摘要:隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度發(fā)展，農(nóng)村土地權(quán)利自發(fā)形成了農(nóng)地集體所有權(quán)一承包權(quán)一經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)體系。農(nóng)村土地集體所有權(quán)下，土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)后，家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)被賦予了抵押、擔(dān)保權(quán)能，農(nóng)戶始終持有承包權(quán)，理論上任何法人、組織及自然人均可成為土地新的經(jīng)營者，土地經(jīng)營的市場化空間顯著擴大。農(nóng)村土地權(quán)利“三權(quán)分置”下，家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)與“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)大體一致的流轉(zhuǎn)方式，然而，國家政策的意圖和土地經(jīng)營權(quán)分離的法理邏輯以及穩(wěn)定家庭為基礎(chǔ)的土地承包法律關(guān)系，決定了規(guī)范新的農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)利法律關(guān)系，尚難以整合兩種不同承包方式之間的關(guān)系，進而也不能在土地經(jīng)營權(quán)上構(gòu)建一體的抵押擔(dān)保法律制度。
關(guān)鍵詞:三權(quán)分置；土地承包經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)；抵押流轉(zhuǎn)
從二十世紀(jì)八十年代初，我國確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，經(jīng)過三十多年農(nóng)村改革和深化發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)不斷豐富完善，其流轉(zhuǎn)限制也逐步松開到放活。據(jù)來自農(nóng)業(yè)部的資料顯示，截至2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積為3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%。為發(fā)揮市場在農(nóng)村資源配置中的決定性作用，2013年11月黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（后簡稱為十八屆三中全會決定），《決定》指出，賦予我國農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。專家的權(quán)威解釋為：農(nóng)民對承包地享有占有、使用、收益的權(quán)利，無處分權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押，中央只是把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許其抵押擔(dān)保，但承包權(quán)不許抵押[1]。2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議提出“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。2014年1月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（后簡稱2014年中央一號文件），明確在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，正式提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確要求堅持農(nóng)村的土地集體所有，“實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。
農(nóng)村土地權(quán)利“三權(quán)分置”論，是適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下勞動力和土地等生產(chǎn)要素遵循經(jīng)濟規(guī)律進行優(yōu)化配置的要求，也是推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇。在現(xiàn)行法律上，我國農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系是構(gòu)建在農(nóng)村土地集體所有權(quán)之上的土地承包經(jīng)營權(quán)，那么，新一輪農(nóng)村土地制度改革突破現(xiàn)有的農(nóng)地二元結(jié)構(gòu)，在“三權(quán)分置”體系下進一步優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，盤活農(nóng)地等生產(chǎn)要素，必然涉及法律的修改，才能為農(nóng)村土地制度改革提供切實有力的規(guī)范與保障。
一、問題的提出
