摘要:農村土地“三權分置”改革引致集體土地所有權的功能轉向和權能重構?！叭龣喾种谩钡臋嗬Y構是“集體土地所有權-土地承包經營權-土地經營權”，是集體土地公平分配，土地承包經營關系長久不變，土地經營權自由流轉的結合。在“三權分置”經營模式下，集體土地所有權的保障功能伴隨固定時點的農地公平分配而實現，土地承包經營權在此時點之后長久不變趨向“自物權化”，成員集體主要行使處分權能。應當按照集體土地所有權權能重構的理念要求，健全成員集體民主議事機制，明確承包關系長久不變的制度設計，解除集體對農戶行使土地承包經營權的不當限制，強化集體自治組織的農地使用監督權。
關鍵詞:三權分置；集體土地所有權；土地承包經營權；自物權
伴隨我國城鎮化進程的推進，農戶離農離地現象日益加劇。2013年底，為順應農戶保留承包權，流轉土地經營權的意愿，并積極穩妥推進農地流轉集中，發展適度規模經營和現代農業，中央農村工作會議首次提出“三權分置”的改革方略。2014年中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，首次在國家政策層面提出“三權分置”，即“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權?！?015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《深改方案》）指出，“三權分置”是深化農村土地制度改革的基本方向。農村土地“三權分置”改革必將引致農地權利體系的重構。然而，學界主要從承包權和經營權切入的研究范式，忽略了“三權分置”對集體土地所有權的可能影響。有鑒于此，本文擬從“三權分置”的權利結構解析入手，揭示土地承包經營權的“自物權化”和集體土地所有權保障形式的變化，分析“三權分置”對集體土地所有權的功能轉向與權能重塑雙重作用，并提出集體土地所有權權能重構的法制建議。
一、“三權分置”權利結構解析
（一）“三權分置”權利結構學術觀點之爭
“三權分置”的政策話語意在堅持集體土地所有權的前提下，把土地承包經營權分置為農戶承包權和土地經營權，形成所有權、承包權、經營權三權分置并行的權利結構。學界對此看法不一，主要形成如下觀點：一是，“用益物權 債權”說，主張維持土地承包經營權用益物權屬性及其使用權能債權性流轉之權利結構；二是，“用益物權 用益物權”說，主張土地經營權是建立在土地承包經營權上的用益物權，而農戶承包權是“其行使受到經營權限制的土地承包經營權的代稱”；三是，“‘自物權’ 用益物權”說，認為土地承包經營權是具有“自物權”性質的用益物權，而土地經營權是在其上設立的用益物權；四是，“成員權 用益物權”說，認為土地承包權是一種身份資格性的成員權，而土地經營權具有用益物權的性質；五是，“成員權 農地使用權”說，認為“三權分置”應理解為著力打造集體土地所有權主體制度，落實集體經濟組織成員權，推進包括土地承包經營權在內的體系化的農地使用權制度的完善。
上述學術觀點的爭議焦點在于農戶承包權和土地經營權的性質與內容。前三種觀點都認為農戶承包權就是土地承包經營權，土地經營權是建立在土地承包經營權之上的權利，但對土地經營權的物權抑或債權性質持不同見解；后兩種觀點均認同農戶承包權是集體成員權在農地使用層面的具體表現，并非從土地承包經營權中分出，土地經營權是用益物權性質的農地使用權，但二者的論證視野和信息基礎不同。第四種觀點集中討論土地承包權與土地經營權分離的正當性及其法制路徑，而第五種觀點討論視域不限于土地承包經營權，而是擴展到集體成員權可能關涉之體系化農村土地權利。
（二）“三權分置”權利結構的界定
“三權分置”的權利構造離不開對問題導向和政策話語的準確理解?！叭龣喾种谩闭呱傻膭右蛟谟?，在集體所有、分戶經營的“兩權分離”模式下，土地承包經營權是混合性的權利，它既包含著以成員權為基礎，具有身份性，承擔著土地保障功能的權利，也包含著以土地為客體的純粹的財產權利。身份性和財產性的內在沖突導致土地承包經營權難以市場化流轉，妨礙農地資源的合理配置和有效利用。要變“農地農民用”為“農地全民用”，“均田承包”為“規模經營”，又要顧及農戶的權益不受損害，只能通過農戶自愿流轉，將身份性權利保留于土地承包權，從而釋放出土地經營權。按照農業部張紅宇司長的解讀，“實施‘三權分離’的農地制度，明確界定‘承包權’和‘經營權’，一方面有利于強化對農戶承包權的保護，土地承包權因農戶的集體組織成員身份產生，受到法律的保護；另一方面，對經營權的強調和保護可使土地使用者有穩定的預期，有利于提高土地資源的產出效率。保護承包權以求公平，用活經營權以求效率，實現公平與效率的有機統一?！庇纱丝梢?，“三權分置”是在既有農地物權法律體系確認的“兩權分離”權利結構基礎之上，新設土地經營權，使農民在不喪失承包權的基礎上，引入規模經營主體，實現土地的充分有效利用。
