摘要:農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革引致集體土地所有權(quán)的功能轉(zhuǎn)向和權(quán)能重構(gòu)?！叭龣?quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是“集體土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)-土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，是集體土地公平分配，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系長(zhǎng)久不變，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的結(jié)合。在“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式下，集體土地所有權(quán)的保障功能伴隨固定時(shí)點(diǎn)的農(nóng)地公平分配而實(shí)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在此時(shí)點(diǎn)之后長(zhǎng)久不變趨向“自物權(quán)化”，成員集體主要行使處分權(quán)能。應(yīng)當(dāng)按照集體土地所有權(quán)權(quán)能重構(gòu)的理念要求，健全成員集體民主議事機(jī)制，明確承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的制度設(shè)計(jì)，解除集體對(duì)農(nóng)戶(hù)行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)限制，強(qiáng)化集體自治組織的農(nóng)地使用監(jiān)督權(quán)。
關(guān)鍵詞:三權(quán)分置；集體土地所有權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；自物權(quán)
伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)戶(hù)離農(nóng)離地現(xiàn)象日益加劇。2013年底，為順應(yīng)農(nóng)戶(hù)保留承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，并積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出“三權(quán)分置”的改革方略。2014年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，首次在國(guó)家政策層面提出“三權(quán)分置”，即“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《深改方案》）指出，“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革必將引致農(nóng)地權(quán)利體系的重構(gòu)。然而，學(xué)界主要從承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)切入的研究范式，忽略了“三權(quán)分置”對(duì)集體土地所有權(quán)的可能影響。有鑒于此，本文擬從“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)解析入手，揭示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“自物權(quán)化”和集體土地所有權(quán)保障形式的變化，分析“三權(quán)分置”對(duì)集體土地所有權(quán)的功能轉(zhuǎn)向與權(quán)能重塑雙重作用，并提出集體土地所有權(quán)權(quán)能重構(gòu)的法制建議。
一、“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)解析
（一）“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)之爭(zhēng)
“三權(quán)分置”的政策話語(yǔ)意在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的前提下，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行的權(quán)利結(jié)構(gòu)。學(xué)界對(duì)此看法不一，主要形成如下觀點(diǎn)：一是，“用益物權(quán) 債權(quán)”說(shuō)，主張維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)屬性及其使用權(quán)能債權(quán)性流轉(zhuǎn)之權(quán)利結(jié)構(gòu)；二是，“用益物權(quán) 用益物權(quán)”說(shuō)，主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的用益物權(quán)，而農(nóng)戶(hù)承包權(quán)是“其行使受到經(jīng)營(yíng)權(quán)限制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代稱(chēng)”；三是，“‘自物權(quán)’ 用益物權(quán)”說(shuō)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有“自物權(quán)”性質(zhì)的用益物權(quán)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在其上設(shè)立的用益物權(quán)；四是，“成員權(quán) 用益物權(quán)”說(shuō)，認(rèn)為土地承包權(quán)是一種身份資格性的成員權(quán)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)；五是，“成員權(quán) 農(nóng)地使用權(quán)”說(shuō)，認(rèn)為“三權(quán)分置”應(yīng)理解為著力打造集體土地所有權(quán)主體制度，落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，推進(jìn)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的體系化的農(nóng)地使用權(quán)制度的完善。
上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容。前三種觀點(diǎn)都認(rèn)為農(nóng)戶(hù)承包權(quán)就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)抑或債權(quán)性質(zhì)持不同見(jiàn)解；后兩種觀點(diǎn)均認(rèn)同農(nóng)戶(hù)承包權(quán)是集體成員權(quán)在農(nóng)地使用層面的具體表現(xiàn)，并非從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地使用權(quán)，但二者的論證視野和信息基礎(chǔ)不同。第四種觀點(diǎn)集中討論土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的正當(dāng)性及其法制路徑，而第五種觀點(diǎn)討論視域不限于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是擴(kuò)展到集體成員權(quán)可能關(guān)涉之體系化農(nóng)村土地權(quán)利。
（二）“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)的界定
“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造離不開(kāi)對(duì)問(wèn)題導(dǎo)向和政策話語(yǔ)的準(zhǔn)確理解?！叭龣?quán)分置”政策生成的動(dòng)因在于，在集體所有、分戶(hù)經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是混合性的權(quán)利，它既包含著以成員權(quán)為基礎(chǔ)，具有身份性，承擔(dān)著土地保障功能的權(quán)利，也包含著以土地為客體的純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。身份性和財(cái)產(chǎn)性的內(nèi)在沖突導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)難以市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，妨礙農(nóng)地資源的合理配置和有效利用。要變“農(nóng)地農(nóng)民用”為“農(nóng)地全民用”，“均田承包”為“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，又要顧及農(nóng)戶(hù)的權(quán)益不受損害，只能通過(guò)農(nóng)戶(hù)自愿流轉(zhuǎn)，將身份性權(quán)利保留于土地承包權(quán)，從而釋放出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。