根據(jù)《土地承包法》第二條、第三條規(guī)定，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制存在兩種方式，即：家庭承包方式和對“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）地采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等其他方式的承包。對于第一種家庭承包經(jīng)營方式，按照《土地承包法》第十二條、十五條規(guī)定，面向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，由本村集體經(jīng)濟組織（或村民小組）、村民委員會將集體所有的（或國家所有依法由本集體使用的）耕地、林地、草地等農(nóng)用地，通過合同形式發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶家庭，由農(nóng)戶依法占用承包地，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品，享有使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)戶獲得耕地等農(nóng)用地的家庭承包經(jīng)營權(quán)，是基于集體組織成員身份，具有無償性、公平性、保障性、封閉性等特點。第二種承包方式，按照《土地管理法》第四條規(guī)定，“四荒”地法律上屬于“未利用地”，一般不宜通過家庭承包方式進行。《土地承包法》第三章以“其他方式的承包”給予了專門規(guī)定：發(fā)包方將“四荒”地以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，進行有償承包經(jīng)營。其承包經(jīng)營主體靈活，既可以是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的村民、農(nóng)戶，也可以是集體經(jīng)濟組織成員之外的自然人、企業(yè)法人或其他組織，通過競價、拍賣或公開協(xié)商，繳納一定承包費從而取得“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員依法享有優(yōu)先承包權(quán)。這種承包方式重視了市場在配置農(nóng)地資源的作用，具有社會性、有償性、流動性等特點。
由此可見，我國土地承包經(jīng)營制度是堅持土地集體所有，以家庭承包經(jīng)營和“四荒”地承包經(jīng)營區(qū)分為基礎(chǔ)，構(gòu)建出有差異的法律制度體系。國家法律和政策一直支持和保障“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。我國《擔(dān)保法》第三十四條第五項明確規(guī)定，對依法承包的“四荒”地土地使用權(quán)可以抵押。1996年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”自愿進一步加強水土保持工作的通知》（國辦發(fā)[1996]23號）中規(guī)定，對購買了“四荒”地使用權(quán)的，“依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、參股聯(lián)營的權(quán)利'《土地承包法》第四十九條規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式承包農(nóng)村土地，依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證等證書的，土地承包經(jīng)營權(quán)可以“依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”。相對而言，現(xiàn)行法律規(guī)范則對家庭承包經(jīng)營權(quán)有諸多限制，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度始終未得到正面承認[2]，僅規(guī)定“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，沒有其抵押擔(dān)保的法律施行空間（見《擔(dān)保法》第三十七條、土地承包法三十二條）。我國《物權(quán)法》在第一百二十八條、第一百三十三條明確規(guī)定，家庭承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，而“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或以其他方式流轉(zhuǎn)。盡管一些地方如重慶、成都等地在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革下對家庭土地承包經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)進行試點，但這并代表其在法律上得到真正的認可。
根據(jù)黨的十八屆三中全會決定和農(nóng)村土地改革的政策，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，其理論基礎(chǔ)為“三權(quán)分置”論。經(jīng)濟學(xué)界普遍認為，在家庭承包制度的框架下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)可以分解為三種權(quán)利：土地所有權(quán)、承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)（或使用權(quán)）[1]。所謂三權(quán)分置，“就是要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置”[2]。雖然政治、經(jīng)濟學(xué)等范疇的產(chǎn)權(quán)理論不能簡單視為法學(xué)的邏輯表達，有一個論證轉(zhuǎn)換過程，一些法學(xué)研究者在法理上對“三權(quán)分置”存有一定質(zhì)疑，亟待從理論上進一步論證[3]，但不可否認，國家政策對社會變遷和生產(chǎn)關(guān)系的變革往往起著導(dǎo)向性的、立竿見影的和決定性的作用[3]，農(nóng)村家庭承包土地的經(jīng)營權(quán)按市場規(guī)律進行有序流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模化經(jīng)營已是不可阻擋之勢，其在法學(xué)及法律規(guī)范上予以肯定只是時間上的早晚問題。
