村民小組是鄉村治理體系中最基層的治理單元，對鄉村社會的治理發揮著重要作用。
川西平原的村民小組呈現出有效治理的特征，并回應了農民在生產生活中的“公益性需求”，體現了村民小組的組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力。村民小組的治理能力并不是天然形成的，而是有賴于治理過程中治理主體、治理資源、治理動力和治理的合法性這四個維度的共同作用。作為農民與村級組織和國家之間的媒介，村民小組既能為小組內部提供基本的公共品服務，同時有利于國家政策在基層的順利執行。因此，隨著后稅費時代國家治理的轉型，需要積極培育村民小組的治理能力，拓展村民自治的實踐形態，實現村民自治單位的下沉，從而提高鄉村治理的績效。
關鍵詞：鄉村治理 小組治理 小組公共性 村民自治
問題的提出
村民小組是鄉村基層治理體系中最基本的治理單元。根據1998年頒布的《村民委員會組織法》的規定，村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，村民小組長由村民小組會議推選，由此表明村民小組從法律上已經被確認為是村民自治制度的重要組成部分。但是，學界關于基層治理的研究，主要聚焦于鄉村兩級，行政村作為國家與基層社會的“接點”位置，帶來了傳統與現代、地方規則與國家法律、當家人與代理人等規則與角色的交織，因此，大量的研究指向行政村這一層級，專門以村民小組治理為對象的研究相對較少。
已有的關于村民小組的研究主要關注兩個層面，分別是村民小組的治理功能和治理資源。其中，從治理功能角度對小組治理進行研究的學者較多。具體如小組在村級利益表達和相關政策執行中的功能、“內向家戶”和“外向擴展”的功能，村民小組治理是對村級治理的有效補充。從治理資源角度研究小組治理的學者相對較少，主要強調包括熟人關系網絡、村規民約和鄉土信任在內的“鄉村社會資本”是實現村民小組善治的“社會植被”。
既有研究關注了村民小組治理方式及其基層治理功能，但忽視了小組治理及其功能的實現機制，對于小組治理能力和治理機制缺少充分討論。村民小組是中國基層社會最為基本的治理單元，小組治理構成了基層治理的基礎。奧斯特羅姆認為，國家與市場的力量不能保證公共事務治理的有效性，相反，許多地方性社群的人們借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻能夠實現公共事務的有效治理。她提出的“公共池塘資源”理論對本文具有重要啟發，即揭示了國家和市場之外的秩序機制，提供了超越“集體行動的困境”的第三條道路。村民小組的治理機制顯然既非市場的邏輯，也遠離國家的行政干預。村民小組不僅是一個資源系統，而且往往構成了一個緊密的熟人社會單元。因此，小組治理不僅是圍繞特定資源系統的治理，而且是熟人社會內部的治理。筆者2015年10月在成都市L村就小組治理問題駐村調研20天。L村地處川西平原腹地，全村共有21個村民小組，737戶，2710人。總耕地面積2700多畝，人均耕地為1畝左右。調研發現，當地村民小組在基層治理體系中發揮著重要作用。基于此，本文在已有研究的基礎上，對當地村民小組有效治理的表現、內在機制及其意義進行分析。
村民小組有效治理的表現
村民小組是中國基層治理的基本單元。《人民公社六十條》從制度上確立了村民小組作為獨立核算單位的經濟實體特征。村民小組的生產共同體屬性重塑了村落的自主性，它既借用了村落內在的秩序生產能力，也將村落內生秩序建構能力導入集體意志之中。在村落結構本身較弱的情況下，生產共同體內部的密切互動反而能構造一套熟人社會秩序機制，形成獨立的村民小組認同。