按照農(nóng)業(yè)部張紅宇司長(zhǎng)的解讀，“實(shí)施‘三權(quán)分離’的農(nóng)地制度，明確界定‘承包權(quán)’和‘經(jīng)營(yíng)權(quán)’，一方面有利于強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的保護(hù)，土地承包權(quán)因農(nóng)戶(hù)的集體組織成員身份產(chǎn)生，受到法律的保護(hù)；另一方面，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)調(diào)和保護(hù)可使土地使用者有穩(wěn)定的預(yù)期，有利于提高土地資源的產(chǎn)出效率。保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營(yíng)權(quán)以求效率，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一?！庇纱丝梢?jiàn)，“三權(quán)分置”是在既有農(nóng)地物權(quán)法律體系確認(rèn)的“兩權(quán)分離”權(quán)利結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，新設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)民在不喪失承包權(quán)的基礎(chǔ)上，引入規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)土地的充分有效利用。
筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是“集體土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)-土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體成員基于身份資格取得的土地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自愿有償流轉(zhuǎn)，在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。前者具有身份性和財(cái)產(chǎn)性的雙重屬性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則不受身份限制，成為完全自由流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)是一種用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能并未超出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余權(quán)能的空間，其設(shè)立以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體明確的暫時(shí)放棄權(quán)能的意思表示為前提，因而不會(huì)造成權(quán)利沖突及物權(quán)受侵犯的問(wèn)題”。
雙重用益物權(quán)的觀點(diǎn)面臨的最大質(zhì)疑是違反“一物一權(quán)”的基本原則。依據(jù)大陸法系民法所有權(quán)的權(quán)能分離理論，從所有權(quán)中不能同時(shí)產(chǎn)生兩個(gè)權(quán)利相互沖突的用益物權(quán)，而且在已設(shè)立的用益物權(quán)上不能再行設(shè)立新的與之沖突的用益物權(quán)。然而，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身是集體成員分享集體土地收益的權(quán)利，不同于民法所有權(quán)主體與用益物權(quán)主體的異質(zhì)性，難以完全套用傳統(tǒng)用益物權(quán)理論加以解釋。在長(zhǎng)久不變和充實(shí)賦權(quán)的制度改革背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上具有土地所有權(quán)的幾乎全部權(quán)能，農(nóng)戶(hù)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上完全可以設(shè)置用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
“成員權(quán) 用益物權(quán)”的解釋路徑同樣值得商榷。首先，“三權(quán)分置”是在“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上的農(nóng)地權(quán)利體系創(chuàng)新，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成必須以集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為前提。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)是源于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，而不能從資格性的承包權(quán)中生成。將承包權(quán)理解為單純的資格性的成員權(quán)，農(nóng)地使用者的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的解釋路徑，實(shí)際上未能回應(yīng)因農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利界分的問(wèn)題。其次，農(nóng)戶(hù)承包權(quán)應(yīng)是保障承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)身份利益的實(shí)實(shí)在在的用益物權(quán)。如果僅作為一種要求集體發(fā)包或分配土地的請(qǐng)求權(quán)，則難以納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍獲得物權(quán)保護(hù)，就難免會(huì)割斷農(nóng)戶(hù)直接支配土地的利益關(guān)聯(lián)，可能造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)架空承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利配置風(fēng)險(xiǎn)，不符合政策意圖。
也有學(xué)者從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的股權(quán)化改造出發(fā)，討論“確權(quán)確股不確地”模式下，成員集體直接將集體土地交由土地利用主體經(jīng)營(yíng)而形成的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化路徑，這種觀點(diǎn)可以認(rèn)為是“成員權(quán) 用益物權(quán)”論的延續(xù)。在土地股份合作化經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)戶(hù)取得的是股權(quán)或者名義上的承包權(quán)，而不是具體的承包地塊，農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期脫離土地，沒(méi)有對(duì)具體地塊的占有、使用的權(quán)利，僅保留收益權(quán)。高層決策者顯然已經(jīng)意識(shí)到這種經(jīng)營(yíng)模式會(huì)割斷農(nóng)民和土地的直接聯(lián)系，采取非常審慎的態(tài)度，政策話語(yǔ)發(fā)生從“可以”到“例外”再到“嚴(yán)控”的轉(zhuǎn)變。由此可見(jiàn)，土地股份合作本身是農(nóng)戶(hù)保留土地承包權(quán)，并基于自主意愿以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的結(jié)果。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的討論，不能拋開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性這一基本前提。
2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》針對(duì)農(nóng)村確權(quán)可能遇到的具體問(wèn)題，提出了“充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”；2014年11月中辦國(guó)辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶(hù)到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地”。2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》則要求“總體上要確地到戶(hù)，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。
（三）“三權(quán)分置”對(duì)集體土地所有權(quán)的影響
