農(nóng)地承包權制度是農(nóng)民集體土地所有權的基本實現(xiàn)形式，是落實農(nóng)地“三權分置”的關鍵環(huán)節(jié)。但是，現(xiàn)有的農(nóng)地承包權制度并沒有與農(nóng)地“三權分置”完全適配，亟待深化改革。要通過形成更為公平的承包集體土地資格制度，形成家庭承包經(jīng)營與多種承包權實現(xiàn)形式并存制度，形成起點與期限明確的承包權長久不變制度，形成農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)地承包權激勵制度，形成規(guī)范明確農(nóng)地承包權退出后續(xù)制度等，來進一步深化農(nóng)地承包權制度改革。
2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，指出現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革要順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行。農(nóng)地“三權分置”是在原有制度安排基礎上對農(nóng)地產(chǎn)權制度的再創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，農(nóng)地“三權分置”厘清了我國新時期的農(nóng)地產(chǎn)權結構，明晰了農(nóng)地所有權、承包權和經(jīng)營權之間的權利邊界。“三權分置”后的農(nóng)地承包權內(nèi)涵更明確，邊界更清晰，權能更豐富。農(nóng)地承包權制度是我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的基本制度，是農(nóng)民集體土地所有權的基本實現(xiàn)形式，是農(nóng)地經(jīng)營權制度的基礎和前提，是落實農(nóng)地“三權分置”的關鍵環(huán)節(jié)。而現(xiàn)有的農(nóng)地承包權制度并不能與農(nóng)地“三權分置”完全適配，亟待深化改革。
一、農(nóng)地“三權分置”下承包權制度不合理的突出表現(xiàn)
1.取得農(nóng)地承包權資格制度不明晰。農(nóng)民是否享有承包集體土地資格取決于其是否具有集體成員權并維系集體成員權。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展下，面對新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民集體成員權的取得與維系面臨諸多新情況。傳統(tǒng)上，農(nóng)民是否能取得和維系集體成員權主要依據(jù)其是否保有所在行政村或社區(qū)的戶籍。但是，隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展、戶籍制度改革、很多農(nóng)民尤其農(nóng)村青壯年勞動力通過各種途徑進城就業(yè)與務工，越來越多的農(nóng)民集體成員在城鎮(zhèn)取得戶籍，并在城鎮(zhèn)享有相應社會福利與社會保障。對于這一群體如何維系和調整集體成員權，進而是否保留和享有承包集體土地的資格需要作出制度解答。同時，對于農(nóng)村婦女如何保有和維系農(nóng)地承包權也存在諸多不確定性，在很多地方女性集體成員一旦出嫁到其他地方就會被剝奪再次承包集體土地資格，甚至在個別地方已經(jīng)承包的土地也被強制收回。而對娶進門的媳婦或者入贅的女婿則往往賦予其承包集體土地資格，個別地方直接劃歸部分集體土地直接承包經(jīng)營。在農(nóng)地“三權分置”下，農(nóng)戶的承包權日益凸顯其資產(chǎn)性與資本性，其收益權較之以往將膨脹起來，保有農(nóng)地承包權往往意味著有更高經(jīng)營收益。因此，當前如何構建公平合理的取得農(nóng)地承包權資格制度、明晰集體成員權亟待制度的解答。
