——全面推進新農村建設是實現扶貧戰略的必由之路
——全面推進新農村建設：小村并成大村，改變農村格局，規模決定存在；
——推進農業合作化：強力推進農業合作化，實現農業增產農民增收，增強抵御自然災害抗風險的能力，是共同致富的根本保證；
——加強社保：完善社會救濟與養老保障體系，使五保低保人群老有所去、老有所養。
說明：2015年9月，針對扶貧工作中存在的一些問題，我們組織了一個扶貧工作調研組，歷時三個月，對張家口部分貧困地區進行了深入調研，形成了一份“扶貧工作必須做出戰略調整”的調研報告。已于2016年4月初報送中央及相關部門，現投送有關報刊媒體，目的讓全社會在關心和認知扶貧工作重要性的同時認清脫貧攻堅戰略調整的必要性。
主題：中國貧困地區的真實現狀；現實“貧困”的定義；中國農民居住格局的發展趨勢；目前扶貧資金及三農、涉農資金無序投入的效果；戰略調整的必要性、緊迫性。
新春伊始，各地對落實習近平總書記扶貧工作指示非常堅決，2016年的扶貧工作已經部署到位并展開工作。我們了解到，新一年的扶貧工作雖然在方法和力度上都有一些調整和很大加強，但如果找不準癥結，抓不住關鍵，恐怕還是難以收到預期效果。
我們是2015年的駐村扶貧工作隊成員，針對基層扶貧工作實踐中發現的一些現實問題，專門組成了一個扶貧開發研究課題組。經過對京津冀蒙周圍部分貧困縣鄉村的走訪調研，提出如下問題和對策，供領導決策參考。
一、分析貧困地區的特點——都是硬骨頭
我國扶貧工作已經做了30多年，取得了顯著效果，絕大部分已經解決了基本的物質生活需要。目前依然未能從貧困中走出來地區都是脫貧的硬骨頭，有以下幾個特點：
1、位置偏僻、資源匱乏。主要是距離中心城市較遠，自然條件差，可利用資源匱乏。生產自救難、引資難，脫貧難。
2、人口分散、人煙稀少。由于自然條件惡劣，生存條件艱苦，這些原本人氣就不旺的貧困地區，在目前經濟飛速發展的形勢下，年輕人都走出了家鄉，擠進了大城市。目前貧困地區的人口，其實就是由老年人組成，原本就小的村莊，常住人口大都不足30%，甚至更少，調查中發現，一些貧困地區，不足20戶的村占到了60%以上，而村中常住的人口中95%都是60歲以上的老人。老年人在逐步老去，年輕人不會再回來，村莊必定走向消亡。
3、貧困地區不單是物質不豐富，精神生活更是與發達地區相差甚遠。之所以這些貧困地區久扶仍貧，就是因為這里缺少的不單是資源，還有跟不上的科教、缺少的精神食糧。物質生活難富足，精神生活又缺失，簡單的扶是改變不了現狀的。
二、目前扶貧工作中存在的主要問題
（一）貧困人口認定不科學、不夠嚴肅
1、界定貧困人口標準不科學。一是按戶計算不科學。按戶計算，子女成家（另立戶頭）后的老人就成了貧困戶。父母撫養子女時是義務共享，子女成人成家后，贍養老人的責任甩給了社會，這就出現了子女開轎車住洋房、父母吃救濟的現象，不合理；二是單純看收入也不科學。收入低的人群中就存在著等靠要的成份，有好吃懶做的人，就專等國家的救濟，一旦不滿意時，有的還要上訪，給政府無端制造麻煩，不合情；三是特殊情況確定貧困人不科學，如有的家境條件很好，只因有小孩要上大學、或有人生過大病，不能確定貧困戶就創造性的制造出個貧困人，成了一家兩制，不符實。
2、有些地方確定貧困人口范圍不嚴肅。調查中發現，基層核查上報情況水分大，上級下指標的做法更是脫離實際。就河北貧困人口情況，按2015年2900元的脫貧標準核實，大部分已經超過了脫貧最低線，只有少部分缺少勞動能力的人群掙扎在貧困線下，也就是說，實際貧困人口并沒有統計數字那么多，基本是五保低保戶。
3、“貧困”一詞的涵義需重新定義。單一的以物質上的達標來衡量是否貧困已經不適用了，應該逐步把精神生活納入進來。只有物質和精神兩個方面都溫飽了，才能算脫貧。
