【“永久不變”不是“國(guó)有永佃”，不是“私有”，而是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的“永佃制”，即農(nóng)地集體所有、永久租佃】
2008年，中共十七屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”政策（簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)久不變”）。不過(guò)，“長(zhǎng)久不變”究竟是多久，“長(zhǎng)久不變”政策與“30年不變”政策是何種關(guān)系，至今并未明確。
隨著1993年出臺(tái)的農(nóng)地承包“30年不變”政策到期時(shí)間越來(lái)越近（最早的地方將于2023年到期），人們開(kāi)始關(guān)注農(nóng)地承包“30年不變”政策到期后如何走的問(wèn)題，決策層、學(xué)術(shù)界已經(jīng)圍繞如何落實(shí)“長(zhǎng)久不變”政策開(kāi)展廣泛調(diào)研和討論。在我看來(lái)，“長(zhǎng)久不變”的實(shí)質(zhì)就是“永久不變”。
“永久”不是“永佃”和“私有”
首先，“永久不變”不是“國(guó)有永佃”。20世紀(jì)80年代，中國(guó)學(xué)術(shù)界出現(xiàn)過(guò)“國(guó)有永佃”政策主張，即將集體土地收為國(guó)有，再由國(guó)家將土地使用權(quán)永久租佃給農(nóng)民。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，20世紀(jì)八九十年代提出集體土地國(guó)有化主張有其合理性。一是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中國(guó)經(jīng)歷過(guò)將集體所有制改為全民所有制的階段；二是當(dāng)時(shí)農(nóng)民對(duì)土地的資產(chǎn)屬性基本沒(méi)有認(rèn)識(shí)，土地只是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料；三是農(nóng)民放棄土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，可獲得更好的工作和福利保障。21世紀(jì)以來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，土地價(jià)值急劇上升，農(nóng)民視土地為重要財(cái)產(chǎn)，政策環(huán)境和農(nóng)民認(rèn)知已發(fā)生根本改變，現(xiàn)在再改土地集體所有為國(guó)有已經(jīng)行不通。一方面，若將集體土地?zé)o償或低價(jià)收為國(guó)有，必然會(huì)損害農(nóng)民利益，引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈不滿和社會(huì)動(dòng)蕩；另一方面，若按市場(chǎng)價(jià)格由國(guó)家將集體土地收為國(guó)有，財(cái)政承擔(dān)不起。因此，“永久不變”應(yīng)該建立在集體所有制基礎(chǔ)上。
其次，“永久不變”不是“私有”。“永久不變”與土地私有的根本區(qū)別體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，土地所有權(quán)仍屬農(nóng)民集體所有，不可買賣。這種制度設(shè)計(jì)可自動(dòng)防止農(nóng)地過(guò)分集中的問(wèn)題。第二，農(nóng)戶只有將土地用于農(nóng)業(yè)用途時(shí)才享有“永久不變”權(quán)利；若用于非農(nóng)用途，“永久不變”權(quán)利會(huì)自行終止，其擁有的權(quán)利按非農(nóng)用途規(guī)定執(zhí)行。
因此，“永久不變”不是“國(guó)有永佃”，不是“私有”，也不是集體所有、短期承包，而是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的“永佃制”，即農(nóng)地集體所有、永久租佃。
家庭承包制度“永久不變”與承包地塊“永久不變”
1997年中辦發(fā)16號(hào)文件明確指出：土地承包期再延長(zhǎng)30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)期限（即承包期）；集體土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，是一項(xiàng)長(zhǎng)期不變的制度。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》也嚴(yán)格限制土地調(diào)整，2007年施行的《物權(quán)法》更是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)予以保護(hù)。
從各地實(shí)踐看，30年承包期內(nèi)不調(diào)地的規(guī)定得到了較好落實(shí)。我們2013年底對(duì)全國(guó)11個(gè)省、98個(gè)縣、107個(gè)行政村和1100戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：有60%的樣本縣全縣統(tǒng)一30年承包期內(nèi)不調(diào)地，有76%的樣本村全村統(tǒng)一30年承包期內(nèi)不調(diào)地，有63%的農(nóng)戶也明確表示30年承包期內(nèi)不調(diào)地。
若將“永久不變”僅理解為家庭承包制度“永久不變”，而承包地塊和承包面積可每隔一段時(shí)間調(diào)整一次，就必然面臨“多長(zhǎng)時(shí)間調(diào)整一次”合適這個(gè)難題。若將“永久不變”僅理解為承包地塊和承包面積“永久不變”，這種政策規(guī)定就沒(méi)有實(shí)際意義。1949年以后30年農(nóng)業(yè)集體化失敗的教訓(xùn)和改革開(kāi)放30年家庭承包成功的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，家庭經(jīng)營(yíng)是最適合農(nóng)業(yè)的一種經(jīng)營(yíng)方式，家庭承包制度必然要“永久不變”。因此，“永久不變”應(yīng)當(dāng)既是家庭承包制度“永久不變”，也是承包地塊和承包面積“永久不變”。
“永久不變”利弊分析
20世紀(jì)八九十年代農(nóng)地政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是圍繞解決農(nóng)業(yè)自身問(wèn)題，“15年不變”和“30年不變”政策意圖非常清晰：即通過(guò)更長(zhǎng)承包期限穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，促使農(nóng)民增加投入特別是中長(zhǎng)期投入，為農(nóng)業(yè)自身發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境。可以說(shuō)，“15年不變”和“30年不變”的政策出發(fā)點(diǎn)主要是服務(wù)于農(nóng)業(yè)。