2.農(nóng)地承包權實現(xiàn)形式單一。目前，農(nóng)戶的承包權主要是通過承包集體土地來實現(xiàn)的，具備集體成員身份的農(nóng)民以戶為單位在集體發(fā)包土地時取得一份承包地。承包地一般是按照某一固定時點農(nóng)民集體成員的數(shù)量平均分配的。依據(jù)國家政策和法律規(guī)定，承包地一經(jīng)分配，除某些特定情況外不允許進行土地調整，土地承包權長久不變。現(xiàn)有農(nóng)地承包權制度使農(nóng)戶的承包權穩(wěn)定并逐漸固化，新增的集體成員則長期無法有效實現(xiàn)自己的承包權益。另一方面農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對發(fā)展多種形式的現(xiàn)代適度規(guī)模經(jīng)營方式提出了要求，而目前單一、細碎化、分割的農(nóng)地承包權制度對現(xiàn)代適度規(guī)模的經(jīng)營方式的實施造成了阻礙。盡管有些地方的農(nóng)戶通過互換農(nóng)地等方式在一定程度上實現(xiàn)了家庭經(jīng)營下的規(guī)模化經(jīng)營，但是囿于戶均耕地少的現(xiàn)狀，距離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的適度規(guī)模經(jīng)營還存在很大的差距。即便通過土地流轉，將農(nóng)地經(jīng)營權再整合在一起，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，也是以較高的交易成本付出為前提的。農(nóng)地承包權制度導致的農(nóng)地地塊細碎、零散狀況，決定了農(nóng)地經(jīng)營流轉市場的供需對接面臨較大的交易成本。而這種整合實踐中穩(wěn)定性也不充足，再度解體的風險將長期存在。
3.長久不變的制度操作性有待增強。雖然早在2008年國家便確定了農(nóng)地承包權長久不變的制度安排，但一直沒有對制度進行細化。在農(nóng)地“三權分置”下，承包權制度改革的重點就是落實確權登記頒證，以便推動農(nóng)地經(jīng)營權流轉。農(nóng)地承包權長久不變制度的模糊，必然導致確權登記頒證期限模糊，各地在承包權確權登記頒證時對農(nóng)地承包權開始期限、期限長短、結束期限認識不統(tǒng)一。這既會影響到農(nóng)地承包權經(jīng)營權證本該具有的明確性，也影響到未來農(nóng)地承包經(jīng)營權交易市場全國統(tǒng)一。不設定具體期限的農(nóng)地承包權長久不變還會誤導農(nóng)戶對承包地性質的理解，使部分農(nóng)戶滋生的承包地屬于農(nóng)戶私有的觀念，漠視農(nóng)民集體對承包地的所有權及農(nóng)民集體經(jīng)濟組織承包權的行使。農(nóng)戶承包地私有觀念還會加劇農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的損害與非法農(nóng)地交易。而農(nóng)地承包權期限的模糊連鎖影響農(nóng)地經(jīng)營權流轉期限的不確定性，進一步加劇了農(nóng)地經(jīng)營權流轉的風險和成本，給農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營造成了權利阻礙。
4.農(nóng)戶自愿有償退出承包權激勵機制動力不足。隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，大量農(nóng)民進城從事二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民總收入中的比重漸趨下降，農(nóng)地承包權對農(nóng)民的生存保障功能有弱化的趨勢。目前來看這種弱化還將是長期而漫長的過程。面對在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的收入不穩(wěn)定、在城鎮(zhèn)中失業(yè)的可能性及難以取得可靠充分的社會保障的現(xiàn)實，絕大部分農(nóng)戶必然做出保留農(nóng)地承包權的理性選擇。且農(nóng)地承包權對農(nóng)民的生存保障功能缺乏有力的替代補償措施，農(nóng)民對退出農(nóng)地承包權后生活的擔憂，使農(nóng)地承包權自愿有償退出激勵機制動力不足。當前農(nóng)地承包權退出補償標準未能充分體現(xiàn)承包權的資產(chǎn)價值。只有當農(nóng)戶退出承包權的價值補償高于農(nóng)戶保留農(nóng)地承包權的收益預期時，農(nóng)戶才愿意退出農(nóng)地承包權。但是從各地對農(nóng)地承包權退出補償標準測算方式來看，如成都、重慶以年平均流轉收益為補償標準的依據(jù)，安徽、陜西的補償標準則在年平均流轉收益的基礎上增加了農(nóng)業(yè)補貼或惠農(nóng)補貼，這種以農(nóng)地年平均流轉收益為主要依據(jù)的補償，補償?shù)膬H僅是農(nóng)戶的生產(chǎn)性經(jīng)濟損失，忽略了其財產(chǎn)性損失的補償。補償年限方面，大多數(shù)地區(qū)是以二輪承包剩余年限計算，比如陜西以10年計算，不考慮下一輪承包中農(nóng)民對土地承包權的再次占有，短期化生產(chǎn)性補償難以激發(fā)農(nóng)民退出承包權的動力。
