村民小組是鄉(xiāng)村治理體系中最基層的治理單元，對鄉(xiāng)村社會的治理發(fā)揮著重要作用。
川西平原的村民小組呈現(xiàn)出有效治理的特征，并回應(yīng)了農(nóng)民在生產(chǎn)生活中的“公益性需求”，體現(xiàn)了村民小組的組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力。村民小組的治理能力并不是天然形成的，而是有賴于治理過程中治理主體、治理資源、治理動力和治理的合法性這四個維度的共同作用。作為農(nóng)民與村級組織和國家之間的媒介，村民小組既能為小組內(nèi)部提供基本的公共品服務(wù)，同時有利于國家政策在基層的順利執(zhí)行。因此，隨著后稅費(fèi)時代國家治理的轉(zhuǎn)型，需要積極培育村民小組的治理能力，拓展村民自治的實踐形態(tài)，實現(xiàn)村民自治單位的下沉，從而提高鄉(xiāng)村治理的績效。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 小組治理 小組公共性 村民自治
問題的提出
村民小組是鄉(xiāng)村基層治理體系中最基本的治理單元。根據(jù)1998年頒布的《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，村民小組長由村民小組會議推選，由此表明村民小組從法律上已經(jīng)被確認(rèn)為是村民自治制度的重要組成部分。但是，學(xué)界關(guān)于基層治理的研究，主要聚焦于鄉(xiāng)村兩級，行政村作為國家與基層社會的“接點”位置，帶來了傳統(tǒng)與現(xiàn)代、地方規(guī)則與國家法律、當(dāng)家人與代理人等規(guī)則與角色的交織，因此，大量的研究指向行政村這一層級，專門以村民小組治理為對象的研究相對較少。
已有的關(guān)于村民小組的研究主要關(guān)注兩個層面，分別是村民小組的治理功能和治理資源。其中，從治理功能角度對小組治理進(jìn)行研究的學(xué)者較多。具體如小組在村級利益表達(dá)和相關(guān)政策執(zhí)行中的功能、“內(nèi)向家戶”和“外向擴(kuò)展”的功能，村民小組治理是對村級治理的有效補(bǔ)充。從治理資源角度研究小組治理的學(xué)者相對較少，主要強(qiáng)調(diào)包括熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、村規(guī)民約和鄉(xiāng)土信任在內(nèi)的“鄉(xiāng)村社會資本”是實現(xiàn)村民小組善治的“社會植被”。
既有研究關(guān)注了村民小組治理方式及其基層治理功能，但忽視了小組治理及其功能的實現(xiàn)機(jī)制，對于小組治理能力和治理機(jī)制缺少充分討論。村民小組是中國基層社會最為基本的治理單元，小組治理構(gòu)成了基層治理的基礎(chǔ)。奧斯特羅姆認(rèn)為，國家與市場的力量不能保證公共事務(wù)治理的有效性，相反，許多地方性社群的人們借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻能夠?qū)崿F(xiàn)公共事務(wù)的有效治理。她提出的“公共池塘資源”理論對本文具有重要啟發(fā)，即揭示了國家和市場之外的秩序機(jī)制，提供了超越“集體行動的困境”的第三條道路。村民小組的治理機(jī)制顯然既非市場的邏輯，也遠(yuǎn)離國家的行政干預(yù)。村民小組不僅是一個資源系統(tǒng)，而且往往構(gòu)成了一個緊密的熟人社會單元。因此，小組治理不僅是圍繞特定資源系統(tǒng)的治理，而且是熟人社會內(nèi)部的治理。筆者2015年10月在成都市L村就小組治理問題駐村調(diào)研20天。L村地處川西平原腹地，全村共有21個村民小組，737戶，2710人。總耕地面積2700多畝，人均耕地為1畝左右。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮迕裥〗M在基層治理體系中發(fā)揮著重要作用。基于此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對當(dāng)?shù)卮迕裥〗M有效治理的表現(xiàn)、內(nèi)在機(jī)制及其意義進(jìn)行分析。
