原題：老年農民農地承包權有償退出機制探討——“以承包權補充養老”的政策討論
編者按：作者通過調查得出，老年農民不僅存在一定的退地意愿, 并傾向以農地換保障，進而提出“以承包權補充養老”的政策構想，認為此舉不但可以降低退地的社會風險, 還可以適當照顧老年農民生活，并對具體推進及相應配套改革措施進行分析。對此，你怎么看？
近年來, 隨著我國農地改革的深入, 農地承包經營權的退出已提上議程。2015年出臺的《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》指出:“在堅持農村土地集體所有和充分尊重農民意愿的基礎上, 在農村改革試驗區穩妥開展農戶承包地有償退出試點, 引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權”。從中可以看出, 農地承包經營權退出政策的指向主要為“有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶”, 該部分農戶已不存在對農地的依賴, 通過退出農地承包經營權, 不但可促進農地的適度集中, 也適應了勞動力的快速轉移, 為深入推進城鎮化提供條件。而從另一層面來看, 另一個可行的農地承包經營權目標退出群體也應納入政策考量之內, 即老年農民。在我國, 一方面農業的老齡化趨勢越來越明顯, 很多老年農民的子女通過升學就業等途徑, 已在城鎮地區安家落戶, 農地面臨誰來繼承的問題, 另一方面, 部分老年農民之所以高齡務農, 很大程度上是迫于生計壓力, 在我國對老年農民保障力度相對不足的條件下, 以農業生產維持生計成為老年農民無奈選擇。因此, 正視我國農業經營老齡化趨勢以及老年農民養老保障需求, 進一步激活農地權能, 探索“以承包權補充養老”, 可以作為我國承包經營權退出的一個重要路徑。
“以承包權補充養老”即在國家政策的支持下, 符合條件的老年農民以退出農地承包經營權為前提要件, 換取一定的養老保障津貼。之所以強調“補充養老”, 主要是基于我國農地細碎化配置的現實考慮, 平均來看, 我國老年農戶的承包耕地面積有限, 完全依靠“以地養老”或還不現實, 在國家逐步提高農民基礎養老補貼的條件下, 農地承包經營權目前僅能作為老年農戶養老的補充, 或是農戶基本生存需求的保障。盡管如此, 面向老年農民的承包經營權退出政策, 對于促進農地適度集中以及提高老年農民福利, 仍有重要意義。本文在對農戶退地意愿調查以及國外經驗借鑒的基礎上, 提出“以承包權補充養老”政策, 探索農地承包經營權退出新路徑, 既正視了農地的保障功能, 也正視了農地的財產功能, 既可促進農地的適度集中經營, 又可照顧老年農民生活, 不失為一舉兩得之策。
一、以承包權補充養老政策提出的背景
(一) 農地經營的細碎化, 對承包農地的退出提出了要求
改革開放后, 我國基于人口的承包農地均分政策, 適應了當時的生產力發展, 有效促進了農業生產率的提高, 但也在一定程度上造成了我國農地經營的細碎化。隨著農業勞動生產條件的改變、農業勞動力的轉移以及非農就業收入的提高, 農地細碎對現代農業發展以及農民收入增長的約束越來越明顯。當前, 我國2.2億農戶戶均農地經營規模不到0.6公頃, 95%的農戶經營面積小于1公頃, 在聯合國糧農組織統計的數據中, 我國農場的平均規模最小。經營規模的細碎在一定程度上扭曲了農地與勞動力的配置, 也提高了農業生產的成本。目前, 隨著農業勞動力成本的上升, 我國大宗農產品價格已基本高于國際市場水平, 面對貿易自由化的趨向, 農業的現代化已成為我國“新四化”的短板。為了提高我國農業的競爭力, 增加從農收入, 促進農地的適度規模經營已成為必然要求, 政策在促進農地流轉的同時, 開始探索農地承包經營權的退出議題。而從國外的經驗來看, 農地的退出一是面向離農進城者, 二是面向老年農民。因此, 我國也應重視引導老年農民退出農地承包權, 以促進農地的適度規模經營。