5.農(nóng)地承包權退出后續(xù)制度不明確。農(nóng)地承包權自愿有償退出缺乏規(guī)范的程序設計，主要籠統(tǒng)采取“承包人提前半年以書面形式通知發(fā)包人”的方式，[2]退出程序簡單化。且承包權退出參與主體只有發(fā)包人和承包人，沒有農(nóng)地承包權自愿有償退出審查組織和監(jiān)管組織，這就為利益相關者在農(nóng)地承包權自愿有償退出過程中侵害農(nóng)戶的土地承包權提供了機會。當前，一些農(nóng)戶只顧眼前利益，為了獲得經(jīng)濟補償而盲目跟風退出農(nóng)地承包權，對農(nóng)地承包權退出后的生活保障考慮不夠。而在目前的農(nóng)地承包權退出制度安排中，并沒有給農(nóng)民退出土地承包權以緩沖期或者在退出農(nóng)地承包權之后是否能夠與如何能夠再次取得承包權資格與實際取得承包地作出制度安排。對于部分農(nóng)戶退出的承包地，集體經(jīng)濟組織一般都應回收、整理并重新發(fā)包。但目前在農(nóng)地承包權制度安排中還普遍缺失再配置承包地的制度安排。究竟該如何再次發(fā)包被退回的承包地，采用什么方式、依據(jù)何種程序再次發(fā)包退出的承包地及哪些集體經(jīng)濟組織成員可優(yōu)先取得再次發(fā)包的土地，均需要給出制度安排。
二、“三權分置”下深化農(nóng)地承包權制度改革的建議
1.形成更為公平的取得農(nóng)地承包權資格制度。城鄉(xiāng)戶籍制度改革使得戶籍這種外在的制度安排不能再作為評判一個社會成員是否是某集體經(jīng)濟組織的成員，進而享有取得農(nóng)地承包權資格的根本標準。當前，應創(chuàng)建一個更為公平的與社會主義法制相接軌同時兼顧中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)俗民約的農(nóng)地承包資格取得制度。判斷一個社會成員是否是某一農(nóng)民集體的成員首先要回歸集體成員身份權屬性，即依據(jù)其父母在其出生時是否是該農(nóng)民集體成員加以確定，如果父母一方是該農(nóng)民集體的成員，新生的社會成員就具有了取得集體成員權的前提條件。在這一前提條件下，對社會成員是否具有某農(nóng)民集體的成員權，還應做好以下特定情況的處置：一是，父母雙方分別具有不同農(nóng)民集體成員權的，為了避免集體成員權雙重認定，依據(jù)文化傳統(tǒng)一般認定為父親所在農(nóng)民集體是該新增成員所在的農(nóng)民集體；二是，農(nóng)民集體成員權作為身份權應男女權益平等，無論男女、是否外嫁，本人將終生享有集體成員權；三是，為了避免集體成員雙重認定，要合理處置外嫁女、外嫁男的子女集體成員權，其子女一般不能再成為其母或父所在農(nóng)民集體的成員，也不享有集體成員權；四是，農(nóng)民集體成員進城落戶后出生的子女不再享有集體成員權；五是，建構更為開放的集體成員權取得制度，與本集體利益相關者經(jīng)本人申請，農(nóng)民集體成員大會或代表大會三分之二表決通過，可以認定其為該農(nóng)民集體成員。農(nóng)民集體成員權作為身份權終身享有，當集體成員死亡時自然喪失。農(nóng)民集體成員權明晰了，承包集體土地資格制度也就明晰了。當上一輪土地承包期滿，進行新一輪土地承包時具有集體成員權即享有承包集體土地的資格，可以家庭為單位承包與家庭成員數(shù)量相匹配的集體土地。對應的則是喪失集體成員權的原集體成員失去了再次承包集體土地的資格。
