三權(quán)分置改革不是孤立的，是與城鄉(xiāng)關(guān)系緊密相關(guān)的，與農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變及再轉(zhuǎn)變等都有緊密聯(lián)系。只有立足城鄉(xiāng)發(fā)展全局，才能正確把握三權(quán)分置改革的總體方向。
二是代際更替思維。當(dāng)前講三權(quán)分置改革，關(guān)注的主要是當(dāng)代勞動(dòng)力的流動(dòng)問(wèn)題。但當(dāng)代勞動(dòng)力老邁后何去何從？農(nóng)民高度分化后，農(nóng)業(yè)人口出現(xiàn)更新?lián)Q代，新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員以及不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新生代農(nóng)民，他們的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)又要如何處理？對(duì)這些關(guān)系農(nóng)地與人口世代更替方面出現(xiàn)的新問(wèn)題，均應(yīng)當(dāng)周密考慮。不能簡(jiǎn)單交由今后發(fā)展解決。對(duì)老邁農(nóng)民、新加入農(nóng)業(yè)從業(yè)者、新生代農(nóng)民，要區(qū)分不同主體，對(duì)其權(quán)益該保障的保障、該調(diào)整的調(diào)整。只有立足世代更替發(fā)展的角度審視三權(quán)分置改革，三權(quán)分置改革的政策才不會(huì)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，才不會(huì)簡(jiǎn)單短視，才能更加科學(xué)合理，得到廣大農(nóng)民的真心擁護(hù)和積極參與，獲得強(qiáng)勁的生命力。
三是動(dòng)態(tài)發(fā)展思維。當(dāng)下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低，農(nóng)地以向外流轉(zhuǎn)為主。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，消費(fèi)者逐漸不再關(guān)注農(nóng)地的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值，而關(guān)注農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值、資本價(jià)值、金融價(jià)值，人口是否會(huì)出現(xiàn)向鄉(xiāng)村的回流，農(nóng)民是否又希望流轉(zhuǎn)回土地呢？對(duì)未來(lái)城鄉(xiāng)、工農(nóng)、人口、土地的形態(tài)，不能以當(dāng)下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡(jiǎn)單固化評(píng)價(jià)或假定，應(yīng)當(dāng)開(kāi)拓視野、大膽假設(shè)，用動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光去審視三權(quán)分置改革，三權(quán)分置改革才會(huì)更加靈活和科學(xué)。
四是歷史慣性思維。毋庸置疑，農(nóng)地的實(shí)際生存發(fā)展保障功能會(huì)越來(lái)越弱。但長(zhǎng)期歷史中形成的農(nóng)民與農(nóng)地的深厚聯(lián)系，不會(huì)隨著農(nóng)地的實(shí)際生存保障功能減弱而快速減弱。農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的心理保障預(yù)期將長(zhǎng)期存在。有心理保障預(yù)期的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，與無(wú)心理保障預(yù)期的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的影響完全不同。三權(quán)分置改革要充分考慮農(nóng)民與農(nóng)地關(guān)系的歷史慣性對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。唯有統(tǒng)籌考慮、科學(xué)研判、協(xié)同推進(jìn)，三權(quán)分置改革才能順利推進(jìn)，取得事半功倍的良好效果。
八、結(jié)語(yǔ)
三權(quán)分置改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，在我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中將長(zhǎng)期存在。三權(quán)分置改革從經(jīng)營(yíng)主體自發(fā)行為上升成國(guó)家決策，體現(xiàn)三權(quán)分置改革不僅僅是農(nóng)地本身問(wèn)題，更涉及與之相關(guān)的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。三權(quán)分置改革本身簡(jiǎn)單，但要做到與其他改革有機(jī)銜接、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同健康發(fā)展并不容易。除文中涉及到的問(wèn)題外，三權(quán)分置改革過(guò)程中還將出現(xiàn)許多新問(wèn)題新情況，需要科學(xué)應(yīng)對(duì)。
推進(jìn)三權(quán)分置改革，要理順發(fā)展思路，把握基本原則，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，運(yùn)用動(dòng)態(tài)發(fā)展思維，以保障農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地制度為主導(dǎo)，科學(xué)認(rèn)識(shí)三權(quán)分置改革的法律性質(zhì)，適時(shí)修訂完善法律法規(guī)，妥善處置承包定期調(diào)整等具體問(wèn)題，積極做實(shí)做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織，拓展經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，開(kāi)拓思路方法，創(chuàng)新體制機(jī)制，兼顧多重功能目標(biāo)和多元主體利益，切實(shí)保障土地資源的長(zhǎng)期科學(xué)合理利用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展水平穩(wěn)步提升，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。
作者單位：中共河北省張家口市農(nóng)工委
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新三農(nóng) 微信公眾號(hào)
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