村民小組有效治理的表現(xiàn)
村民小組是中國基層治理的基本單元。《人民公社六十條》從制度上確立了村民小組作為獨(dú)立核算單位的經(jīng)濟(jì)實體特征。村民小組的生產(chǎn)共同體屬性重塑了村落的自主性，它既借用了村落內(nèi)在的秩序生產(chǎn)能力，也將村落內(nèi)生秩序建構(gòu)能力導(dǎo)入集體意志之中。在村落結(jié)構(gòu)本身較弱的情況下，生產(chǎn)共同體內(nèi)部的密切互動反而能構(gòu)造一套熟人社會秩序機(jī)制，形成獨(dú)立的村民小組認(rèn)同。
在血緣結(jié)構(gòu)較弱的川西平原，在長期的生產(chǎn)生活中，村民小組不僅是一個共同生產(chǎn)單位，而且國家對于村民小組的法律建制逐漸轉(zhuǎn)化成以村民小組為單位的生活、休閑、交往乃至認(rèn)同單位。川西平原的村民親切地將小組稱為“我們生產(chǎn)隊”，而將其他村民小組稱為“他們生產(chǎn)隊”。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活主要在小組內(nèi)部展開，如人情往來、互助合作、休閑娛樂等。村民小組構(gòu)成了一個真正的熟人社會，農(nóng)民生于斯、長于斯、死于斯，相互知根知底。在治理層面，小組在當(dāng)?shù)厥且粋€實質(zhì)性的治理單位，是鄉(xiāng)村社會最基層的治理單元，也是鄉(xiāng)村治理有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。小組在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中一直處于“在場”的狀態(tài)。與村級組織的治理主要回應(yīng)國家的“政策性需要”有所不同，村民小組的治理主要回應(yīng)農(nóng)民的“社區(qū)公益性需求”，體現(xiàn)出較強(qiáng)的治理能力，主要表現(xiàn)為組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力。村民小組的治理能力是其治理有效性的基礎(chǔ)，這三種能力主要表現(xiàn)在小組內(nèi)部的公共品供給、土地調(diào)整、糾紛調(diào)解等方面；國家的政策執(zhí)行，如計劃生育、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等則主要由村級組織負(fù)責(zé)，小組起配合作用。以下從三方面論述川西平原村民小組有效治理的表現(xiàn)。
（一） 組織動員能力
村民小組相對于行政村而言，具有更強(qiáng)的地方性和社區(qū)性，處在國家權(quán)力外圍。在這種格局下，以村民小組為單位的組織動員能力，可以實現(xiàn)有限資源約束條件下的服務(wù)供給。對于農(nóng)民而言，最重要的公共品供給莫過于水利和道路，水利供給尤為重要。離開了超越一家一戶小農(nóng)的能夠?qū)⑶Ъ胰f戶小農(nóng)組織起來的中間組織，搭便車問題便無法解決。在稅費(fèi)改革之前，全國大部分農(nóng)村通過村組（尤其是小組一級）集體提供水利，解決農(nóng)田水利問題。稅費(fèi)改革之后，基層組織權(quán)力弱化，村組逐漸退出了對農(nóng)民生產(chǎn)過程的統(tǒng)籌安排，以水利為代表的公共品供給問題成了農(nóng)民自己的事，而單家獨(dú)戶的農(nóng)民很難被有效組織起來，在實踐過程中出現(xiàn)了大量“搭便車”的現(xiàn)象。稅改之后的水利問題就成了很多地區(qū)農(nóng)民的一塊心病。
