——全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)扶貧戰(zhàn)略的必由之路
——全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)：小村并成大村，改變農(nóng)村格局，規(guī)模決定存在；
——推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化：強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害抗風(fēng)險的能力，是共同致富的根本保證；
——加強(qiáng)社保：完善社會救濟(jì)與養(yǎng)老保障體系，使五保低保人群老有所去、老有所養(yǎng)。
說明：2015年9月，針對扶貧工作中存在的一些問題，我們組織了一個扶貧工作調(diào)研組，歷時三個月，對張家口部分貧困地區(qū)進(jìn)行了深入調(diào)研，形成了一份“扶貧工作必須做出戰(zhàn)略調(diào)整”的調(diào)研報告。已于2016年4月初報送中央及相關(guān)部門，現(xiàn)投送有關(guān)報刊媒體，目的讓全社會在關(guān)心和認(rèn)知扶貧工作重要性的同時認(rèn)清脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略調(diào)整的必要性。
主題：中國貧困地區(qū)的真實(shí)現(xiàn)狀；現(xiàn)實(shí)“貧困”的定義；中國農(nóng)民居住格局的發(fā)展趨勢；目前扶貧資金及三農(nóng)、涉農(nóng)資金無序投入的效果；戰(zhàn)略調(diào)整的必要性、緊迫性。
新春伊始，各地對落實(shí)習(xí)近平總書記扶貧工作指示非常堅(jiān)決，2016年的扶貧工作已經(jīng)部署到位并展開工作。我們了解到，新一年的扶貧工作雖然在方法和力度上都有一些調(diào)整和很大加強(qiáng)，但如果找不準(zhǔn)癥結(jié)，抓不住關(guān)鍵，恐怕還是難以收到預(yù)期效果。
我們是2015年的駐村扶貧工作隊(duì)成員，針對基層扶貧工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的一些現(xiàn)實(shí)問題，專門組成了一個扶貧開發(fā)研究課題組。經(jīng)過對京津冀蒙周圍部分貧困縣鄉(xiāng)村的走訪調(diào)研，提出如下問題和對策，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。
一、分析貧困地區(qū)的特點(diǎn)——都是硬骨頭
我國扶貧工作已經(jīng)做了30多年，取得了顯著效果，絕大部分已經(jīng)解決了基本的物質(zhì)生活需要。目前依然未能從貧困中走出來地區(qū)都是脫貧的硬骨頭，有以下幾個特點(diǎn)：
1、位置偏僻、資源匱乏。主要是距離中心城市較遠(yuǎn)，自然條件差，可利用資源匱乏。生產(chǎn)自救難、引資難，脫貧難。
2、人口分散、人煙稀少。由于自然條件惡劣，生存條件艱苦，這些原本人氣就不旺的貧困地區(qū)，在目前經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的形勢下，年輕人都走出了家鄉(xiāng)，擠進(jìn)了大城市。目前貧困地區(qū)的人口，其實(shí)就是由老年人組成，原本就小的村莊，常住人口大都不足30%，甚至更少，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些貧困地區(qū)，不足20戶的村占到了60%以上，而村中常住的人口中95%都是60歲以上的老人。老年人在逐步老去，年輕人不會再回來，村莊必定走向消亡。
3、貧困地區(qū)不單是物質(zhì)不豐富，精神生活更是與發(fā)達(dá)地區(qū)相差甚遠(yuǎn)。之所以這些貧困地區(qū)久扶仍貧，就是因?yàn)檫@里缺少的不單是資源，還有跟不上的科教、缺少的精神食糧。物質(zhì)生活難富足，精神生活又缺失，簡單的扶是改變不了現(xiàn)狀的。
二、目前扶貧工作中存在的主要問題
（一）貧困人口認(rèn)定不科學(xué)、不夠嚴(yán)肅
