——以《私人生活的變革》為例
摘要：中國正在開展的精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)不僅僅是單純地消除農(nóng)村絕對貧困的經(jīng)濟社會行動,更是中國在經(jīng)歷了長期的經(jīng)濟發(fā)展之后, 國家發(fā)展議程開始將社會公平列為其治國理政核心內(nèi)容之一的新的政治實踐。在扶貧場域通過“五級書記掛帥”的機制先行探索了黨的集中統(tǒng)一權(quán)威的運行模式， 強化了在新的政治、經(jīng)濟社會條件下“政府主導(dǎo)”經(jīng)濟社會發(fā)展的機制。由此可見精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)事實上是中國治國理政的新實踐。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)脫貧;絕對貧困; 治國理政; 新實踐
過去四十年，中國在改革開放理念推動下實現(xiàn)的經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型是舉世矚目的重大成就，大多數(shù)研究者都注意到了改革開放以來一系列處于轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟社會的變遷現(xiàn)實。中國的改革開放，從很多方面看都具有一般意義上的制度變遷性質(zhì)，但又具有鮮明的特色[1]。改革開放一方面取得了國家整體層面上的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展等宏觀層面的成果，另一方面，也實現(xiàn)了巨大的減貧成就，尤其是精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，短短6年間就減少了6829萬貧困人口，貧困發(fā)生率由黨的十八大前的10.2%下降到1.7%，中國農(nóng)村貧困局面大為改善，從普遍性貧困走向消除絕對貧困，成為首個實現(xiàn)聯(lián)合國減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，對全球減貧貢獻率超過70%，創(chuàng)造了反貧困領(lǐng)域下的奇跡[2]。2018年世界銀行發(fā)布的《中國系統(tǒng)性國別診斷》報告中指出，中國在過去實現(xiàn)的經(jīng)濟快速增長和貧困極大緩解方面取得了史無前例的成就[3]。毫無疑問，如果沒有改革開放，中國的減貧不可能取得如此大規(guī)模、深層次的成功，但同時也應(yīng)當(dāng)注意到很多其他的國家也存在如此大的經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，卻并未實現(xiàn)與中國類似的大規(guī)模的社會減貧現(xiàn)實。因此，中國的精準(zhǔn)脫貧策略和治理在很大程度上呈現(xiàn)出了獨特的路徑和經(jīng)驗[4]。
自精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，國內(nèi)學(xué)者對于精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)的研究從政策含義、執(zhí)行維度等逐漸轉(zhuǎn)向為對中國扶貧治理的實踐反思與總結(jié)[5]。既往的研究多集中在政府在高度重視扶貧工作、積極推動精準(zhǔn)扶貧進展、致力于打贏新時期脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中為何出現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧難以精準(zhǔn)的問題上，從實踐層面進行了多角度、多方面的反思。有學(xué)者從鄉(xiāng)村既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會網(wǎng)絡(luò)、干群關(guān)系、村干部自利性需求等角度解釋精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)何以發(fā)生目標(biāo)偏移[6]，也有學(xué)者認(rèn)為基層干部遭受來自國家和農(nóng)民的雙重擠壓導(dǎo)致精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)無法有效落地[7]，或從技術(shù)治理的角度認(rèn)為精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)中所涉及到的各種數(shù)字是在長鏈條中生產(chǎn)出來的、服務(wù)于國家精準(zhǔn)治理的懸浮物，但以數(shù)字為核心的技術(shù)治理并未真正推動國家的治理的理性化[8]。