無(wú)論“逃離北上廣”的口號(hào)，曾經(jīng)多么盛極一時(shí)，依然有更多的人向往著城市便捷而多彩的生活，向往城市中無(wú)限的人生機(jī)會(huì)，渴望在城市中改變命運(yùn)。然而，最近，生活在一些大城市的人們，愈來(lái)愈感受到權(quán)力對(duì)城市的強(qiáng)力干預(yù)——進(jìn)入這些城市變得不再那么容易，城市生活變得不再那么自在隨意，未來(lái)似乎變得不確定……
這時(shí)，我注意到了《城市隱秩序》這本在學(xué)術(shù)語(yǔ)言和范式包裹下的著作，旨在闡明一個(gè)簡(jiǎn)單的道理：城市是個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)組成的綜合體，起根本作用的是自生自發(fā)涌現(xiàn)的東西，看似不起作用的東一言西一語(yǔ)，看似不連貫的個(gè)體行為……好像在無(wú)序地做一些沒(méi)用的事，但進(jìn)行到一定程度，會(huì)產(chǎn)生巨大的結(jié)果，而這個(gè)結(jié)果比那些顯性的表達(dá)——比如規(guī)劃師的意見(jiàn)、權(quán)力的聲音——來(lái)的更強(qiáng)大。而這，就是“城市隱秩序”。換言之，最終說(shuō)了算的，還是城市中的絕大多數(shù)人。
循著這本書(shū)，我找到了其作者劉春成，驚訝地發(fā)現(xiàn)，他的履歷如此豐富：做過(guò)高校教師，管理過(guò)北京商務(wù)中心區(qū)（CBD），當(dāng)過(guò)兩個(gè)不同城市的副市長(zhǎng)，如今負(fù)責(zé)一家省級(jí)金融控股公司……豐富的實(shí)際運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和深厚的學(xué)術(shù)功底，使劉春成對(duì)城市，有著非常獨(dú)到的理解。尤為要者，是他對(duì)城市過(guò)分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的批判，以及對(duì)城市開(kāi)發(fā)債務(wù)問(wèn)題的審慎樂(lè)觀。
“唯產(chǎn)業(yè)論”是大部分城市病的根源
問(wèn)：雖然中國(guó)的城市化已經(jīng)超過(guò)50%，但相比“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)引起的廣泛重視，城市似乎并沒(méi)有作為一個(gè)整體引起足夠廣泛和深入的思考，你怎么看？
劉春成：中華民族是在傳統(tǒng)精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上孕育和發(fā)展起來(lái)的，城鎮(zhèn)化的歷程極短，但又極快，我們欠缺城市生活經(jīng)驗(yàn)，甚至缺乏對(duì)城市的歸宿感。所以，中國(guó)人對(duì)城市一直抱有警惕、乃至某種戒備，歸隱田園總是一種更美好的愿望。
正因?yàn)槿绱耍覀儗?duì)城市的感情很功利。來(lái)到大城市被稱為一種無(wú)奈又必須的選擇，而真正發(fā)自內(nèi)心的熱愛(ài)卻不多。逃離大城市，不但是難以在這里找到安身立命之處的年輕人的退路，也是在這里功成名就的精英們的奢侈愿望。不妨想想我們住酒店時(shí)的心態(tài)，不再隨手關(guān)燈，不再節(jié)約用水，不再心疼衛(wèi)生，似乎只有盡可能地耗費(fèi)酒店物資才對(duì)得起房費(fèi)。我們絕大部分城市人，相當(dāng)比例是有這樣一種過(guò)客心態(tài)在城市中生活，這其中包括我們大量的城市規(guī)劃者和城市管理人員。這種心態(tài)下，中國(guó)的城市能好得了嗎？
我們有好幾千年的城市史，但由于中國(guó)在近兩百年來(lái)的遭遇，我們幾乎喪失了內(nèi)心對(duì)城市的自豪感。我們經(jīng)常用貧窮的心態(tài)看待逐漸富足的自己。這一點(diǎn)上，我們對(duì)城市的認(rèn)識(shí)以及對(duì)城市的態(tài)度是至關(guān)重要的。
問(wèn)：談到對(duì)城市的戒備，不僅是普通人，甚至決策者，也對(duì)城市一直抱有警惕，尤其是對(duì)特大城市更是高度警惕。為什么會(huì)這樣？