1、界定貧困人口標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。一是按戶計(jì)算不科學(xué)。按戶計(jì)算，子女成家（另立戶頭）后的老人就成了貧困戶。父母撫養(yǎng)子女時是義務(wù)共享，子女成人成家后，贍養(yǎng)老人的責(zé)任甩給了社會，這就出現(xiàn)了子女開轎車住洋房、父母吃救濟(jì)的現(xiàn)象，不合理；二是單純看收入也不科學(xué)。收入低的人群中就存在著等靠要的成份，有好吃懶做的人，就專等國家的救濟(jì)，一旦不滿意時，有的還要上訪，給政府無端制造麻煩，不合情；三是特殊情況確定貧困人不科學(xué)，如有的家境條件很好，只因有小孩要上大學(xué)、或有人生過大病，不能確定貧困戶就創(chuàng)造性的制造出個貧困人，成了一家兩制，不符實(shí)。
2、有些地方確定貧困人口范圍不嚴(yán)肅。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基層核查上報情況水分大，上級下指標(biāo)的做法更是脫離實(shí)際。就河北貧困人口情況，按2015年2900元的脫貧標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)，大部分已經(jīng)超過了脫貧最低線，只有少部分缺少勞動能力的人群掙扎在貧困線下，也就是說，實(shí)際貧困人口并沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)字那么多，基本是五保低保戶。
3、“貧困”一詞的涵義需重新定義。單一的以物質(zhì)上的達(dá)標(biāo)來衡量是否貧困已經(jīng)不適用了，應(yīng)該逐步把精神生活納入進(jìn)來。只有物質(zhì)和精神兩個方面都溫飽了，才能算脫貧。
（二）有些地方扶貧流于形式，工作有待完善
1、對駐村幫扶干部的駐村時間的剛性要求，不太科學(xué)，也不利于幫扶工作的開展。我國扶貧工作已經(jīng)進(jìn)行了30多年，大部分貧困地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了脫貧致富，剩下的都是偏遠(yuǎn)貧瘠落后的硬骨頭了，如果能與百姓一起刨地可以致富，豈不是早已脫貧了。要想充分發(fā)揮扶貧干部的作用，就要給他們發(fā)揮聰明才智的空間。他們在調(diào)研的基礎(chǔ)上，更主要的是尋找脫貧辦法和扶持資金。
2、有些地區(qū)建檔立卡等統(tǒng)計(jì)資料就是應(yīng)和上級要求的數(shù)字游戲。上級的旨意就是下面的結(jié)果，標(biāo)準(zhǔn)雖然一樣，結(jié)果卻可以截然不同，甚至大相徑庭，今天統(tǒng)計(jì)有多少貧困戶，明天就可以出多少脫貧戶。具體結(jié)果基本是根據(jù)需要寫出來的。
3、扶貧投入與精準(zhǔn)要求相差甚遠(yuǎn)。有些地方扶貧聲勢浩大，但扶持措施卻不切實(shí)際。扶貧投入的大部分資金都用到了公益設(shè)施上，如建學(xué)校、衛(wèi)生室、活動場所、修路等，這些除了修的道路其它設(shè)施根本沒用；就是建起的畜舍、菜棚也是大部分荒廢，利用率極低；支援的豬羊不是換錢就是吃了肉。這些地方缺少的是人氣，沒有造血能力，扶貧等于勞民傷財(cái)，即便實(shí)現(xiàn)了短時間的脫貧，也很難堅(jiān)持下來，返貧幾率很大。
（三）投入巨額資金沒能發(fā)揮相應(yīng)的作用
1、扶貧工作已經(jīng)擺到了黨和政府工作的議事日程，黨政機(jī)關(guān)及各行各業(yè)都在傾全力支持扶貧工作。但由于這些地區(qū)缺少基本的投資條件、沒有更好的扶持內(nèi)容，雖然投入了大量的資金也只能是救急或改善部分設(shè)施條件，一些地區(qū)雖然在扶持過程中實(shí)現(xiàn)的脫貧但卻經(jīng)不住時間的考驗(yàn)，一旦遇災(zāi)遇難很快會返貧。
2、在扶貧資金的使用上受預(yù)算及財(cái)務(wù)等制度的嚴(yán)重制約，一些幫扶單位雖然支持了項(xiàng)目資金，但往往受到各種使用規(guī)定的限制，用非急所用，不能充分發(fā)揮其作用。
3、各職能部門的涉農(nóng)資金消耗在無形之中。農(nóng)口各部門、國土、交通、文教、衛(wèi)生等大部分行政部門都有涉農(nóng)資金，對貧困地區(qū)的政策也相當(dāng)優(yōu)惠，但卻缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，各行其是，各自為政，不管有沒有意義、實(shí)用不實(shí)用，只要符合政策就投，大量的資金都撒了芝麻鹽，辦不成大事、解決不了根本問題。
總之，由于貧困地區(qū)農(nóng)村人口分散、地處偏僻、資源匱乏，加上科教、衛(wèi)生、文化生活等基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，缺少人氣，沒有生機(jī)，更沒有造血功能，扶貧工作就算是沒有以上問題，依然不能從根本上改變貧困地區(qū)的現(xiàn)狀。
三、改革建議