筆者認為，“三權分置”的權利結構是“集體土地所有權-土地承包經營權-土地經營權”。土地承包經營權是集體成員基于身份資格取得的土地使用權。土地承包經營權人可以自愿有償流轉，在其土地承包經營權上創設土地經營權。前者具有身份性和財產性的雙重屬性，土地經營權則不受身份限制，成為完全自由流轉的財產權利。土地經營權也應是一種用益物權性質的權利，“土地經營權的權能并未超出土地承包經營權剩余權能的空間，其設立以土地承包經營權主體明確的暫時放棄權能的意思表示為前提，因而不會造成權利沖突及物權受侵犯的問題”。
雙重用益物權的觀點面臨的最大質疑是違反“一物一權”的基本原則。依據大陸法系民法所有權的權能分離理論，從所有權中不能同時產生兩個權利相互沖突的用益物權，而且在已設立的用益物權上不能再行設立新的與之沖突的用益物權。然而，我國土地承包經營權本身是集體成員分享集體土地收益的權利，不同于民法所有權主體與用益物權主體的異質性，難以完全套用傳統用益物權理論加以解釋。在長久不變和充實賦權的制度改革背景下，土地承包經營權實際上具有土地所有權的幾乎全部權能，農戶在土地承包經營權上完全可以設置用益物權性質的土地經營權。
“成員權 用益物權”的解釋路徑同樣值得商榷。首先，“三權分置”是在“兩權分離”基礎上的農地權利體系創新，土地經營權的生成必須以集體土地所有權和土地承包經營權為前提。土地經營權應是源于土地承包經營權的流轉，而不能從資格性的承包權中生成。將承包權理解為單純的資格性的成員權，農地使用者的土地承包經營權作為用益物權的解釋路徑，實際上未能回應因農戶土地承包經營權流轉而產生的承包經營權和土地經營權權利界分的問題。其次，農戶承包權應是保障承包經營農戶身份利益的實實在在的用益物權。如果僅作為一種要求集體發包或分配土地的請求權，則難以納入不動產登記范圍獲得物權保護，就難免會割斷農戶直接支配土地的利益關聯，可能造成土地經營權架空承包經營權的權利配置風險，不符合政策意圖。
也有學者從土地承包經營權的股權化改造出發，討論“確權確股不確地”模式下，成員集體直接將集體土地交由土地利用主體經營而形成的土地經營權物權化路徑，這種觀點可以認為是“成員權 用益物權”論的延續。在土地股份合作化經營模式下，農戶取得的是股權或者名義上的承包權，而不是具體的承包地塊，農戶長期脫離土地，沒有對具體地塊的占有、使用的權利，僅保留收益權。高層決策者顯然已經意識到這種經營模式會割斷農民和土地的直接聯系，采取非常審慎的態度，政策話語發生從“可以”到“例外”再到“嚴控”的轉變。由此可見，土地股份合作本身是農戶保留土地承包權，并基于自主意愿以土地經營權入股的結果。對土地經營權入股的討論，不能拋開土地承包經營權的用益物權屬性這一基本前提。
2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》針對農村確權可能遇到的具體問題，提出了“充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地”；2014年11月中辦國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出，“土地承包經營權確權登記原則上確權到戶到地，在尊重農民意愿的前提下，也可以確權確股不確地”。2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》則要求“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。
（三）“三權分置”對集體土地所有權的影響
準確理解農戶承包權是解讀“三權分置”的關鍵。農戶承包權應當是農戶家庭基于集體成員身份取得的土地使用權，而非身份性的承包資格。土地承包經營權實際上在農地物權法律體系中承擔基礎物權的角色，不同于一般意義上的用益物權，而是兼具“使用和享有”的雙重屬性?！稗r民的土地承包經營權，正是他們作為土地所有權人的一部分所享有的一項‘自物權’，而且，農民家庭和個人在集體中的成員權事實上已經固化或者相對固化，所有土地承包經營權作為‘自物權’的特征會越來越強烈?！卑凑杖龣喾种玫恼弑硎?，土地經營權應被塑造為一種用益物權性質的權利，可以據此倒推建構農地權利體系。土地承包經營權是一種“自物權化”的用益物權，這符合我國農地制度發展變遷的實際狀況，不僅是農戶利益保護的需要，是“實現不可流轉的土地所有權與市場經濟對接的制度工具”，也為土地經營權的用益物權屬性提供合理的解釋空間，可以回應雙重用益物權違背“一物一權”原則的詰難。