劉春成：這是個(gè)一定時(shí)期的問(wèn)題，只不過(guò)是近幾十年，我們對(duì)大城市才有恐懼。中國(guó)來(lái)歷史上有過(guò)長(zhǎng)安、洛陽(yáng)、開(kāi)封、北京、南京、成都等諸多大城市，它們是當(dāng)時(shí)世界上首屈一指的大城市……那時(shí)候的人們困惑過(guò)嗎？恐慌過(guò)嗎？警惕過(guò)嗎？沒(méi)有。幾十年似乎挺長(zhǎng)，但放在中國(guó)五千年歷史、三千年城市發(fā)展史中，才占多大比例？剩下大部分時(shí)間，該不該建立城市、是不是該建大城市，在中國(guó)歷史上沒(méi)有困惑過(guò)、恐慌過(guò)。這幾十年的城市發(fā)展實(shí)踐給我們?cè)斐梢环N心理陰影——現(xiàn)在很多人還活在這種心理陰影之中。這種陰影如果藏在內(nèi)心又不敢說(shuō)，就會(huì)扭曲大家的判斷。
建國(guó)之后，中國(guó)的城市建設(shè)成績(jī)也很大，只出現(xiàn)過(guò)兩次例外：一次是五十年代，自愿返鄉(xiāng)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)中國(guó)采取了計(jì)劃性的城市管理體制，或者叫半軍事化的管理體制，把城市中復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)生態(tài)變成了相對(duì)簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)體系，于是大量就業(yè)機(jī)會(huì)失去了，部分城市人口只能返回鄉(xiāng)下；第二次是知青下鄉(xiāng)——跟50年代類似的原因，大量城市年輕人缺乏基本的就業(yè)機(jī)會(huì)，被有組織的輸送到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。因?yàn)檫@兩次經(jīng)歷，我們對(duì)大城市、對(duì)城市的產(chǎn)業(yè)，既愛(ài)又恨。這造成了我們現(xiàn)在走上另一種傾向：過(guò)度注重城市中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，甚至把產(chǎn)業(yè)的重要性極端化了。
問(wèn)：你不贊成“產(chǎn)城融合”？
劉春成：我反對(duì)過(guò)度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)對(duì)于城市的重要性。城市是個(gè)綜合體，產(chǎn)業(yè)本來(lái)就是城市必須具備的功能。就像心臟對(duì)于人的身體而言很重要，是提供身體運(yùn)行的動(dòng)力源，但沒(méi)有說(shuō)“人心融合”的；肺主導(dǎo)呼吸系統(tǒng)也很重要，也沒(méi)有“人肺融合”的觀點(diǎn)。這是因?yàn)檠h(huán)系統(tǒng)和呼吸系統(tǒng)是人體綜合系統(tǒng)的一部分，必須要有，但要適度，打個(gè)極端的比方，如果一個(gè)體重140斤的人長(zhǎng)一個(gè)40斤的心臟，會(huì)有什么后果？
同理，產(chǎn)業(yè)是一個(gè)城市的動(dòng)力系統(tǒng)，不可或缺，但動(dòng)力過(guò)強(qiáng)或者動(dòng)力不足同樣有害。對(duì)任何一個(gè)城市而言，與其相匹配的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)規(guī)模都應(yīng)該是適度的。我們現(xiàn)在似乎覺(jué)得城市動(dòng)力越強(qiáng)越好，產(chǎn)業(yè)越強(qiáng)越好，這種“唯產(chǎn)業(yè)論”是非常有害的，也是現(xiàn)在大部分城市病的根源。
城市只有兩類產(chǎn)業(yè)：必需產(chǎn)業(yè)和附加產(chǎn)業(yè)。必需產(chǎn)業(yè)能夠保證城市的健康運(yùn)行，讓市民獲得重要的服務(wù)保障和幸福感；附加產(chǎn)業(yè)讓這個(gè)城市有張力，有顯示度，有影響力。城市的必需產(chǎn)業(yè)不可或缺，好的城市會(huì)把必需產(chǎn)業(yè)做細(xì)、做實(shí)；而城市的附加產(chǎn)業(yè)是要慎重選擇、慎重推進(jìn)的。對(duì)城市而言，必需產(chǎn)業(yè)是政府應(yīng)該更多花力氣去做的；而對(duì)于附加產(chǎn)業(yè)，一定要通過(guò)多方面智慧綜合判斷，多尊重市場(chǎng)主體的意志，依靠市場(chǎng)主體的能動(dòng)性去做。
就城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)而言，必需產(chǎn)業(yè)是“里子”，附加產(chǎn)業(yè)是“面子”，目前的基本情況就是重“面子”，輕“里子”，很多“城市病”就因此而生。