(二) 農業經營的老齡化, 對專業農民提出了需求
促進老年農民退出農地承包權, 不但可以釋出更多農地, 而且還可以因應農業的老齡化。農業老齡化是工業化過程中的一個普遍現象, 盡管隨著農業機械化的發展, 農業對體力的要求越來越低, 但現代農業的發展, 還需要一定的技術與經營, 有研究表明, 老年農民在農業生產方面存在一定的弱勢, 或將會制約現代農業的發展。當前, 我國農業老齡化的現象已非常突出, 其中重要的原因便是由于工農收入之間的差距越來越大, 年輕農民不愿從事農業, 而農業收入之所以較非農收入低, 農地經營規模有限是重要的約束條件。通過激勵老年農民退出承包經營權, 一方面可以在一定程度上減少老年農民從農比例, 另一方面, 可以將退出的農地向年輕農民、專業農民配置, 特別是結合相應農業政策, 支持家庭農場等新型農業經營主體的發展。
(三) 農民養老保障體系的薄弱, 對以地養老提出要求
當前, 我國社會保障體系還不健全, 對于農民的保障更為薄弱。2012年, 我國實現了農村養老保險普惠制度, 年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保障待遇的農村老年農民, 每月可領取55元養老金, 盡管金額不高, 但對農民來說效用卻很高。另外, 盡管我國目前也已推出農村社會養老保險制度, 農民可在年滿60周歲后依據繳費額領取養老金, 在現有生活壓力較大的情況下, 農民主動投保的思想意識與積極性還不高, 國家也沒有財力大幅提高普惠制的農村保障, 因此, 絕大多數老年農民不得不依靠農業生產獲取相應收入。從農民個體來看, 擁有的農地承包權并沒有發揮出應有的權能, 經營權的流轉租金收入并不能完全體現農地的財產權能, 特別是在中西部地區, 農地變現的功能較弱。在此條件下, 以農地承包權換取相應養老補助, 既可在一定程度上補充老年農民的養老需求, 又可以促進農地的再配置。
二、老年農民對農地承包權有償退出的主體需求
為了了解我國老年農民承包農地退出的意愿, 考察制約老年農民承包農地退出的因素, 特別是考察老年農民承包農地退出的補償訴求, 進而了解以承包權補充養老的需求, 課題組聯合上海農業委員會, 于2015年12月對上海、江蘇以及浙江農戶進行了調查, 共計獲取有效樣本1208份, 其中上海樣本占81.9%。調查樣本中, 35歲以下樣本占14.40%, 35歲到44歲的樣本占25.17%, 45歲到60歲的占41.56%, 而大于60歲的老年農戶樣本占總樣本量的18.87%。
從樣本農戶承包農地退出意愿來看, 34.85%的被調查農戶明確表明愿意退出農地承包權, 41.64%則表示不愿退出, 可見總體上樣本農戶存在一定的承包農地退出意愿。從不同年齡承包農地的退出意愿來看, 相對年輕農民, 盡管60歲以上老年農民承包農地的退出意愿稍低, 老年農民中51.75%的表示不愿意退出農地承包權, 但也應該看到, 仍有31.14%的老年農民明確表示愿意退出承包農地, 甚至高于35-45歲組農民, 這說明在不考慮其他條件下, 老年農民中仍有部分愿意退出農地承包權。農戶之所以不愿退出農地承包權, 一個很重要的原因或是對農地存在較強的依賴, 農地經營還是農戶的重要收入來源, 調查結果印證了這一推論。在樣本的職業狀況中, 60歲以上老年農民務農的比例高達60.96%, 半農半工的為18.86%, 與之相對應, 35歲以下樣本中在家務農以及半農半工的僅為2.30%和11.49%, 從這一調查結果可以看出, 農地還是老年農民的重要收入來源, 這必然會影響其退地意愿。