準(zhǔn)確理解農(nóng)戶(hù)承包權(quán)是解讀“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。農(nóng)戶(hù)承包權(quán)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶(hù)家庭基于集體成員身份取得的土地使用權(quán)，而非身份性的承包資格。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上在農(nóng)地物權(quán)法律體系中承擔(dān)基礎(chǔ)物權(quán)的角色，不同于一般意義上的用益物權(quán)，而是兼具“使用和享有”的雙重屬性?！稗r(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，正是他們作為土地所有權(quán)人的一部分所享有的一項(xiàng)‘自物權(quán)’，而且，農(nóng)民家庭和個(gè)人在集體中的成員權(quán)事實(shí)上已經(jīng)固化或者相對(duì)固化，所有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為‘自物權(quán)’的特征會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈?！卑凑杖龣?quán)分置的政策表述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)被塑造為一種用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，可以據(jù)此倒推建構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種“自物權(quán)化”的用益物權(quán)，這符合我國(guó)農(nóng)地制度發(fā)展變遷的實(shí)際狀況，不僅是農(nóng)戶(hù)利益保護(hù)的需要，是“實(shí)現(xiàn)不可流轉(zhuǎn)的土地所有權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的制度工具”，也為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性提供合理的解釋空間，可以回應(yīng)雙重用益物權(quán)違背“一物一權(quán)”原則的詰難。
“三權(quán)分置”改革的前提和底線是堅(jiān)持集體土地所有制，落實(shí)集體土地所有權(quán)，但是，農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“自物權(quán)化”彰顯，這對(duì)農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)無(wú)疑帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。那么，“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式下，集體土地所有權(quán)如何落實(shí)？該走向何處呢？這可能需要從我國(guó)農(nóng)地制度變遷的路徑出發(fā)，從集體土地所有權(quán)的功能演進(jìn)角度尋求妥適的解答。
二、“三權(quán)分置”對(duì)集體土地所有權(quán)的功能重塑
我國(guó)集體土地所有權(quán)的基本功能是為集體成員提供平等的生存保障。在“兩權(quán)分離”模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不斷充實(shí)并長(zhǎng)久不變，使得這種保障漸次演變?yōu)榧w分配基礎(chǔ)上的家庭保障。在“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)體制下，集體土地所有權(quán)的公平保障限定于某個(gè)長(zhǎng)久不變的固定時(shí)點(diǎn)而非任意時(shí)點(diǎn)之上，這對(duì)集體土地所有權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了事實(shí)上的重塑。
（一）集體土地所有權(quán)的基本功能
雖然學(xué)界對(duì)集體土地所有權(quán)的界定和屬性仍有不同認(rèn)識(shí)，但都認(rèn)同集體土地所有權(quán)具有對(duì)集體成員的基本保障功能。集體對(duì)成員的保障是土地的自然保障功能在集體土地所有制下的制度實(shí)現(xiàn)。在《物權(quán)法》的規(guī)范構(gòu)造上表達(dá)為：農(nóng)村集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。成員集體所有是“集體成員在對(duì)集體土地不可分割的共同所有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成員個(gè)體的利益”。作為集體所有權(quán)客體的集體土地具有不可分割性。所有權(quán)主體是成員構(gòu)成的集體，是“農(nóng)村一定的集體所有的社區(qū)范圍的人的整體”，而組成集體的成員是“農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)依賴(lài)集體土地和其他自然資源和財(cái)產(chǎn)為基本生存保障的自然人”。成員集體的價(jià)值在于為每一個(gè)依賴(lài)集體土地生存的成員個(gè)人提供基本生存保障，而成員流動(dòng)性和土地不可分割性則是集體土地保障的兩項(xiàng)基本特征。
為了保證集體土地平等保障功能的持續(xù)實(shí)現(xiàn)，集體組織分別從地和人兩方面行使管理權(quán)能：一是保證耕地質(zhì)量不降低、數(shù)量不減少。我國(guó)《土地管理法》實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，并賦予集體發(fā)包方對(duì)農(nóng)戶(hù)土地使用行為的監(jiān)督管理權(quán)力和處罰權(quán)力；二是保證成員對(duì)農(nóng)地保障的持續(xù)公平享有。為此，在傳統(tǒng)集體所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)上，發(fā)包（分配）權(quán)、調(diào)整權(quán)和收回權(quán)成為集體經(jīng)濟(jì)組織的必要制度工具。為了將農(nóng)地流轉(zhuǎn)局限在集體內(nèi)部，防止外人取得本集體保障利益，同意和備案制度保障集體組織對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的知情權(quán)和同意權(quán)。成員優(yōu)先權(quán)制度實(shí)際上賦予農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的相互監(jiān)督權(quán)和決策參與權(quán)，目的仍然是將集體土地保障利益盡量維持在集體成員內(nèi)部。
（二）“兩權(quán)分離”下集體土地所有權(quán)保障形式的變化
我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革圍繞所有權(quán)和使用權(quán)分離，并不斷強(qiáng)化使用權(quán)這一基本主線展開(kāi)。在“兩權(quán)分離”制度框架下，為了對(duì)抗集體的不當(dāng)干預(yù)，穩(wěn)定承包關(guān)系和農(nóng)戶(hù)種地積極性，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革呈現(xiàn)出集體所有權(quán)權(quán)能逐漸收縮，農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)漸次從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)向用益物權(quán)甚至“準(zhǔn)所有權(quán)”轉(zhuǎn)變。“增人不增地，減人不減地”，除自然災(zāi)害因素外，集體原則上不得調(diào)整承包地，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，這些政策在穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)權(quán)利預(yù)期的同時(shí)，也產(chǎn)生了集體成員“固化”，承包土地分配不公平，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)低效率等未解之難題。
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定，承包權(quán)的主體是集體成員，只要是集體成員都有承包資格，平等地享受集體的土地保障，集體也有義務(wù)為成員分配土地以提供保障。集體成員資格處于不斷的變動(dòng)之中，不僅包括依靠集體土地生存的現(xiàn)實(shí)成員，而且包括未來(lái)因出生、婚姻、集體決議等原由而加入集體的成員。同時(shí)，集體成員資格可能因死亡、婚姻、納入城鎮(zhèn)保障體系等而喪失。集體土地的絕對(duì)公平保障和成員對(duì)土地的穩(wěn)定使用預(yù)期之間存在難以彌合的深沉張力，這在根本上是公平和效率的矛盾。最初的解決辦法是適度年限的土地調(diào)整，比如各地普遍采取“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的做法。然而，以土地調(diào)整維系公平的做法不具有可持續(xù)性，表面上看似維護(hù)了公平，但頻繁調(diào)整使農(nóng)地更加細(xì)碎化，農(nóng)戶(hù)缺乏穩(wěn)定的使用預(yù)期和投入激勵(lì)，導(dǎo)致低效率的公平和集體貧困。利益衡量的最終結(jié)果是，政策和法律的制定回到集體土地資源有效利用這一根本出發(fā)點(diǎn)，采取確認(rèn)成員承包權(quán)，以戶(hù)為單位承包并且保持承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的做法，提高以自耕農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地利用績(jī)效。然而，隨著農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力跨地區(qū)和跨行業(yè)的自由流動(dòng)，農(nóng)戶(hù)對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益和就業(yè)依賴(lài)程度明顯弱化，農(nóng)戶(hù)離農(nóng)離地成為普遍現(xiàn)象。以保持承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和提高農(nóng)民種地積極性的初始政策目標(biāo)宣告落空。