這些研究部分的解釋了為何精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)出現(xiàn)了難以精準(zhǔn)的問題，但卻沒有回答打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)何以可能這一重大現(xiàn)實問題。很多研究者都將脫貧攻堅戰(zhàn)看做是一種運動型治理和行政型治理的實踐。周雪光認(rèn)為運動型治理機制是對常規(guī)型治理機制失敗所產(chǎn)生的替代和糾偏方案，并期許進一步轉(zhuǎn)型[9]；歐陽靜認(rèn)為基層運動式治理實際上就是常規(guī)性行政機制[10]；魏程琳等則還原了之前被學(xué)界簡化的常規(guī)治理模式，并認(rèn)為精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)存在著從常規(guī)治理到運動型治理的轉(zhuǎn)化機制[11]；許漢澤等學(xué)者則認(rèn)為精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)是“運動式治理和常規(guī)治理的混合”，在實踐過程中保持著“逆科層化”和“再”科層化的特性[12]。本文認(rèn)為，精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)是中國在經(jīng)歷了長期的經(jīng)濟發(fā)展之后，國家發(fā)展議程開始將社會公平列為其治國理政核心內(nèi)容之一的新的政治實踐。
中國過去四十多年的改革開放所引發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型在總體上為到2020年消除農(nóng)村絕對貧困提供了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也為在新的經(jīng)濟社會格局下為消除農(nóng)村絕對貧困所需要的一系列戰(zhàn)略和政策的調(diào)整提供了良好的回旋空間，這是精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)得以不斷推進的重要的政治、社會經(jīng)濟條件。與此同時，中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型所出現(xiàn)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)自身的特點[13]，以及較高程度的社會不平等[14]和農(nóng)村社會公共服務(wù)不均等的社會分化格局[15]又對到2020年消除農(nóng)村絕對貧困造成了制約，因為大多數(shù)絕對貧困群體從某種意義上來講已經(jīng)陷入到了一個系統(tǒng)性的、結(jié)構(gòu)性的貧困陷阱之中[16]。一方面，寄希望于繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的路徑來幫助貧困群體擺脫貧困會越來越困難，因為這些貧困群體既不能通過提升人力資本從而快速融入主流經(jīng)濟發(fā)展的大潮中，也無法通過自身賴以生存的生計系統(tǒng)獲得足夠的收入來彌補福利的差距；另一方面，由于絕對貧困人口的數(shù)量依然很大，故無法寄希望于貿(mào)然實施大規(guī)模的收入性轉(zhuǎn)移支付，即便在財力上存在可能性，全面實施收入性轉(zhuǎn)移的扶貧也會帶來一系列與福利陷阱相關(guān)的負(fù)外部性問題，如實施高稅收和再分配機制的部分歐洲國家的福利模式[17]。因此，從這個意義上來講，到2020年消除農(nóng)村絕對貧困的任務(wù)就不僅僅是一個扶貧本身的問題了，而是一個涉及到治國理政的國家治理問題。本文將從經(jīng)濟發(fā)展、扶貧與國家治理的關(guān)系方面，簡要梳理精準(zhǔn)脫貧與國家治理的關(guān)系，特別是將精準(zhǔn)脫貧放置在新的政治、經(jīng)濟社會條件之下，對其對于國家治理的關(guān)系作出簡要的說明和討論。
一、優(yōu)先經(jīng)濟發(fā)展、兼顧公平的治國理政
黨的十一屆三中全會在全面總結(jié)中國以往發(fā)展的經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，開始實施通過改革開放來促進經(jīng)濟發(fā)展從而擺脫貧困的新戰(zhàn)略。雖然在改革開放之初就提出并在改革開放過程中不斷強調(diào)實現(xiàn)共同富裕這一目標(biāo)，但策略上講，在推動改革開放的過程中，追求共同富裕的改革是從經(jīng)濟領(lǐng)域開始，中國政治議程的核心任務(wù)是對阻礙經(jīng)濟發(fā)展的各種體制進行變革以適應(yīng)市場化和全球化的需要，從而全面推進經(jīng)濟發(fā)展[18]。