但是，川西平原的農(nóng)民在農(nóng)田水利上一直都沒有遇到什么困難，一方面是受惠于都江堰的恩澤，另一方面則與小組在水利上的統(tǒng)一組織密切相關(guān)。L村共有21個村民小組，其中有2個小組需要用潛水泵從臨近的河里抽水灌溉（4組和5組）。另有4個小組地勢偏高，通過打機(jī)井從地下抽水灌溉（3組、7組、8組和10組）。其余的15個村民小組都依靠水渠自流灌溉。無論通過哪種方式獲得水源，該村以小組為單位的集體水利從大集體時代一直延續(xù)至今。每個小組內(nèi)部都有統(tǒng)一的管水員，由他負(fù)責(zé)將水從河里或井里抽到溝渠，或者從河里直接引水到溝渠，再由農(nóng)戶將水從溝渠灌入自家農(nóng)田。管水員費(fèi)用和抽水費(fèi)用由小組內(nèi)部的農(nóng)戶按田畝數(shù)均攤，若是有集體收入的小組，則直接從集體收入中扣除。L村5組的小組長提到，“如果是由單家獨(dú)戶的農(nóng)戶自己抽水，存在很大的弊端，效率低，水浪費(fèi)多，（農(nóng)民）負(fù)擔(dān)也加重了”。小組內(nèi)統(tǒng)一抽水既節(jié)約成本，又保證效率。
（二） 秩序維持能力
村民小組是一個熟人社會，但熟人社會并非天然和諧，矛盾糾紛不僅是熟人社會的常態(tài)，而且糾紛調(diào)解對于熟人社會秩序的再生產(chǎn)具有重要意義。村民小組內(nèi)部化解糾紛能力的大小，體現(xiàn)了村民小組作為治理單位的自主性和主體性程度。一般來講，隨著稅費(fèi)改革以來基層政府由“汲取型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，村干部逐漸退出農(nóng)民生活領(lǐng)域，對諸如結(jié)婚、離婚、家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系方面的干預(yù)越來越少。川西平原村民在日常生活中發(fā)生糾紛時，仍然習(xí)慣性地首先找村民小組長調(diào)解。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的矛盾糾紛主要有三個類型：夫妻矛盾、養(yǎng)老糾紛、鄰里地界糾紛。小組長若是調(diào)解不好，上報到村一級，村干部介入調(diào)解。L村一位老組長說，“（調(diào)解糾紛）沒什么好難的，就是幾句話的事，只要（村組干部）站的正，心放在中間，就好調(diào)解”。一般情況下，大部分村民之間的矛盾糾紛都能在小組一級得到解決。小組長在糾紛調(diào)解過程中不是講政策、講法律，而是“動之以情、曉之以理”，通過調(diào)用熟人社會中的情和理，憑借自己與當(dāng)事人的私人關(guān)系來解決問題。由此可見，小組的秩序維持能力體現(xiàn)了村民小組的內(nèi)生性秩序供給能力。在村民小組這一層級，農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中的細(xì)小瑣碎的事務(wù)均能夠自我呈現(xiàn)，構(gòu)成小組治理的基本內(nèi)容。這些瑣碎細(xì)小的矛盾只有在緊密的熟人社會單元中才能得到及時的關(guān)注、回應(yīng)和解決。在解決這些矛盾糾紛的過程中，小組治理的公共性也得以再生產(chǎn)。小組長作為小組“公”的代表，在糾紛調(diào)解中具有重要作用。
（三） 利益平衡能力
村莊社會是不規(guī)則的，也是富于變化的，人與人之間的利益差異必然存在。村民小組對于村民利益的平衡，主要通過以小組為單位的土地集體所有權(quán)的運(yùn)作來實現(xiàn)。這是小組“統(tǒng)”的功能發(fā)揮之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。成都市在2009年完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，在確權(quán)之前，L村幾乎每個小組都在進(jìn)行土地小調(diào)整，即“增人增地、減人減地”。這與國家“生不增、死不減”的政策相違背，但土地關(guān)涉小組成員的生存需求，不得不調(diào)。有的村民小組在分田到戶時留有部分機(jī)動田，有新增人口時直接從機(jī)動田里分配。