我們?nèi)鄙贅?gòu)建和運(yùn)營(yíng)大城市的成功經(jīng)驗(yàn)，特別是近代以來(lái)，我們?cè)诔鞘邪l(fā)展的理論和實(shí)踐方面都大大落后于發(fā)達(dá)國(guó)家；甚至在亞洲，也從典范變成了追隨者。過(guò)去幾十年的城市政策和發(fā)展問(wèn)題，忽視了城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和自適應(yīng)能力，難以把握其特定的規(guī)律，也讓我們對(duì)于超大城市有些揮不去的恐懼感。
問(wèn)：無(wú)論是恐懼還是反對(duì)，這種對(duì)大城市的警惕、限制的政策，對(duì)中國(guó)城市的發(fā)展會(huì)有什么影響？因?yàn)檫^(guò)去這十多年和未來(lái)一段時(shí)間，無(wú)疑是中國(guó)城市化發(fā)展非常關(guān)鍵的時(shí)期。
劉春成：這種被陰影所影響，或者說(shuō)這種恐懼，明顯已經(jīng)造成了巨大的惡果。這種惡果就是，以西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)擁有了全世界規(guī)模最大的城市——中國(guó)現(xiàn)在的大城市比其他國(guó)家加起來(lái)的總和可能還要多——我們卻還在否定、還在討論，是不是要提超大城市，是不是要提城市群。這種視而不見(jiàn)已經(jīng)是最大的后果了！
中國(guó)的基本國(guó)情是將近15億的總?cè)丝凇⒖衫玫挠邢尥恋亍⑷鎸?shí)現(xiàn)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。脫離這個(gè)起點(diǎn)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化問(wèn)題便無(wú)法解決。人口和資源是被動(dòng)性約束，發(fā)展是主動(dòng)性約束。形象地說(shuō)，人口和資源逼迫人口向城市高度聚集，而發(fā)展則要求聚集得舒適且富足。由于我們同時(shí)受到這兩方面的制約，所以必須以人口和資源為左右邊界，尋求城鎮(zhèn)化的合理道路，這就是中國(guó)城鎮(zhèn)化最基本的國(guó)情，是認(rèn)知中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的出發(fā)點(diǎn)。
簡(jiǎn)單地表達(dá)對(duì)大城市的好惡已經(jīng)沒(méi)有意義，而是要考慮怎樣管理以大城市為主導(dǎo)的城市群。這個(gè)題目已經(jīng)非常清晰了！
城市疏解考驗(yàn)決策者智慧
問(wèn)：您認(rèn)為“產(chǎn)城融合”這個(gè)提法是錯(cuò)的？
劉春成：我說(shuō)它片面，而且這種片面理論觀點(diǎn)在實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致極端的結(jié)果。剛才我舉的那個(gè)例子就是一種極端情況的類比，產(chǎn)業(yè)對(duì)于城市系統(tǒng)而言是動(dòng)力系統(tǒng)，但是這個(gè)子系統(tǒng)一定要和整個(gè)城市系統(tǒng)的規(guī)模和特點(diǎn)相匹配，動(dòng)力不足與動(dòng)力過(guò)強(qiáng)都是不好的，就比如一個(gè)人的心臟要是占了人全部體重的三分之一，我不知道這個(gè)人怎么去生存。
問(wèn)：這只是形象地比喻，如果投射到城市建設(shè)發(fā)展上，是否可以理解為：目前城市土地供給的失衡——產(chǎn)業(yè)用地相對(duì)過(guò)多，而住宅用地和公共服務(wù)用地不足——都跟這個(gè)理念有關(guān)？
劉春成：是的，產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大必然帶來(lái)城市土地供給的失衡。目前，大部分城市對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地的供給比較充足，相較之下，住宅用地和公共服務(wù)用地比例就相對(duì)較低。但是，這并不意味著住宅的供地絕對(duì)量少了，這要分析一下具體城市的總體用地規(guī)模是否合適，目前被歸為城市服務(wù)用地的很多內(nèi)容，是符合城市必需產(chǎn)業(yè)的范疇的，只是對(duì)于城市附加產(chǎn)業(yè)的用地給了太多的特別照顧，根本上說(shuō)就是一種過(guò)度的產(chǎn)業(yè)狂熱。就像有些人健身，練肌肉練過(guò)了，肌肉超級(jí)發(fā)達(dá)而整個(gè)人并不健康。中國(guó)目前的“城市病”，很大部分是因?yàn)椴磺‘?dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策、不健康的產(chǎn)業(yè)取向造成的。