以承包權補充養老意在充分發揮農地的保障功能，解決老年農戶退地后的生存風險。為了了解老年農戶對以承包權補充養老的潛在需求，調查中對樣本農戶承包經營權退出的補償訴求進行了考察，補償選擇共給出了五種選項，分別為：“一次性的經濟補償（每畝流轉價格×承包總面積×剩余承包期年）”、“在上一選項的基礎上，再增加一定的錢款額度”、“一定的補償（少于第一選），以及全家人獲得鎮保”、“一定的補償（少于第一選項），以及解決家人就業”和“一定的補償（少于第一選項），以及全家人獲得鎮保，以及解決家人就業”，其中第一和第二選項為純經濟補償，在此歸為一類。調查結果可以看出，選擇純經濟補償的農民隨著年齡的增加而減少，35歲以下的樣本中，59.88%的選擇了純經濟補償，35-45 歲的農戶中，48.14%的樣本選擇了純經濟補償，45-60歲的樣本中，44.74%的選擇了純經濟補償，而在60歲以上的老年農戶中，僅有30.36%的選擇了純經濟補償，大部分則選擇了在經濟補償的基礎上給予一定保障。這表明老年農戶更期望以承包經營權換取相應長期生活保障。
以上調查結果表明，由于老年農戶對農地存在較強依賴，相對中青年農民，老年農民承包經營權的退出意愿相對較低，但在不考慮其他條件下，仍有31.14%的老年農民明確表明愿意退出農地承包經營權。而從農地退出的補償訴求來看，相對于年輕農民，老年農民更傾向選擇保障性補償。綜合來看，只要解決農民退地后的生存壓力，老年農民將存在一定的退地意愿，以承包權補充養老順應了老年農民退地的補償訴求，存在一定的需求基礎。
三、激勵老農有償退出農地的相關經驗
促進老年農民退出農地，不但可以減緩農業的老齡化，還為農地向專業農民配置提供了條件，對于推進農業的現代化、可持續發展以及保障糧食安全都有著積極影響，存在較強的外部性，因此很多國家(地區)都對老年農民的農地退出給予一定的激勵，相關做法可以為我國實施以承包權補充養老提供一定的經驗。
（一）歐盟老年農民提前退休計劃
歐盟國家農民一般具有較好的保障體系，納入保障體系的農民年滿60或65歲，便領取相應年金。但是，為了促進老年農民退出農地，很多歐盟國家均將申領年金資格與離農要求相掛鉤，如德國、奧地利、法國、比利時、芬蘭、波蘭等歐盟國家，在農民老年年金的給付要件中，加入強制性的老農退休離農條款。因此，老年農民為申領老年年金社會保障，需要將其農地或農場移轉給青年農民接手經營，或是轉交給有助于擴大農場經營規模其他農民來經營。除此之外，歐盟還基于共同農業政策，實施老年農民提前退休計劃，通過激勵老年農民退出農地經營，促進農地向年輕農民轉移。由于歐盟各國已普遍實施老年年金制度，故65歲以上的老年農民并非提前退休計劃的施政對象，老年農民提前退休計劃主要面向55歲至64歲的農民。
早在歐共體時期，即已頒布實施第72/160/EEC號指令，指示各會員國必須針對55歲至64歲之間，以實際務農為主要職業的農民，在改善農業結構的前提下，以年金給付補助的方式激勵中老年農民離農，并重新配置釋出的農地來擴大農場規模與促進農場經營現代化。之后的歐盟理事會第1257/1999 號規章與第 1698/2005 號規章，將老年農民提前退休的補助機制，列為鄉村發展政策的重要施政工具。當前，歐盟共有1200萬全職農民，年齡在65歲以上的占31%，35歲以下占9%，老齡化趨勢明顯，2013年的《共同農業政策》改革中，在繼續推進老年農民提前退休計劃的同時，加大了對新獲取農地青年農民的支持，以讓年輕人能夠順利進入農業。歐盟共同農業政策主要以獎勵或補助的方式推進農民提前退休計劃，一方面促進老年農民釋出農地，另一方面則將農地交給符合條件的受讓者。以1698/2005號規章為例，對補助的對象、農場轉讓者資格、農場受讓者資格及補助政策等都作為較為詳細的規定。