（二）有些地方扶貧流于形式，工作有待完善
1、對駐村幫扶干部的駐村時間的剛性要求，不太科學，也不利于幫扶工作的開展。我國扶貧工作已經進行了30多年，大部分貧困地區已經陸續實現了脫貧致富，剩下的都是偏遠貧瘠落后的硬骨頭了，如果能與百姓一起刨地可以致富，豈不是早已脫貧了。要想充分發揮扶貧干部的作用，就要給他們發揮聰明才智的空間。他們在調研的基礎上，更主要的是尋找脫貧辦法和扶持資金。
2、有些地區建檔立卡等統計資料就是應和上級要求的數字游戲。上級的旨意就是下面的結果，標準雖然一樣，結果卻可以截然不同，甚至大相徑庭，今天統計有多少貧困戶，明天就可以出多少脫貧戶。具體結果基本是根據需要寫出來的。
3、扶貧投入與精準要求相差甚遠。有些地方扶貧聲勢浩大，但扶持措施卻不切實際。扶貧投入的大部分資金都用到了公益設施上，如建學校、衛生室、活動場所、修路等，這些除了修的道路其它設施根本沒用；就是建起的畜舍、菜棚也是大部分荒廢，利用率極低；支援的豬羊不是換錢就是吃了肉。這些地方缺少的是人氣，沒有造血能力，扶貧等于勞民傷財，即便實現了短時間的脫貧，也很難堅持下來，返貧幾率很大。
（三）投入巨額資金沒能發揮相應的作用
1、扶貧工作已經擺到了黨和政府工作的議事日程，黨政機關及各行各業都在傾全力支持扶貧工作。但由于這些地區缺少基本的投資條件、沒有更好的扶持內容，雖然投入了大量的資金也只能是救急或改善部分設施條件，一些地區雖然在扶持過程中實現的脫貧但卻經不住時間的考驗，一旦遇災遇難很快會返貧。
2、在扶貧資金的使用上受預算及財務等制度的嚴重制約，一些幫扶單位雖然支持了項目資金，但往往受到各種使用規定的限制，用非急所用，不能充分發揮其作用。
3、各職能部門的涉農資金消耗在無形之中。農口各部門、國土、交通、文教、衛生等大部分行政部門都有涉農資金，對貧困地區的政策也相當優惠，但卻缺少統一的規劃，各行其是，各自為政，不管有沒有意義、實用不實用，只要符合政策就投，大量的資金都撒了芝麻鹽，辦不成大事、解決不了根本問題。
總之，由于貧困地區農村人口分散、地處偏僻、資源匱乏，加上科教、衛生、文化生活等基礎設施跟不上，缺少人氣，沒有生機，更沒有造血功能，扶貧工作就算是沒有以上問題，依然不能從根本上改變貧困地區的現狀。
三、改革建議
（一）重新審視，調整扶貧戰略，解決治標難治本的問題
1、重新定義“貧困”的概念
物質上的溫飽已經遠遠不能滿足人們的需要，精神生活需求必須提上日程。物質是基礎，精神是動力，精神生活的缺失就是人脈的缺失、就是活力的缺失、就是生機的缺失，直接制約著地區發展。針對農村特別是貧困地區，其結果就是農民分化、農業弱化、農村空心化，所以在社會發展的現階段，界定是否貧困必須包括物質生活和精神生活兩個方面。
2、走村莊合并、土地合作的道路，推進以新農村為主體的新型農業格局
一是全力打造新農村小區。主要針對偏遠分散落后的農村（人口不足5000），包括物質生活雖然已經脫貧但精神生活依然落后的地區，撤消分散的小村，統一規劃、合理設計，集中建設不少于5000人（可以進一步論證）的新農村小區，按城鎮化標準建設（在充分尊重農村習慣、農民特點和農業需要的基礎上，把城鄉、工農及傳統與現代元素有機的結合起來，建設成富有現代氣息不落后于大中城市、生活環境優于大城市的現代新村，與大城市形成互補。這是從根本上改變農村生活環境和生活質量的關鍵。美麗鄉村的社會主義新農村建設試點應該說為這個觀點做了有益的嘗試）。人口集中了，公共設施齊全了、社會福利跟上了、文化生活豐富了，新農村的精神生活質量自然就上來了。有相當于大城市的硬件設施，又有大城市比不了的生態環境，加上政府對農業的諸多扶持政策，使新的農村小區具有了比大城市還優越的生活條件，也就有了向心力、有了生機、有了活力，讓農村青年感到農村的發展更勝城里，更有前途，不再向往城里，感到在農村更有希望、更有前途。農村年輕人的去留決定著農村的興衰和發展。如果農村留不住青年人，什么都是白說，有了人才能有一切，農村才有希望。