但由此產(chǎn)生的問題是，在“三權(quán)分置”理論下，“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)和家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)存在總體上一致化流轉(zhuǎn)趨勢，因此，進一步優(yōu)化農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，必然涉及對現(xiàn)行法律的修改，是否有必要將兩種不同土地承包經(jīng)營權(quán)均分離出土地的經(jīng)營權(quán)，從法律層面上統(tǒng)一規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，進而構(gòu)建一體的土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保法律制度等甚為基礎(chǔ)的問題。本文擬就此進行分析探討，以求教于方家。
二、“四荒”地與耕地等農(nóng)用地特性及規(guī)范動因
如果我們試圖構(gòu)建一體的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，避免人為的法律關(guān)系復(fù)雜化，那么，首先必須厘清“四荒”地和耕地等農(nóng)用地承包經(jīng)營制度的差異問題，把握國家立法和政策規(guī)定之動因。只有明確兩種土地承包經(jīng)營權(quán)的差異和制度設(shè)計初衷，才有可能為下一步的農(nóng)地法制構(gòu)建提供相對清晰的路徑。
（一）“四荒”地及其規(guī)范內(nèi)涵
土地管理法根據(jù)土地的用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地等三類，進行分類管理。農(nóng)用地是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物土地；未利用地則是兩者以外的土地。“四荒”地作為未利用地，主要是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，也包括一些荒地、荒坡、荒沙、荒草、荒水等價值空間不大的土地。從本質(zhì)而言，“四荒”地也屬于寶貴的土地資源，隨著社會的發(fā)展，資源匱乏加劇，“四荒地”將有巨大的價值空間。這些荒地屬性特點，決定了暫時收效低，風(fēng)險大，重在持久的治理開發(fā)，不適宜以家庭承包方式進行，嚴(yán)格來講，農(nóng)戶個人承包與否，并沒有明顯的經(jīng)營效益。一直以來，為調(diào)動社會大眾開發(fā)治理“四荒”土地的積極性，防治水土流失和土地荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，國家都有政策和法律引導(dǎo)。1993年11月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號），賦予開發(fā)人長期有保障的合法權(quán)益，明確從事開發(fā)性生產(chǎn)的開墾荒地、營造林地、治沙改土等，承包期可以比30年的耕地承包期更長。1996年6月國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》，不僅細化了“四荒”地的七項政策，而且進一步明確“四荒”地的使用權(quán)，最長不超過50年。《土地管理法》第三十八條規(guī)定，國家鼓勵單位和個人在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地，并依法保護開發(fā)者的合法權(quán)益。土地承包法、物權(quán)法從法律上明確農(nóng)村“四荒”地通過采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，承包費通過公開競標(biāo)、競價或雙方議定，履行法定程序并簽訂承包合同取得荒地的承包經(jīng)營權(quán)，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。
很明顯，鑒于農(nóng)村“四荒”地屬性和主要社會效用價值，國家重視發(fā)揮市場機制，利用經(jīng)濟規(guī)律來激活土地資源的開發(fā)治理。制度之初就重視“四荒”地的利用效能，不僅從法律上規(guī)定了“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)取得方式市場化，通過競標(biāo)、競價或雙方議定繳納一定數(shù)額承包費，即可取得承包經(jīng)營權(quán)，而且承包方依法取得的荒地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)過登記后，也可按物權(quán)處置方式將土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)、繼承，有效吸引了社會力量對開發(fā)治理荒地的積極性。
（二）耕地等農(nóng)用地屬性及其規(guī)范、動因
1.耕地等農(nóng)地資源屬性及規(guī)范制度緣起
相對于“四荒”地的規(guī)范，我國一直把耕地等農(nóng)用地作為我國最為稀缺的土地資源，貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，實行最為嚴(yán)格的耕地保護法律制度，嚴(yán)守十八億畝耕地不動搖的紅線。土地，是人類生存及發(fā)展無可替代的資源，是最為根本的財富。耕地等農(nóng)用地直接可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅是廣大農(nóng)民極為倚重的生產(chǎn)資料，承載著保障其基本生活的使命，是農(nóng)民衣食之源、安身立命之本，而且耕地等農(nóng)用地的利用問題，也關(guān)乎整個國家糧食安全、國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性問題和社會穩(wěn)定的大局問題。
