本發(fā)言內(nèi)容來自“產(chǎn)權(quán)安排與要素流轉(zhuǎn)——農(nóng)村改革與城市化”研討會(huì)。此研討會(huì)由中國財(cái)富管理50人論壇主辦。
非常感謝文貫中老師的邀請(qǐng)，能有機(jī)會(huì)向各位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家和老師們學(xué)習(xí)，這對(duì)于我作為從事城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)化研究的一線實(shí)踐規(guī)劃師，實(shí)屬珍貴。因?yàn)樵趶氖鲁鞘幸?guī)劃建設(shè)實(shí)踐過程中也在冷靜反思，通常各個(gè)城市規(guī)劃藍(lán)圖都畫的很漂亮，但在在很多城市的發(fā)展過程中卻出現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒有按照原有規(guī)劃的路徑去走，這也成為不少地方出現(xiàn)“空城、鬼城”的原因。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，一項(xiàng)重要的工作就是要研究產(chǎn)業(yè)空間變遷和人口空間遷移的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，認(rèn)識(shí)、尊重、遵循城市的發(fā)展規(guī)律。所以我結(jié)合“產(chǎn)權(quán)安排和要素流轉(zhuǎn)”研討主題，就農(nóng)村改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展談自己的三點(diǎn)思考。
一、農(nóng)業(yè)和城市用地問題：跳出自然經(jīng)濟(jì)思維，農(nóng)民失地并非如此可怕
從農(nóng)村到城市，我們面臨的實(shí)際上是一個(gè)發(fā)展過程中的問題，由于不同部門的勞動(dòng)生產(chǎn)率存在著數(shù)量級(jí)的差異，只有將勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)效率更高的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)部門，才能帶來社會(huì)生產(chǎn)率的整體提升，因此產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)效應(yīng)值得重視。在轉(zhuǎn)型的過程中，產(chǎn)業(yè)間協(xié)同的逆向帶動(dòng)作用也日益突出，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化越來越依賴非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門提供的肥料、農(nóng)業(yè)機(jī)械、物流配送、倉儲(chǔ)設(shè)備乃至金融服務(wù)；制造業(yè)的高端化和競爭力提升很大程度上取決于能否獲得低成本、高質(zhì)量的生產(chǎn)性服務(wù)，而生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)則是從制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)細(xì)分中逐漸剝離出來的，他又會(huì)帶動(dòng)服務(wù)業(yè)升級(jí)。只有把城鎮(zhèn)化搞好了，才能破除農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境，才是解決“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三農(nóng)問題的出路，也是中國實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走向現(xiàn)代化國家的根本道路。所以，我們?cè)趽?dān)心和考慮如何解決好幾億農(nóng)民的城鎮(zhèn)化問題，最為重要的是要讓如何更多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)型成為高素質(zhì)的二、三產(chǎn)業(yè)人口，而不是過于擔(dān)心農(nóng)民失去土地后會(huì)引發(fā)什么后果。從這個(gè)角度來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)民失去的不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的那塊地，而恰恰是在擺脫束縛在他們身上千百年來的“枷鎖”。
同樣，面對(duì)土地資源的配置，我們也要深度解讀他的類型屬性和差異特點(diǎn)。從產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)的角度來看，土地可以分為農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地等不同類型，不同類型產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的需求存在巨大差異，相應(yīng)的人口與土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系也是不一樣的：在農(nóng)業(yè)社會(huì)階段，如果給一個(gè)人100平方米的土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，那么糊口都會(huì)成為能提；但是到了工業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化階段，在城市里給人均配置100平方米的用地，就能夠滿足生產(chǎn)需求了；而在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化階段，一個(gè)人仍然是否需要占用100平方米的城市建設(shè)用地？這就要打一個(gè)問號(hào)了。