“三權分置”改革的前提和底線是堅持集體土地所有制，落實集體土地所有權，但是，農戶的土地承包經營權“自物權化”彰顯，這對農民集體的集體土地所有權無疑帶來極大的挑戰。那么，“三權分置”經營模式下，集體土地所有權如何落實？該走向何處呢？這可能需要從我國農地制度變遷的路徑出發，從集體土地所有權的功能演進角度尋求妥適的解答。
二、“三權分置”對集體土地所有權的功能重塑
我國集體土地所有權的基本功能是為集體成員提供平等的生存保障。在“兩權分離”模式下，土地承包經營權權能不斷充實并長久不變，使得這種保障漸次演變為集體分配基礎上的家庭保障。在“三權分置”經營體制下，集體土地所有權的公平保障限定于某個長久不變的固定時點而非任意時點之上，這對集體土地所有權功能的實現形式進行了事實上的重塑。
（一）集體土地所有權的基本功能
雖然學界對集體土地所有權的界定和屬性仍有不同認識，但都認同集體土地所有權具有對集體成員的基本保障功能。集體對成員的保障是土地的自然保障功能在集體土地所有制下的制度實現。在《物權法》的規范構造上表達為：農村集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。成員集體所有是“集體成員在對集體土地不可分割的共同所有基礎上實現成員個體的利益”。作為集體所有權客體的集體土地具有不可分割性。所有權主體是成員構成的集體，是“農村一定的集體所有的社區范圍的人的整體”，而組成集體的成員是“農村社區范圍內依賴集體土地和其他自然資源和財產為基本生存保障的自然人”。成員集體的價值在于為每一個依賴集體土地生存的成員個人提供基本生存保障，而成員流動性和土地不可分割性則是集體土地保障的兩項基本特征。
為了保證集體土地平等保障功能的持續實現，集體組織分別從地和人兩方面行使管理權能：一是保證耕地質量不降低、數量不減少。我國《土地管理法》實行嚴格的耕地保護制度，確保農地的農業用途，并賦予集體發包方對農戶土地使用行為的監督管理權力和處罰權力；二是保證成員對農地保障的持續公平享有。為此，在傳統集體所有權的制度設計上，發包（分配）權、調整權和收回權成為集體經濟組織的必要制度工具。為了將農地流轉局限在集體內部，防止外人取得本集體保障利益，同意和備案制度保障集體組織對不同類型農地流轉行為的知情權和同意權。成員優先權制度實際上賦予農戶對農地流轉行為的相互監督權和決策參與權，目的仍然是將集體土地保障利益盡量維持在集體成員內部。
（二）“兩權分離”下集體土地所有權保障形式的變化
我國農地產權制度改革圍繞所有權和使用權分離，并不斷強化使用權這一基本主線展開。在“兩權分離”制度框架下，為了對抗集體的不當干預，穩定承包關系和農戶種地積極性，農地產權制度改革呈現出集體所有權權能逐漸收縮，農戶的土地承包經營權權能不斷擴張的態勢。土地承包經營權漸次從生產經營自主權向用益物權甚至“準所有權”轉變?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”，除自然災害因素外，集體原則上不得調整承包地，土地承包經營權長久不變，這些政策在穩定農戶權利預期的同時，也產生了集體成員“固化”，承包土地分配不公平，農地流轉不暢，農業經營低效率等未解之難題。
根據《農村土地承包法》第5條規定，承包權的主體是集體成員，只要是集體成員都有承包資格，平等地享受集體的土地保障，集體也有義務為成員分配土地以提供保障。集體成員資格處于不斷的變動之中，不僅包括依靠集體土地生存的現實成員，而且包括未來因出生、婚姻、集體決議等原由而加入集體的成員。同時，集體成員資格可能因死亡、婚姻、納入城鎮保障體系等而喪失。集體土地的絕對公平保障和成員對土地的穩定使用預期之間存在難以彌合的深沉張力，這在根本上是公平和效率的矛盾。最初的解決辦法是適度年限的土地調整，比如各地普遍采取“三年一小調，五年一大調”的做法。然而，以土地調整維系公平的做法不具有可持續性，表面上看似維護了公平，但頻繁調整使農地更加細碎化，農戶缺乏穩定的使用預期和投入激勵，導致低效率的公平和集體貧困。利益衡量的最終結果是，政策和法律的制定回到集體土地資源有效利用這一根本出發點，采取確認成員承包權，以戶為單位承包并且保持承包關系長久不變的做法，提高以自耕農為主的農業經營主體的土地利用績效。然而，隨著農業剩余勞動力跨地區和跨行業的自由流動，農戶對于承包經營權的收益和就業依賴程度明顯弱化，農戶離農離地成為普遍現象。以保持承包關系長久不變和提高農民種地積極性的初始政策目標宣告落空。