二是積極引導農業走合作化道路。農民集中了，土地合作就容易了，年輕人不走了，勞動力就充足了。合作化給農民更大的用武之地，新農村格局也能給剩余勞動力提供更多就業和施展才能的機會。同時政府已經在不斷加大農業合作社發展模式的扶持力度，土地合作自然會促進農業機械化現代化的發展，提高生產力，降低生產成本，實現農業增收，增強抵御自然災害抗風險的能力。這是農民穩步脫貧致富的關鍵。目前保留下來的人民公社及走農業合作化道路的探索已經有力的證明了這一點。這才是實現農民共同致富的關鍵。
3、科學界定貧困人口
科學界定貧困人口是正確決策扶貧工作的基礎。第一，貧困戶核實以家庭為單元，但成家另立戶頭的子女收入必須按一定比例核算到父母的收入中。社會主義社會提倡的是扶老攜幼，父母養育子女及子女贍養父母都是應盡的義務，在界定貧困人口中決不能忽視了這一傳統。第二，對個別身體健康有勞動能力又不愿去勞動的青壯年，依然按一般正常勞動能力人收入的一定比例計算收入，這也是對個別好吃懶做人員的一種督促。第三，對因大病大災等特殊情況致貧的戶，實行民政一次性救急或階段性補助，不在貧困統計范疇；第四，按政策列入五保和低保人口不在貧困人口的統計范疇內。
貧困人口界定清楚后，未脫貧的人口會在新農村規劃實施后逐步解決。也就是說，農村面貌會發生質的變化，配套設施的增加、合作化的發展及招商引資等措施的跟進，農村勞動就業的機會會大幅增加。有勞動力的人員都會有事干，有錢掙，解決溫飽甚至致富都是很自然的。剩下無兒無女無勞動能力的，按低保五保交由民政部門統管。
4、完善社會救濟與養老保障體系
扶貧工作隨著經濟發展到一定階段會退居二線，但五保低保及需要救濟的人群永遠存在。保障這些人老有所去、老有所養，是社會主義優越性的具體體現。
具體在各級民政的領導下，完善全方位的救濟與養老管理體系。新農村建設中，農村標準化養老院，與學校、幼兒園、衛生室及文化活動中心等作為新農村必備配套設施規劃其中，對五保低保戶和孤寡老人采取政府與社會互補，多種形式集中養護，如：以財政補助為主，社會企業參與經營，愛心組織定期服務，自愿申請就可入住，五保經費交養老院，入住人員可參與互助式服務，即無病老人可服務于有病人員，可采用服務積分和服務儲蓄，將來自己有需要幫助時，可消費自己的服務積分和儲蓄。這樣，政府就可將兜底的扶貧經費充分精準地應用到農村最需要幫扶的弱勢群體，可避免資助分散，效益不高，保障不到位、服務不全面的問題，可以體現規模經營、精準服務、社會互助的優勢。
（二）整合各種資源，聚集所有涉農資金，集中使用，形成合力，全力打造新農村建設
目前，國家投放的扶貧資金力度很大，各部門的涉農資金更是非常之多。除扶貧辦專項資金外，各部門各單位的涉農資金，大都是以行業部門隨機自由形式進行使用，很多部門都在辦同一件事兒，而又缺少頂層設計和全盤規劃，因為沒有計劃，雖然資金量很大，依然成了撒胡椒面，沒能辦成大事，有的項目甚至造成了重復投入。如流傳在農村的十八部門打進找水的說法，就是個典型的提醒：打一眼機井，農業、水利、民政、農業開發、扶貧辦、畜牧、林業、國土資源、農委等18個部門都來跟進，造成大量資源浪費不說，還沒有解決扶貧根本問題。試想，除扶貧專項資金外，把所有涉農資金都集中起來，再整合一些社會資金，總體規劃，集中攻堅，發揮資金的效益最大化！就目前涉農資金如果能集中起來使用，三到五年的投入集中到一年，或者說是三到五個人的投入集中幫一個人，那么，一年就能有五分之一甚至三分之一的人口從貧困的農村走出來，住上城鎮化的新農村小區，過上豐衣足食的生活，解決物質和精神的全脫貧。高質量完成習近平總書記到2020年全面脫貧的總體要求。