在血緣結構較弱的川西平原，在長期的生產生活中，村民小組不僅是一個共同生產單位，而且國家對于村民小組的法律建制逐漸轉化成以村民小組為單位的生活、休閑、交往乃至認同單位。川西平原的村民親切地將小組稱為“我們生產隊”，而將其他村民小組稱為“他們生產隊”。當地農民的生產生活主要在小組內部展開，如人情往來、互助合作、休閑娛樂等。村民小組構成了一個真正的熟人社會，農民生于斯、長于斯、死于斯，相互知根知底。在治理層面，小組在當地是一個實質性的治理單位，是鄉村社會最基層的治理單元，也是鄉村治理有序運轉的基礎。小組在農民的生產生活中一直處于“在場”的狀態。與村級組織的治理主要回應國家的“政策性需要”有所不同，村民小組的治理主要回應農民的“社區公益性需求”，體現出較強的治理能力，主要表現為組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力。村民小組的治理能力是其治理有效性的基礎，這三種能力主要表現在小組內部的公共品供給、土地調整、糾紛調解等方面；國家的政策執行，如計劃生育、農業稅費等則主要由村級組織負責，小組起配合作用。以下從三方面論述川西平原村民小組有效治理的表現。
（一） 組織動員能力
村民小組相對于行政村而言，具有更強的地方性和社區性，處在國家權力外圍。在這種格局下，以村民小組為單位的組織動員能力，可以實現有限資源約束條件下的服務供給。對于農民而言，最重要的公共品供給莫過于水利和道路，水利供給尤為重要。離開了超越一家一戶小農的能夠將千家萬戶小農組織起來的中間組織，搭便車問題便無法解決。在稅費改革之前，全國大部分農村通過村組（尤其是小組一級）集體提供水利，解決農田水利問題。稅費改革之后，基層組織權力弱化，村組逐漸退出了對農民生產過程的統籌安排，以水利為代表的公共品供給問題成了農民自己的事，而單家獨戶的農民很難被有效組織起來，在實踐過程中出現了大量“搭便車”的現象。稅改之后的水利問題就成了很多地區農民的一塊心病。
但是，川西平原的農民在農田水利上一直都沒有遇到什么困難，一方面是受惠于都江堰的恩澤，另一方面則與小組在水利上的統一組織密切相關。L村共有21個村民小組，其中有2個小組需要用潛水泵從臨近的河里抽水灌溉（4組和5組）。另有4個小組地勢偏高，通過打機井從地下抽水灌溉（3組、7組、8組和10組）。其余的15個村民小組都依靠水渠自流灌溉。無論通過哪種方式獲得水源，該村以小組為單位的集體水利從大集體時代一直延續至今。每個小組內部都有統一的管水員，由他負責將水從河里或井里抽到溝渠，或者從河里直接引水到溝渠，再由農戶將水從溝渠灌入自家農田。管水員費用和抽水費用由小組內部的農戶按田畝數均攤，若是有集體收入的小組，則直接從集體收入中扣除。L村5組的小組長提到，“如果是由單家獨戶的農戶自己抽水，存在很大的弊端，效率低，水浪費多，（農民）負擔也加重了”。小組內統一抽水既節約成本，又保證效率。
（二） 秩序維持能力
村民小組是一個熟人社會，但熟人社會并非天然和諧，矛盾糾紛不僅是熟人社會的常態，而且糾紛調解對于熟人社會秩序的再生產具有重要意義。村民小組內部化解糾紛能力的大小，體現了村民小組作為治理單位的自主性和主體性程度。一般來講，隨著稅費改革以來基層政府由“汲取型”政府向“服務型”政府的轉變，村干部逐漸退出農民生活領域，對諸如結婚、離婚、家庭關系、鄰里關系方面的干預越來越少。川西平原村民在日常生活中發生糾紛時，仍然習慣性地首先找村民小組長調解。當地農民的矛盾糾紛主要有三個類型：夫妻矛盾、養老糾紛、鄰里地界糾紛。小組長若是調解不好，上報到村一級，村干部介入調解。L村一位老組長說，“（調解糾紛）沒什么好難的，就是幾句話的事，只要（村組干部）站的正，心放在中間，就好調解”。一般情況下，大部分村民之間的矛盾糾紛都能在小組一級得到解決。小組長在糾紛調解過程中不是講政策、講法律，而是“動之以情、曉之以理”，通過調用熟人社會中的情和理，憑借自己與當事人的私人關系來解決問題。由此可見，小組的秩序維持能力體現了村民小組的內生性秩序供給能力。在村民小組這一層級，農民日常生產生活中的細小瑣碎的事務均能夠自我呈現，構成小組治理的基本內容。這些瑣碎細小的矛盾只有在緊密的熟人社會單元中才能得到及時的關注、回應和解決。在解決這些矛盾糾紛的過程中，小組治理的公共性也得以再生產。小組長作為小組“公”的代表，在糾紛調解中具有重要作用。