舉個(gè)例子：城市要有空氣和水，而對(duì)空氣和水最大的破壞都是產(chǎn)業(yè)。比如霧霾，最大的污染源都是產(chǎn)業(yè)——但是，我們治霾的時(shí)候，去管機(jī)動(dòng)車，把小燒烤管的很嚴(yán)，把飯館排放油煙管的很嚴(yán)。其實(shí)我們?cè)絹?lái)越清楚，達(dá)標(biāo)機(jī)動(dòng)車的排放和產(chǎn)業(yè)排放根本不是一個(gè)數(shù)量級(jí)的，一個(gè)化工廠的排放量頂千百個(gè)飯館。但是，為什么決策者會(huì)特別輕易地去限制飯館這種與城市必需產(chǎn)業(yè)，而把附加產(chǎn)業(yè)的東西放縱了？這里面肯定有政績(jī)導(dǎo)向的問(wèn)題，也有對(duì)于產(chǎn)業(yè)短缺的恐懼，生怕城市的產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足，寧可產(chǎn)能過(guò)剩也在所不惜。
其實(shí)，城市里增加大量就業(yè)，留住人的是必需產(chǎn)業(yè)；很多城市現(xiàn)在做反了，他們積極引進(jìn)、鼓勵(lì)支持，把大量資源拿來(lái)投入的恰恰是附加產(chǎn)業(yè)。所以，城市需要多一些精力去關(guān)注必需產(chǎn)業(yè)，更加嚴(yán)格審慎地去選擇附加產(chǎn)業(yè)，這個(gè)城市才會(huì)好。
問(wèn)：一般會(huì)認(rèn)為，化工這些經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)是城市的必需產(chǎn)業(yè)但您對(duì)城市附加產(chǎn)業(yè)和必需產(chǎn)業(yè)的定義恰好相反。
劉春成：必需產(chǎn)業(yè)是指和人生存最相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，比如理發(fā)店、洗衣店。有的必需產(chǎn)業(yè)是和城市規(guī)模相關(guān)的，雜貨店是小城鎮(zhèn)的必需產(chǎn)業(yè)，大型購(gòu)物中心則是大城市的必需產(chǎn)業(yè)。還有，在大城市，修指甲都成產(chǎn)業(yè)了，這就是基于人的自然生存需求的細(xì)化而延伸的產(chǎn)業(yè)，這才叫必需產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)通常和環(huán)境是和諧相處的，甚至還會(huì)優(yōu)化環(huán)境，減少單位排放量——這就是大城市的好處。這一類產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)人去干，而化工廠的產(chǎn)品也許可以用來(lái)為更大區(qū)域的人們提供服務(wù)，但對(duì)我們這個(gè)城市本身而言是有利有弊的，不一定非要干才行，就應(yīng)該慎重選擇。
缺少對(duì)于城市產(chǎn)業(yè)的正確分析，盲目且不計(jì)成本的發(fā)展熱門(mén)的附加產(chǎn)業(yè)是我們城市化中屢屢發(fā)生城市病的重要原因。產(chǎn)業(yè)怎樣分類，應(yīng)該與研究對(duì)象相對(duì)應(yīng)，城市產(chǎn)業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與城市系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)。
問(wèn)：但是我們也看到，最近一些大城市，恰恰在去掉一些你定義的必需產(chǎn)業(yè)，你怎么看？
劉春成：城市需要必需產(chǎn)業(yè)，但必需產(chǎn)業(yè)和城市系統(tǒng)要相輔相成。北京現(xiàn)在去掉了一些城市功能，就像有的人要減肥一樣。但是，減肥過(guò)程中同樣有學(xué)問(wèn)，經(jīng)過(guò)努力把該減的贅肉減掉、得到好身材，就是成功的；雖然努力了，卻效果不明顯，或者雖然瘦了卻得了“貧血癥”等，就是失敗的。這項(xiàng)工作需要勇氣和毅力，也很考驗(yàn)智慧，但不代表方向不對(duì)。
問(wèn)：你認(rèn)為北京疏解部分城市功能的方向是對(duì)的，那么哪些功能該疏解，哪些不該疏解？