承包關系長久不變政策帶來的實際后果是土地承包經營權真正成為農戶的財產性權利。以家庭為單位的土地承包經營權長久不變，相當于將成員集體所有的土地以固定時點的農村戶籍內的人口數為基數切分，按戶分配到每個家庭，并通過確權登記維持不變，構成對成員集體所有土地的事實分割。家庭在集體中的土地份額比例已然長久固定下來，不因家庭內部成員人數的變化，以及居住地甚至戶籍地的改變而改變。新增集體成員對于土地的需求不再通過集體調配而滿足，而是通過家庭內部的調劑實現，待地人口也不等同于“無地人口”。集體與成員的矛盾悄然轉化為每一個農戶家庭內部的矛盾，集體對成員的土地保障變為集體分配基礎上的家庭土地財產保障。此時，相對抽象的集體土地所有權主體也由此變得清晰，農村土地的成員集體所有悄然變為一種不能退出份額的以農戶家庭為單位的按份共有。
這種起點公平并長久不變的做法，無疑深刻地改變著集體土地的不可分割性、集體成員的流動性、集體土地的平等保障性等集體土地所有權的基本特性，極易由于戶內成員資格變動而導致農戶家庭之間代內代際持有土地份額和收益分配的不公平，與成員平等保障之間的抵牾難以根除。更為重要的是，由于農地經營比較收益低，土地流轉又受到限制，“兩權分離”下的長久不變改革，實際是賦予農民一個效率低、保障弱、流轉差的土地承包經營權。
（三）“三權分置”下集體土地所有權功能的實現形式
農戶土地承包經營權的“自物權化”是長久不變政策的必然結果，想要變分散經營為規模經營，又要不損害農民的身份保障性權利，必須尊重農民的主體地位，在農戶自愿流轉土地的基礎上，實現土地承包經營權的“二次分離”，即保留承包權，流轉經營權?！叭龣喾种谩闭窃噲D集合農地流轉的農民利益保障邏輯和農業經營效率邏輯雙重訴求的制度創新。在“三權分置”經營模式下，土地承包經營權長久不變地確定到每個集體成員，以農戶家庭為單位實際享有，并通過新一輪的確權登記頒證得以穩定；農戶可以在其土地承包經營權上設置用益物權性質的土地經營權，土地經營權成為充分賦權和自由流轉的財產性權利，通過市場化配置達致土地的有效利用和價值最大程度的發揮。從這個意義上說，“三權分置”是對“兩權分離”經營模式下長久不變政策的堅持、完善和超越，其背后的邏輯仍然是起點公平和長久不變。
從全國各地來看，兼業農戶成為農民的絕大多數，非農收入超過農業生產經營收入，農村新增人口對于承包土地的生存保障需求弱化，為承包經營權長久不變“固化”提供了現實基礎，也為農戶流轉承包土地的經營權創造了必要條件。在此背景下，集體土地對集體成員的平等保障性，成員流動性和土地不可分割性，正在喪失其存在的社會基礎。發揮市場對農地資源的配置作用，提升土地利用效率基礎上的相對公平，已經取代集體經濟組織分配和調整基礎上的絕對土地平等保障，成為農地制度創新的方向。法律調整的重心應是確權登記，穩定承包經營權，推動土地經營權流轉形成多元適度規模經營，實現效率基礎上的公平，而不再是土地調整，不能再回到人人有份的集體土地制度。此時，集體土地難以再對成員提供絕對的平等保障，而只能是提供某個固定時間起點上的相對公平?！凹w分配 農戶勞作”的集體土地社會保障也應適時轉換為“集體分配 農戶處分”的土地財產保障。
在“三權分置”經營模式下，集體土地在某個固定時點公平分配給農戶家庭，承包經營權的身份保障性得以實現；在此時點之后承包關系長久不變，農戶可以通過農地流轉創設物權性質的土地經營權。由此，土地承包經營權的身份保障性和財產流轉性以階段性分隔的方式在特定時點進行功能分離。集體土地的公平分配、土地承包經營權的長久不變、土地經營權的自由流轉實現了平衡協調。“三權分置”經營模式是在起點公平基礎上實現效率的提升，而效率提升反過來又促進更高層次公平的實現，從而重新定義了集體土地所有權的實現方式，是對集體土地保障功能的傳承而非顛覆，堅持而非悖離?！叭龣喾种谩睂w土地所有權實現方式的重塑，其實是將集體土地所有權的公平保障限定于某個長久不變的固定時點而非任意時點之上。這種“變通”無疑會對集體土地所有權的權能產生深遠的影響。
三、“三權分置”下集體土地所有權的權能
從公私糅合逐漸回歸私權本性，是理解集體土地所有權權能的基本邏輯前提?！叭龣喾种谩毕?，集體土地所有權公平保障具有固定時點性，而非任意時點性，對集體成員的保障方式從經常性保障轉變為固定時點保障。因應保障形式的變化以及土地承包經營權的“自物權化”，成員集體主要行使處分權，表現為發包權和收回權。
（一）集體土地所有權的權能應回歸集體私權性