（三） 利益平衡能力
村莊社會是不規則的，也是富于變化的，人與人之間的利益差異必然存在。村民小組對于村民利益的平衡，主要通過以小組為單位的土地集體所有權的運作來實現。這是小組“統”的功能發揮之經濟基礎。成都市在2009年完成了農村土地承包經營權確權頒證工作，在確權之前，L村幾乎每個小組都在進行土地小調整，即“增人增地、減人減地”。這與國家“生不增、死不減”的政策相違背，但土地關涉小組成員的生存需求，不得不調。有的村民小組在分田到戶時留有部分機動田，有新增人口時直接從機動田里分配。但留有機動田的畢竟是少數，機動田數量也有限，很快就被分完了。大部分小組在分田到戶時沒有留機動田，當小組內部有新增人口時，主要采用兩種方式調整土地：一是“排隊等候”。具體而言，就是把當年人口增加的農戶（娶媳婦或生小孩）按時間先后排序，人口減少的農戶（女兒出嫁或有人去世）同樣排序，后者將應該退出的土地分給前者，如果當年新增人口比減少的人口數少，部分暫時不能分到土地的新增人口則順延到下一年優先安排；二是“不定期調整”，每隔兩三年左右，當小組內部新增人口達到一定的規模（一般為五六個），而短期內又沒有人口減少的家戶，此時由小組內部統一分配，“每戶拿一點出來，之后再由生產隊負責調好”。
村民小組長在土地調整中起重要作用，也會遇到一些困難，主要為：一是應該退田的農戶不愿退田，二是退出的田一般都是下等田且較為分散。這就需要村民小組長協調，不僅要動員人口減少的農戶及時退田，而且要盡力說服他們拿出一些中等田。工作自然難做，L村很多村民小組長都說“每次調田都搞昏了頭”，還要得罪人。然而，從實踐效果來看，L村每個小組在2009年確權之前都能進行土地小調整，雖然退田的農戶當時會埋怨小組長，但從長遠來看，他們都理解組長的工作，“誰家都有退田的時候，誰家也都有進田的時候”。
村民小組有效治理的實現機制
小組的內核具有村落的屬性。近代以來，一些學者從“皇權不下縣”的共識出發，分析傳統與近代中國基層社會的治理機制。費孝通提出的“差序格局”“禮治秩序”從社會文化層面描繪了村落社會的一般性秩序機制。黃宗智、李懷印等提出的“簡約治理”“實體治理”等概念突出了基層社會治理的自主性。這些研究從村莊社會文化結構的層面強調了村落的自主性。然而，伴隨著新中國成立和國家政權建設，基層社會組織體系和治理體系的變動逐漸改變了村落的制度框架。雖然村民小組保留了村落的底色，但是，學界已有的對于村莊秩序機制的解釋不僅存在時代局限（近似于一種理想型分析），也存在空間限制，難以充分解釋村民小組的秩序機制。從中國農村社會結構的區域類型來看，川西平原缺少發達的血緣結構和宗族力量，屬于分散型的原子化村莊。相對于南方宗族性村莊和北方“小親族”結構主導的村莊，川西平原村民小組的有效治理很難用村落自主性來解釋。
調研發現，川西平原村莊結構上的松散化不必然會導致治理無序，陷入“公地悲劇”，反而呈現出較為普遍的“善治”。川西平原村民小組的治理能力不是天然形成的，而是有賴于治理中各要素的共同作用。以下從治理的四個維度，即治理主體、治理資源、治理動力和治理的合法性，分析小組有效治理的內在機制。
（一） 治理主體的有效生產
治理主體是基層治理中的關鍵變量，基層治理效果如何與治理主體的能力有很大關系。小組的治理主體即小組長，小組長不是真正的國家干部，然而在小組治理中發揮著重要作用。