參考世界其它發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，比如像香港是服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的城市，工業(yè)占整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的比重僅為7%，人均城市建設(shè)用地才37平方米就夠了；新加坡的服務(wù)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展并重，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的占比分別位70%和25%，人均建設(shè)用地也就65平方米；再來看看世界上更加頂尖的三大都會(huì)，東京的工業(yè)用地占整個(gè)城市建設(shè)用地的比重為6.46%，解決了43萬人的就業(yè)，服務(wù)業(yè)用地占比為4.83%，但解決了457萬人的就業(yè)；倫敦工業(yè)用地占比0.6%，解決了24萬人的就業(yè)，服務(wù)業(yè)用地占比1.7%，卻解決了350萬人的就業(yè)；紐約工業(yè)用地占比為3.6%，解決了14萬人的就業(yè)，服務(wù)業(yè)用地占比3.91%，解決了239萬人的就業(yè)。由此可以判斷，在考慮同樣的就業(yè)人口規(guī)模，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)與工業(yè)在用地的需求方面存在著數(shù)量級(jí)的差異，即同樣一塊建設(shè)用地，如果用于工業(yè)可以解決1萬工人就業(yè)空間，如果用于前者則可以滿足10萬甚至更多的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的需要。因此，對(duì)于一些固守成規(guī)的規(guī)矩如“一萬人對(duì)應(yīng)一平方公里城市建設(shè)用地”的論斷就應(yīng)該打破。
二、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展：知行合一
經(jīng)濟(jì)學(xué)與城市規(guī)劃學(xué)科的融合發(fā)展是大勢(shì)所趨。從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)科特點(diǎn)上看，經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門時(shí)間序列的解釋性學(xué)科，是“知”；城鎮(zhèn)化規(guī)劃是重大項(xiàng)目和各種要素在空間上的行動(dòng)安排，是“行”，當(dāng)前的“知”和“行”脫節(jié)正是土地城鎮(zhèn)化的病根，也是制約我們討論土地和城鎮(zhèn)化問題的障礙所在。
經(jīng)濟(jì)學(xué)本身是城市學(xué)科的重要基礎(chǔ)，基礎(chǔ)出現(xiàn)變化則會(huì)影響上層建筑。舉個(gè)例子，城鎮(zhèn)化和土地研究中經(jīng)常需要進(jìn)行量化需求預(yù)測(cè)，但在實(shí)踐中往往發(fā)現(xiàn)“需求預(yù)測(cè)唯一能預(yù)測(cè)準(zhǔn)的是，預(yù)測(cè)是不準(zhǔn)的”。這個(gè)問題源于其在依托傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)建立分析模型之前，通常會(huì)構(gòu)建一些假設(shè)條件，即產(chǎn)業(yè)在空間上是勻質(zhì)分布的、不會(huì)因?yàn)榧蹘韴?bào)酬遞增，是完全競爭的，所以我們今天使用的很多預(yù)測(cè)模型都是線性化的模型。但是，在全球化和國際貿(mào)易一體化的情況下，產(chǎn)業(yè)的空間關(guān)系發(fā)生了新的變化，產(chǎn)業(yè)在空間上往往體現(xiàn)為高度集聚，集聚后首先是基礎(chǔ)設(shè)施的共享，可以大大降低成本，其次是可以不斷細(xì)分，產(chǎn)業(yè)之間合作加強(qiáng)，這是市場經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)特征——分工經(jīng)濟(jì)，恰恰是因?yàn)榉止砹松鐣?huì)巨大的進(jìn)步，這是產(chǎn)業(yè)鏈條之間的匹配效應(yīng)；而隨著知識(shí)信息環(huán)節(jié)從制造業(yè)環(huán)節(jié)分離出來，集聚在一起，會(huì)產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，傳統(tǒng)的工業(yè)時(shí)代，我一個(gè)產(chǎn)品給你，我就沒了，但對(duì)信息經(jīng)濟(jì)來講，我有一個(gè)思想給你，我沒有少，你有思想給我，你也沒有少，我們每個(gè)人有了兩個(gè)思想，不同的思想交流過程中，會(huì)產(chǎn)生第三、第四個(gè)思想，這就是今天信息經(jīng)濟(jì)區(qū)別于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)所在，這就是產(chǎn)業(yè)知識(shí)信息環(huán)節(jié)的化學(xué)效應(yīng)。因?yàn)椤盎A(chǔ)設(shè)施共享、產(chǎn)業(yè)鏈條匹配和知識(shí)信息化學(xué)反應(yīng)”三大效應(yīng)，形成了產(chǎn)業(yè)在空間上集聚后帶來的極大的報(bào)酬遞增，并且在城市空間上形成了壟斷性的空間，也可以說是專業(yè)化的生產(chǎn)空間。這樣看來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)一旦發(fā)展進(jìn)入這個(gè)態(tài)勢(shì)，它的增長一定是非線性的。如果我們?nèi)匀挥脗鹘y(tǒng)的線性思維接來分析預(yù)測(cè)這種非線性的增長，無疑是刻舟求劍。