承包關(guān)系長(zhǎng)久不變政策帶來(lái)的實(shí)際后果是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正成為農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。以家庭為單位的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，相當(dāng)于將成員集體所有的土地以固定時(shí)點(diǎn)的農(nóng)村戶(hù)籍內(nèi)的人口數(shù)為基數(shù)切分，按戶(hù)分配到每個(gè)家庭，并通過(guò)確權(quán)登記維持不變，構(gòu)成對(duì)成員集體所有土地的事實(shí)分割。家庭在集體中的土地份額比例已然長(zhǎng)久固定下來(lái)，不因家庭內(nèi)部成員人數(shù)的變化，以及居住地甚至戶(hù)籍地的改變而改變。新增集體成員對(duì)于土地的需求不再通過(guò)集體調(diào)配而滿足，而是通過(guò)家庭內(nèi)部的調(diào)劑實(shí)現(xiàn)，待地人口也不等同于“無(wú)地人口”。集體與成員的矛盾悄然轉(zhuǎn)化為每一個(gè)農(nóng)戶(hù)家庭內(nèi)部的矛盾，集體對(duì)成員的土地保障變?yōu)榧w分配基礎(chǔ)上的家庭土地財(cái)產(chǎn)保障。此時(shí)，相對(duì)抽象的集體土地所有權(quán)主體也由此變得清晰，農(nóng)村土地的成員集體所有悄然變?yōu)橐环N不能退出份額的以農(nóng)戶(hù)家庭為單位的按份共有。
這種起點(diǎn)公平并長(zhǎng)久不變的做法，無(wú)疑深刻地改變著集體土地的不可分割性、集體成員的流動(dòng)性、集體土地的平等保障性等集體土地所有權(quán)的基本特性，極易由于戶(hù)內(nèi)成員資格變動(dòng)而導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)家庭之間代內(nèi)代際持有土地份額和收益分配的不公平，與成員平等保障之間的抵牾難以根除。更為重要的是，由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)比較收益低，土地流轉(zhuǎn)又受到限制，“兩權(quán)分離”下的長(zhǎng)久不變改革，實(shí)際是賦予農(nóng)民一個(gè)效率低、保障弱、流轉(zhuǎn)差的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
（三）“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)形式
農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“自物權(quán)化”是長(zhǎng)久不變政策的必然結(jié)果，想要變分散經(jīng)營(yíng)為規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又要不損害農(nóng)民的身份保障性權(quán)利，必須尊重農(nóng)民的主體地位，在農(nóng)戶(hù)自愿流轉(zhuǎn)土地的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“二次分離”，即保留承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”正是試圖集合農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民利益保障邏輯和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率邏輯雙重訴求的制度創(chuàng)新。在“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變地確定到每個(gè)集體成員，以農(nóng)戶(hù)家庭為單位實(shí)際享有，并通過(guò)新一輪的確權(quán)登記頒證得以穩(wěn)定；農(nóng)戶(hù)可以在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)置用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為充分賦權(quán)和自由流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，通過(guò)市場(chǎng)化配置達(dá)致土地的有效利用和價(jià)值最大程度的發(fā)揮。從這個(gè)意義上說(shuō)，“三權(quán)分置”是對(duì)“兩權(quán)分離”經(jīng)營(yíng)模式下長(zhǎng)久不變政策的堅(jiān)持、完善和超越，其背后的邏輯仍然是起點(diǎn)公平和長(zhǎng)久不變。
從全國(guó)各地來(lái)看，兼業(yè)農(nóng)戶(hù)成為農(nóng)民的絕大多數(shù)，非農(nóng)收入超過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入，農(nóng)村新增人口對(duì)于承包土地的生存保障需求弱化，為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變“固化”提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也為農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)造了必要條件。在此背景下，集體土地對(duì)集體成員的平等保障性，成員流動(dòng)性和土地不可分割性，正在喪失其存在的社會(huì)基礎(chǔ)。發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)農(nóng)地資源的配置作用，提升土地利用效率基礎(chǔ)上的相對(duì)公平，已經(jīng)取代集體經(jīng)濟(jì)組織分配和調(diào)整基礎(chǔ)上的絕對(duì)土地平等保障，成為農(nóng)地制度創(chuàng)新的方向。法律調(diào)整的重心應(yīng)是確權(quán)登記，穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成多元適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的公平，而不再是土地調(diào)整，不能再回到人人有份的集體土地制度。此時(shí)，集體土地難以再對(duì)成員提供絕對(duì)的平等保障，而只能是提供某個(gè)固定時(shí)間起點(diǎn)上的相對(duì)公平?！凹w分配 農(nóng)戶(hù)勞作”的集體土地社會(huì)保障也應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)換為“集體分配 農(nóng)戶(hù)處分”的土地財(cái)產(chǎn)保障。
在“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式下，集體土地在某個(gè)固定時(shí)點(diǎn)公平分配給農(nóng)戶(hù)家庭，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份保障性得以實(shí)現(xiàn)；在此時(shí)點(diǎn)之后承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，農(nóng)戶(hù)可以通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份保障性和財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)性以階段性分隔的方式在特定時(shí)點(diǎn)進(jìn)行功能分離。集體土地的公平分配、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了平衡協(xié)調(diào)?！叭龣?quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式是在起點(diǎn)公平基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率的提升，而效率提升反過(guò)來(lái)又促進(jìn)更高層次公平的實(shí)現(xiàn)，從而重新定義了集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，是對(duì)集體土地保障功能的傳承而非顛覆，堅(jiān)持而非悖離?！叭龣?quán)分置”對(duì)集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的重塑，其實(shí)是將集體土地所有權(quán)的公平保障限定于某個(gè)長(zhǎng)久不變的固定時(shí)點(diǎn)而非任意時(shí)點(diǎn)之上。這種“變通”無(wú)疑會(huì)對(duì)集體土地所有權(quán)的權(quán)能產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
