摘要：集體資源資產屬于集體經濟組織成員依法共有，集體經濟組織法人財產應從集體資源資產中獨立出來，其經營應以農業為本。
農村集體經濟組織法人財產可以包括哪些？哪些不能包括？它的經營方向是什么？農村集體經濟組織是經濟組織還是其他類型組織？它的本質是什么？這些問題既關系到集體經濟組織法人的持續健康發展、“三農”的深化改革，也關系到對集體所有制的遵循、對村民自治原則的堅持。
一、集體資源資產屬于集體經濟組織成員依法共有
（一）集體經濟組織對農村土地并不具有實質的所有權
就集體經濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地而言，集體經濟組織并不具有實質的所有權。如果農村土地屬于集體經濟組織所有，那么集體經濟組織就可通過收回、調整等方式處置農村土地，集體經濟組織成員的土地承包經營權、宅基地使用權等合法權益就容易受到侵犯。而根據現行農村土地制度，集體經濟組織對集體經濟組織成員依法取得的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權。
（二）集體經濟組織成員本應共有集體資源資產
其他集體所有土地、村內基礎設施、村屬企業廠礦、集體籌資入股提留等集體資源資產，盡管看似集體經濟組織所有，但其土地取得或收益分配是由相關政策法規統一規范或集體經濟組織成員自主協商的，其生產經營或投資興建是由集體經濟組織成員自主決定或集體決策的，或是由政府、其他組織和個人資助興建的，最終受益的是集體經濟組織成員，而不是集體經濟組織。所以，集體經濟組織對集體資源資產并不具有實質的所有權，它只是虛擬的所有權人。作為個體的集體經濟組織成員，對承包土地、宅基地等集體資源也不具有所有權。其實，集體資源資產應屬于集體經濟組織成員共有。當然，集體經濟組織成員共有集體資源資產更多的是一種理想狀態，實際上是集體經濟組織成員依法共有集體資源資產。在政策設計或制度改革中應以前者為指導，并在貫徹落實或推進改革中努力縮小與前者的差距。
（三）村民小組可代替集體經濟組織
集體經濟組織并非經濟實體，比如人員組成上具有穩定性、派生性而不具有社會性、開放性，組織運行上實行民主制度而非公司制度，不納稅不繳費，不能破產，不能將土地轉讓給村外任何組織或個人。集體經濟組織成員以村民小組會議或戶代表會議為主要平臺依法地平等地行使村內公共事務決策、管理、監督權利。村民參與管理的村務除了“經濟”還有“社會”“文化”“生態”“黨建”等。其實，集體經濟組織在土地產權、資源歸屬、成員界定、村務管理等方面只具有地理邊界功能，其本質是村民所有（村民共有集體資源資產）、村民自治。而村民小組同樣具有集體經濟組織上述本質、功能、特征等，而且內涵更豐富，名稱更通俗明白。因此，村民小組可代替集體經濟組織或表示集體經濟組織的集體。
二、集體經濟組織法人財產應從集體資源資產中獨立出來
（一）基于集體所有制角度
1．不能納入法人財產范圍的集體資源資產。集體所有即集體經濟組織成員共有集體資源資產，決定了土地所有權、土地承包權、宅基地取得權（與承包土地三權分置類似，宅基地在權屬上可分成所有權、取得權、使用權，下文的宅基地使用權不含宅基地取得權）、公益性基礎設施或其用地，既不能作為集體經濟組織法人的財產，也不能作為集體經濟組織成員的財產。所以，它們既不應入股集體經濟組織法人，也不應流轉（轉讓、交易）、抵押、擔保、繼承給集體經濟組織或其成員以外的任何組織、個人。否則，一旦法人破產，資不抵債，就得將其納入清算范圍，就會動搖集體所有制；一旦將其轉讓、交易、繼承給集體經濟組織或其成員以外的任何組織、個人，就會違背集體所有制；一旦將其流轉，讓其經營，就可能改變公益性建設用地的公益性質。土地承包權、宅基地取得權是法律賦予集體經濟組織成員的，本質上是成員權。集體經濟組織成員在客觀上有進有出，那么承包土地甚至宅基地也應有進有退。鑒于住宅所有權“綁架”了宅基地，且住宅所有權人不納稅不繳費，使一些常住城鎮的將其住宅連同宅基地閑置起來，因而可探索宅基地有償退出——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。即使轉讓承包土地、退出宅基地，也只能依法轉讓給本集體經濟組織或其成員。正在使用的公益性基礎設施或其用地，不應非法改作經營性用途。閑置的公益性基礎設施或其用地，也需依法處置集體資源資產、根據用地規劃復墾建設用地或依法審批后，方可改作經營性用途。即使是經營性建設用地，入股、出租、轉讓、交易、抵押或擔保的也只能是土地使用權，土地所有權保持不變，土地仍歸集體經濟組織成員共有。簡而言之，除非集體所有土地被依法征收變為國有土地，無論誰經營使用土地，無論從事何種經營活動或何種社會事務，都不改變集體經濟組織成員共有土地這一本質。