我國的集體土地所有權直接脫胎于集體土地所有制。大多數學者認為，不能生搬硬套以私人所有權為基礎的民法所有權權能理論，而需要從中國問題意識和語境出發展開研究。我國集體土地所有權從來就是“一頭銜接著私有財產權，一頭銜接著社會公有制”，“糅合了公法層面的治理功能、社會保障功能和私法層面的財產權功能”。應以公私兼顧為理念，從民法、社會法和土地管理法等多維度系統性地完善集體土地所有權權能，賦予其“經濟功能實現權能、社會保障功能實現權能，以及因公共利益使其權能受到限制的利益補救權能”。上述觀點均認為集體土地所有權權能具有公法、私法和社會法多重維度。這種認識既有深刻的政治原因、社會背景和歷史積淀，又是集體土地財產性和資源性相互關系在農地制度安排中的現實映照。然而，這種觀點可能具有一定的時代性，需要進一步的討論。
從制度變遷角度來看，我國農村土地的集體所有先后經歷了作為國家權力、國家政策和基本權利的土地集體所有三個階段，集體土地所有權正在回歸成員集體財產私權之基本權利屬性。土地集體所有是20世紀50年代合作化運動的產物，出于汲取農業生產剩余優先發展重工業并保證極低生活水平下共同生存的需要，成為“基于政治目標的產權安排”；在改革開放以后，服務于國家以經濟建設為中心的發展戰略，集體土地所有權承擔著保障農民基本生存、農村社會穩定和全體社會成員糧食自給等主要功能，同時為保障城市化建設提供儲備充分的“廉價土地”。隨著《物權法》的頒行和一系列“還權賦能”政策的持續推進，集體土地所有權負載的諸多政策性功能不再像以往那樣“理所當然”。遠期來看，集體土地所有權終將祛除公權色彩，恢復集體財產權的應然品格。
比如，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制”?！渡罨r村改革綜合性實施方案》提出，“縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。
從社會保障的角度來看，在土地家庭承包經營初期，承包戶就是自耕農，集體土地為成員提供的保障具有替代社會保障的效應，集體利用發包、調整、收回、土地流轉管理等法律工具為成員提供經常性保障；現階段，土地對農戶的保障功能弱化，承包經營權的持有功能遠遠大于產出收益功能，大多數農戶對土地的態度是，只要保障不喪失承包經營權就可以。在土地承包經營權長久不變的背景下，成員集體在固定時點公平分配土地實現起點公平，分配一經完成，集體對農戶的土地保障功能就宣告實現。長期來看，剝離集體土地上負載的保障功能是必然趨勢，土地保障必然被普遍的公共服務和完善的社會保障所替代。
見《農村土地承包法》第5條、第13條、第17條、第26條第3款、第37條第1款、第41條；《土地管理法》第14條第1款、第37條第3款；《物權法》第128條、第131條、第184條；《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第11條、第13條、第15條；《擔保法》第37條之規定。
從土地資源性和財產權的相互關系角度分析，現代社會土地資源的稀缺性和用途的互競性決定了土地利用的規劃集約性，不存在任意支配的土地權利。作為一種物權性質的財產權利，集體土地所有權應當接受土地資源屬性代表的公共利益所施加的合理使用限制，必須逐步通過制度化的權利限制與補償機制實現國家與農民利益的平衡協調。這種外在于集體土地所有權的公共利益限制，不能認為是集體所有權的權能。集體土地所有權與土地用途管制是不同性質的法律關系，不能將二者混為一談。
綜上，對于集體土地所有權權能的理解，應以成員集體私權為基本視角。集體土地所有權的功能由雜糅合一走向界清分離，體現了集體土地所有權制度變遷的基本脈絡。明確集體土地所有權的集體私權性，而非公私二元性，正是理解集體土地所有權權能的基本邏輯前提。
（二）“三權分置”下集體土地所有權的處分權能
《物權法》第59條通過引入“成員權”，以解決長期以來困擾集體所有權的“主體虛化”問題，從成員權的角度確認集體土地所有權的集體私權屬性，這比“人人有份，人人無份”的“抽象集體所有”更加凸顯集體成員的法律地位，更能保護農民權利。農民集體是作為農戶成員綜合體的集體和作為集體成員的農戶的有機統一，農民集體所有權的目的就是要實現本集體成員的利益。落實集體所有權的路徑是落實農民的集體成員權利。集體成員與成員集體代表之間是委托-代理關系，村委會或者集體經濟組織也不再是沒有委托人的“代理人”。