21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境正在發(fā)生根本改變。第一，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加完善。政府在強(qiáng)化公共服務(wù)與社會(huì)管理職能的同時(shí)，逐步將經(jīng)濟(jì)管理職能交還給市場(chǎng)。第二，中國(guó)正處于城市化加速發(fā)展階段。根據(jù)我們推算，這個(gè)階段將持續(xù)至2035年，這期間會(huì)有大量農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)。第三，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加速，所有妨礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的制度都將逐步退出歷史舞臺(tái)。第四，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要高智力支持和大量資金投入，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要寬松的制度環(huán)境和金融扶持。第五，農(nóng)民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)和人權(quán)保護(hù)越來(lái)越成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。第六，中國(guó)國(guó)際地位進(jìn)一步提高，需要借助良好制度治理建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。因此，新世紀(jì)農(nóng)地制度長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)除繼續(xù)堅(jiān)持服務(wù)農(nóng)業(yè)外，還要更多地服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，服務(wù)于城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，服務(wù)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)，服務(wù)于提高中國(guó)國(guó)際地位和增強(qiáng)其影響力。
實(shí)行“永久不變”，除有利于穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期和促使農(nóng)民增加投入外，還可實(shí)現(xiàn)如下多個(gè)目標(biāo)。
第一，有利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)。目前中國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)市民現(xiàn)象，根本原因就在于農(nóng)民擔(dān)心轉(zhuǎn)為市民后會(huì)失去其農(nóng)村土地和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利。只要承包有期限，就無(wú)法消除期限到期要調(diào)地的顧慮和恐懼，進(jìn)而動(dòng)搖農(nóng)民進(jìn)城久居的決心。
第二，有利于保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。農(nóng)民獲得永久承包權(quán)后，一般不會(huì)輕易改變農(nóng)業(yè)用途，否則，就會(huì)失去永久承包權(quán)。相反，他們還可能將其他非農(nóng)地改為農(nóng)業(yè)用地以獲得永久承包權(quán)。
第三，有利于促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民獲得永久承包權(quán)后，會(huì)更加放心地轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。
第四，有利于降低社會(huì)交易與管理成本。政府不再為定期調(diào)地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)重新確權(quán)登記頒證而支付巨額費(fèi)用，鄉(xiāng)村干部不再為定期調(diào)地而花費(fèi)大量時(shí)間和精力，農(nóng)民不再為承包權(quán)受侵害而上訪告狀。需要指出的是，隨著政府取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口劃分，今后因人口變動(dòng)調(diào)地會(huì)變得非常困難，因?yàn)樾略鋈丝谝褯](méi)有農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之分。
當(dāng)然，實(shí)行“永久不變”也會(huì)引發(fā)兩個(gè)擔(dān)心：一是擔(dān)心人地矛盾惡化，重現(xiàn)中國(guó)歷史上曾出現(xiàn)的土地占有嚴(yán)重不平等問(wèn)題；二是擔(dān)心農(nóng)民就業(yè)和基本生活保障出問(wèn)題。但是，任何制度都有利有弊，我們的選擇應(yīng)該是趨利避害。相對(duì)于定期調(diào)地制度，“永久不變”制度引發(fā)的問(wèn)題相對(duì)容易解決。人地矛盾惡化可通過(guò)設(shè)定承包地持有上限辦法解決，限制土地持有上限是世界上許多國(guó)家的通行做法。建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度后，限制土地持有上限的辦法會(huì)變得切實(shí)可行。至于“永久不變”可能引發(fā)就業(yè)與基本生活保障問(wèn)題，這種擔(dān)心在過(guò)去是可以理解的，但如今，除農(nóng)業(yè)外，農(nóng)民還有大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)，最低生活保障制度已經(jīng)為農(nóng)民基本生活保障兜底，今后這項(xiàng)制度還會(huì)更加完善。
“永久不變”并不排除農(nóng)地承包制度多樣性
受“漸進(jìn)式”改革方式影響，改革開(kāi)放30多年來(lái)中國(guó)農(nóng)地制度呈現(xiàn)明顯的統(tǒng)一性與多樣性并存特征。同樣，出臺(tái)“永久不變”政策，也不排除農(nóng)地承包制度多樣性，有些村莊還會(huì)堅(jiān)持調(diào)整土地。但是，如果有農(nóng)戶主張永久承包權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決支持其主張，村組集體不得以少數(shù)服從多數(shù)為名剝奪其永久承包權(quán)。
五點(diǎn)建議：
第一，適時(shí)出臺(tái)政策，并修改相關(guān)法律、法規(guī)。建議中共十九屆三中全會(huì)正式出臺(tái)農(nóng)地承包“永久不變”政策，并由黨中央向全國(guó)人大提出修法建議，為2023年正式實(shí)施“永久不變”做好準(zhǔn)備。
第二，堅(jiān)持“穩(wěn)定為主”原則。原則上，“30年不變”到期后順延為“永久不變”，個(gè)別地方確因人地矛盾過(guò)于突出，經(jīng)村民會(huì)議同意和上級(jí)政府批準(zhǔn)，可進(jìn)行一次小調(diào)整。
第三，“30年不變”未到期的地方，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行“30年不變”政策。個(gè)別條件成熟的地方，可探索提前實(shí)行“永久不變”。
第四，扎實(shí)做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。在目前正推行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證中，要高度重視“30年不變”與“永久不變”的有效銜接。為此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證必須堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量。
第五，設(shè)定承包土地持有上限。政府對(duì)農(nóng)民合法登記的承包土地設(shè)定上限限制，超過(guò)上限的農(nóng)戶，須將多余土地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，或者征收承包土地持有費(fèi)用。
（作者為農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）
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