2．可以納入法人財產范圍的集體資源資產。除了集體經濟組織成員自愿出資入股外，法人財產主要限于經營性建設用地的土地使用權、經營性集體資產、承包土地經營權、宅基地使用權。盡管承包土地經營權、宅基地使用權有一定收益或預期有一定收益，可將其入股、作抵押、作擔保等，但其價值往往受地理位置、土地投入、用途管制、經營成本、經濟效益、承包期限等的影響。鑒于住宅所有權“綁架”了宅基地，用宅基地使用權去入股、作抵押、作擔保，一旦資不抵債，就容易偏離集體所有這一本質，所以不宜提倡，最好審慎。關于農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價改革，它除了符合用地規劃、受到用途管制外，還受地理位置限制，其增值收益往往只惠及少數的城郊農民，并容易形成土地食利階層。因此，有必要研究出臺政策文件，建立健全兼顧村內與村外農民、統籌當前與未來的利益分配機制，以體現土地公有屬性、杜絕形成不合理不公平的制度。而這十分復雜，不易操作。兩相比較，探索同等入市、同權同價改革，不如在深化征地安置補償制度改革基礎上將其納入征地范圍的好。
（二）基于激發投資積極性角度
1．區分出投資類財產有利于激發投資積極性。區分投資于集體經濟組織法人的財產與其他個人財產，以其投資金額享受相應經濟權益（如參與決策、利益分配等），并以其投資金額為限承擔法人債務，使其財產風險得以控制，從而激勵更多的集體經濟組織成員投資。
2．法人有獨立的財產才能成為真正的市場競爭主體。集體經濟組織法人有了相當金額、相對獨立的財產后，經出資人決策，建立組織機構，選聘經營管理人員。出資的集體經濟組織成員與選聘的經營管理人員建立起委托—代理關系，投資和經營得以分離，形成區別于集體經濟組織成員意志的獨立意思。集體經濟組織法人以營利為主要目的，在運行上實行公司制度，這既能大幅減少民主制度中的溝通協調成本，又盡可能避免血親關系、鄰里關系、鄉規民俗等的影響，從而有利于它成為真正的市場競爭主體。
3．宜適當控制村外投資占比。依托人員組成以集體經濟組織成員為主、經營方向以農業為本的集體經濟組織法人這一經濟組織，既能減免土地成本、雇工成本、農業勞動監管成本，又能促進農民增收、農業增效、農村繁榮，更容易遵守集體所有、村民自治、農地農用、不損害地力等農村基本制度，更容易發揚精耕細作、地力可持續、鄰里相助等農業傳統，也更容易保持農耕文化、鄉里文化的相對穩定。因此，集體經濟組織法人財產宜以村民自愿出資為主，村外資本、技術、服務等生產要素在總表決權中不宜超過20%。
4．妥善解決好利益分配問題。資金對經濟效益的貢獻只是其一，勞動、技術、管理、土地等生產要素也有貢獻，各自的貢獻比重也不低。為了促進利益分配公平公正，促進集體經濟組織法人持續健康發展，有必要研究資金、勞動、技術、管理、土地等生產要素對經濟效益的貢獻占比，尤其對各生產要素的貢獻機制要有深刻把握，進而建立健全按股享受經濟權益、以股承擔經濟責任的長效機制。
三、集體經濟組織法人的經營應以農業為本
（一）經營方向應以農業為本
農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，實施主體功能區戰略、堅守耕地紅線、保障糧食安全、保護生態環境、建設中國特色現代農業、提高農業國際競爭水平，要求農村經濟以農業為本，因此不宜提倡創辦村屬工業企業。相對其他企業類市場競爭主體，集體經濟組織法人在資金規模、人才結構、技術含量、經營管理等方面往往處于不利競爭地位，所以不宜投資非農產業。上世紀八、九十年代遍地開花、粗放發展的鄉鎮企業與集體企業，絕大多數或搬遷至集聚緊湊、集約高效的縣級以上工業園區，或在市場競爭中被淘汰。農村經濟以農業為本，既有利于集中有關資源發展現代農業，不斷提高農業綜合生產能力；也有利于國家支農惠農政策更集中地落實到農村，確保農民收入不斷增長，農村面貌不斷改善；還能避免分散發展工業帶來的對農地過度占用、污染環境等問題，促進經濟社會可持續發展。
（二）需防范農業投資風險
農業生產經營具有自身特征，比如不僅依賴一定的地理氣候環境、需要遵循生物生長規律，而且農業生產效率不高、農業比較效益低、農業勞動監督成本高、自然災害難以避開、市場風險難以把控。人員組成以集體經濟組織成員為主的集體經濟組織法人，在農業經營決策、管理、監督中難免受到血親關系、鄰里關系、鄉規民俗等的影響。而且，我國農業綜合生產能力不高，農民老齡化較為突出、文化技能不高、兼業化程度高、職業化水平低；農業基礎設施建設、技術裝備水平普遍滯后，農業經營組織化程度低，發展方式較為粗放；農業結構不夠優化，農產品加工深度和增值程度較低，農產品質量和安全問題凸顯；農產品市場體系、農業社會化服務體系、農業發展支持體系不夠健全；城鄉經濟社會發展一體化體制機制仍不健全；國內農業生產成本逐漸攀升，大宗農產品價格普遍高于國際市場。因此，集體經濟組織法人需要謹慎投資農業，防范農業投資風險，不能遍地開花只重數量，不能急功近利拔苗助長。集體經濟組織法人應當立足當地資源稟賦，準確定位自身農業發展，多在特色、綠色、品牌上下功夫，并努力完善決策、監管等運行機制。成立集體經濟組織法人之前，農民專業合作社宜有一定程度的發展，以便在它真正面向市場之前就已在農業特色、合作經營、市場營銷、參與決策、管理監督、利益分配等方面具備一定發展基礎，具備一定競爭優勢。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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