中國改革開放所獲得巨大的成功是因為中國成功地進行了以治理改革為主體內(nèi)容的政治改革，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨對自身執(zhí)政經(jīng)驗的理論概括和創(chuàng)新總結(jié)[19]。中國共產(chǎn)黨在推動改革開放的過程中并不僅僅著眼于改革和市場開放的具體事項，還涉及到治國理政的系統(tǒng)性改革，否則無法真正推動改革開放。治國理政體系涉及到了執(zhí)政黨管理國家的基本理念以及所采取的基本路徑。在改革開放的長期過程中，圍繞著改革開放所形成的“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”、“發(fā)展是硬道理”、“摸著石頭過河”、“經(jīng)濟改革試驗區(qū)”等這些實踐形態(tài)和政治議程的話語表述，在總體上構(gòu)成了改革開放以來以中國特色的發(fā)展型政治為核心的治國理念模式。該模式將人民追求生活改善的預(yù)期與只有通過改革開放取得發(fā)展才能實現(xiàn)有效對接這一預(yù)期相結(jié)合，將規(guī)范政治治理中的問責(zé)、合法性、代表性和利益調(diào)節(jié)等政治實踐通過改革開放加以整合。
改革開放前全國實行計劃經(jīng)濟體制下導(dǎo)致全國居民收入平均化，“吃大鍋飯”現(xiàn)象普遍存在，群眾生產(chǎn)積極性沒有得到有效釋放。改革開放后將市場經(jīng)濟與社會主義體制相適應(yīng)，對收入分配進行大幅度調(diào)整，極大地刺激了勞動人民的生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)效率不斷提高，居民收入快速增長。這一階段是在優(yōu)先經(jīng)濟發(fā)展的情況下兼顧了效率與公平。上個世紀(jì)70年代末期推出的以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民直接從改革中受益，并通過繼續(xù)推進農(nóng)村工業(yè)化和城市化使得社會中的大多數(shù)群體直接受益于改革開放。在這段期間，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長的46.9%來自于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度貢獻[20]。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革對于農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了很大的推動作用，在解決農(nóng)業(yè)勞動和經(jīng)營激勵問題等方面成效顯著[1]。中國農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率在1952-1978年間只有2.2%，到1978-2016年增長到4.5%，其中，1978年到1985年間中國農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長率高達6.9%，農(nóng)民年均收入從1978年的133.6元增加到了1985年的397.6元，農(nóng)民年均收入增長率高達16.5%[21]。中國大規(guī)模的經(jīng)濟增長，特別是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，是中國社會實現(xiàn)大規(guī)模減貧的主要推動力量[22]。按照中國原有的貧困線計算，1978年到1986年，農(nóng)村貧困人口從2.5億減少到1.25億[3]。改革開放凝聚了廣泛的社會共識，又為中國政府實施長期的改革開放戰(zhàn)略提供了穩(wěn)定的政治社會格局的基礎(chǔ)。因為這一社會共識的建立不是基于一般性的口號和號召，而是一方面基于中國共產(chǎn)黨“為人民服務(wù)”的根本宗旨，另一方面則基于黨領(lǐng)導(dǎo)政府所推動的一系列直接惠及廣大人民群眾的具體舉措。把發(fā)展這個廣大人民群眾普遍接受的共識作為改革開放階段中國共產(chǎn)黨治國理政的核心，并本著發(fā)展的需要對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、國家的治理體制、市場的配置體制和人民群眾的參與體制進行有機的配置，通過黨的政治議程發(fā)展化，形成了具有中國特色的政府主導(dǎo)的發(fā)展型的政治體制和當(dāng)代中國特色的治國理政的國家治理模式。從這個意義上講，這樣的治國理政經(jīng)驗可以歸納為“發(fā)展型治國理政模式”。
二、精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)：經(jīng)濟發(fā)展與社會公平并重的實踐