川西平原地區的村民小組長與全國大部分地區的小組長不同，主要體現在兩方面：首先，川西平原村民小組長一直具有一定的政治身份。在村民看來，“小組長還是一個官”，是小組“公”的代表，在小組中擁有一定的權威，組員愿意服從其管理。因此，村民在生產生活中遇到什么問題，會首先找小組長解決。小組長也會以一名干部的標準要求自己，盡力為村民排憂解難。全國很多地區，“沒人愿意當小組長”的現象非常普遍，小組長一職一文不值，甚至一些地區為了應對稅費之后的基層財政困境，干脆取消了村民小組長。其次，川西平原地區的小組長大多具有“中農”的特征。調研發現，當地大部分村民小組長的年齡在40歲到60歲之間，且70%以上的小組長有自己的副業，除了當小組長以外，還從事諸如養殖、運輸、開小賣部等副業。在當小組長的同時，他們仍然可以在村莊內部或附近找到合適的謀生職業，當小組長對其自身的經濟收入影響不大，這是當地大部分小組長愿意繼續任職的原因。
從治理主體角度而言，小組長在村莊中具有一定的政治身份，又因為其“中農”特征而能夠在村莊內部或附近獲得較高的經濟收入，保證了小組治理主體的穩定來源，這是小組有效治理的基本前提。
（二） 治理資源的公共轉化
治理資源包含多個層次，既包括物質性資源，也包括非物質性資源；既包括外部輸入的資源，也包括村莊的內生性資源。川西平原的村民小組治理能夠達到一種良性的狀態，與小組內部特有的內生性資源有很大關系。這里的內生性資源主要指小組的公共性，小組的公共性能夠轉化為治理中的公共性。
在川西平原，小組內部是一個真正的熟人社會。小組的公共性，即小組內部在日常交往中能夠形成一套被公認的社會評價系統和價值規范體系，產生社會輿論，對生活于其中的個體產生影響。小組公共性的形成與幾個因素相關：其一，小組在當地村莊是一個生產生活的共同體，小組內部是人情往來的基本單位，也是一個基本的互助單位，這是小組公共性形成的基礎條件。其二，村莊生活的完整性，當地農村是典型的自給自足的小農經濟結構，幾乎所有農戶都在種自己的土地，形成了以土地為核心的小農之間的高利益關聯，農民相互依存度高，這有利于小組公共性的培育。其三，從社會交往層面而言，當地村民有強烈的社會交往需求，在相互閑聊之中，小組內部形成了公認的價值規范和公共規則。此外，從文化層面而言，川西農民“不走極端”的中庸性格，使得小組內部在公共事務上容易達成一致意見，釘子戶在村莊中沒有生存空間。
小組的公共性不僅表現在農民的社會交往中，在小組治理中，社會層面的公共性也能有效轉化為治理中的公共性，形成邊緣化釘子戶的機制。在當地村民看來，如果一個人在小組或村莊公共利益的事情上占便宜或搭便車，或者要當釘子戶，那么在與人相處時肯定斤斤計較，這樣的人在村莊里不受歡迎，“全生產隊的人都對你有意見，都要孤立你，出去了別人都不愿意和你講話”。社會交往在當地村民的生活中占據重要位置，正如L村很多村民所言，“在農村，被孤立了就沒啥活頭了”。川西平原的小組及村莊治理中很少出現釘子戶，村民都持“隨大流”心態，“只要大部分人同意我就同意”。“隨大流”不是一種隨意心態，它正好表明小組內部在某件事情上達成了一致意見，代表了小組內部的公共利益，小組的公共性及其在治理中的效用，是當地小組能夠實現有效治理的關鍵變量。
（三） 治理動力的價值反饋
村民小組有效治理的實現還有賴于治理動力的存在。治理動力，即在治理過程中存在一套激勵機制，激勵治理主體，有效地完成治理目標。川西平原小組治理的動力體現在兩個層面：一方面，當地的小組具有一定的價值生產能力。如果小組治理得好，能夠及時回應農民生產生活的需求，那么作為治理主體的小組長可以收獲社會性報酬，獲得村民的信任與支持，小組長在小組內部有威望。當地的小組長往往是紅白喜事中的“幫辦”（即主持人），是村莊儀式性和社會性場合的中心人物。調研中發現，當地的小組長都比較負責任，認為“拿了小組長的工資，就要干小組長的事”。當問到為何愿意盡心盡力時，大部分小組長的解釋是“小組里總要有一個人負責”。