但留有機(jī)動田的畢竟是少數(shù)，機(jī)動田數(shù)量也有限，很快就被分完了。大部分小組在分田到戶時沒有留機(jī)動田，當(dāng)小組內(nèi)部有新增人口時，主要采用兩種方式調(diào)整土地：一是“排隊等候”。具體而言，就是把當(dāng)年人口增加的農(nóng)戶（娶媳婦或生小孩）按時間先后排序，人口減少的農(nóng)戶（女兒出嫁或有人去世）同樣排序，后者將應(yīng)該退出的土地分給前者，如果當(dāng)年新增人口比減少的人口數(shù)少，部分暫時不能分到土地的新增人口則順延到下一年優(yōu)先安排；二是“不定期調(diào)整”，每隔兩三年左右，當(dāng)小組內(nèi)部新增人口達(dá)到一定的規(guī)模（一般為五六個），而短期內(nèi)又沒有人口減少的家戶，此時由小組內(nèi)部統(tǒng)一分配，“每戶拿一點出來，之后再由生產(chǎn)隊負(fù)責(zé)調(diào)好”。
村民小組長在土地調(diào)整中起重要作用，也會遇到一些困難，主要為：一是應(yīng)該退田的農(nóng)戶不愿退田，二是退出的田一般都是下等田且較為分散。這就需要村民小組長協(xié)調(diào)，不僅要動員人口減少的農(nóng)戶及時退田，而且要盡力說服他們拿出一些中等田。工作自然難做，L村很多村民小組長都說“每次調(diào)田都搞昏了頭”，還要得罪人。然而，從實踐效果來看，L村每個小組在2009年確權(quán)之前都能進(jìn)行土地小調(diào)整，雖然退田的農(nóng)戶當(dāng)時會埋怨小組長，但從長遠(yuǎn)來看，他們都理解組長的工作，“誰家都有退田的時候，誰家也都有進(jìn)田的時候”。
村民小組有效治理的實現(xiàn)機(jī)制
小組的內(nèi)核具有村落的屬性。近代以來，一些學(xué)者從“皇權(quán)不下縣”的共識出發(fā)，分析傳統(tǒng)與近代中國基層社會的治理機(jī)制。費(fèi)孝通提出的“差序格局”“禮治秩序”從社會文化層面描繪了村落社會的一般性秩序機(jī)制。黃宗智、李懷印等提出的“簡約治理”“實體治理”等概念突出了基層社會治理的自主性。這些研究從村莊社會文化結(jié)構(gòu)的層面強(qiáng)調(diào)了村落的自主性。然而，伴隨著新中國成立和國家政權(quán)建設(shè)，基層社會組織體系和治理體系的變動逐漸改變了村落的制度框架。雖然村民小組保留了村落的底色，但是，學(xué)界已有的對于村莊秩序機(jī)制的解釋不僅存在時代局限（近似于一種理想型分析），也存在空間限制，難以充分解釋村民小組的秩序機(jī)制。從中國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的區(qū)域類型來看，川西平原缺少發(fā)達(dá)的血緣結(jié)構(gòu)和宗族力量，屬于分散型的原子化村莊。相對于南方宗族性村莊和北方“小親族”結(jié)構(gòu)主導(dǎo)的村莊，川西平原村民小組的有效治理很難用村落自主性來解釋。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，川西平原村莊結(jié)構(gòu)上的松散化不必然會導(dǎo)致治理無序，陷入“公地悲劇”，反而呈現(xiàn)出較為普遍的“善治”。川西平原村民小組的治理能力不是天然形成的，而是有賴于治理中各要素的共同作用。以下從治理的四個維度，即治理主體、治理資源、治理動力和治理的合法性，分析小組有效治理的內(nèi)在機(jī)制。
（一） 治理主體的有效生產(chǎn)
治理主體是基層治理中的關(guān)鍵變量，基層治理效果如何與治理主體的能力有很大關(guān)系。小組的治理主體即小組長，小組長不是真正的國家干部，然而在小組治理中發(fā)揮著重要作用。