劉春成：這很考驗(yàn)決策者和執(zhí)行者集成智慧的水平。現(xiàn)在大家都在發(fā)言，都在表達(dá)意見(jiàn)，這些建議和意見(jiàn)通常不會(huì)很完整，這是因?yàn)榇蠹以诔鞘兄械奈恢貌煌腔蚨嗷蛏俣加姓_的成分，有些意見(jiàn)要點(diǎn)還會(huì)是唯一的，這就更加珍貴。決策者和執(zhí)行者只要能把這些分散的智慧集成起來(lái)，就會(huì)做到順勢(shì)而為、事半功倍。決策者要認(rèn)識(shí)和適應(yīng)城市的隱秩序。
城投債的高峰即將過(guò)去
問(wèn)：最近這十幾年，中國(guó)城市的開(kāi)發(fā)和建設(shè)是個(gè)非常快速的浪潮式的推進(jìn)，新城新區(qū)是常見(jiàn)的城市發(fā)展模式，而城投公司負(fù)債運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)則是典型手段，你怎么看新城新區(qū)模式？你認(rèn)為中國(guó)的城投債會(huì)如有些人擔(dān)心的那樣發(fā)生債務(wù)危機(jī)嗎？
劉春成：中國(guó)為什么用新區(qū)建設(shè)的模式，要在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間維度中來(lái)分析，才會(huì)有比較客觀的結(jié)論。改革開(kāi)放后，幾乎所有的中國(guó)城市在剛開(kāi)始啟動(dòng)城市建設(shè)的時(shí)候，原有的城市區(qū)域都是很小的，人口密度很大，而且這些城區(qū)基本上是農(nóng)村汪洋大海中的城市孤島。這種情況下，城市要擴(kuò)大，正確的出路就是擴(kuò)大面積——無(wú)論是否使用“新城”還是“新區(qū)”的概念，它必然需要額外占地，因?yàn)樵瓉?lái)的城市面積太小，對(duì)于原有居民來(lái)說(shuō)已經(jīng)很局促了，更無(wú)法滿足即將進(jìn)入的新移民。
比如北京，八十年代的時(shí)候，現(xiàn)在的三環(huán)附近叫近郊區(qū)，五環(huán)外就是遠(yuǎn)郊了。現(xiàn)在北京城區(qū)面積擴(kuò)大了很多，但是有數(shù)據(jù)表明，城市面積的擴(kuò)大低于吸納人口的增長(zhǎng)，這說(shuō)明了什么？少占地多辦事。
在城市擴(kuò)展過(guò)程中，城投作為城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的重要主體發(fā)揮了巨大作用。不過(guò)隨著城市化的進(jìn)程，現(xiàn)在的城投已經(jīng)不是過(guò)去的城投了，這個(gè)歷史節(jié)點(diǎn)已經(jīng)過(guò)去了，整個(gè)中國(guó)的大規(guī)模城市建設(shè)告一段落了，接下來(lái)是城市的提升、完善、調(diào)整。
問(wèn)：所以從這個(gè)角度來(lái)講，你不是特別擔(dān)心城投債問(wèn)題？
劉春成：不擔(dān)心。現(xiàn)在中國(guó)的城市布局中，只有局部地區(qū)還會(huì)有較大規(guī)模建設(shè)，從全國(guó)整體來(lái)看，城市建設(shè)逐步轉(zhuǎn)入精細(xì)化階段，注重提升城市系統(tǒng)的整體效率，城市開(kāi)始由過(guò)去一邊倒的拆少建多，局部變成拆多建少。不僅北京、上海，包括很多二線城市，對(duì)于老城區(qū)、人口密集區(qū)，也已經(jīng)明確提出要拆多建少。
問(wèn)：換言之，城投債的債務(wù)規(guī)模峰值差不多也就這幾年，然后會(huì)往下走？
劉春成：肯定的。在城市快速擴(kuò)張的過(guò)程中，會(huì)形成相當(dāng)規(guī)模的地方債務(wù)，這就需要城市的產(chǎn)業(yè)盡快培育發(fā)展，形成可持續(xù)的地方稅收，不斷增強(qiáng)的地方財(cái)政能力可以逐步消化建設(shè)期形成的債務(wù)。這就和前面講到的必需產(chǎn)業(yè)和附加產(chǎn)業(yè)有密切的關(guān)系，特別是附加產(chǎn)業(yè)是一把“雙刃劍”，如果附加產(chǎn)業(yè)選擇得當(dāng)，促進(jìn)發(fā)展有力，就可以形成大量的稅收，有助于從根本上解決債務(wù)問(wèn)題。反之，如果附加產(chǎn)業(yè)選擇不當(dāng)，在耗費(fèi)大量地方財(cái)力后發(fā)展失敗，就會(huì)給地方的債務(wù)雪上加霜，帶來(lái)嚴(yán)重的后果。所以，發(fā)展城市附加產(chǎn)業(yè)不能一哄而上，要根據(jù)各自城市的具體特點(diǎn)慎重選擇，爭(zhēng)取獲得比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 2017-08-02
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