城市貧困被視為世界范圍內(nèi)城市發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。 以往人們討論城市貧困時(shí)，通常只關(guān)注城市貧困本身，很少與農(nóng)村貧困一起討論。哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、世界頂尖經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛德華?格萊澤的《城市的勝利》（2011年）獨(dú)辟蹊徑，基于其團(tuán)隊(duì)對全球大量城市的對比研究成果，得出最重要的結(jié)論：城市是人類最偉大的發(fā)明與最美好的希望，城市的未來將決定人類的未來！針對城市普遍存在的貧困問題，格萊澤認(rèn)為，城市發(fā)展有助于解決農(nóng)村貧困。
城市貧困的源頭是農(nóng)村貧困
貧困作為一種復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，因研究視角不同，有不同理解。如聯(lián)合國的收入貧困（UN，1998）、阿馬蒂亞·森的能力貧困Sen（1983）、世界銀行的權(quán)利貧困（World Bank，2000）和心理貧困（Lewis，1959）等。因此，不同視角下，貧困（城市貧困與農(nóng)村貧困）的形成也不同，如來自低水平發(fā)展陷阱、資源與環(huán)境匱乏、能力缺失、制度障礙和社會(huì)資本與文化貧困等。但這些研究和理論觀點(diǎn)，還未曾將城市貧困和農(nóng)村貧困聯(lián)系起來，進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察。
該如何看待廣泛存在的城市貧困？貧困不同程度地存在于國家與國家之間、城市與城市之間、城市與農(nóng)村之間。格萊澤將城市看作人類最偉大的發(fā)明，但并不回避城市貧困的普遍存在，而是直接深入討論。他引用了柏拉圖的話：“任何一座城市，不論它的規(guī)模有多小，其實(shí)都分為兩個(gè)部分，一部分是窮人的城市，另一部分是富人的城市。”但城市貧困的存在，并不否定城市本身的相對優(yōu)勢。他明確提出，城市貧困的存在正是城市優(yōu)越性的直接反映。其原因是：“城市充滿了貧困人口，并不是城市讓人們變得貧窮，而是城市吸引來了貧困人口。”動(dòng)態(tài)來看，城市貧困人口的存在，根本原因是農(nóng)村貧困的存在。
只要有農(nóng)村貧困存在，城市貧困就不會(huì)消失。在一個(gè)自由移動(dòng)的區(qū)域，人們選擇居住地，是憑借自身的理性決策。因?yàn)樾畔⑹占⑿畔⑻幚泶嬖陂T檻，即使貧困人口無法依據(jù)經(jīng)濟(jì)理性自由遷移，但貧困人口“懷著城市可能提高生活水平的希望，以及城市所具有的優(yōu)勢（就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)、教育）”，也具有從發(fā)展機(jī)會(huì)少的地方向發(fā)展機(jī)會(huì)多的地方遷移的動(dòng)力。城市貧困是困境，也是傳奇。格萊澤說：“城市貧民窟可能作為跨入中產(chǎn)階級(jí)的跳板，同時(shí)貧民窟中偶爾會(huì)有激勵(lì)人心的成功事跡，貧民窟的一些人通過自己的努力走出貧民窟，步入社會(huì)中上階層。” 而且，城市貧民區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)“令人驚嘆的成功故事”，城市里的貧民窟成為貧困人口跨入中產(chǎn)階級(jí)的跳板。農(nóng)村貧困人口即使遷移到城市貧民窟，相比農(nóng)村貧困而言，“城市貧民窟的生活仍然要好于貧困農(nóng)村里單調(diào)乏味的生活，城市為他們提供了更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)遇、公共服務(wù)和樂趣。”因此，可以說，城市是否貧困，不應(yīng)與富裕城市比較，而是與農(nóng)村貧困相比。發(fā)展中國家的城市可能遠(yuǎn)比不上發(fā)達(dá)國家的城市，但發(fā)展中國家的城市肯定要遠(yuǎn)好于發(fā)展中國家的農(nóng)村。從這個(gè)意義上來看，貧困人口也許不會(huì)迅速富裕，但若能在城市與農(nóng)村間自由遷移，其結(jié)果自然是，大量貧困人口會(huì)選擇城市，而不是農(nóng)村。
城市發(fā)展有助于消滅農(nóng)村貧困
由于研究視角的不同，對如何消除貧困，有不同的觀點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)基于收入貧困入手，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展能解決貧困的關(guān)鍵途徑；而能力貧困的視角，認(rèn)為貧困問題的解決需要綜合手段，如提升就業(yè)、教育水平，改善生態(tài)環(huán)境和完善社會(huì)保障制度等。這些觀點(diǎn)提出的解決貧困的路徑是有差異的，但都認(rèn)同的一點(diǎn)是，貧困水平的標(biāo)準(zhǔn)是相對的，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升而變化。但這些研究都沒有將貧困問題的解決，與城市的發(fā)展聯(lián)系起來。
格萊澤通過農(nóng)村貧困與城市貧困關(guān)系的研究，認(rèn)為城市的發(fā)展才是解決農(nóng)村貧困問題的重要途徑。由于城市貧困、城市擁堵等城市問題廣泛存在，城市被看作是“不平等和被剝奪的地方”。而由于巴西里約熱內(nèi)盧和印度孟買等特大城市大規(guī)模貧民窟的存在，大多數(shù)人認(rèn)為，超大城市的貧民窟問題已成為城市發(fā)展的最大挑戰(zhàn)和最嚴(yán)重危機(jī)。但城市貧困并不僅存在于發(fā)展中國家的城市，即使紐約和倫敦這樣的頂級(jí)全球城市，在集聚大量億萬富翁的同時(shí)，也大量集聚了貧困的孩子。