集體土地所有權主體的集體成員集合性，決定了集體土地所有權本身內蘊了集體成員民主決策、民主監督等管理權能，“集體土地所有權的行使本身也就是管理權能的行使”。人民公社運動的失敗教訓已經證明了土地使用權歸農戶個體行使的必要性。集體土地所有權不能自我實現，而只能通過集體成員民主決議土地承包方案，設定用益物權的方式實現。集體成員共同議定承包方案是集體內部行使民主決策權的主要方面，體現的是一種私法意義上的處分權能，是集體成員共同決定土地經營形式的法律形式。集體土地所有權就是通過設定用益物權的方式來實現的，是由具體化的個體使用權構成的。
在“三權分置”下，集體土地所有權公平保障具有固定時點（發包或者設定土地承包經營權之時）性，而非任意時點性，集體土地所有權的保障功能伴隨固定時點的農地公平分配而實現。經由集體成員共同行使處分權，平均分配土地，農戶取得長久不變且權能充實的，具有“自物權”性質的土地承包經營權，成為真正的農地權利主體和土地流轉的分散決策主體。按照用益物權的基本理論，由于受到土地承包經營權的限制，成員集體作為集體土地所有權主體，主要行使處分權，即“設定承包權或者在承包權、經營權消滅時對農地進行全面支配?！边@種處分權主要表現為發包權和收回權。發包權是成員集體按照集體成員民主決議形成的土地承包經營方案將土地發包給農戶家庭的權利，是集體土地保障功能的體現；收回權是在土地承包經營權期限屆滿或者土地經營權期限屆滿之時，依所有權的“彈性原則”收回集體土地，為新一輪的重新調整和再次發包奠定基礎。處分權的行使具有終極意義，土地承包經營權或者土地經營權期滿后，集體所有權得以恢復至權利的圓滿狀態。成員集體對于農地的控制力不會削弱，農民不會失去其農民身份，集體土地所有權仍然可以有效承載農民基本保障功能。根據《深改方案》，落實集體土地所有權的關鍵在于明確歸屬，而農民集體對集體所有土地的發包和收回處分權能的行使，正是集體土地的物權歸屬形式和固定時點的公平保障功能的體現。
《深改方案》指出，“落實集體所有權，就是要落實‘農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有’的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰。”
“三權分置”下，成員集體主要行使處分權，不會對農戶土地承包經營權的行使造成干擾和限制。然而，回到現行立法層面，我們不難發現，成員集體和集體成員的權利義務關系沒有完全理清，二者仍然處于緊張和糾葛關系之中。因此，有必要按照集體土地所有權權能重構的理念要求，對現行制度安排進行檢視和完善。
四、集體土地所有權權能重構的法制完善
（一）健全成員集體民主議事機制
“三權分置”下，集體土地所有權主要保留最終的處分權。土地是農民成員集體所有的，是否改變家庭分散經營方式實行適度規模經營，應當尊重農民意愿，堅持農民主體地位，讓農民自主選擇，地方政府不得強行推動“一刀切”“壘大戶”，村委會或少數村干部也不得“反仆為主”，繞過集體民主決議程序與他人私相授受、謀取私利。問題的關鍵是健全集體成員民主議事機制，保障農民知情、決策和監督的權利。
我國現有立法設定了土地承包經營方案的三分之二以上多數決定原則，《物權法》確認了集體成員決策權、知情權和撤銷權。但是，存在兩個問題：一是，法律規定的承包經營方案的決策主體不明確，是村民還是集體經濟組織成員？二是，集體成員民主決策權利實現機制不完善。長期以來，集體成員和成員集體之間除了承包地的名義集體所有之外，缺乏其他利益關聯和民主互動生活習慣，在成員離農離地，長期不在村的情況下，難以召集開會或者形成表決，少數村莊強勢群體借機控制集體決策，致使法律規定的農民成員集體決策和監督的規則落空。
《農村土地承包法》第18條第3項規定，承包方案應當……，依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；《土地管理法》第15條第2款規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準；《村民委員會組織法》第24條規定，土地承包方案須經村民會議討論決定，村民會議可以授權村民代表會議討論決定。