2.形成家庭承包經(jīng)營與多種承包權實現(xiàn)形式并存制度。改革開放以來家庭承包經(jīng)營或流轉經(jīng)營權都被實踐證明是行之有效的承包權實現(xiàn)形式，它們在未來很長一段時間都將是我國農(nóng)地承包權實現(xiàn)的主導形式。但是，這兩種實現(xiàn)形式不能成為農(nóng)民集體固化的實現(xiàn)形式，農(nóng)民集體究竟采取何種形式來實現(xiàn)農(nóng)民的土地承包權要尊重農(nóng)民集體的意愿，并體現(xiàn)農(nóng)民集體的意志。要鼓勵農(nóng)民集體積極探索，通過創(chuàng)新農(nóng)地承包權實現(xiàn)形式來更好地實現(xiàn)承包權益，逐步形成多種實現(xiàn)形式并存的局面。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展下，為了更好保障全體集體成員的承包權益，可以探索推進“確權不確地+土地股份社”這一新型農(nóng)地承包權實現(xiàn)形式。在這種模式下，全體集體成員都享有集體土地承包權，但并不以農(nóng)戶為單位實際承包經(jīng)營土地。農(nóng)戶土地承包權被折合成股權，主要體現(xiàn)為從集體中分享承包收益的權利。在農(nóng)民集體內(nèi)部，將現(xiàn)代企業(yè)制度與合作經(jīng)濟制度融合在一起，培育現(xiàn)代土地股份合作社，實現(xiàn)對集體土地民主化管理。股份合作社的股東為集體經(jīng)濟組織全體成員，股東代表大會為農(nóng)地股份合作社的最高權力機構，實行一人一票表決制。[3]理事會和監(jiān)事會分別為農(nóng)地股份合作社的決策機構和監(jiān)督機構。農(nóng)民集體的土地則通過再整合形成連片大塊土地，或對外進行規(guī)模化發(fā)包收取土地經(jīng)營權流轉收益，或經(jīng)過農(nóng)民集體組建合作社實現(xiàn)集體統(tǒng)一經(jīng)營，或經(jīng)農(nóng)民表決通過投資入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)變成企業(yè)股權。
3.形成起點與期限明確的承包權長久不變制度。完善農(nóng)地承包權長久不變制度的關鍵是明確長久不變的時間起點和期限，其具有重要現(xiàn)實意義。在農(nóng)地產(chǎn)權社會化背景下，承包權也必然衍生出更多更復雜的權益束，其中衍生出來的各項權益可能會同時歸屬不同經(jīng)濟主體掌控。而只有承包權這一基礎權益期限明確，其它衍生出來的權益才能明確期限并有效行使。他物權的必備要素是明確的存續(xù)期限，即便是永久期限。當前，應在農(nóng)地承包權確權登記頒證的基礎上完善長久不變制度，以承包權確權登記的時點為長久不變的起點。如果在土地確權登記頒證過程中，不能落實農(nóng)戶土地承包權長久不變，仍然以第二輪土地承包期開始期限為起點，到期的期限為終點，則相對于本次土地確權登記頒證高昂的成本支付，則是投入資源的浪費。通過對承包權進行確權登記頒證，明確農(nóng)戶承包地的面積、位置及四至，農(nóng)地承包權的權屬關系才能真正實現(xiàn)法律意義上的清晰，從而為推動農(nóng)地承包權長久不變創(chuàng)造良好的契機。為了打破城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權交易市場分割的現(xiàn)狀，推動城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權交易市場一體化，在農(nóng)地承包權長久不變的期限設定上，建議城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權期限一致。可以考慮將農(nóng)地承包權期限的“長久性”確定為70年不變。
4.形成農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)地承包權激勵制度。形成自愿有償退出農(nóng)地承包權激勵制度的關鍵就是建立公平的退出補償制度。對農(nóng)戶自愿退出農(nóng)地承包權的補償要綜合考慮農(nóng)地承包權所承載的生產(chǎn)性功能、保障性功能和財產(chǎn)性功能，構造“直接補償生產(chǎn)功能+間接補償社會保障功能+股權補償財產(chǎn)功能”的綜合補償方式。當前，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系有利于弱化農(nóng)地承包權的生存保障功能，減輕農(nóng)民對承包農(nóng)地的生存依賴性，對農(nóng)民自愿退出農(nóng)地承包權起到推動作用。