三、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的權(quán)能
從公私糅合逐漸回歸私權(quán)本性，是理解集體土地所有權(quán)權(quán)能的基本邏輯前提?！叭龣?quán)分置”下，集體土地所有權(quán)公平保障具有固定時(shí)點(diǎn)性，而非任意時(shí)點(diǎn)性，對(duì)集體成員的保障方式從經(jīng)常性保障轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭〞r(shí)點(diǎn)保障。因應(yīng)保障形式的變化以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“自物權(quán)化”，成員集體主要行使處分權(quán)，表現(xiàn)為發(fā)包權(quán)和收回權(quán)。
（一）集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)回歸集體私權(quán)性
我國(guó)的集體土地所有權(quán)直接脫胎于集體土地所有制。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，不能生搬硬套以私人所有權(quán)為基礎(chǔ)的民法所有權(quán)權(quán)能理論，而需要從中國(guó)問(wèn)題意識(shí)和語(yǔ)境出發(fā)展開(kāi)研究。我國(guó)集體土地所有權(quán)從來(lái)就是“一頭銜接著私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，一頭銜接著社會(huì)公有制”，“糅合了公法層面的治理功能、社會(huì)保障功能和私法層面的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能”。應(yīng)以公私兼顧為理念，從民法、社會(huì)法和土地管理法等多維度系統(tǒng)性地完善集體土地所有權(quán)權(quán)能，賦予其“經(jīng)濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)權(quán)能、社會(huì)保障功能實(shí)現(xiàn)權(quán)能，以及因公共利益使其權(quán)能受到限制的利益補(bǔ)救權(quán)能”。上述觀點(diǎn)均認(rèn)為集體土地所有權(quán)權(quán)能具有公法、私法和社會(huì)法多重維度。這種認(rèn)識(shí)既有深刻的政治原因、社會(huì)背景和歷史積淀，又是集體土地財(cái)產(chǎn)性和資源性相互關(guān)系在農(nóng)地制度安排中的現(xiàn)實(shí)映照。然而，這種觀點(diǎn)可能具有一定的時(shí)代性，需要進(jìn)一步的討論。
從制度變遷角度來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有先后經(jīng)歷了作為國(guó)家權(quán)力、國(guó)家政策和基本權(quán)利的土地集體所有三個(gè)階段，集體土地所有權(quán)正在回歸成員集體財(cái)產(chǎn)私權(quán)之基本權(quán)利屬性。土地集體所有是20世紀(jì)50年代合作化運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，出于汲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)并保證極低生活水平下共同生存的需要，成為“基于政治目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)安排”；在改革開(kāi)放以后，服務(wù)于國(guó)家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，集體土地所有權(quán)承擔(dān)著保障農(nóng)民基本生存、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和全體社會(huì)成員糧食自給等主要功能，同時(shí)為保障城市化建設(shè)提供儲(chǔ)備充分的“廉價(jià)土地”。隨著《物權(quán)法》的頒行和一系列“還權(quán)賦能”政策的持續(xù)推進(jìn)，集體土地所有權(quán)負(fù)載的諸多政策性功能不再像以往那樣“理所當(dāng)然”。遠(yuǎn)期來(lái)看，集體土地所有權(quán)終將祛除公權(quán)色彩，恢復(fù)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)然品格。
比如，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，“縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。
從社會(huì)保障的角度來(lái)看，在土地家庭承包經(jīng)營(yíng)初期，承包戶(hù)就是自耕農(nóng)，集體土地為成員提供的保障具有替代社會(huì)保障的效應(yīng)，集體利用發(fā)包、調(diào)整、收回、土地流轉(zhuǎn)管理等法律工具為成員提供經(jīng)常性保障；現(xiàn)階段，土地對(duì)農(nóng)戶(hù)的保障功能弱化，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的持有功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于產(chǎn)出收益功能，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的態(tài)度是，只要保障不喪失承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就可以。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的背景下，成員集體在固定時(shí)點(diǎn)公平分配土地實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平，分配一經(jīng)完成，集體對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地保障功能就宣告實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期來(lái)看，剝離集體土地上負(fù)載的保障功能是必然趨勢(shì)，土地保障必然被普遍的公共服務(wù)和完善的社會(huì)保障所替代。
見(jiàn)《農(nóng)村土地承包法》第5條、第13條、第17條、第26條第3款、第37條第1款、第41條；《土地管理法》第14條第1款、第37條第3款；《物權(quán)法》第128條、第131條、第184條；《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第11條、第13條、第15條；《擔(dān)保法》第37條之規(guī)定。
從土地資源性和財(cái)產(chǎn)權(quán)的相互關(guān)系角度分析，現(xiàn)代社會(huì)土地資源的稀缺性和用途的互競(jìng)性決定了土地利用的規(guī)劃集約性，不存在任意支配的土地權(quán)利。作為一種物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)接受土地資源屬性代表的公共利益所施加的合理使用限制，必須逐步通過(guò)制度化的權(quán)利限制與補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民利益的平衡協(xié)調(diào)。這種外在于集體土地所有權(quán)的公共利益限制，不能認(rèn)為是集體所有權(quán)的權(quán)能。集體土地所有權(quán)與土地用途管制是不同性質(zhì)的法律關(guān)系，不能將二者混為一談。
綜上，對(duì)于集體土地所有權(quán)權(quán)能的理解，應(yīng)以成員集體私權(quán)為基本視角。集體土地所有權(quán)的功能由雜糅合一走向界清分離，體現(xiàn)了集體土地所有權(quán)制度變遷的基本脈絡(luò)。明確集體土地所有權(quán)的集體私權(quán)性，而非公私二元性，正是理解集體土地所有權(quán)權(quán)能的基本邏輯前提。
（二）“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能
《物權(quán)法》第59條通過(guò)引入“成員權(quán)”，以解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾集體所有權(quán)的“主體虛化”問(wèn)題，從成員權(quán)的角度確認(rèn)集體土地所有權(quán)的集體私權(quán)屬性，這比“人人有份，人人無(wú)份”的“抽象集體所有”更加凸顯集體成員的法律地位，更能保護(hù)農(nóng)民權(quán)利。農(nóng)民集體是作為農(nóng)戶(hù)成員綜合體的集體和作為集體成員的農(nóng)戶(hù)的有機(jī)統(tǒng)一，農(nóng)民集體所有權(quán)的目的就是要實(shí)現(xiàn)本集體成員的利益。落實(shí)集體所有權(quán)的路徑是落實(shí)農(nóng)民的集體成員權(quán)利。集體成員與成員集體代表之間是委托-代理關(guān)系，村委會(huì)或者集體經(jīng)濟(jì)組織也不再是沒(méi)有委托人的“代理人”。