首先，集體成員與村民在歷史淵源、構成主體、權利內容、權利性質、法律調整等方面有明顯的區別。集體成員根據《物權法》享有的成員權不同于村民享有的公法或者組織法層面上的公法權利。需要在解釋論層面明確成員權的私權利屬性，土地承包經營方案的決策主體只能是集體成員而不是村民。其次，創新集體成員民主決策形式和組織形式。對于集體經濟發達的少部分農民集體來說，應當推行集體資產股份化改造，實行集體經濟組織集體資產保值增值功能和集體自治組織社會服務職能相分離，通過確認集體成員資格落實股權到每一個成員，做實集體經濟，防止變異為集體代表所有，集體成員的民主決策通過成員股東大會的組織形式得以實現。對于集體經營性資產匱乏的大多數集體經濟組織，可以采取以戶為單位一戶一票的決策方式，將村民會議安排在集中回鄉時節或者采用網絡形式，解決重大事項和臨時事項。另外，土地承包經營權按農戶家庭這樣一個主體固化，為以農戶為主體的土地股份合作化的集體經濟實現形式創造了條件。因此，可以借鑒農村集體經營性資產股份化改革的經驗，考慮當地經濟社會發展水平和農戶離農離地的客觀實際，以確地為前提，尊重農戶的真實意愿和自主選擇，適時審慎推行承包土地股份合作。
（二）明確承包關系“長久不變”的期限
十七屆三中全會提出保持承包關系“長久不變”，但至今沒有明確的說法，學界對此存在不同的認識。集體所有權的權能在于終極意義上的處分權，而農地使用權的有期限性正是堅持集體所有權的制度設計。因此，“長久不變”并不意味著無期限性或者永佃化，而是相對現行規定較長的期限。
期限問題的關鍵在于，它實際上涉及到土地承包經營權的保障性和財產性的協調，以及正常家庭人口自然周期的合理測算。在以家庭為承包單位，且“土地承包經營權與農村集體成員資格綁定”的前提下，土地承包經營權的期限設定，既要考慮土地承包經營權人的身份專屬性，又要考慮其繼承人是否繼續依靠土地保障，既要考慮單個農戶家庭的情況，又要從全體集體經濟組織成員權的角度考慮。70年涵攝兩代人的生命周期，可以作為兼顧這兩組權利實現的合理判準期間。以70年作為法定承包期，是較為合理的做法。70年之內，無論戶內成員個體或者成員整體取得非農戶籍的，均應維持承包期內承包合同關系的穩定性，土地承包經營權應享受完整充分的法律保護。70年之后，如果戶內成員均無需土地保障的，則退出土地承包經營權；如果戶內尚有集體成員及其子女需要集體土地作為生存保障的，可以保留成員權資格，依繼承取得土地承包經營權。此時，集體可以對土地進行調整，實現新一輪公平分配基礎上土地承包經營權的長久不變。
本文認為，保持承包關系長久不變的制度安排應是“70年法定承包期限屆滿 自動無償續期 承包方退出土地承包經營權例外”?？紤]到二輪承包經營期限與長久不變的接續關系，以及從2013年起國家組織開展的最新一輪土地承包經營權確權登記的事實，宜以本次承包經營權登記確權之時作為“長久不變”的起算時間。這樣的制度設計，不僅能夠實現集體土地所有權和土地承包經營權的制度協調，又可以結合農村經濟社會體制改革的時代發展“相機行動”，保證集體經濟組織法與土地承包經營權財產法銜接的有效性，緩和成員資格變動與土地承包經營權繼承之間的緊張關系。
按照國家新一輪土地承包經營權確權登記頒證的政策要求，工作重心在于解決農戶承包土地的面積不準、四至不清、空間不明等問題，形成權利客體范圍清晰可描述的土地使用權。
（三）解除集體對農戶土地承包經營權的不當限制
1.解除集體對農戶行使土地承包經營權的限制
除因公共利益需要受到農地用途管制之公權限制外，農戶行使土地承包經營權不應當受到集體的干預和限制。農戶土地承包經營權是“自物權化”的財產權利，可以通過農地流轉將土地經營權讓渡給他人，實現農地的“物盡其用”，達致多元化的適度規模經營。應當厘清和修改因身份保障性和財產物權性雜糅而引致的土地經營權流轉受限的相應法律條款。就目前法律規定的流轉方式來看，轉包、出租屬于土地承包經營權的債權性處分。入股是土地承包經營權人保留承包權，流轉土地經營權的制度設計?；Q是同一集體經濟組織的承包方之間交換承包地塊，同時交換相應的土地承包經營權。這四種方式都不存在土地流轉受到集體限制的情形。在“三權分置”經營模式下，農戶可能更傾向于持有身份性的承包經營權，這使得現行立法中關于土地承包經營權轉讓的限制性規定失去存在的必要性，故本文對此不再贅述。改革政策文件已經提出賦予農民對“承包經營權抵押、擔保權能”“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。農戶可以將土地承包經營權抵押，如果農民不能如期償還債務的，“失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權?！敝皇窃诘盅簷鄬崿F之時，經營權需要從土地承包經營權中分離或者獨立出來，農戶保留承包資格，經營權則通過抵押權實現后的新的經營權人權利登記實現物權化，并在后續的流轉中作為物權性質的權利來對待。