從歷史上來看，我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度直接源于對“一大二公”人民公社制度的改革。人民公社時期，農(nóng)村土地政策一再退讓，最后形成“三級所有，以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)制度[4]。在計劃經(jīng)濟體制下統(tǒng)一勞動，統(tǒng)一分配，由于集體經(jīng)營土地所滋生的低效勞動導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)出不高，糧食極度短缺使得農(nóng)民基本的生存保障難以為繼，所以，如何調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，以土地解決農(nóng)民的吃飯等生存發(fā)展問題，成為當(dāng)時農(nóng)村迫切需要解決的主要矛盾。部分農(nóng)民冒著政治風(fēng)險進行“包干到戶”土地家庭經(jīng)營的探索方式很好解決了這一矛盾，只要“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，樸素而簡明的權(quán)責(zé)關(guān)系，極大激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，糧食產(chǎn)量隨之大幅提高，解決了農(nóng)民吃飯生存的基本問題。最終，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營土地的實踐得到國家認可，從法律層面確立了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。（見《憲法》第八條）
2.優(yōu)化土地承包經(jīng)營權(quán)動因
由此可見，現(xiàn)行土地家庭承包經(jīng)營權(quán)，基于我國農(nóng)村人口占全國人口絕大多數(shù)的現(xiàn)實情況，“以生存保障為基礎(chǔ)，以社會公平的價值理念為目標(biāo)”[5]來設(shè)計、規(guī)范農(nóng)村土地法律制度的。承包土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，還承擔(dān)著提供其生活保障的任務(wù)，一直以來，國家法律和基本政策對土地承包經(jīng)營權(quán)問題上甚為審慎、穩(wěn)妥。因重在基本保障功能，考慮公平性，而不在利用效率問題，土地管理法、土地承包法及物權(quán)法等基本法律和政策對家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題設(shè)定限定性條件視為當(dāng)然。現(xiàn)行法上對農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的規(guī)范，主要體現(xiàn)在土地承包法、物權(quán)法以及農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》部門規(guī)章等規(guī)定中，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定主要有兩點：一是法定規(guī)范方式，將農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式局限于轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓以及其他符合有關(guān)法律和國家政策的方式；二是對轉(zhuǎn)讓的條件限制：不僅需要承包方具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，或者有穩(wěn)定的收入來源，而且還應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意，方可將全部（或者部分）土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他承包主體[6]。
不過，在我國已解決農(nóng)民溫飽問題，城鄉(xiāng)分割狀況早已突破，城鄉(xiāng)居民收入差距較大的形勢下，農(nóng)村所面臨的主要矛盾已不再是單純的農(nóng)民生存問題，而是如何富裕和縮小城鄉(xiāng)差距問題，因此，農(nóng)村土地的利用效率問題逐漸成為國家和社會關(guān)注的焦點，以社會保障為主要目標(biāo)的土地承包經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)向為有效提高土地利用效率成為必然，農(nóng)村土地利用效率的有效提高，將在更高層次改善和提升土地對農(nóng)民的保障功能。當(dāng)然，一旦消解土地承包經(jīng)營權(quán)所負載的社會保障功能，發(fā)揮其利用效能，必須另行構(gòu)建相應(yīng)的法律制度，諸如以土地利用效率所產(chǎn)生的收益制度來解決農(nóng)民的社會保障問題[4]。
目前，土地承包經(jīng)營權(quán)負載的社會保障功能與利用效率之間的內(nèi)在矛盾，事實上已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展困境的制度性障礙。農(nóng)地集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的二元結(jié)構(gòu)體系，極大地制約了農(nóng)戶要求流轉(zhuǎn)土地，實現(xiàn)土地的利用效能需要。一方面，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)，離鄉(xiāng)卻沒有離地，土地棄耕、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，土地資源占有與利用嚴(yán)重不對稱。另一方面，農(nóng)村土地的經(jīng)營規(guī)模開始逐漸擴大，出現(xiàn)了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社，涉農(nóng)企業(yè)等新的經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不僅需要占用一定規(guī)模的土地，也急需利用其最大的資產(chǎn)——土地資源來融資，需要龐大資金來擴大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，而現(xiàn)行法律下，沒有賦予其抵押融資的效力空間，妨礙了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化、集約化經(jīng)營的發(fā)展要求。