川西平原地區(qū)的村民小組長與全國大部分地區(qū)的小組長不同，主要體現(xiàn)在兩方面：首先，川西平原村民小組長一直具有一定的政治身份。在村民看來，“小組長還是一個官”，是小組“公”的代表，在小組中擁有一定的權(quán)威，組員愿意服從其管理。因此，村民在生產(chǎn)生活中遇到什么問題，會首先找小組長解決。小組長也會以一名干部的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，盡力為村民排憂解難。全國很多地區(qū)，“沒人愿意當(dāng)小組長”的現(xiàn)象非常普遍，小組長一職一文不值，甚至一些地區(qū)為了應(yīng)對稅費(fèi)之后的基層財政困境，干脆取消了村民小組長。其次，川西平原地區(qū)的小組長大多具有“中農(nóng)”的特征。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮蟛糠执迕裥〗M長的年齡在40歲到60歲之間，且70%以上的小組長有自己的副業(yè)，除了當(dāng)小組長以外，還從事諸如養(yǎng)殖、運(yùn)輸、開小賣部等副業(yè)。在當(dāng)小組長的同時，他們?nèi)匀豢梢栽诖迩f內(nèi)部或附近找到合適的謀生職業(yè)，當(dāng)小組長對其自身的經(jīng)濟(jì)收入影響不大，這是當(dāng)?shù)卮蟛糠中〗M長愿意繼續(xù)任職的原因。
從治理主體角度而言，小組長在村莊中具有一定的政治身份，又因為其“中農(nóng)”特征而能夠在村莊內(nèi)部或附近獲得較高的經(jīng)濟(jì)收入，保證了小組治理主體的穩(wěn)定來源，這是小組有效治理的基本前提。
（二） 治理資源的公共轉(zhuǎn)化
治理資源包含多個層次，既包括物質(zhì)性資源，也包括非物質(zhì)性資源；既包括外部輸入的資源，也包括村莊的內(nèi)生性資源。川西平原的村民小組治理能夠達(dá)到一種良性的狀態(tài)，與小組內(nèi)部特有的內(nèi)生性資源有很大關(guān)系。這里的內(nèi)生性資源主要指小組的公共性，小組的公共性能夠轉(zhuǎn)化為治理中的公共性。
在川西平原，小組內(nèi)部是一個真正的熟人社會。小組的公共性，即小組內(nèi)部在日常交往中能夠形成一套被公認(rèn)的社會評價系統(tǒng)和價值規(guī)范體系，產(chǎn)生社會輿論，對生活于其中的個體產(chǎn)生影響。小組公共性的形成與幾個因素相關(guān)：其一，小組在當(dāng)?shù)卮迩f是一個生產(chǎn)生活的共同體，小組內(nèi)部是人情往來的基本單位，也是一個基本的互助單位，這是小組公共性形成的基礎(chǔ)條件。其二，村莊生活的完整性，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村是典型的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，幾乎所有農(nóng)戶都在種自己的土地，形成了以土地為核心的小農(nóng)之間的高利益關(guān)聯(lián)，農(nóng)民相互依存度高，這有利于小組公共性的培育。其三，從社會交往層面而言，當(dāng)?shù)卮迕裼袕?qiáng)烈的社會交往需求，在相互閑聊之中，小組內(nèi)部形成了公認(rèn)的價值規(guī)范和公共規(guī)則。此外，從文化層面而言，川西農(nóng)民“不走極端”的中庸性格，使得小組內(nèi)部在公共事務(wù)上容易達(dá)成一致意見，釘子戶在村莊中沒有生存空間。
小組的公共性不僅表現(xiàn)在農(nóng)民的社會交往中，在小組治理中，社會層面的公共性也能有效轉(zhuǎn)化為治理中的公共性，形成邊緣化釘子戶的機(jī)制。在當(dāng)?shù)卮迕窨磥恚绻粋€人在小組或村莊公共利益的事情上占便宜或搭便車，或者要當(dāng)釘子戶，那么在與人相處時肯定斤斤計較，這樣的人在村莊里不受歡迎，“全生產(chǎn)隊的人都對你有意見，都要孤立你，出去了別人都不愿意和你講話”。社會交往在當(dāng)?shù)卮迕竦纳钪姓紦?jù)重要位置，正如L村很多村民所言，“在農(nóng)村，被孤立了就沒啥活頭了”。川西平原的小組及村莊治理中很少出現(xiàn)釘子戶，村民都持“隨大流”心態(tài)，“只要大部分人同意我就同意”。“隨大流”不是一種隨意心態(tài)，它正好表明小組內(nèi)部在某件事情上達(dá)成了一致意見，代表了小組內(nèi)部的公共利益，小組的公共性及其在治理中的效用，是當(dāng)?shù)匦〗M能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的關(guān)鍵變量。