現行法認可土地承包經營權以入股的方式流轉，入股僅是對土地承包經營權的處分，并不導致農戶經營權的移轉。顯然，現行法規定在發展農民合作生產經營與規避聯合經營體破產造成農戶失地風險之間找到了平衡之道：采取了農戶承包權和實際土地經營權分別處理的立法技術。這一制度設計與“三權分置”下承包權和經營權分離高度契合。因此，土地入股不存在集體干預和限制導致流轉不能的問題，僅存在入股對象是否擴大至公司、合伙企業等問題。
2.集體不得收回承包期內進城落戶農戶的承包地
按現行法律規定，在承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口，集體可在承包方不交回承包地情況下主動收回。此項制度依循的是集體土地的經常性保障邏輯。然而，在集體土地所有權保障方式變為固定時點保障，土地承包經營權的“自物權化”前提下，集體在承包期內收回承包經營權已經喪失了事實和法律基礎。當前，國家多項改革政策文件一再強調不得以強制退出土地承包經營權等成員權作為農民進城落戶的條件，只能是在尊重農民意愿的情況下進行引導。在此背景下，完全可以刪除集體收回承包期內進城落戶農戶承包地的法律規定。
（四）強化集體自治組織的農地使用監督權
集體土地上負載著諸多公共利益，決定了土地利用行為的義務先定性?，F行法律規定土地承包經營權人具有合理使用土地的義務，土地管理部門和集體發包方對承包方使用土地的行為具有監督職責。在責任的承擔方式上，集體基于其和農戶之間的承包合同關系，在農戶發生棄耕、撂荒或者損害地力行為時，集體可以要求其承擔賠償損失的違約責任，或者可以收回土地，單方面終止合同。土地行政管理部門可以根據《土地管理法》等規范進行行政處罰。但是，現階段農地經營主體結構發生很大的變化，集體可能無法掌握土地利用者的身份信息和土地利用信息，無法直接依合同追究其違約責任。土地執法公權力部門力量薄弱分散，且存在信息不對稱的情況，難以形成長效監督機制。而且，現行立法對損害地力行為設定的責任比棄耕撂荒行為更輕，存在“開放性的法律漏洞”。鑒于此，應當在區分集體組織的經濟職能和自治管理職能的基礎上，實行政經分離，賦予集體自治組織一定的土地利用監管公權力，使其能夠監管不同類型土地利用主體的違法行為。通過土地流轉合同備案制度的完善，保障集體自治組織對土地流轉行為的知情權，類推適用《土地管理法》第37條第3款的規定，賦予集體自治組織單方終止土地經營權，收回承包地的土地用途管理權。
《土地管理法》第37條第3款規定，“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地”。但是，根據2005年7月最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第6條的規定，承包方仍然有權重獲因自己棄耕、撂荒而被集體發包方收回的承包地，該條司法解釋規定超越法律解釋權而實質性地修改、僭越了法律規定，應屬無效?！段餀喾ā返?31條規定，集體一般不得收回土地承包經營權，“農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定”。此處的“等法律”在立法技術上實為公法性規范介入私法預留空間，說明《物權法》并未排除《土地管理法》關于收回土地承包經營權規定的適用性。
五、結語
農村土地“三權分置”引致集體土地所有權的變革與重構。本文試圖從“三權分置”的權利結構解析出發，沿循集體土地所有權的“功能轉向-權能重構-法制完善”的邏輯進路，得出如下認識：“三權分置”的權利結構是“集體土地所有權-土地承包經營權-土地經營權”。在“三權分置”經營模式下，集體土地所有權的保障功能伴隨固定時點的農地公平分配而實現，土地承包經營權在此時點之后長久不變趨向“自物權化”。成員集體作為集體土地所有權主體，主要行使處分權能，以彰顯集體土地的物權歸屬形式和固定時點的公平保障功能。應當以集體土地所有權的權能重構為理念，修改完善相關法律規定。健全成員集體民主議事機制；確認保持承包關系長久不變的制度安排，解除集體對農戶土地承包經營權的不當限制；強化村民集體自治組織的農地使用監督權。當然，鑒于“三權分置”政策的適用范圍，本文討論的語境也在于農地制度改革背景下，集體土地所有權在集體農用地層面的權能，并未指涉集體建設用地、宅基地、“四荒”地等客體范圍。至于在體系化的農村土地使用權語境下，探討集體土地所有權的權能建構，可能需要更加深入細致的研究。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》 2017年第2期
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