可見，“四荒”地及其屬性與耕地等農(nóng)用地存在根本差異，由于前者沒有承載過多的政治、經(jīng)濟目標(biāo)和農(nóng)民生存保障的巨大壓力，其承包經(jīng)營權(quán)任何流轉(zhuǎn)、變動，不可能產(chǎn)生像家庭承包土地權(quán)流轉(zhuǎn)所帶來的巨大疊加效應(yīng)，因此，在二十世紀(jì)七十年代末進行農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的大環(huán)境背景下，一開始在“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)計之時，發(fā)揮和重視了競爭性市場機制的導(dǎo)向作用，與現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比較，荒地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)條件、物權(quán)變動模式、主體范圍、流轉(zhuǎn)要求等方面都有較大差別[7]。
三、“三權(quán)分置”下承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范問題
事實上，土地承包經(jīng)營制度經(jīng)過三十余年的發(fā)展，我國土地承包經(jīng)營權(quán)在實踐層面上已突破土地的“集體所有權(quán)——承包經(jīng)營權(quán)”的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)，自發(fā)形成了集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和承包土地的經(jīng)營權(quán)等權(quán)利結(jié)構(gòu)體系。“三權(quán)分置”論的適時提出，是尊重農(nóng)民智慧和首創(chuàng)精神在理論上的體現(xiàn)，有著堅實的社會基礎(chǔ)和豐富的實踐經(jīng)驗。
順應(yīng)新的理論和國家政策，家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分置，農(nóng)戶保持承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)按市場化配置即將成為現(xiàn)實，那么，在同樣遵循市場在配置農(nóng)地資源的決定性作用，重視土地的利用效能前提下，“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)和家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)總體上存在一致化流轉(zhuǎn)方式，均可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押流轉(zhuǎn)，我們能不能順勢將其納入一體的法律調(diào)整范疇？
（一）現(xiàn)行國家政策目的性問題
根據(jù)我國土地改革的經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑话阍谇捌谥饕雠_國家基本政策引領(lǐng)土地的相關(guān)改革，之后逐步根據(jù)地方成熟的實踐將其總結(jié)、上升為法律、法規(guī)，最后階段則是依靠法律和政策進行規(guī)范管理。因此，當(dāng)前全面理解、準(zhǔn)確把握中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的精神，是明確今后法律規(guī)范至關(guān)重要的一環(huán)。總體而言，自黨的十八屆三中全會決定提出賦予農(nóng)民對承包地流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能后，隨之2013年年底召開的中央農(nóng)村工作會議，進一步明確提出了要落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，及至2014年11月中辦、國辦頒發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。根據(jù)“三權(quán)分置”論及有關(guān)政策的出臺脈絡(luò)關(guān)系，清楚表明是圍繞十八屆三中全會對農(nóng)地新增的兩項權(quán)能（抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)）決定的進一步演進、細化。“三權(quán)分置”理論目的性很明顯，是發(fā)揮農(nóng)村家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性地位，進一步盤活家庭承包土地的利用效率，思考的是如何將抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)有效契合于家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)之中，政策重點在拓展家庭承包經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系。因此，現(xiàn)階段黨和國家政策的目的，沒有將“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)問題作為政策考慮的范疇，不能將其納入今后立法規(guī)范內(nèi)容。
（二）分離土地經(jīng)營權(quán)的法理邏輯