（三）深化體制改革，強化農村工作部的職能
目前政府各部門滋生出的“多功能”體制，一事多管，多部門做一事現象，嚴重制約了我國的經濟發展，已經到了必須做大手術大刀闊斧改革的時候了。就三農工作來講，完全可借鑒西方特別是美國大農業部的作法，把各部門所有重復設置的機構統一起來，歸到農村工作部。把分散的權利集中起來，攥起拳頭攻堅。
1、加強農村工作部的職能。把扶貧與農業、農村和農民工作統籌起來，統一指揮，全盤規劃，頂層設計，把三農這只手握成拳頭，集中力量，全力解決新農村建設。布好局，規劃好，才能有大的發展，帶來大的變化。
2、扶貧辦回歸民政局。我國經過３０多年的扶貧工作，以經濟收入界定貧困標準，實際已經遠遠沒有那么多的貧困人口。就以河北省為例，除去無子女贍養的老弱病殘人群（有民政負責救濟）外，２９００元的最低線，也就是貧困地區農民的基本生活線，絕大部分已經達到，剩下的貧困范圍，實際大多是五保低保人群，扶貧辦回歸到民政局后，可以全力承擔養老及救濟工作。
3、取消各單位的扶貧任務。各單位承接扶貧任務，完成的好壞不是取決于扶貧干部的能力，而是拼的背后的靠山，扶貧干部背后有多大的靠山，扶貧工作就能出多大的成績，而這些成績也只是體現在投入多少、做了多少事兒、解決了多少難題，具體這些成績與貧困戶有多大聯系、落實到精準扶貧有多大效果更是有待驗證。實踐證明，現在的攻堅扶貧效果遠不是想象與總結的那樣，更突出的是勞民傷財。建議把這些精力和財力全部集中到一起，加大農村工作部的整體實力，全力扶持新農村建設，全力發展農業集體經濟，用農業增產、農民增收來實現全面脫貧會更有利。
（四）成立扶貧研究課題組
我們作為一線參與扶貧工作的干部，雖然做了一些調研，但終歸還是很不全面、說明的問題也不夠具體、舉證不夠準確，提出的意見和建議存在著很大的局限性，只當是拋磚引玉。要拿出切實可行的具體方案，必須進行全方位的、深入細致的、更真實可靠的調研。因此建議：
第一、成立課題組，由國務院牽頭，從財政、發改、民政、扶貧、統計、農業及規劃設計等部門抽調得力人員組成課題組；
第二、課題組分農村特別是貧困農村的基本情況調研、涉農資金調研、新農村建設規劃調研、農業合作化發展調研及涉農機構體制改革與職能分解調研等具體幾個課題。
習近平總書記指出：“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。農業基礎穩固，農村和諧穩定，農民安居樂業，整個大局就有保障 。城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義?！边@段講話，規劃出農村的發展前景，為扶貧工作者的指南，指引我們為實現目標繼續探索前行。
（作者簡介：河北省駐張扶貧研究課題組。成員：趙振全,河北省財政廳調研員、2015省直駐張北縣扶貧工作隊副隊長兼張北縣人民政府副縣長（掛職），扶貧研究課題組組長；尤秀斌，河北日報報業集團主任編輯、2015駐張扶貧工作隊長、中國作協會員、報告文學作家、扶貧研究課題組副組長；李迎曄、牛洋洲，河北大學臨床醫學院，扶貧研究課題組員。執筆：趙振全、尤秀斌）
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