（三） 治理動力的價值反饋
村民小組有效治理的實現(xiàn)還有賴于治理動力的存在。治理動力，即在治理過程中存在一套激勵機(jī)制，激勵治理主體，有效地完成治理目標(biāo)。川西平原小組治理的動力體現(xiàn)在兩個層面：一方面，當(dāng)?shù)氐男〗M具有一定的價值生產(chǎn)能力。如果小組治理得好，能夠及時回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，那么作為治理主體的小組長可以收獲社會性報酬，獲得村民的信任與支持，小組長在小組內(nèi)部有威望。當(dāng)?shù)氐男〗M長往往是紅白喜事中的“幫辦”（即主持人），是村莊儀式性和社會性場合的中心人物。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐男〗M長都比較負(fù)責(zé)任，認(rèn)為“拿了小組長的工資，就要干小組長的事”。當(dāng)問到為何愿意盡心盡力時，大部分小組長的解釋是“小組里總要有一個人負(fù)責(zé)”。正如賀雪峰在皖中小井村的調(diào)研指出，“一個具有強(qiáng)烈內(nèi)部認(rèn)同的村民組，也就構(gòu)成了村民私的單位，一個自己人單位，一個‘我們’的單位，一個應(yīng)該盡義務(wù)而不是處處講權(quán)利的單位”。川西平原小組長的動力從根本上也是來自小組這個熟人社會的認(rèn)同，這種認(rèn)同使得當(dāng)?shù)氐男〗M長很在乎村民對自己的評價。L村5組的小組長說，“百姓心中都有桿秤，你做的不好，你在群眾中就沒有位置了，你就枉（自）當(dāng)干部了”。而當(dāng)村民對自己比較信任，選自己當(dāng)小組長時，他們會覺得臉上有光，自己在小組內(nèi)部有面子，這成為其努力當(dāng)好小組長的動力。
（四） 治理制度的合法性支持
村民小組作為基層治理體系的最底層單元，是國家法律認(rèn)可的治理單元。1998年頒布的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民小組是鄉(xiāng)村社會真正的自治單位，確立了村民小組在基層治理結(jié)構(gòu)中的法律地位。這種確認(rèn)使得村民小組治理工作獲得國家層面的制度支持。在稅費(fèi)改革之前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級組織需要小組干部協(xié)助完成很多治理任務(wù)，如稅費(fèi)征收、計劃生育等，對于小組一級的治理較為重視。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織基本上沒有任何治理任務(wù)需要下放給村民小組來完成，在減少基層財政壓力的背景之下，小組治理的合法性逐漸弱化，一些地方甚至撤銷了村民小組長。例如，湖北省在農(nóng)業(yè)稅取消以后便取消了村民小組長，代之以協(xié)管員，協(xié)助村委會的工作。村民小組不再作為相對自主的治理單位，小組治理虛化，缺乏有效的制度認(rèn)可。然而，在川西平原地區(qū)，“鄉(xiāng)—村—組”三級治理體系完善，小組治理直至目前仍然在基層治理體系中具有合法性。與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的很多任務(wù)都是層層傳達(dá)，在小組一級得以完成。即使在稅費(fèi)改革之后，當(dāng)全國大部分地區(qū)的小組治理已經(jīng)瀕臨癱瘓時，川西平原地區(qū)的小組一級仍然在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮重要作用，并且當(dāng)?shù)匦〗M長的工資為一年5000元左右，高于全國大部分地區(qū)的小組長工資水平，這表明了當(dāng)?shù)卣畬τ谛〗M治理的重視。由此可見，在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)過程中，不能只是強(qiáng)調(diào)激發(fā)村組內(nèi)部的潛在資源，還應(yīng)保證國家在制度建設(shè)層面的支持。國家只需投入很少的資源，即可取得很大的治理效果。