三十多年的土地家庭承包經(jīng)營權(quán)從確立到逐步完善過程中，國家形成了以中央政策為引領(lǐng)，以土地管理法、土地承包法、物權(quán)法等基本法律為核心內(nèi)容，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等部門規(guī)章、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》為補充的“嚴(yán)密制度體系”[8]，對農(nóng)村土地法律關(guān)系進行調(diào)整與流轉(zhuǎn)管理，均沒有對土地家庭承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置抵押擔(dān)保權(quán)能的內(nèi)容，相反，對“四荒”地的承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)抵押權(quán)能一直予以許可。如果參引“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，就足以達到“三權(quán)分置”理論所欲解決的家庭承包經(jīng)營權(quán)問題的話，那么就沒有任何必要進行“三權(quán)分置”的理論創(chuàng)新了[5]。很顯然，兩類不同承包經(jīng)營權(quán)客觀存在的前提下，正常邏輯應(yīng)是基于家庭承包方式的土地經(jīng)營權(quán)進路，尋求適宜而妥當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計方式，實際上，也間接否定了將不同承包經(jīng)營權(quán)如何協(xié)調(diào)為一體的主觀意圖。
（三）穩(wěn)定土地承包關(guān)系基礎(chǔ)性地位問題
現(xiàn)行法律制度下，家庭承包經(jīng)營權(quán)的主體必須是村集體組織成員。一方面，承包權(quán)是集體成員平等享有承包集體土地或者獲得等量收益的權(quán)利，是集體成員獲得承包土地的資格[9]。土地依然是我國大多數(shù)農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，其基礎(chǔ)性地位不容忽視，農(nóng)民的社會保障在相當(dāng)一段時間里仍然必須依賴土地，承包權(quán)的有無對農(nóng)民極端重要性自不待言。
另一方面，國家一再強調(diào)和重申，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)之上。我國雖初步建立了“廣覆蓋、保基本、多層次”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度體系，但社會保障功能有待增強，農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地的積極性普遍不高，憂心失地、失業(yè)、失保障，因此，農(nóng)地需要適度規(guī)模化經(jīng)營，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)土地就成為政策成功的關(guān)鍵問題。按照目前“三權(quán)分置”理論和政策設(shè)計，農(nóng)村承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系下，家庭農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去的是承包土地的經(jīng)營權(quán)，受讓者獲得土地的經(jīng)營權(quán)，成為新的土地經(jīng)營者，農(nóng)民的土地承包關(guān)系依然不變。土地的經(jīng)營權(quán)被賦予抵押、擔(dān)保權(quán)能，抵押、擔(dān)保的僅是土地的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)始終保持在農(nóng)戶手中[6]。政策抓住了農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)鍵的承包權(quán)基礎(chǔ)性問題，給予農(nóng)戶穩(wěn)定的心理預(yù)期，舒緩了廣大農(nóng)民內(nèi)在顧慮和擔(dān)憂，最大限度地保障了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，“三權(quán)分置”成為引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要理論基礎(chǔ)。
相較而言，“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)在取得、流轉(zhuǎn)、抵押過程中雖也存在一些法律問題，特別是實踐中抵押權(quán)的有效實現(xiàn)還有現(xiàn)實困難[10]。但是，承包方關(guān)注得更多是五十年內(nèi)占有、使用、收益及處置等權(quán)利保障問題，而對于“四荒”地的承包權(quán)本身關(guān)注意義不大，因為承包經(jīng)營權(quán)獲得與否，具有完全的社會開放性。如果我們試圖將“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)進行分離，也突出承包權(quán)，很大程度上可能是多此一舉。既然如此，也就排除了家庭承包的土地經(jīng)營權(quán)和荒地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一調(diào)整的可行性。再者，“四荒”地土地經(jīng)營權(quán)在法律上本有抵押權(quán)能，早有一定時期的操作方法和經(jīng)驗，認識也比較為一致，部分承包者和集體組織成員也存在競合性，將其分離后反倒引起不必要的混亂。
綜上所述，我們認為目前尚難以將不同承包方式土地經(jīng)營權(quán)納入一體的規(guī)范形式，事實上也沒有分離“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)的必要性，對土地承包經(jīng)營權(quán)采取分散立法模式，分類進行法律調(diào)整還得繼續(xù)進行。不過，隨著城鄉(xiāng)一體化的深入，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌保障體系的健全與完善，農(nóng)村土地保障性功能替代制度的建立，農(nóng)村承包經(jīng)營體制一體化法律調(diào)整也將成為必然。
四、土地經(jīng)營權(quán)抵押流轉(zhuǎn)規(guī)范問題探討