從老年農民提早退休補助措施的實施成效來看，2007至2010年間，歐盟各國政府共支付19.2億歐元公共經費預算以推動中老年農民提早退休補助計劃，總計有19782件提早退休補助申請案通過審核，計劃受益人數為19199位中老年農民。這一計劃已有效地釋出29萬公頃的農地資源，大幅提高了青年農民創業取得農地的機會。
（二）韓國老農提前退休及農地年金計劃
韓國農業環境與中國類似，也面臨著農地經營細碎、老齡化加劇等現象，為了促進老年農民釋出農地，并支持專業稻農的發展，韓國基于農地銀行實施了老農提前退休計劃以及老農津貼計劃。韓國于1995年開始實施培育專業稻農政策，1997年開始推動老農提前退休計劃，2011年開始推動農地年金計劃。由于韓國政府于2005年成立了農地銀行系統，目前老農提前退休計劃以及老農津貼計劃均由農地銀行具體操作。
老農提前退休直接給付計劃的主要目的為通過對擬移轉農地老農進行補助，激勵其轉移農地，從而為專業農民擴大經營規模提供條件。根據規定，65至70歲的老年農民，并且有連續10年的務農經歷（如果農民生病或因為意外不能經營農場，8年經驗即可），可以申請參加該計劃。老農提前退休直接給付計劃對農地的轉移對象也作了明確限定，農地需出售給年齡60歲以下的專業農民，或45歲以下至少有3年務農經驗的一般農民，另外，農地也可出售或出租給農地銀行。老農提前退休計劃的直接給付金額為每年3000美元/公頃，上限為2公頃。領取年限由6年（70歲農民）至10年（66歲或更年輕的農民），給付金可以月領。
農地年金計劃是韓國促進老年農民釋出農地，同時給予老年農民相應養老補償的又一計劃。夫妻均超過65歲，有5年以上務農經歷，并且農地少于3公頃的農民，可參加該計劃。農地價值由農地價格以及農地面積決定，年金可以限期（5年、10年、15年）或是終身兩種方式領取。年金給付根據農地價值和農民年齡確定。另外，已參加農地年金計劃的農地，當年輕子女想繼承時，亦可進行贖回。
從韓國兩種以農地補充養老計劃的實施效果來看，截止到2014年，韓國共有101624人參與老農提前退休直接給付計劃，政府投入經費4.95億美元；共有3963位老農透過農地質押，每月領取年金，平均每位老年農民領取金額850美元/月，政府投入經費7400萬美元。通過參加兩項計劃，老年農民籍由農地獲得了生活保障，同時釋出農地，促進了農地向專業農民與年輕農民集中。
（三）日本及我國臺灣地區經驗
日本。在促進老年農民退出農地經營方面，日本也實施了一定的激勵措施。為了保障老年農民的生活，日本實施農民年金制度，而年金又可分為農民老年年金（Farmers old-age pension）和特別附加年金（Special additional pension），對于農民老年年金，農民65歲以后便可終身領取，領取金額根據自身繳存額與投資利潤而定，而農民參加特別附加年金制度則能得到政府對自付款的補貼，但要領取特別附加年金必須退出農地經營。通過這一政策的實施，日本鼓勵老年農民退出農地經營，將農地交給繼承者或是轉移給專業農民。
我國臺灣地區。從農民養老政策來看，我國臺灣地區自1995年開始實施老農津貼制度，作為一項老年農民養老普惠制度，政策開始實施時規定，凡交納6個月以上農保農民年滿65歲老農便可領取津貼，2014年對申領條件進行了調整，規定只有交納滿 15年以上農保的農民，才有資格領取老農津貼。相對來說，我國臺灣地區農民的養老保障與歐盟、日本等地還存在一定的差距，仍然存在提高養老保障的訴求。而從農地政策來看，臺灣為促進農地適度規模經營，近年著力推進“小地主、大佃農”政策，并且，給予特別補助激勵老年農民退出農地經營，引導農地轉移至18至55歲有心從農的專業農民手中。“小地主、大佃農”目前補助政策規定：符合農保年資滿5年且年滿65歲之農民，將農地出租給大專業農者，每個月每公頃可領取2000元新臺幣，最高上限3公頃，即每年7.2萬元新臺幣。