村民小組的治理意義
村民小組在基層治理體系中的層級很低，管轄范圍有限，但在鄉(xiāng)村基層治理中發(fā)揮的作用不容小視。它是農(nóng)民與村級組織進(jìn)行溝通的中介，能將農(nóng)民有效組織起來為小組內(nèi)部提供基本的公共品服務(wù)，又能配合國家各項政策在村莊中順利執(zhí)行。以下從三個方面分析村民小組在鄉(xiāng)村基層治理中的作用。
第一，為小組提供基本的公共品服務(wù)。鄉(xiāng)村社會的公共品包括多種類型，如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)技服務(wù)等，鄉(xiāng)村公共品的順利供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活和農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。村民小組是農(nóng)村公共品供給的最基本單元，小組長作為小組內(nèi)部“公”的代表，在公共品供給中發(fā)揮著不可替代的作用。小組作為與農(nóng)民關(guān)系最近的一個治理單元，可以及時回應(yīng)農(nóng)民的村莊公共品需求。
第二，農(nóng)民利益表達(dá)的中介力量。從制度設(shè)置層面而言，農(nóng)民可以直接向村干部表達(dá)利益訴求，然而在現(xiàn)實中村干部的時間和精力有限，對于各個小組內(nèi)部的情況不完全熟悉，由村干部直接對接單個農(nóng)戶的利益訴求不現(xiàn)實且沒有效率。小組的“公”對于每個村民而言具有更為切身的利益關(guān)系，村民會自動參與和關(guān)注。村民小組長是小組“公”的代表，可以作為村民與村干部之間溝通的中介，更有效率地將農(nóng)民的利益訴求向村級組織表達(dá)。農(nóng)民的利益訴求分為兩個層面，一是個人及其家庭的私人利益，二是小組內(nèi)部的公共利益。無論涉及哪個層面，農(nóng)民都可以通過小組長這個中介來表達(dá)訴求。尤其是對于小組的公共利益而言，生活于同一小組的村民的利益訴求大體相同又略有差異，小組長在群眾意見的基礎(chǔ)上，將大家的意見整合后向村級組織反映，這樣能夠形成意見焦點，村干部處理起來更有效率。例如，成都市從2009年開始推行村級公共服務(wù)與社會管理改革，每年給每村固定的經(jīng)費(fèi)投入，經(jīng)費(fèi)如何使用由村民議事會民主討論決定。村民議事會開會討論之前，首先要由每戶農(nóng)戶填寫項目提議表，每戶可以寫上三到四項自己認(rèn)為當(dāng)前最應(yīng)該用公服資金做的事情，之后每個小組將本組的意見匯總，在小組內(nèi)部召開群眾會議，民主決策出本年度該小組最需要用公服資金做的事情。之后再由小組長或議事代表將本組民主決策的結(jié)果上報村一級，村里召開村民議事會，統(tǒng)籌安排。小組一級的統(tǒng)籌作用，極大地提高了村級公服資金的使用效率。
第三，小組不僅具有內(nèi)生性的服務(wù)供給和需求整合的功能，而且可以有效地配合國家政策在村莊中的執(zhí)行。村民小組作為一個治理單元，要滿足村民的“公益性需求”，也要配合國家“政策性需求”的達(dá)成。尤其是稅費(fèi)改革以來，國家取消了農(nóng)村汲取型任務(wù)，為小組長“當(dāng)家人”角色的發(fā)揮提供了更大的空間。小組的服務(wù)供給功能實際上具有對接國家資源轉(zhuǎn)移的可能性，而小組對于群眾需求表達(dá)的整合，在國家資源下鄉(xiāng)的過程中，具有重要意義。正如村民議事會的討論，如果沒有村民小組一級“統(tǒng)”的功能的發(fā)揮，僅僅依靠行政村，效率可能大打折扣。在這個意義上，村民小組治理有效性的發(fā)揮，可以緩解當(dāng)前國家治理和政策實踐中普遍存在的“最后一公里”難題。