與競爭性選舉政治體制不同的是，中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的政治實踐需要具有植根于大多數(shù)群體利益的核心政治原則。不同時期的政治議程需要體現(xiàn)“以人民為中心”這一初心，通過這個核心原則來確立不同時期政治議程的一致性，這就要求中國共產(chǎn)黨采取彈性的靈活策略，以不同階段廣大人民群眾最為關(guān)切的問題為基點，調(diào)整不同時期的政治議程。
圖1 2003-2016年間全國居民人均可支配收入基尼系數(shù)[23]
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局2003-2016年全國居民人均可支配收入基尼系數(shù)
進入到新世紀(jì)以來，特別是進入到新世紀(jì)的第二個十年，廣大人民群眾對于日益加劇的社會不平等的狀況反應(yīng)強烈。如圖1所示，2008年全國居民人均可支配收入基尼系數(shù)高達0.491。收入差距的擴大導(dǎo)致處于收入分配底端的貧困人口越來越難以享受經(jīng)濟增長所帶來的好處，經(jīng)濟增長的減貧效應(yīng)不斷降低[24]。因此，精準(zhǔn)脫貧攻堅是為了抵消經(jīng)濟減貧效應(yīng)的下降而采取的必要的措施[25]。要實現(xiàn)全民共享的高質(zhì)量發(fā)展，堅決打贏新時期脫貧攻堅戰(zhàn)，就必須抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題[26]。中國共產(chǎn)黨第十八次全體代表大會所形成的一系列決議體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對中國實現(xiàn)民族復(fù)興和經(jīng)濟發(fā)展的長期性需要。因此，中國共產(chǎn)黨在其決議中明確提出了“繼續(xù)通過深化改革促進經(jīng)濟社會發(fā)展”的基本國策，這是中國廣大人民群眾提高生活水平的基本條件。與此同時，中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到了社會不平等、區(qū)域發(fā)展差異、資源環(huán)境等問題的嚴(yán)重性，同時也將解決這些問題提升到與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的位置，這既是對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的嫻熟把握，也是對廣大人民群眾重大關(guān)切的嚴(yán)肅回應(yīng)，精準(zhǔn)脫貧攻堅恰恰是這樣一個政治議程的最核心內(nèi)容。
在中國政府設(shè)定的到2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)中，不僅僅局限于按照2010年不變價格所設(shè)定的人均年可支配收入2300元的收入性標(biāo)準(zhǔn)，還將脫貧攻堅的目標(biāo)具體化為“兩不愁，三保障”和社會公共服務(wù)均等化，即“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢”[27]。精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，農(nóng)村絕對貧困人口的數(shù)量和貧困發(fā)生率均大規(guī)模下降。如表1所示，2010年-2018年間，全國農(nóng)村貧困人口從2010年的16567萬人下降到2018年的1660萬人，貧困發(fā)生率從2010年的17.2%下降至1.7%。黨的十八大以來，農(nóng)村居民人均可支配收入實際增速連續(xù)多年明顯快于城鎮(zhèn)居民，以平均每年高達8.6%的速度持續(xù)增長，城鄉(xiāng)居民之間收入差距不斷縮小，2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比已下降至2.69[2]。
表1 按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量的農(nóng)村貧困狀況[28]
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局歷年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》
除收入性的貧困指標(biāo)之外，從經(jīng)濟社會等其他發(fā)展指標(biāo)上也可以看到精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)的巨大成就，從貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施的提高、醫(yī)療條件改善、教育水平的提升、社會保障體系的完善等多方面的數(shù)據(jù)均能說明。如表2所示，截至2018年末，貧困地區(qū)通電話的自然村比重從2013年的93.3%上升到2018年的99.7%，同期通有限電視信號的自然村比重從70.7%上升到98.1%，通寬帶的自然村比重則從41.5%上升到95.7%，漲幅超過130%。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)加強，交通、通信條件明顯改善，使得貧困地區(qū)人民能有機會更深入的參與到市場經(jīng)濟行為當(dāng)中。