（一）重新審視，調(diào)整扶貧戰(zhàn)略，解決治標(biāo)難治本的問題
1、重新定義“貧困”的概念
物質(zhì)上的溫飽已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們的需要，精神生活需求必須提上日程。物質(zhì)是基礎(chǔ)，精神是動力，精神生活的缺失就是人脈的缺失、就是活力的缺失、就是生機(jī)的缺失，直接制約著地區(qū)發(fā)展。針對農(nóng)村特別是貧困地區(qū)，其結(jié)果就是農(nóng)民分化、農(nóng)業(yè)弱化、農(nóng)村空心化，所以在社會發(fā)展的現(xiàn)階段，界定是否貧困必須包括物質(zhì)生活和精神生活兩個方面。
2、走村莊合并、土地合作的道路，推進(jìn)以新農(nóng)村為主體的新型農(nóng)業(yè)格局
一是全力打造新農(nóng)村小區(qū)。主要針對偏遠(yuǎn)分散落后的農(nóng)村（人口不足5000），包括物質(zhì)生活雖然已經(jīng)脫貧但精神生活依然落后的地區(qū)，撤消分散的小村，統(tǒng)一規(guī)劃、合理設(shè)計(jì)，集中建設(shè)不少于5000人（可以進(jìn)一步論證）的新農(nóng)村小區(qū)，按城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)（在充分尊重農(nóng)村習(xí)慣、農(nóng)民特點(diǎn)和農(nóng)業(yè)需要的基礎(chǔ)上，把城鄉(xiāng)、工農(nóng)及傳統(tǒng)與現(xiàn)代元素有機(jī)的結(jié)合起來，建設(shè)成富有現(xiàn)代氣息不落后于大中城市、生活環(huán)境優(yōu)于大城市的現(xiàn)代新村，與大城市形成互補(bǔ)。這是從根本上改變農(nóng)村生活環(huán)境和生活質(zhì)量的關(guān)鍵。美麗鄉(xiāng)村的社會主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)應(yīng)該說為這個觀點(diǎn)做了有益的嘗試）。人口集中了，公共設(shè)施齊全了、社會福利跟上了、文化生活豐富了，新農(nóng)村的精神生活質(zhì)量自然就上來了。有相當(dāng)于大城市的硬件設(shè)施，又有大城市比不了的生態(tài)環(huán)境，加上政府對農(nóng)業(yè)的諸多扶持政策，使新的農(nóng)村小區(qū)具有了比大城市還優(yōu)越的生活條件，也就有了向心力、有了生機(jī)、有了活力，讓農(nóng)村青年感到農(nóng)村的發(fā)展更勝城里，更有前途，不再向往城里，感到在農(nóng)村更有希望、更有前途。農(nóng)村年輕人的去留決定著農(nóng)村的興衰和發(fā)展。如果農(nóng)村留不住青年人，什么都是白說，有了人才能有一切，農(nóng)村才有希望。
二是積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)走合作化道路。農(nóng)民集中了，土地合作就容易了，年輕人不走了，勞動力就充足了。合作化給農(nóng)民更大的用武之地，新農(nóng)村格局也能給剩余勞動力提供更多就業(yè)和施展才能的機(jī)會。同時政府已經(jīng)在不斷加大農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展模式的扶持力度，土地合作自然會促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化現(xiàn)代化的發(fā)展，提高生產(chǎn)力，降低生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害抗風(fēng)險的能力。這是農(nóng)民穩(wěn)步脫貧致富的關(guān)鍵。目前保留下來的人民公社及走農(nóng)業(yè)合作化道路的探索已經(jīng)有力的證明了這一點(diǎn)。這才是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同致富的關(guān)鍵。
3、科學(xué)界定貧困人口
科學(xué)界定貧困人口是正確決策扶貧工作的基礎(chǔ)。第一，貧困戶核實(shí)以家庭為單元，但成家另立戶頭的子女收入必須按一定比例核算到父母的收入中。社會主義社會提倡的是扶老攜幼，父母養(yǎng)育子女及子女贍養(yǎng)父母都是應(yīng)盡的義務(wù)，在界定貧困人口中決不能忽視了這一傳統(tǒng)。第二，對個別身體健康有勞動能力又不愿去勞動的青壯年，依然按一般正常勞動能力人收入的一定比例計(jì)算收入，這也是對個別好吃懶做人員的一種督促。第三，對因大病大災(zāi)等特殊情況致貧的戶，實(shí)行民政一次性救急或階段性補(bǔ)助，不在貧困統(tǒng)計(jì)范疇；第四，按政策列入五保和低保人口不在貧困人口的統(tǒng)計(jì)范疇內(nèi)。