在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離下，承包權(quán)應(yīng)體現(xiàn)于承包主體讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財產(chǎn)收益、土地被征用及退出后獲得財產(chǎn)補償以及對承包土地的繼承權(quán)等方面[11]，而經(jīng)營權(quán)則為承包地自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)抵押、入股等處分權(quán)利[12]。作為農(nóng)地新增兩項權(quán)能規(guī)范，構(gòu)建土地承包的經(jīng)營權(quán)抵押法律制度，應(yīng)充分考慮土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點探索實踐和“四荒”地流轉(zhuǎn)抵押的成功經(jīng)驗，體現(xiàn)市場機制在資源配置的決定性作用，除遵守擔(dān)保法等法律的一般性規(guī)定外，需要注意幾個問題。
（一）抵押當(dāng)事人及效應(yīng)問題
土地家庭承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)戶基于集體經(jīng)濟組織成員而以家庭承包方式取得對土地占有、使用、收益權(quán)利。《土地承包法》第十五條規(guī)定，家庭承包的承包方為集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，明確土地承包經(jīng)營權(quán)人是農(nóng)戶。同時，《土地承包法》第三十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。”由此可見，農(nóng)戶作為我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟單位，在設(shè)立抵押時，農(nóng)戶理應(yīng)是抵押人，以戶為單位明確具體家庭成員。
除此之外，現(xiàn)階段，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在農(nóng)村生產(chǎn)領(lǐng)域里逐步涌現(xiàn)出專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新的經(jīng)營主體，這些經(jīng)合法流轉(zhuǎn)取得的承包土地經(jīng)營權(quán)者，當(dāng)然也應(yīng)成為抵押人。
不過，涉及一個現(xiàn)實問題是，不同抵押人在辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，勢必會產(chǎn)生不同的效應(yīng)。如有豐富種養(yǎng)殖經(jīng)驗的普通家庭農(nóng)戶和有一定資金積累并具經(jīng)營規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們之間必然對資金需求程度、對土地的依賴程度存在差異。按照中國銀監(jiān)委下發(fā)的《農(nóng)戶貸款管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)[2012]50號）第十四條的規(guī)定，農(nóng)戶貸款分為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款和農(nóng)戶消費貸款兩類，顯然，相較于普通農(nóng)戶而言，銀行等金融機構(gòu)更愿意、更有積極性與新的經(jīng)營主體合作，從而影響到普通農(nóng)戶的抵押融資問題，如何解決大戶與小戶間的融資矛盾，需要銀行等金融機構(gòu)社會化服務(wù)目標(biāo)清晰的分類和細化措施。
抵押權(quán)人方面，從當(dāng)前各地土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點的情況來看，抵押權(quán)人均限于銀行等金融機構(gòu)，其優(yōu)勢在于規(guī)范，資金雄厚，但條件限制多，成功辦理有難度。土地的經(jīng)營權(quán)賦予抵押、擔(dān)保權(quán)能后，盡管2014年中央一號文件強調(diào)的政策是“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，但是現(xiàn)實生活中，土地承包經(jīng)營方可能會因應(yīng)急需要（如上學(xué)、治病、還款等），將承包土地的經(jīng)營權(quán)進行抵押，其可行的選擇只能是自然人或其他組織，一般組織或個人也能成為抵押權(quán)人[13]。此外，《擔(dān)保法》第四條規(guī)定的反擔(dān)保情況，即第三人為債務(wù)人向債權(quán)人提供擔(dān)保，其可以要求債務(wù)人提供反擔(dān)保，在這種情形下，債務(wù)人以土地經(jīng)營權(quán)設(shè)置擔(dān)保，向非銀行等金融機構(gòu)第三人存在提供反擔(dān)保可能。如果一般自然人和普通企業(yè)法人成為抵押權(quán)人，容易產(chǎn)生兩個問題：一是可能引發(fā)高利貸，二是可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名的私下土地買賣[14]。
應(yīng)該承認，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的初衷，本在于解決承包方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金不足問題，其抵押融資應(yīng)設(shè)計為針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專項融資。盡管抵押權(quán)的實現(xiàn)具有或然性，但承包地流轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險畢竟存在。鑒于我國目前農(nóng)村法制還很薄弱，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押的初始階段，經(jīng)營權(quán)抵押完全市場化還有一段距離，在規(guī)范抵押權(quán)人上尚須十分審慎，現(xiàn)階段將抵押權(quán)人限定為銀行等金融機構(gòu)是十分必要的。