小結(jié)與討論
稅費(fèi)改革之后的基層政權(quán)建設(shè)問題引起了學(xué)界和政界的共同關(guān)注，然而，無論是學(xué)者還是政府，關(guān)注的都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級的政權(quán)建設(shè)問題，較少關(guān)注村民小組一級，甚至很多地區(qū)還在不斷弱化村民小組治理的合法性。這些研究和實踐都忽視了村民小組作為最基本的治理單元所具有的內(nèi)在價值。稅費(fèi)改革以來，村民小組的功能逐漸弱化，因為不再有稅費(fèi)征收的任務(wù)，小組長的存在似乎也失去了必要性。農(nóng)村的非農(nóng)化和農(nóng)村水利的市場化改革，進(jìn)一步弱化了村民小組的農(nóng)業(yè)服務(wù)協(xié)調(diào)與供給的功能。基于這一變化，一些地方甚至直接撤銷了村民小組長。但是，村民小組的功能變遷并不能改變村民小組作為中國農(nóng)村基層治理最小單元的現(xiàn)實。基層治理具有“小微治理”的典型特征，這些細(xì)小瑣碎的事務(wù)要么難以納入官僚化的行政治理體系，要么治理成本過高，但對這些事務(wù)的及時回應(yīng)卻關(guān)乎基層治理乃至國家治理的整體績效。作為鄉(xiāng)村治理的最小單元，小組治理恰是“小微治理”的組織載體。因此，作為生產(chǎn)共同體的村民小組確實在走向弱化，但是作為治理單元的村民小組仍然需要從制度框架的層面重建和強(qiáng)化，其內(nèi)在的治理能力和治理潛力之于基層治理的意義值得開掘。
川西平原村民小組的治理狀態(tài)提供了快速變革時代基層實現(xiàn)有效治理的重要啟示。本文考察川西平原L村的小組治理后發(fā)現(xiàn)，村民小組治理有合理性與強(qiáng)大的生命力，在鄉(xiāng)村基層治理體系中發(fā)揮著重要的作用。村民小組作為村民與村干部之間溝通的中介，能夠有效組織村民為小組內(nèi)部提供基本的公共服務(wù)，也能配合國家各項政策在村莊中順利執(zhí)行。在完善國家治理體系和加強(qiáng)治理能力的過程中，應(yīng)該將村民小組治理納入其中。村民小組構(gòu)成了基層治理最為細(xì)密的組織網(wǎng)絡(luò)，小組治理的能力在很大程度上體現(xiàn)了國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。在川西平原，村民小組憑借治理主體、治理資源、治理動力和治理合法性四個層面的運(yùn)作，顯示了“善治”的可能。因此，小組治理提供了超越當(dāng)前以選舉為中心的村民自治實踐模式，突出了“民主管理”之于村民自治內(nèi)容的重要性，拓展了村民自治的層次。當(dāng)前，以行政村為基本治理單元、村莊選舉為重點的村民自治未能取得理想的治理績效。村民自治需要實現(xiàn)由“選舉”向“治理”的轉(zhuǎn)型，小組治理提供了村民自治轉(zhuǎn)型的重要載體。
當(dāng)前基層治理中的關(guān)鍵在于，要重視村民小組治理的重要性，在資源下鄉(xiāng)、制度建設(shè)的過程中，充分發(fā)揮村民小組的積極性和主動性，以村民小組為單位培育鄉(xiāng)村社會的“自組織”能力，實現(xiàn)村民自治單位的下沉，提高基層治理的績效。
作者簡介：李永萍，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心。慈勤英，武漢大學(xué)社會學(xué)系。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)》2017
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