貧困人口界定清楚后，未脫貧的人口會在新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施后逐步解決。也就是說，農(nóng)村面貌會發(fā)生質(zhì)的變化，配套設(shè)施的增加、合作化的發(fā)展及招商引資等措施的跟進(jìn)，農(nóng)村勞動就業(yè)的機(jī)會會大幅增加。有勞動力的人員都會有事干，有錢掙，解決溫飽甚至致富都是很自然的。剩下無兒無女無勞動能力的，按低保五保交由民政部門統(tǒng)管。
4、完善社會救濟(jì)與養(yǎng)老保障體系
扶貧工作隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段會退居二線，但五保低保及需要救濟(jì)的人群永遠(yuǎn)存在。保障這些人老有所去、老有所養(yǎng)，是社會主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。
具體在各級民政的領(lǐng)導(dǎo)下，完善全方位的救濟(jì)與養(yǎng)老管理體系。新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老院，與學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生室及文化活動中心等作為新農(nóng)村必備配套設(shè)施規(guī)劃其中，對五保低保戶和孤寡老人采取政府與社會互補(bǔ)，多種形式集中養(yǎng)護(hù)，如：以財(cái)政補(bǔ)助為主，社會企業(yè)參與經(jīng)營，愛心組織定期服務(wù)，自愿申請就可入住，五保經(jīng)費(fèi)交養(yǎng)老院，入住人員可參與互助式服務(wù)，即無病老人可服務(wù)于有病人員，可采用服務(wù)積分和服務(wù)儲蓄，將來自己有需要幫助時，可消費(fèi)自己的服務(wù)積分和儲蓄。這樣，政府就可將兜底的扶貧經(jīng)費(fèi)充分精準(zhǔn)地應(yīng)用到農(nóng)村最需要幫扶的弱勢群體，可避免資助分散，效益不高，保障不到位、服務(wù)不全面的問題，可以體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、精準(zhǔn)服務(wù)、社會互助的優(yōu)勢。
（二）整合各種資源，聚集所有涉農(nóng)資金，集中使用，形成合力，全力打造新農(nóng)村建設(shè)
目前，國家投放的扶貧資金力度很大，各部門的涉農(nóng)資金更是非常之多。除扶貧辦專項(xiàng)資金外，各部門各單位的涉農(nóng)資金，大都是以行業(yè)部門隨機(jī)自由形式進(jìn)行使用，很多部門都在辦同一件事兒，而又缺少頂層設(shè)計(jì)和全盤規(guī)劃，因?yàn)闆]有計(jì)劃，雖然資金量很大，依然成了撒胡椒面，沒能辦成大事，有的項(xiàng)目甚至造成了重復(fù)投入。如流傳在農(nóng)村的十八部門打進(jìn)找水的說法，就是個典型的提醒：打一眼機(jī)井，農(nóng)業(yè)、水利、民政、農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧辦、畜牧、林業(yè)、國土資源、農(nóng)委等18個部門都來跟進(jìn)，造成大量資源浪費(fèi)不說，還沒有解決扶貧根本問題。試想，除扶貧專項(xiàng)資金外，把所有涉農(nóng)資金都集中起來，再整合一些社會資金，總體規(guī)劃，集中攻堅(jiān)，發(fā)揮資金的效益最大化！就目前涉農(nóng)資金如果能集中起來使用，三到五年的投入集中到一年，或者說是三到五個人的投入集中幫一個人，那么，一年就能有五分之一甚至三分之一的人口從貧困的農(nóng)村走出來，住上城鎮(zhèn)化的新農(nóng)村小區(qū)，過上豐衣足食的生活，解決物質(zhì)和精神的全脫貧。高質(zhì)量完成習(xí)近平總書記到2020年全面脫貧的總體要求。
（三）深化體制改革，強(qiáng)化農(nóng)村工作部的職能
目前政府各部門滋生出的“多功能”體制，一事多管，多部門做一事現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)到了必須做大手術(shù)大刀闊斧改革的時候了。就三農(nóng)工作來講，完全可借鑒西方特別是美國大農(nóng)業(yè)部的作法，把各部門所有重復(fù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來，歸到農(nóng)村工作部。把分散的權(quán)利集中起來，攥起拳頭攻堅(jiān)。