從以上對各國(地區)促進老年農民退出農地經營的分析中可以看出，歐美等國工農收入差距不大，農業的養老體系也相對比較完善，老年農民對以農地補充養老的需求有限，在此條件下，美國主要采用稅收制度促進農地的釋放，歐盟一些國家則將農地退出與老農年金相掛鉤，盡管如此，歐盟共同農業政策還是采取了以經濟手段激勵老年農民退出農地經營的政策，帶有以農地補充養老的性質，雖然其目標群體為55歲至64歲的農民。與歐美國家相比，韓國、日本以及我國臺灣地區農地經營相對細碎，一方面政策層面對于促進農地的集中經營更為迫切，另一方面農民從農收入有限，養老保障也有待進一步提高，因此，無論從政府視角來看還是從農民個體視角來看，都有存在以農地補充養老的需求。另外，從境外經驗中還可以看出，在給付相應補貼，促進老年農民退出農地經營的同時，都將支持年輕農民、專業農民作為相關聯的政策，引導老年農民退出的農地向年輕農民、專業農民轉移。
四、以承包權補充養老政策的初步思考
以上分析表明，無論從我國農業與農民的客觀狀況來看，還是從我國老年農民的主觀訴求來看，都存在對“以承包權補充養老”的政策需求，而且，縱觀國外發達國家經驗，也大多已采取以經濟補助或保障激勵老年農地退出農地經營。相對國外發達國家，我國農業經營更為細碎，推進農地適度規模經營的需求更為迫切，我國老年農民的保障更為薄弱，提高老年農民的養老水平，也更為必要。盡管我國目前大力推進農地流轉，但農地承包經營權的適度集中無疑是我國農業發展的必然趨向，另外，農地的流轉也并不能體現農地的既有財產權能，特別是對于中西部地區來說，流轉租金還比較有限。因此，推進“以承包權補充養老”，應納入政策的考量。相對國外發達國家，由于我國農民農地經營規模有限，完全以承包經營權養老或許并不現實，但在財政支持的條件下，以退出承包經營權為條件，對退地老年農民進行一定的補助，對于補充養老仍然有著積極的意義。借鑒發達國家(地區)經驗，結合我國現實，為了推進以承包權補充養老，可行的措施如下：
（一）成立以承包權補充養老操作機構
由于以承包權補充養老屬政府政策性農地操作，帶有一定的社會公益性，因此需相應實體機構具體負責。因農地歸屬農村集體所有，我國現有農地承包權退出試點皆以農村集體為主要操作主體，負責農地承包權的收回以及重新外租，但由于農村集體一般沒有相應的財力對退地農戶進行常態化支付，農地承包權退出往往是以存在承租主體為前提，承包農地退出受到較大的制約，因此，這種農地退出模式難以機制化運作，在沒有政府相應補貼情況下，其租金也難以滿足以承包權補充養老的期望水平。另外，由于農地政策的外部性較強，商業化或是民間操作主體也難以承擔老農退地與重新配置的任務。早在1970年，日本便設立市場化運營的農地保有合理化制度，但事實表明，依靠市場均衡價格的農地權屬交易激勵性不足，因此，日本于2014年成立政府性的農地中間機構，即農地銀行。韓國政府也于2005年成立政府性的農地銀行系統，具體操作老年農民提前退休計劃與老農農地抵押津貼計劃。鑒于此，我國可借鑒韓國、日本等地經驗，成立政府性公益機構，可在每一縣級行政機構設立農地銀行，歸屬農業部門管理，承擔老年農民農地承包權退出與重新配置的具體操作事宜，落實相應政策。
（二）確定以承包權補充養老補助額度
隨著農地承包權屬的強化以及農民就業選擇機會的增多，承包農地已不僅僅是農民的生產資料，還具有重要的財產屬性。然而，我國戶均農地不足一公頃，即便在充分產權條件下農地的財產價值也比較有限，完全以承包權市場價值顯示支撐農民以地養老并不現實，政府應結合對老年農民的公益性養老保障，進行相應的政策激勵。盡管我國目前農地流轉市場已相對成熟，但一方面，農地流轉價格有限，一般地區一畝一年也就在三五百元左右，難以支撐老年農民生存需要；另一方面，我國目前的農地流轉租金地區差異較大，一般來說，山區以及中西部地區農地流轉租金較低，東部或城效地區農地租金相對較高，這進一步拉大了農戶間收入的不平等，越是條件差、貧窮的地區，農地財產化實現越困難，農地流轉收益越低，從這個意義來說，推進以承包權補充養老政策，加大政府對退地老農的養老補助，不但有利于農地適度規模經營，照顧老年農民生活，還可在一定程度上緩解因級差地租而導致的地區間不平等。