要形成足以支撐農(nóng)民穩(wěn)定生活的社會保障體系，排除農(nóng)民的后顧之憂。同時應完善農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，建立農(nóng)民退休制度，從而激勵老年農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)地承包權。可以探索以農(nóng)民集體出資、政府補貼為退出農(nóng)地承包權的農(nóng)民支付養(yǎng)老保險金的補償方式。農(nóng)民能否找到穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)并以此來獲取一個較高且穩(wěn)定的收入，決定著農(nóng)民是否自愿有償退出土地承包經(jīng)營權。解決農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)問題、在城鎮(zhèn)落戶并融入城鎮(zhèn)生活是農(nóng)民是否退出農(nóng)地承包權的先決條件。因此，在構建對農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)地承包權補償制度時，要積極探索為農(nóng)民提供非農(nóng)就業(yè)崗位的制度安排。還要對退出承包地的農(nóng)民開展多層次的、多樣化的非農(nóng)就業(yè)技能培訓和職業(yè)再教育，以便提高其非農(nóng)就業(yè)能力。對退出農(nóng)地承包權的財產(chǎn)性補償可以探索入股補償方式，允許退出農(nóng)地承包權的農(nóng)戶入股相應的股份合作社，以投資入股的方式來分享相應股份社的增值收益。
5.形成規(guī)范明確農(nóng)地承包權退出后續(xù)制度。政府要加強對農(nóng)戶退出承包權的引導，制定嚴格的農(nóng)地承包權退出條件，適當提高農(nóng)地承包權退出門檻。農(nóng)地承包權的退出需要充分考慮農(nóng)戶退出后生活質量、退出農(nóng)戶能否真正融入城鎮(zhèn)生活以及其對城鎮(zhèn)生活滿意度和幸福感等因素。要建立規(guī)范的農(nóng)地承包權退出程序，農(nóng)地承包權退出必須是農(nóng)戶自愿提出的申請。農(nóng)戶要與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織簽訂退出合同，明晰退出農(nóng)戶和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織雙方的權利和義務，退出合同要明確規(guī)定補償主體、補償標準及補償方式，以保障農(nóng)戶在退出農(nóng)地承包權后及時獲得全方位補償。在與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織簽訂農(nóng)地承包權退出合同之后，農(nóng)戶要及時到農(nóng)地承包權確權登記頒證部門進行退出農(nóng)地承包權登記，經(jīng)登記后注銷農(nóng)地承包經(jīng)營權證書。要強化農(nóng)地確權登記頒證部門對農(nóng)地承包權退出的監(jiān)督，防止在農(nóng)地承包權退出過程中侵犯農(nóng)戶承包權的現(xiàn)象出現(xiàn)。在重新發(fā)包被退回的承包地時，可以在農(nóng)民集體內(nèi)部探索建立農(nóng)地承包權繼受排位取得制度。該制度按照獲得集體成員資格時間的先后順序再配置被退回的承包地。在時間上，先獲得集體成員資格的農(nóng)民優(yōu)先獲得被退回集體的土地的承包權。推行這一制度體現(xiàn)了承包地配置的公平性原則，易被農(nóng)民集體成員接受，也更符合農(nóng)地承包權對農(nóng)戶所承載的保障基本生活所需的功能要求。
作者簡介：劉剛，河北滄縣人，河北師范大學商學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向：農(nóng)地制度；趙文新，河北易縣人，河北師范大學商學院在讀研究生，研究方向：農(nóng)地制度。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：理論導刊2017年第7期
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