表2 2013-2018年貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件[29]
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局? 扶貧開發(fā)成就舉世矚目 脫貧攻堅取得決定性進展——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之五》、《滄桑巨變七十載民族復(fù)興鑄輝煌——新中國成立70周年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之一》
如表3所示，2017年貧困地區(qū)農(nóng)村居民16歲以上家庭成員均未完成初中教育的農(nóng)戶比重僅為15.2%，與2012年相比下降了3.0個百分點；超過八成以上的農(nóng)戶所在自然村能夠提供學(xué)前教育和小學(xué)教育，與2013年相比分別提高17.1和10.0個百分點；有近九成的行政村擁有文化活動室，與2012年相比提高了14.7個百分點。貧困地區(qū)的教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展有效提升了全民族的文化水平，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)儲備了大量的人力資源。
表3 2012年和2017年貧困地區(qū)教育文化對比[30]
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《扶貧開發(fā)成就舉世矚目脫貧攻堅取得決定性進展——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之五》
如表4所示，2017年貧困地區(qū)農(nóng)村擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生或衛(wèi)生員的行政村比重為92.0%，與2013年相比提高了3.1個百分點；農(nóng)戶所在的自然村設(shè)有衛(wèi)生站的比例高達92.2%，比2013年提高了7.8個百分點；擁有畜禽集中飼養(yǎng)區(qū)的行政村比重為28.4%，比2013年提高4.5個百分點；農(nóng)戶所在的自然村垃圾能得到集中處理的比重占到61.4%，比2013年提高31.5個百分點，漲幅超過105%。貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件在過去幾年間得到逐步改善。
表4 2013-2017年貧困地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療條件[31]
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《扶貧開發(fā)成就舉世矚目脫貧攻堅取得決定性進展——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之五》
取得上述的成就不可能單純通過對貧困進行單一治理而實現(xiàn)。進入新世紀(jì)以來，消除貧困的經(jīng)濟社會條件已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，幫助已有的絕對貧困群體擺脫貧困的任務(wù)遠遠難于以往的任何階段。因此，從某種意義上說，如果僅僅在已有的體制下通過常規(guī)性的扶貧措施，則不可能實現(xiàn)到2020年完全消除貧困的目標(biāo)。這意味著到2020年，消除農(nóng)村絕對貧困這樣一個具體的任務(wù)必須上升到國家發(fā)展治理的層面上。由于已有的貧困群體之所以難以擺脫貧困的主要原因是這些群體陷入到了系統(tǒng)性的、結(jié)構(gòu)性的貧困陷阱之中，而破解結(jié)構(gòu)性制約則無法僅僅從技術(shù)上加以解決。因此，自2012年以來，中國共產(chǎn)黨將脫貧攻堅工作確立為新時期深化改革與發(fā)展的三大任務(wù)之一，將脫貧攻堅工作作為緩解不平等的重要抓手，不是通過由頂層收入向下調(diào)節(jié)傳遞的一般路徑，而是采用旨在大幅度提升最底層群體的收入和福利的倒置型策略，力圖改變中國社會不平等的基本結(jié)構(gòu)，縮短收入差距的梯形長度。2012到2016年期間，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入年均實際增速為10.7%[32]，而同期全國農(nóng)民人均可支配收入年均實際增速為8.0%，全國居民人均可支配收入年均實際增速僅為6.5%[33]。