集體土地所有權(quán)主體的集體成員集合性，決定了集體土地所有權(quán)本身內(nèi)蘊(yùn)了集體成員民主決策、民主監(jiān)督等管理權(quán)能，“集體土地所有權(quán)的行使本身也就是管理權(quán)能的行使”。人民公社運(yùn)動(dòng)的失敗教訓(xùn)已經(jīng)證明了土地使用權(quán)歸農(nóng)戶(hù)個(gè)體行使的必要性。集體土地所有權(quán)不能自我實(shí)現(xiàn)，而只能通過(guò)集體成員民主決議土地承包方案，設(shè)定用益物權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)。集體成員共同議定承包方案是集體內(nèi)部行使民主決策權(quán)的主要方面，體現(xiàn)的是一種私法意義上的處分權(quán)能，是集體成員共同決定土地經(jīng)營(yíng)形式的法律形式。集體土地所有權(quán)就是通過(guò)設(shè)定用益物權(quán)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是由具體化的個(gè)體使用權(quán)構(gòu)成的。
在“三權(quán)分置”下，集體土地所有權(quán)公平保障具有固定時(shí)點(diǎn)（發(fā)包或者設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之時(shí)）性，而非任意時(shí)點(diǎn)性，集體土地所有權(quán)的保障功能伴隨固定時(shí)點(diǎn)的農(nóng)地公平分配而實(shí)現(xiàn)。經(jīng)由集體成員共同行使處分權(quán)，平均分配土地，農(nóng)戶(hù)取得長(zhǎng)久不變且權(quán)能充實(shí)的，具有“自物權(quán)”性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為真正的農(nóng)地權(quán)利主體和土地流轉(zhuǎn)的分散決策主體。按照用益物權(quán)的基本理論，由于受到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制，成員集體作為集體土地所有權(quán)主體，主要行使處分權(quán)，即“設(shè)定承包權(quán)或者在承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅時(shí)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行全面支配。”這種處分權(quán)主要表現(xiàn)為發(fā)包權(quán)和收回權(quán)。發(fā)包權(quán)是成員集體按照集體成員民主決議形成的土地承包經(jīng)營(yíng)方案將土地發(fā)包給農(nóng)戶(hù)家庭的權(quán)利，是集體土地保障功能的體現(xiàn)；收回權(quán)是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿之時(shí)，依所有權(quán)的“彈性原則”收回集體土地，為新一輪的重新調(diào)整和再次發(fā)包奠定基礎(chǔ)。處分權(quán)的行使具有終極意義，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿后，集體所有權(quán)得以恢復(fù)至權(quán)利的圓滿狀態(tài)。成員集體對(duì)于農(nóng)地的控制力不會(huì)削弱，農(nóng)民不會(huì)失去其農(nóng)民身份，集體土地所有權(quán)仍然可以有效承載農(nóng)民基本保障功能。根據(jù)《深改方案》，落實(shí)集體土地所有權(quán)的關(guān)鍵在于明確歸屬，而農(nóng)民集體對(duì)集體所有土地的發(fā)包和收回處分權(quán)能的行使，正是集體土地的物權(quán)歸屬形式和固定時(shí)點(diǎn)的公平保障功能的體現(xiàn)。
《深改方案》指出，“落實(shí)集體所有權(quán)，就是要落實(shí)‘農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有’的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰?！?/p>
“三權(quán)分置”下，成員集體主要行使處分權(quán)，不會(huì)對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使造成干擾和限制。然而，回到現(xiàn)行立法層面，我們不難發(fā)現(xiàn)，成員集體和集體成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒(méi)有完全理清，二者仍然處于緊張和糾葛關(guān)系之中。因此，有必要按照集體土地所有權(quán)權(quán)能重構(gòu)的理念要求，對(duì)現(xiàn)行制度安排進(jìn)行檢視和完善。
四、集體土地所有權(quán)權(quán)能重構(gòu)的法制完善
（一）健全成員集體民主議事機(jī)制
“三權(quán)分置”下，集體土地所有權(quán)主要保留最終的處分權(quán)。土地是農(nóng)民成員集體所有的，是否改變家庭分散經(jīng)營(yíng)方式實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，讓農(nóng)民自主選擇，地方政府不得強(qiáng)行推動(dòng)“一刀切”“壘大戶(hù)”，村委會(huì)或少數(shù)村干部也不得“反仆為主”，繞過(guò)集體民主決議程序與他人私相授受、謀取私利。問(wèn)題的關(guān)鍵是健全集體成員民主議事機(jī)制，保障農(nóng)民知情、決策和監(jiān)督的權(quán)利。
我國(guó)現(xiàn)有立法設(shè)定了土地承包經(jīng)營(yíng)方案的三分之二以上多數(shù)決定原則，《物權(quán)法》確認(rèn)了集體成員決策權(quán)、知情權(quán)和撤銷(xiāo)權(quán)。但是，存在兩個(gè)問(wèn)題：一是，法律規(guī)定的承包經(jīng)營(yíng)方案的決策主體不明確，是村民還是集體經(jīng)濟(jì)組織成員？二是，集體成員民主決策權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，集體成員和成員集體之間除了承包地的名義集體所有之外，缺乏其他利益關(guān)聯(lián)和民主互動(dòng)生活習(xí)慣，在成員離農(nóng)離地，長(zhǎng)期不在村的情況下，難以召集開(kāi)會(huì)或者形成表決，少數(shù)村莊強(qiáng)勢(shì)群體借機(jī)控制集體決策，致使法律規(guī)定的農(nóng)民成員集體決策和監(jiān)督的規(guī)則落空。
《農(nóng)村土地承包法》第18條第3項(xiàng)規(guī)定，承包方案應(yīng)當(dāng)……，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；《土地管理法》第15條第2款規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定，土地承包方案須經(jīng)村民會(huì)議討論決定，村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定。
首先，集體成員與村民在歷史淵源、構(gòu)成主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利性質(zhì)、法律調(diào)整等方面有明顯的區(qū)別。集體成員根據(jù)《物權(quán)法》享有的成員權(quán)不同于村民享有的公法或者組織法層面上的公法權(quán)利。需要在解釋論層面明確成員權(quán)的私權(quán)利屬性，土地承包經(jīng)營(yíng)方案的決策主體只能是集體成員而不是村民。其次，創(chuàng)新集體成員民主決策形式和組織形式。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的少部分農(nóng)民集體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)推行集體資產(chǎn)股份化改造，實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)保值增值功能和集體自治組織社會(huì)服務(wù)職能相分離，通過(guò)確認(rèn)集體成員資格落實(shí)股權(quán)到每一個(gè)成員，做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)，防止變異為集體代表所有，集體成員的民主決策通過(guò)成員股東大會(huì)的組織形式得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)匱乏的大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以采取以戶(hù)為單位一戶(hù)一票的決策方式，將村民會(huì)議安排在集中回鄉(xiāng)時(shí)節(jié)或者采用網(wǎng)絡(luò)形式，解決重大事項(xiàng)和臨時(shí)事項(xiàng)。另外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按農(nóng)戶(hù)家庭這樣一個(gè)主體固化，為以農(nóng)戶(hù)為主體的土地股份合作化的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式創(chuàng)造了條件。因此，可以借鑒農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份化改革的經(jīng)驗(yàn)，考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)戶(hù)離農(nóng)離地的客觀實(shí)際，以確地為前提，尊重農(nóng)戶(hù)的真實(shí)意愿和自主選擇，適時(shí)審慎推行承包土地股份合作。