（二）建構(gòu)抵押擔(dān)保權(quán)借鑒問題
現(xiàn)行法律對家庭承包經(jīng)營權(quán)抵押制度未得到許可，但并不影響前期理論和實務(wù)上對其可行性的探討，在土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押對象的立論探討下，積淀了許多富有價值的研究成果，在“三權(quán)分置”論下，這些都值得進一步思考、借鑒并細化為法律措施。學(xué)理上，土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)法規(guī)定的一種用益物權(quán)，用益物權(quán)可以作為擔(dān)保物權(quán)的客體[15]。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的主要財產(chǎn)，一項可以轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許抵押方式流轉(zhuǎn)[16]土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律制度安排，應(yīng)實施物權(quán)化建構(gòu)、發(fā)展交易市場、完善監(jiān)管機制并界定政府和政策的職能，激活農(nóng)村土地資本融資功能，以解決當(dāng)前農(nóng)民融資困境等等[17]。
在土地的經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時，抵押權(quán)的效力能否及于地上農(nóng)作物，實踐和理論上有不同認識。2014年8月農(nóng)業(yè)銀行出臺的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法明確要求及于地上附著物[7]。不過，學(xué)術(shù)探討上有不同意見，認為抵押權(quán)效力應(yīng)不及于地上農(nóng)作物，否則會妨礙承包方獲取農(nóng)作物的收益權(quán)，同時土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)作物不存在不可分離的物理關(guān)系，不能簡單適用建設(shè)用地使用權(quán)抵押規(guī)則，另外，現(xiàn)行《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第五十二條明確以農(nóng)作物和與其尚未分離的土地使用權(quán)同時抵押的，土地使用權(quán)部分的抵押無效[18]。另有觀點認為，不能一概而論：土地上本不屬于抵押人的附著物不在抵押權(quán)效力內(nèi)，是否及于土地上抵押人的附著物可以按法律規(guī)定或當(dāng)事人約定[19]。
（三）抵押權(quán)清償實現(xiàn)方式問題
根據(jù)《物權(quán)法》第一百九十五條規(guī)定，抵押權(quán)的實現(xiàn)方式有折價、拍賣和變賣抵押財產(chǎn)等三種方式，這是承包土地經(jīng)營權(quán)抵押實現(xiàn)的法律依據(jù)。承包土地經(jīng)營權(quán)其有效性、穩(wěn)定性受政策、市場以及剩余經(jīng)營年限等諸多因素影響，對抵押權(quán)人來說存在一定風(fēng)險。鑒于現(xiàn)階段抵押權(quán)人一般限于銀行等金融機構(gòu)，作為抵押權(quán)人，若銀行等金融機構(gòu)通過折價來取得承包土地的經(jīng)營權(quán)，顯然與其身份不符，也不利于土地的經(jīng)營利用，因此，承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押較為妥當(dāng)?shù)膽?yīng)是采取拍賣、變賣的方式實現(xiàn)抵押權(quán)[8]。
實踐中，為管控潛在風(fēng)險，前述農(nóng)業(yè)銀行對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)定為：到期債務(wù)人無力償還資金時，債權(quán)實現(xiàn)方式采取流轉(zhuǎn)交易，即及時將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)掛牌流轉(zhuǎn)；或協(xié)商收購，與村委會、中介組織協(xié)商由其回購。若無法實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，或協(xié)商后達不到貸款清償目的的，則通過司法或仲裁渠道來維護自身權(quán)益[9]。
五、結(jié)語
總之，新一輪農(nóng)村土地改革，探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，發(fā)揮市場在配置農(nóng)地資源的決定性作用，農(nóng)地經(jīng)營的市場化空間凸顯。土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，并賦予抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)兩項權(quán)能，農(nóng)民有更多的財產(chǎn)性權(quán)利，多元化的經(jīng)營主體和經(jīng)營方式也將得以培育，農(nóng)村土地資源利用效率必將隨之提升。新的“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)在政策層面已得到肯定，亟需法律層面的支持，政策預(yù)期的實現(xiàn)，離不開法律制度形式對其性質(zhì)、內(nèi)涵等作出回應(yīng)，才能對農(nóng)村土地制度改革提供最有效力的依據(jù)、保障和規(guī)范，這也是全面推行依法治國的必然要求。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》
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