關(guān)注市場化和不確定性是城市學(xué)科與經(jīng)濟(jì)學(xué)融合發(fā)展的重要方向。當(dāng)前城鎮(zhèn)化研究面臨從單純關(guān)注確定性到統(tǒng)籌兼顧確定性和不確定性的轉(zhuǎn)變。中央城市工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)了要認(rèn)識(shí)、尊重和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。什么是城市發(fā)展規(guī)律？城市是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，而不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物；是工業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果，而不是農(nóng)業(yè)文明發(fā)展的結(jié)果；是自由、平等、開放的，而不是權(quán)力等級(jí)封閉的。可見，城市發(fā)展的高度不確定性，正是城市的本質(zhì)特征。這種不確定性與規(guī)劃又是什么關(guān)系呢？柏拉圖告訴我們：每個(gè)人到世界上都面臨著此岸的不完美、短暫和不和諧！所以每個(gè)人、每個(gè)組織、每個(gè)地區(qū)總想追求完美的、永恒的、不變的、理想的彼岸世界，這就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃哲學(xué)——追求高度的確定性。而市場經(jīng)濟(jì)以不確定性為特征，意味著更多的可能性和更大的探索空間，未來的規(guī)劃應(yīng)該更加關(guān)注不確定性，支持市場和企業(yè)，擁抱不確定性才是市場經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃哲學(xué)。近年來，城市規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)中已經(jīng)有一些領(lǐng)導(dǎo)在講城市規(guī)劃的確定和不確定，也有在講不確定才是城市的本質(zhì)，還有明確提出“單純的工程技術(shù)思維已經(jīng)不適合城市發(fā)展了，必須用社會(huì)的復(fù)雜性的思維來看”。從全國范圍來看，不只是經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性問題，而且做城市規(guī)劃建設(shè)的人也在關(guān)注這一方面，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和城市規(guī)劃專家攜手共進(jìn)，才是中國城鎮(zhèn)化的未來。
三、城鎮(zhèn)化體制改革和制度創(chuàng)新：任重道遠(yuǎn)。
中國當(dāng)前的城市規(guī)劃制定是以為政府服務(wù)為目標(biāo)而發(fā)展起來的，規(guī)劃決策權(quán)高度集中在政府及相關(guān)部門，缺乏對(duì)市場需求的真正判斷，也缺乏各類利益主體的共同參與。如何重新構(gòu)建機(jī)制或者說生態(tài)，讓社會(huì)集思廣益，共同參與到未來的城市發(fā)展和建設(shè)，推手就在于對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的重新設(shè)計(jì)，沒有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的保障，很難有真正的改革。
再舉個(gè)例子，當(dāng)前我國正在大力推動(dòng)交通引導(dǎo)發(fā)展TOD模式，但是軌道交通周邊土地的用途是什么？如何確定各地塊的容積率？相關(guān)的決策通常缺乏透明和公開，在執(zhí)行的過程中也相當(dāng)隨意。隨著中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步深入，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要求市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，規(guī)劃作為配置城市中稀缺土地資源的重要環(huán)節(jié)，卻在很大程度上仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下的制度，極大地阻礙了新型城鎮(zhèn)化的市場化改革進(jìn)程。反觀軌道與土地一體化開發(fā)比較成功的日本，在規(guī)劃階段，包括軌道周邊土地容積率的確定，市場都發(fā)揮了決定性作用。日本東京地鐵建設(shè)過程中，不僅全程都讓軌道周邊土地所有者充分參與規(guī)劃、建設(shè)相關(guān)決策的制定，而且還給予一系列的獎(jiǎng)勵(lì)政策讓開發(fā)商能通過提高軌道站點(diǎn)周邊的公共設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量來換取容積率的提高。例如，日本東京六本木的法定容積率本來是6，經(jīng)過一系列的容積率獎(jiǎng)勵(lì)后，其容積率被調(diào)整到高達(dá)15，為了獲得這之間9的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，開發(fā)商承諾進(jìn)行一系列提高六本木地區(qū)公共福利的建設(shè)，包括減少站點(diǎn)換乘距離的建設(shè)，改善、擴(kuò)大公共空間和環(huán)境的建設(shè)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等等。日本的規(guī)劃制度之所以能讓市場機(jī)制在其中發(fā)揮作用，其秘訣就在于建立了一個(gè)公開透明的框架規(guī)則，讓政府、企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)在這個(gè)框架下通過博弈達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。諸如此類還有種種，不過鑒于既然舊的理論和規(guī)劃體系已經(jīng)不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展的理論和規(guī)劃體系就勢(shì)在必行。
以什么樣的理論作指導(dǎo)，將決定發(fā)展格局的大小，大格局才大有作為。唯此方可避免因體制原因受困于昨天，因利益之爭糾結(jié)于今天，因格局不足而迷惑于明天，否則未來中國新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新必將因體制之困、利益之爭和格局不足，失去后天。
（作者系國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號(hào) 中國城市中心 2017-07-14
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