但城市貧困的解決，并非由城市本身決定，只有消滅農(nóng)村貧困才能消滅城市貧困。簡單而言，城市也是減輕農(nóng)村貧困的重要路徑。當(dāng)城市政府通過完善公共服務(wù)和交通設(shè)施來改善城市貧困地區(qū)生活環(huán)境時(shí)，這個(gè)貧困地區(qū)不會(huì)立即消失，反而會(huì)吸引更多農(nóng)村貧困人口到該城市，從而可能產(chǎn)生新的貧困區(qū)域。這里最大的原因是，城市的生活環(huán)境——即使是城市貧困地區(qū)的生活環(huán)境，要相對好于農(nóng)村貧困地區(qū)。格萊澤引用了一項(xiàng)研究成果，“90%的里約熱內(nèi)盧居民1996年的月收入在85美元以上，但東北部農(nóng)村地區(qū)只有30%的人口生活在這一貧困線以上。”加爾各答也被認(rèn)為是“一個(gè)嚴(yán)重被剝奪的地方”，但這座城市的貧困率為11%，而西孟加拉邦農(nóng)村地區(qū)的貧困率則為24%。
由于城市貧困地區(qū)環(huán)境的改善，將吸引更多貧困人口涌入，進(jìn)而給城市地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入帶來壓力。其結(jié)果可能是，“任何試圖降低某一座城市貧困水平的努力都有可能會(huì)弄巧成拙，因?yàn)楦嗟呢毨丝谑艿轿炊鴷?huì)提高這座城市的貧困水平。”格拉澤認(rèn)為，“城市里充滿了貧困人口，但并非是城市讓人們變得更加貧困，而是城市利用將會(huì)提高他們生活水平的前景吸引來了貧困人口。”
格萊澤用1960年代巴西里約熱內(nèi)盧的貧民窟治理經(jīng)驗(yàn)支撐這個(gè)觀點(diǎn)。當(dāng)時(shí)里約熱內(nèi)盧對貧民窟開展接種疫苗活動(dòng)，并通過增加警力來改善貧民窟治安，這些努力來自于地方政府甚至部分資金來源于巴西中央政府。這表明，城市的貧民窟得到了廣泛的重視，而農(nóng)村地區(qū)的貧困則很少被關(guān)注，其結(jié)果是，如果農(nóng)村地區(qū)的貧困問題沒有得到重視和解決，“任何試圖降低某一座城市貧困水平的努力都有可能會(huì)弄巧成拙，因?yàn)楦嗟呢毨丝谑艿轿炊鴷?huì)提高這座城市的貧困水平。”這給我們認(rèn)識(shí)發(fā)展中國家中超大城市廣泛存在的貧民區(qū)提供新的認(rèn)識(shí)視角。從這個(gè)角度來看，要真正地徹底解決城市貧民區(qū)，其前提是消滅農(nóng)村貧困。
幫助貧困人口比幫助貧困地區(qū)更有效
當(dāng)前，不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家的城市，移民大量涌入，都面臨城市基礎(chǔ)設(shè)施的巨大壓力。但格萊澤認(rèn)為，通過阻止外來人口的增加來維持城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)質(zhì)高效，既無道理也不合邏輯。因?yàn)椋瑢Τ鞘性黾踊A(chǔ)設(shè)施投資，能讓更多人的收益增加，就整體社會(huì)利益來看，是值得推動(dòng)的，“對于整個(gè)國家來說，這也更加符合成本效益原則。”對城市而言，移民的涌入給城市的發(fā)展帶來了多元性，也帶來了傳奇，如波士頓正源自肯尼迪家族——愛爾蘭裔的貧困移民。
在能自由遷徙時(shí)，人們既可以選擇留在原地，也可以選擇通過遷移來重塑未來。由于貧困人口自由移動(dòng)，從有效性來看，解決貧困人口的最關(guān)鍵路徑，最好是幫助貧困人口而不是幫助貧困地區(qū)。“在卡特里娜颶風(fēng)之后重建的擁護(hù)者，希望投入數(shù)千億美元來重建新奧爾良，但是如果將2000億美元分配給在這里居住的人們，他們每人將獲得40萬美元，足以支持他們遷移到其他城市或接受教育或購買更好的住所。”在解決農(nóng)村貧困問題時(shí)，一個(gè)想法是，“看到較為貧窮的超大城市中實(shí)際存在的問題，然后認(rèn)為人們應(yīng)該返回他們原來所在的農(nóng)村地區(qū)”。但格萊澤并不認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)，并提出，對發(fā)展中國家而言，能“拯救發(fā)展中國家的恰恰是城市，而非農(nóng)村”。
世界最大的發(fā)展中國家中國，也應(yīng)重視城市的發(fā)展，以減少農(nóng)村貧困的規(guī)模。黨的十八大明確提出2020年“全面建成小康社會(huì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。今年2月21日中共中央政治局就我國脫貧攻堅(jiān)形勢和更好實(shí)施精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行第三十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村貧困人口如期脫貧……是全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)。”這間接表明，當(dāng)前我國“全面建成小康社會(huì)”脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場在農(nóng)村。在新中國建立后的近70年里，城市人口規(guī)模擴(kuò)大，但城市貧困人口的占比卻相對降低，換句話說就是，健康有序的城市發(fā)展的確有助于減少貧困。在我國2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)決勝階段，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略引導(dǎo)的城市發(fā)展，將有助于我國農(nóng)村貧困人口盡快減少，推動(dòng)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
（作者系上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號(hào) 市政廳 2017-07-12
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