收入分配格局的調(diào)整是復(fù)雜且艱巨的任務(wù)，對于實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展有著重要影響[34]，對于治國理政也是重大的挑戰(zhàn)——一方面要通過激勵繼續(xù)尋求擴大發(fā)展所需要的經(jīng)濟盤面，另一方面由于精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)本身需要巨大的資源投入，因此需要把握在新的條件下公平和效益的關(guān)系。從戰(zhàn)略層面上看，精準(zhǔn)脫貧這場戰(zhàn)役實際上是中國共產(chǎn)黨在新的歷史條件下治國理政經(jīng)驗的調(diào)整。中共中央總書記習(xí)近平在主持中央政治局第十五次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，我們黨作為百年大黨，如何永葆先進性和純潔性、永葆青春活力，如何永遠得到人民擁護和支持，如何實現(xiàn)長期執(zhí)政，是我們必須回答好、解決好的一個根本性問題。我們黨要求全黨同志不忘初心、牢記使命，就是要提醒全黨同志，黨的初心和使命是黨的性質(zhì)宗旨、理想信念、奮斗目標(biāo)的集中體現(xiàn)，越是長期執(zhí)政，越不能忘記黨的初心使命，越不能喪失自我革命精神，在新時代把黨的自我革命推向深入，把黨建設(shè)成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨[35]。為確保精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)所進行的一系列的戰(zhàn)略、政策以至于體制方面的調(diào)整，事實上既是在新的條件下推進和深化改革開放的重要內(nèi)容，也是通過不斷學(xué)習(xí)的自我革命的實踐。精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)所采用的第一書記掛帥強化黨的集中領(lǐng)導(dǎo)、精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)施策以及全社會動員等一系列制度安排，不僅僅是一個針對貧困治理的制度型安排，還是中國共產(chǎn)黨在基于長期經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)之上面對新的社會矛盾和廣大人民群眾新的訴求，調(diào)整其治國理政方式在扶貧領(lǐng)域的實踐。將長期以來由行政工作主導(dǎo)的扶貧工作上升到黨的工作的首要位置，習(xí)近平總書記通過其個人親自統(tǒng)帥精準(zhǔn)脫貧攻堅工作，通過其自身深入貧困地區(qū)了解貧困人民的境遇為表率，從而帶動了黨的各級領(lǐng)導(dǎo)也同樣率先深入貧困地區(qū)，將解決貧困問題有效地置頂于其他工作之上。另外，過去四十年的改革開放逐漸形成了分權(quán)化的格局，這一格局不利于應(yīng)對新的和極為復(fù)雜的國內(nèi)外的挑戰(zhàn)，精準(zhǔn)脫貧恰恰是黨和國家機構(gòu)功能向更加集中統(tǒng)一模式的先行實驗。
2013年黨的十八大三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[36]。精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)不僅僅是一場只關(guān)乎貧困人口的戰(zhàn)役，而是上升到一項國家戰(zhàn)略的高度，是國家治理能力現(xiàn)代化在扶貧領(lǐng)域的具體體現(xiàn)[37]，是國家減貧體系現(xiàn)代化和治理能力提升的過程[38]。精準(zhǔn)脫貧攻堅期所采用的超越行政官僚的治理模式克服了行政官僚的技術(shù)理性和行政利益兩個方面對于資源統(tǒng)籌的約束，將脫貧攻堅這個置頂型的戰(zhàn)略目標(biāo)落實到了實處。通過這樣一個超越行政官僚體制的模式，將中國共產(chǎn)黨不忘初心的理念，植入到行政官僚體制之中，強化了行政官僚體系對黨的政治議程的服從。在很多競爭性政治體制的國家，很多倡導(dǎo)性團體往往通過一系列的倡導(dǎo)手段試圖將貧困問題主流化，這些努力往往都很難成功，或者游說的成本很大。之所以將精準(zhǔn)脫貧攻堅與治國理政相聯(lián)系的主要原因在于，消除貧困是一個有可能夠跨越不同爭議的政治實踐，具有尋求共識、克服爭議，以及甚至超越已有的法律法規(guī)約束的社會正義性。脫貧攻堅戰(zhàn)中黨政部門、國有企業(yè)被要求利用自己的資源和專業(yè)投入脫貧攻堅戰(zhàn)場這一做法本身并不一定符合這些部門和企業(yè)的核心任務(wù)，資源統(tǒng)籌也在很多時候上觸動了行政法規(guī)和程序。