正如賀雪峰在皖中小井村的調研指出，“一個具有強烈內部認同的村民組，也就構成了村民私的單位，一個自己人單位，一個‘我們’的單位，一個應該盡義務而不是處處講權利的單位”。川西平原小組長的動力從根本上也是來自小組這個熟人社會的認同，這種認同使得當地的小組長很在乎村民對自己的評價。L村5組的小組長說，“百姓心中都有桿秤，你做的不好，你在群眾中就沒有位置了，你就枉（自）當干部了”。而當村民對自己比較信任，選自己當小組長時，他們會覺得臉上有光，自己在小組內部有面子，這成為其努力當好小組長的動力。
（四） 治理制度的合法性支持
村民小組作為基層治理體系的最底層單元，是國家法律認可的治理單元。1998年頒布的《村民委員會組織法》規定，村民小組是鄉村社會真正的自治單位，確立了村民小組在基層治理結構中的法律地位。這種確認使得村民小組治理工作獲得國家層面的制度支持。在稅費改革之前，由于鄉鎮及村級組織需要小組干部協助完成很多治理任務，如稅費征收、計劃生育等，對于小組一級的治理較為重視。稅費改革之后，鄉鎮和村級組織基本上沒有任何治理任務需要下放給村民小組來完成，在減少基層財政壓力的背景之下，小組治理的合法性逐漸弱化，一些地方甚至撤銷了村民小組長。例如，湖北省在農業稅取消以后便取消了村民小組長，代之以協管員，協助村委會的工作。村民小組不再作為相對自主的治理單位，小組治理虛化，缺乏有效的制度認可。然而，在川西平原地區，“鄉—村—組”三級治理體系完善，小組治理直至目前仍然在基層治理體系中具有合法性。與農民生產生活相關的很多任務都是層層傳達，在小組一級得以完成。即使在稅費改革之后，當全國大部分地區的小組治理已經瀕臨癱瘓時，川西平原地區的小組一級仍然在農民的生產生活中發揮重要作用，并且當地小組長的工資為一年5000元左右，高于全國大部分地區的小組長工資水平，這表明了當地政府對于小組治理的重視。由此可見，在加強基層政權建設過程中，不能只是強調激發村組內部的潛在資源，還應保證國家在制度建設層面的支持。國家只需投入很少的資源，即可取得很大的治理效果。
村民小組的治理意義
村民小組在基層治理體系中的層級很低，管轄范圍有限，但在鄉村基層治理中發揮的作用不容小視。它是農民與村級組織進行溝通的中介，能將農民有效組織起來為小組內部提供基本的公共品服務，又能配合國家各項政策在村莊中順利執行。以下從三個方面分析村民小組在鄉村基層治理中的作用。
第一，為小組提供基本的公共品服務。鄉村社會的公共品包括多種類型，如農田水利、鄉村道路、農技服務等，鄉村公共品的順利供給是農業發展、農民生活和農村建設的重要物質基礎。村民小組是農村公共品供給的最基本單元，小組長作為小組內部“公”的代表，在公共品供給中發揮著不可替代的作用。小組作為與農民關系最近的一個治理單元，可以及時回應農民的村莊公共品需求。
第二，農民利益表達的中介力量。從制度設置層面而言，農民可以直接向村干部表達利益訴求，然而在現實中村干部的時間和精力有限，對于各個小組內部的情況不完全熟悉，由村干部直接對接單個農戶的利益訴求不現實且沒有效率。小組的“公”對于每個村民而言具有更為切身的利益關系，村民會自動參與和關注。村民小組長是小組“公”的代表，可以作為村民與村干部之間溝通的中介，更有效率地將農民的利益訴求向村級組織表達。農民的利益訴求分為兩個層面，一是個人及其家庭的私人利益，二是小組內部的公共利益。無論涉及哪個層面，農民都可以通過小組長這個中介來表達訴求。尤其是對于小組的公共利益而言，生活于同一小組的村民的利益訴求大體相同又略有差異，小組長在群眾意見的基礎上，將大家的意見整合后向村級組織反映，這樣能夠形成意見焦點，村干部處理起來更有效率。例如，成都市從2009年開始推行村級公共服務與社會管理改革，每年給每村固定的經費投入，經費如何使用由村民議事會民主討論決定。村民議事會開會討論之前，首先要由每戶農戶填寫項目提議表，每戶可以寫上三到四項自己認為當前最應該用公服資金做的事情，之后每個小組將本組的意見匯總，在小組內部召開群眾會議，民主決策出本年度該小組最需要用公服資金做的事情。之后再由小組長或議事代表將本組民主決策的結果上報村一級，村里召開村民議事會，統籌安排。小組一級的統籌作用，極大地提高了村級公服資金的使用效率。