（二）明確承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的期限
十七屆三中全會(huì)提出保持承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”，但至今沒(méi)有明確的說(shuō)法，學(xué)界對(duì)此存在不同的認(rèn)識(shí)。集體所有權(quán)的權(quán)能在于終極意義上的處分權(quán)，而農(nóng)地使用權(quán)的有期限性正是堅(jiān)持集體所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)。因此，“長(zhǎng)久不變”并不意味著無(wú)期限性或者永佃化，而是相對(duì)現(xiàn)行規(guī)定較長(zhǎng)的期限。
期限問(wèn)題的關(guān)鍵在于，它實(shí)際上涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性和財(cái)產(chǎn)性的協(xié)調(diào)，以及正常家庭人口自然周期的合理測(cè)算。在以家庭為承包單位，且“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村集體成員資格綁定”的前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限設(shè)定，既要考慮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的身份專(zhuān)屬性，又要考慮其繼承人是否繼續(xù)依靠土地保障，既要考慮單個(gè)農(nóng)戶(hù)家庭的情況，又要從全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的角度考慮。70年涵攝兩代人的生命周期，可以作為兼顧這兩組權(quán)利實(shí)現(xiàn)的合理判準(zhǔn)期間。以70年作為法定承包期，是較為合理的做法。70年之內(nèi)，無(wú)論戶(hù)內(nèi)成員個(gè)體或者成員整體取得非農(nóng)戶(hù)籍的，均應(yīng)維持承包期內(nèi)承包合同關(guān)系的穩(wěn)定性，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)享受完整充分的法律保護(hù)。70年之后，如果戶(hù)內(nèi)成員均無(wú)需土地保障的，則退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；如果戶(hù)內(nèi)尚有集體成員及其子女需要集體土地作為生存保障的，可以保留成員權(quán)資格，依繼承取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此時(shí)，集體可以對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)新一輪公平分配基礎(chǔ)上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變。
本文認(rèn)為，保持承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的制度安排應(yīng)是“70年法定承包期限屆滿 自動(dòng)無(wú)償續(xù)期 承包方退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)例外”?？紤]到二輪承包經(jīng)營(yíng)期限與長(zhǎng)久不變的接續(xù)關(guān)系，以及從2013年起國(guó)家組織開(kāi)展的最新一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的事實(shí)，宜以本次承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)之時(shí)作為“長(zhǎng)久不變”的起算時(shí)間。這樣的制度設(shè)計(jì)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度協(xié)調(diào)，又可以結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的時(shí)代發(fā)展“相機(jī)行動(dòng)”，保證集體經(jīng)濟(jì)組織法與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)法銜接的有效性，緩和成員資格變動(dòng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承之間的緊張關(guān)系。
按照國(guó)家新一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的政策要求，工作重心在于解決農(nóng)戶(hù)承包土地的面積不準(zhǔn)、四至不清、空間不明等問(wèn)題，形成權(quán)利客體范圍清晰可描述的土地使用權(quán)。
（三）解除集體對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)限制
1.解除集體對(duì)農(nóng)戶(hù)行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制
除因公共利益需要受到農(nóng)地用途管制之公權(quán)限制外，農(nóng)戶(hù)行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不應(yīng)當(dāng)受到集體的干預(yù)和限制。農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是“自物權(quán)化”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給他人，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的“物盡其用”，達(dá)致多元化的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。應(yīng)當(dāng)厘清和修改因身份保障性和財(cái)產(chǎn)物權(quán)性雜糅而引致的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受限的相應(yīng)法律條款。就目前法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式來(lái)看，轉(zhuǎn)包、出租屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性處分。入股是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人保留承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度設(shè)計(jì)。互換是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間交換承包地塊，同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這四種方式都不存在土地流轉(zhuǎn)受到集體限制的情形。在“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)戶(hù)可能更傾向于持有身份性的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這使得現(xiàn)行立法中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定失去存在的必要性，故本文對(duì)此不再贅述。改革政策文件已經(jīng)提出賦予農(nóng)民對(duì)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。農(nóng)戶(hù)可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，如果農(nóng)民不能如期償還債務(wù)的，“失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)?！敝皇窃诘盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)需要從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離或者獨(dú)立出來(lái)，農(nóng)戶(hù)保留承包資格，經(jīng)營(yíng)權(quán)則通過(guò)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后的新的經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利登記實(shí)現(xiàn)物權(quán)化，并在后續(xù)的流轉(zhuǎn)中作為物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利來(lái)對(duì)待。