以承包權補充養老，需政府進行一定的財政補貼，而具體到對退地老農的養老補助額度，既要考慮我國的發展水平，也要考慮農地的既有價值以及老年農民的生活保障需求。具體來說，制定以承包權補充養老補助標準應考慮的因素有：從農戶視角來看，需考慮農戶年齡、農戶擁有承包農地等級及面積等；從市場角度來看，需考慮農地的流轉價格，農地潛在價值等；從政府視角來看，需考慮我國農村居民最低保障水平、征地補償等。當前，我國各地農地流轉價格差異較大，以上海為例，流轉價格有些已突破千元，而從征地補償來看，上海對于一般農地的補償每畝在3萬元左右，而韓國的農地交易價格在4萬元左右。從農村居民最低保障水平來看，2015年底，全國農村低保月人均標準達到255元，而上海則更高。綜合以上因素，在確定退地補助時，應適度高于農地流轉價格，體現一定的激勵性與公益性。對于以承包權養老的補助，國家可以設定基礎補助線，根據激勵、適度的原則，養老補貼可以采取“基礎補貼+浮動補貼”的形式，退出承包經營權的老年農民，無論承包農地多少，均可按人領取基礎補貼，而浮動補貼則根據農戶承包農地面積確定。如基礎補貼設定為每人50元/月，浮動補貼為80-120元/月，若一戶老農夫妻有5畝承包地，則每月可以領取500-700元，每年達6000-8400元，并可終身領取，對于保證老年農民的生存權，補充其生活將有一定的幫助。從財政支出層面來看，假設退地老農平均領取20年，則每畝總給付2.4-3.6萬元，財政壓力并不大。各地可根據財力狀況在此基礎上適當提高。
（三）制訂以承包權補充養老受益條件
由于以承包權補充養老不僅意在促進老年農民釋出農地，而且還將之作為農民保障體系的一個重要組成，存在一定的公益性，因此需制訂相應限制條件，以確定受益人。以承包權補充養老最主要的受益人為老年農民，參考歐盟、日韓以及我國臺灣地區老農退地補助激勵政策，對老年農民的限制主要體現在三個方面，即年齡、從農年限以及農戶擁有耕地或財富狀況。從年齡條件來看，盡管一般來說非農產業退休年齡為60歲，但考慮到農業的特殊性，很多地區將農民年金給付條件限定在65歲，如韓國規定，農戶夫妻均超過65歲，才有資格參加農地年金計劃，因此，我國也可將以承包權補充養老年齡門檻限定在65歲；而從農業經營年限來看，國外以及我國臺灣地區對參加相應激勵計劃的農民從農年限一般也有規定，如歐盟以及韓國老農提前退休計劃規定，申請者至少須具備10年以上的務農年限，韓國農地年金計劃的從農年限為5年，日本參加特別附加年金的農民須在39歲前加入農民年金制度，并且為地方市政府認證的農民，而我國臺灣地區老年農戶領取補貼也要求農保年資滿5年。以上各地之所以對從農年限或是農民身份做出具體限制，原因是由于在農地交易相對自由的條件下，防止新進入者的投機性行為，而對于我國來說，農地承包經營權的獲取受到限制，基本不存在投機性從農的可能性，因此，對于以承包權補充養老，我國目前可不對農民具體從民年限做具體限制。而從農戶擁有耕地或財富狀況的限定來看，由于老農退地激勵計劃帶有一定的公益性，是一種對小農生活補充照料，很多國家在老年農地補充年金領取規定中都存在一定的排富條款，如韓國參加老年農地年金者擁有農地面積須在3公頃以下，日本參加特別附加年金的農民每年農業收入須少于90萬日元，而從我國的情況來看，農戶農地經營面積相對碎化，絕大多數農民農地擁有量有限，為了促進農地承包經營權的轉移，目前階段我國可不考慮排富條款。綜合來看，凡年齡滿足規定的老年農民，皆可納入以承包權補充養老政策之中。