1、加強(qiáng)農(nóng)村工作部的職能。把扶貧與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作統(tǒng)籌起來，統(tǒng)一指揮，全盤規(guī)劃，頂層設(shè)計(jì)，把三農(nóng)這只手握成拳頭，集中力量，全力解決新農(nóng)村建設(shè)。布好局，規(guī)劃好，才能有大的發(fā)展，帶來大的變化。
2、扶貧辦回歸民政局。我國經(jīng)過３０多年的扶貧工作，以經(jīng)濟(jì)收入界定貧困標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有那么多的貧困人口。就以河北省為例，除去無子女贍養(yǎng)的老弱病殘人群（有民政負(fù)責(zé)救濟(jì)）外，２９００元的最低線，也就是貧困地區(qū)農(nóng)民的基本生活線，絕大部分已經(jīng)達(dá)到，剩下的貧困范圍，實(shí)際大多是五保低保人群，扶貧辦回歸到民政局后，可以全力承擔(dān)養(yǎng)老及救濟(jì)工作。
3、取消各單位的扶貧任務(wù)。各單位承接扶貧任務(wù)，完成的好壞不是取決于扶貧干部的能力，而是拼的背后的靠山，扶貧干部背后有多大的靠山，扶貧工作就能出多大的成績，而這些成績也只是體現(xiàn)在投入多少、做了多少事兒、解決了多少難題，具體這些成績與貧困戶有多大聯(lián)系、落實(shí)到精準(zhǔn)扶貧有多大效果更是有待驗(yàn)證。實(shí)踐證明，現(xiàn)在的攻堅(jiān)扶貧效果遠(yuǎn)不是想象與總結(jié)的那樣，更突出的是勞民傷財(cái)。建議把這些精力和財(cái)力全部集中到一起，加大農(nóng)村工作部的整體實(shí)力，全力扶持新農(nóng)村建設(shè)，全力發(fā)展農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)，用農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收來實(shí)現(xiàn)全面脫貧會更有利。
（四）成立扶貧研究課題組
我們作為一線參與扶貧工作的干部，雖然做了一些調(diào)研，但終歸還是很不全面、說明的問題也不夠具體、舉證不夠準(zhǔn)確，提出的意見和建議存在著很大的局限性，只當(dāng)是拋磚引玉。要拿出切實(shí)可行的具體方案，必須進(jìn)行全方位的、深入細(xì)致的、更真實(shí)可靠的調(diào)研。因此建議：
第一、成立課題組，由國務(wù)院牽頭，從財(cái)政、發(fā)改、民政、扶貧、統(tǒng)計(jì)、農(nóng)業(yè)及規(guī)劃設(shè)計(jì)等部門抽調(diào)得力人員組成課題組；
第二、課題組分農(nóng)村特別是貧困農(nóng)村的基本情況調(diào)研、涉農(nóng)資金調(diào)研、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃調(diào)研、農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展調(diào)研及涉農(nóng)機(jī)構(gòu)體制改革與職能分解調(diào)研等具體幾個課題。
習(xí)近平總書記指出：“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個大局就有保障 。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。”這段講話，規(guī)劃出農(nóng)村的發(fā)展前景，為扶貧工作者的指南，指引我們?yōu)閷?shí)現(xiàn)目標(biāo)繼續(xù)探索前行。
（作者簡介：河北省駐張扶貧研究課題組。成員：趙振全,河北省財(cái)政廳調(diào)研員、2015省直駐張北縣扶貧工作隊(duì)副隊(duì)長兼張北縣人民政府副縣長（掛職），扶貧研究課題組組長；尤秀斌，河北日報報業(yè)集團(tuán)主任編輯、2015駐張扶貧工作隊(duì)長、中國作協(xié)會員、報告文學(xué)作家、扶貧研究課題組副組長；李迎曄、牛洋洲，河北大學(xué)臨床醫(yī)學(xué)院，扶貧研究課題組員。執(zhí)筆：趙振全、尤秀斌）
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