現(xiàn)行法認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股的方式流轉(zhuǎn)，入股僅是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分，并不導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)。顯然，現(xiàn)行法規(guī)定在發(fā)展農(nóng)民合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與規(guī)避聯(lián)合經(jīng)營(yíng)體破產(chǎn)造成農(nóng)戶(hù)失地風(fēng)險(xiǎn)之間找到了平衡之道：采取了農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和實(shí)際土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分別處理的立法技術(shù)。這一制度設(shè)計(jì)與“三權(quán)分置”下承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離高度契合。因此，土地入股不存在集體干預(yù)和限制導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不能的問(wèn)題，僅存在入股對(duì)象是否擴(kuò)大至公司、合伙企業(yè)等問(wèn)題。
2.集體不得收回承包期內(nèi)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的承包地
按現(xiàn)行法律規(guī)定，在承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，集體可在承包方不交回承包地情況下主動(dòng)收回。此項(xiàng)制度依循的是集體土地的經(jīng)常性保障邏輯。然而，在集體土地所有權(quán)保障方式變?yōu)楣潭〞r(shí)點(diǎn)保障，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“自物權(quán)化”前提下，集體在承包期內(nèi)收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)喪失了事實(shí)和法律基礎(chǔ)。當(dāng)前，國(guó)家多項(xiàng)改革政策文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)不得以強(qiáng)制退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等成員權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件，只能是在尊重農(nóng)民意愿的情況下進(jìn)行引導(dǎo)。在此背景下，完全可以刪除集體收回承包期內(nèi)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)承包地的法律規(guī)定。
（四）強(qiáng)化集體自治組織的農(nóng)地使用監(jiān)督權(quán)
集體土地上負(fù)載著諸多公共利益，決定了土地利用行為的義務(wù)先定性?，F(xiàn)行法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有合理使用土地的義務(wù)，土地管理部門(mén)和集體發(fā)包方對(duì)承包方使用土地的行為具有監(jiān)督職責(zé)。在責(zé)任的承擔(dān)方式上，集體基于其和農(nóng)戶(hù)之間的承包合同關(guān)系，在農(nóng)戶(hù)發(fā)生棄耕、撂荒或者損害地力行為時(shí)，集體可以要求其承擔(dān)賠償損失的違約責(zé)任，或者可以收回土地，單方面終止合同。土地行政管理部門(mén)可以根據(jù)《土地管理法》等規(guī)范進(jìn)行行政處罰。但是，現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體結(jié)構(gòu)發(fā)生很大的變化，集體可能無(wú)法掌握土地利用者的身份信息和土地利用信息，無(wú)法直接依合同追究其違約責(zé)任。土地執(zhí)法公權(quán)力部門(mén)力量薄弱分散，且存在信息不對(duì)稱(chēng)的情況，難以形成長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。而且，現(xiàn)行立法對(duì)損害地力行為設(shè)定的責(zé)任比棄耕撂荒行為更輕，存在“開(kāi)放性的法律漏洞”。鑒于此，應(yīng)當(dāng)在區(qū)分集體組織的經(jīng)濟(jì)職能和自治管理職能的基礎(chǔ)上，實(shí)行政經(jīng)分離，賦予集體自治組織一定的土地利用監(jiān)管公權(quán)力，使其能夠監(jiān)管不同類(lèi)型土地利用主體的違法行為。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)合同備案制度的完善，保障集體自治組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的知情權(quán)，類(lèi)推適用《土地管理法》第37條第3款的規(guī)定，賦予集體自治組織單方終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，收回承包地的土地用途管理權(quán)。
《土地管理法》第37條第3款規(guī)定，“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地”。但是，根據(jù)2005年7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第6條的規(guī)定，承包方仍然有權(quán)重獲因自己棄耕、撂荒而被集體發(fā)包方收回的承包地，該條司法解釋規(guī)定超越法律解釋權(quán)而實(shí)質(zhì)性地修改、僭越了法律規(guī)定，應(yīng)屬無(wú)效?！段餀?quán)法》第131條規(guī)定，集體一般不得收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，“農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。此處的“等法律”在立法技術(shù)上實(shí)為公法性規(guī)范介入私法預(yù)留空間，說(shuō)明《物權(quán)法》并未排除《土地管理法》關(guān)于收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定的適用性。
五、結(jié)語(yǔ)
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”引致集體土地所有權(quán)的變革與重構(gòu)。本文試圖從“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)解析出發(fā)，沿循集體土地所有權(quán)的“功能轉(zhuǎn)向-權(quán)能重構(gòu)-法制完善”的邏輯進(jìn)路，得出如下認(rèn)識(shí)：“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是“集體土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)-土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。在“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式下，集體土地所有權(quán)的保障功能伴隨固定時(shí)點(diǎn)的農(nóng)地公平分配而實(shí)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在此時(shí)點(diǎn)之后長(zhǎng)久不變趨向“自物權(quán)化”。成員集體作為集體土地所有權(quán)主體，主要行使處分權(quán)能，以彰顯集體土地的物權(quán)歸屬形式和固定時(shí)點(diǎn)的公平保障功能。應(yīng)當(dāng)以集體土地所有權(quán)的權(quán)能重構(gòu)為理念，修改完善相關(guān)法律規(guī)定。健全成員集體民主議事機(jī)制；確認(rèn)保持承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的制度安排，解除集體對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)限制；強(qiáng)化村民集體自治組織的農(nóng)地使用監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，鑒于“三權(quán)分置”政策的適用范圍，本文討論的語(yǔ)境也在于農(nóng)地制度改革背景下，集體土地所有權(quán)在集體農(nóng)用地層面的權(quán)能，并未指涉集體建設(shè)用地、宅基地、“四荒”地等客體范圍。至于在體系化的農(nóng)村土地使用權(quán)語(yǔ)境下，探討集體土地所有權(quán)的權(quán)能建構(gòu)，可能需要更加深入細(xì)致的研究。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》 2017年第2期
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