另外，在以承包權補充養老的政策中，除老年農民外，農地的承接者亦是該政策的受益人。當前我國農地流轉主要的問題之一就是存在小農復制的現象，為了發揮以承包權退出機制促進農地適度規模集中的政策期望，借鑒國外發達國家以及我國臺灣經驗，還應對農地的承接主體做出一定的導向性規定。從相關經驗來看，政策一般導向已退出農地流向年輕農民或是專業農民，如韓國不但對農地承租人的年齡存在一定的要求，而且對現有農地經營面積也存在一定的限制。根據我國的現實情況，可優先支持年齡在45歲以下，有志于發展成為家庭農場的農戶。除此之外，為了促進年輕或專業農民順利承接農地，在農地租金以及貸款方面也應予以一定的配套支持。
（四）明確以承包權補充養老程序
以承包權補充養老政策的推進，除明確具體操作機構、補助額度以及相應條件外，還應制定相應操作程序。在具體運作過程中，應明確兩個原則：一是應充分尊重老年農戶意愿，畢竟以承包權補充養老并非完全養老，考慮到從農收益、農地承繼等方面的原因，大部分老年農戶仍然會選擇保留農地承包經營權，因此，推進以承包權補充養老政策過程中，應充分尊敬農戶意愿，使真正可擺脫農地依賴、子女已進城就業老年農戶參與該計劃；二是應保證農地農用，農地政策應以不影響糧食生產、保障糧食安全為前提，因此，應保障農地退出與農地承接相銜接，在確定承租人時確保農地農用。從具體操作流程來看，對于愿意退出農地承包權的老年農民，可向當地農地銀行申請，由農地銀行聯合村集體對農地面積進行確認、對農地等級進行評估，確認可獲補助金額，在此基礎上，經農戶所有承包權人同意，辦理農地承包經營權退出手續，農地經營權歸入農地銀行，農地銀行為農戶開立補充養老賬戶，每月進行補充養老金發放。而對于已納入農地銀行的農地，農地銀行可通過一定的整理與整治，聯合村集體，從申請者中遴選出合適的承租人，將農地再租賃。
五、以承包權補充養老政策的配套改革
（一）明確農地承包經營權屬戶主所有
改革開放初期，我國農地承包權主要按人口平均配置，在后續的延包過程中，很多地方農地配置都按人口進行了動態調整，總體來看，1997年之前，我國戶屬承包農地處于“大穩定、小調整的”狀態。在此之后，為了保障農地經營的穩定性，中央對農地的“小調整”進行嚴格限制，如 1997 年《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》、1998年《中華人民共和國土地管理法》及2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》等確立了我國“增人不增地，減人不減地”的農地配置政策，以戶為單位的承包農地數量逐步固化。基于這一農地配置脈絡，農地承包權屬于戶內共享制，這一制度在新一輪的農地確權頒證中予以確認。從生產層面來看，由于戶是農業生產的基本單位，這一制度安排并不違背生產效率原則，但一旦將農地權屬擴展到財產權以及處置權，承包經營權的戶內共享制度安排或會對處置決策存在一定的影響，根據權利對等原則，老年農戶承包經營權的退出，只能退出自身享有的份額部分，這不但會帶來政策推進的成本，由于原本農戶承包農地面積就十分有限，僅個人所屬承包農地份額的退出，不但補償非常有限，難以支撐老年農民生存保障需求，也必將影響政策期望促進農地適度規模經營的初衷。基于此，為了農地承包經營權所延伸的財產權能、處置權能的良好實現，以及降低后續農地承包經營權再配置的難度，建議改革承包經營權的戶內共享制度，進一步明晰戶內承包經營權歸屬，實現承包經營權向老年戶主（夫妻）讓度，子女則可以通過繼承等方式獲取農地承包權，從而支撐老年農民以承包經營權補償養老政策的實施。
（二）明晰權利人關系