第三，小組不僅具有內生性的服務供給和需求整合的功能，而且可以有效地配合國家政策在村莊中的執行。村民小組作為一個治理單元，要滿足村民的“公益性需求”，也要配合國家“政策性需求”的達成。尤其是稅費改革以來，國家取消了農村汲取型任務，為小組長“當家人”角色的發揮提供了更大的空間。小組的服務供給功能實際上具有對接國家資源轉移的可能性，而小組對于群眾需求表達的整合，在國家資源下鄉的過程中，具有重要意義。正如村民議事會的討論，如果沒有村民小組一級“統”的功能的發揮，僅僅依靠行政村，效率可能大打折扣。在這個意義上，村民小組治理有效性的發揮，可以緩解當前國家治理和政策實踐中普遍存在的“最后一公里”難題。
小結與討論
稅費改革之后的基層政權建設問題引起了學界和政界的共同關注，然而，無論是學者還是政府，關注的都是鄉鎮和村這兩級的政權建設問題，較少關注村民小組一級，甚至很多地區還在不斷弱化村民小組治理的合法性。這些研究和實踐都忽視了村民小組作為最基本的治理單元所具有的內在價值。稅費改革以來，村民小組的功能逐漸弱化，因為不再有稅費征收的任務，小組長的存在似乎也失去了必要性。農村的非農化和農村水利的市場化改革，進一步弱化了村民小組的農業服務協調與供給的功能。基于這一變化，一些地方甚至直接撤銷了村民小組長。但是，村民小組的功能變遷并不能改變村民小組作為中國農村基層治理最小單元的現實。基層治理具有“小微治理”的典型特征，這些細小瑣碎的事務要么難以納入官僚化的行政治理體系，要么治理成本過高，但對這些事務的及時回應卻關乎基層治理乃至國家治理的整體績效。作為鄉村治理的最小單元，小組治理恰是“小微治理”的組織載體。因此，作為生產共同體的村民小組確實在走向弱化，但是作為治理單元的村民小組仍然需要從制度框架的層面重建和強化，其內在的治理能力和治理潛力之于基層治理的意義值得開掘。
川西平原村民小組的治理狀態提供了快速變革時代基層實現有效治理的重要啟示。本文考察川西平原L村的小組治理后發現，村民小組治理有合理性與強大的生命力，在鄉村基層治理體系中發揮著重要的作用。村民小組作為村民與村干部之間溝通的中介，能夠有效組織村民為小組內部提供基本的公共服務，也能配合國家各項政策在村莊中順利執行。在完善國家治理體系和加強治理能力的過程中，應該將村民小組治理納入其中。村民小組構成了基層治理最為細密的組織網絡，小組治理的能力在很大程度上體現了國家的基礎性權力。在川西平原，村民小組憑借治理主體、治理資源、治理動力和治理合法性四個層面的運作，顯示了“善治”的可能。因此，小組治理提供了超越當前以選舉為中心的村民自治實踐模式，突出了“民主管理”之于村民自治內容的重要性，拓展了村民自治的層次。當前，以行政村為基本治理單元、村莊選舉為重點的村民自治未能取得理想的治理績效。村民自治需要實現由“選舉”向“治理”的轉型，小組治理提供了村民自治轉型的重要載體。
當前基層治理中的關鍵在于，要重視村民小組治理的重要性，在資源下鄉、制度建設的過程中，充分發揮村民小組的積極性和主動性，以村民小組為單位培育鄉村社會的“自組織”能力，實現村民自治單位的下沉，提高基層治理的績效。
作者簡介：李永萍，華中科技大學中國鄉村治理研究中心。慈勤英，武漢大學社會學系。
中國鄉村發現網轉自：《武漢大學學報(人文科學版)》2017
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