由于農地屬農村集體所有，并且承包農地是農村社區社會系統的重要構成，因此，在推進以承包權補充養老政策時，應理順農地銀行、農村集體、承包權人以及農地承租主體的關系。首先，從權利關系來看，農村集體作為農地所有權人，老年農民承包經營權的退出，按理應退還給農地發包方即村集體，而村集體為了獲得已發包的承包經營權，須向老年農民支付一定的補償，在此過程中，通過引入農地銀行代為支付相應補償，農地銀行以出資方身份從農村集體手中獲得農地相應權利（永佃權或是部分產權），由于所有權人即農村集體向農地銀行讓度的部分權利，也應從農地銀行農地再出租收益中，獲取一次性或長期補償，農地承租者則通過向農地銀行租賃農地而獲得相對固定的經營權。其次，從政策推進過程中的收益分配來看，承包權退出的老年農民通過退出承包權獲取了補充養老，農地銀行通過給付養老補助獲取了農地的永佃權（或部分產權），并通過政策操作促進了農地的適度規模經營，農村集體通過出讓永佃權（或部分產權）獲取了一定的發展公益金，承租人則以較低的租金獲得了農地，在權屬再配置的過程中，明晰各主體收益分配。除此之外，主體關系還體現在政策操作中的作業關系層面，其中，最主要的要處理好農地銀行在業務操作中與村集體的關系。農村集體不僅是農地所有權人，也是農村社會的自治組織，農地銀行在處理以農補充養老的過程中應充分發揮農村集體的作用。如在農地的評估、整理以及農地的再租賃過程中，應有村集體的參與，退出農地承租人的遴選聽取農村集體的意見等。
（三）成立農地改革基金
農業屬相對弱勢的產業，從各國經驗來看普遍對農業發展采取了較大的支持政策。另外，農民養老屬社會保障事業，政府也應承擔相應責任。為了激勵老年農民退出農地承包權，保障老年農民退地后生活，政府應在財政上對以承包權補充養老予以支持。各地可依托農地銀行，成立相應農地基金，用以退地老年農民補充養老支付，同時支持專業農民、年輕農民獲取經營農地。日本僅2014年對農地銀行的預算就達5億6千多萬美元，而韓國則累計投入100多億美元用于農地銀行操作。農地基金可以由中央補貼一部分、地方撥付一部分、租金收入供給一部分構成。相對農地承包權的一次性補償退出，由于以承包權補充養老按時間發放，并且補助金額相對我國年增幾百的退休金來說，額度并不高，加之退出的農地可以通過再出租，在一定程度上彌補農地改革基金需求，因此，我國財政應該可以接受。
（四）制訂風險應對機制
以承包權補充養老，盡管可以在一定程度上通過經濟補助提高老年農民的生活水平，但由于退出了農地承包經營權，農民失去了農地這一心理與收入層面的保障，政府還應出臺相應措施，進一步降低老年農戶退地的風險。首先，不斷提高農民基礎養老保障水平。以承包權補充養老僅能作為老年農民養老的補充，或者保證老年農民的基礎生存權，而老年農民生活水平的提高，還應主要依靠我國農民保障體系的完善，也只有農民保障體系更加完善，老年農民才能擺脫對農地的依賴，才能更有條件退出承包經營權。其次，建立以承包權補充養老補貼的持續增長機制。隨著生活水平的提升，以農地補充養老的補貼也應逐步提高，以保障退地老農的基本生存需求。另外，由于各地區農地價值差異較大，生產成本也不盡相同，補貼也應在國家基準的基礎體現一定的差異化。最后，對退地老農子女租賃農地采取一定的傾斜政策。如老年農民以戶為單位退出農地，其子女也將失去了農地承包經營權與繼承權，盡管以承包權補充養老保障了老年農民的生存，但其子女的風險在一定程度上增加。在此條件下，應給予退出承包農地老農子女從農地銀行租賃農地經營一定的優先權，優先保障其農地租賃權，但其只能獲得相應的農地經營權，并需要支付相應的租金。
作者簡介：王常偉，上海財經大學財經研究所；顧海英，上海交通大學安泰經濟與管理學院
中國鄉村發現網轉自：《社會科學》
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