事實上，脫貧攻堅戰(zhàn)是中國共產(chǎn)黨依托消除農(nóng)村絕對貧困這樣的一個場域，探索通過強化中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而確立黨的政治議程超越行政官僚的行政議程和市場的經(jīng)濟議程的治國理政模式的創(chuàng)新，這是自改革開放以來大規(guī)模地調(diào)整經(jīng)濟高于政治的治理模式的一個具體的實踐。這一模式創(chuàng)新的核心在于調(diào)整由于改革開放以后面對市場發(fā)育和全球化的客觀需求而逐漸形成的分權(quán)化格局，同時，由于這樣的格局的進一步演化，將勢必強化不同利益集團和權(quán)力集團的結(jié)構(gòu)權(quán)威。通過聚焦最貧困群體的需求來重新配置行政和經(jīng)濟權(quán)力格局，可以極大地減少來自行政和經(jīng)濟利益集團的阻力，因為實施對最貧困群體的援助具有超越利益的道德正當(dāng)性。從這個意義上說，精準(zhǔn)脫貧是中國治國理政的新實踐。
三、精準(zhǔn)脫貧與貧困治理
中國的貧困治理在不同的時期都有著不同的治理模式。改革開放之前，由于普遍的低收入和低福利，而且收入和福利的差異并不大，因此在很長一個階段的貧困治理是以救助模式來呈現(xiàn)的。因為即便大部分群體在總體上都很貧困，但是由于相互之間的差異不大所以很難界定出真正的貧困群體，只能選擇特殊的群體，如五保戶等類型的群體作為救助對象。改革開放以后，隨著地區(qū)差異和群體間收入差異的出現(xiàn)，在客觀上出現(xiàn)了明顯的發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)、富裕群體和貧困群體的分化。在很長的一段時間內(nèi)，由于貧困群體的數(shù)量一直比較大，且用于救助型的資源有限，因此，除了繼續(xù)通過救助式治理瞄準(zhǔn)最貧困的群體以外，即使在技術(shù)上能夠瞄準(zhǔn)除了特殊救助群體之外的其他群體，國家在財政上仍然無法真正為龐大的貧困群體提供工資轉(zhuǎn)移性的救助。故而中國政府在八十年代中期開始正式建立以國家農(nóng)村扶貧開發(fā)體制為制度基礎(chǔ)的，通過瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)以提供支持，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展為主要內(nèi)容的瞄準(zhǔn)區(qū)域的貧困治理模式。該模式的核心是通過促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展從而帶動貧困人口的收入提升。由于區(qū)域性瞄準(zhǔn)的扶貧治理并不直接聚焦貧困群體，因此在貧困地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)活動中就一直存在著相對富裕的群體更多的受益于針對貧困地區(qū)發(fā)展所提供的優(yōu)惠政策。這是上個世紀(jì)末期針對中國扶貧工作最大的批評[39][3]。
為了改善中國的貧困治理機制，使扶貧資源更多的傾斜于貧困群體，同時繼續(xù)維持區(qū)域性瞄準(zhǔn)的機制，中國政府在本世紀(jì)初制定了新世紀(jì)第一個十年農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略將中國的扶貧治理單元在保持以縣為主的基礎(chǔ)上將瞄準(zhǔn)單元下沉到村。基本的假設(shè)是瞄準(zhǔn)到村可以聚焦更多的貧困群體，同時圍繞著貧困村展開基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件的改善也會使得更多的窮人受益。在此戰(zhàn)略的推動下，全國共識別出十四萬八千多貧困村，以村為單元展開了十年的整村推進扶貧計劃。但是，整村推進的扶貧計劃也并沒有完全確保貧困群體優(yōu)先受益。李小云等人通過參與式評價工具對中國2001-2003年間一些到村的具體扶貧項目進行受益群體分析，得出了“扶貧項目對貧困群體的覆蓋率只有16%，而對中等戶和富裕戶的覆蓋率分別為51%和33%”的結(jié)論[40]。與此相應(yīng)證的是，Park&Wang在調(diào)查中國2001-2004年間整村推進工作成效時發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)富裕家庭面對村級扶貧投資的獲益更多，收入和消費的增長率高6%以上，而貧困家庭受益不明顯，認(rèn)為“盡管實施整村推進村的農(nóng)戶比未實施村的農(nóng)戶受益更多，但是在整村推進村內(nèi)則是富裕戶的受益程度高于貧困戶”[41]。新世紀(jì)第一個十年的扶貧戰(zhàn)略雖然將扶貧瞄準(zhǔn)單元下降到村一級，但這依然沒有改變扶貧治理機制區(qū)域瞄準(zhǔn)的基本性質(zhì)。雖然中國政府從1986年就制定了農(nóng)村絕對貧困線，但是農(nóng)村絕對貧困線一直都作為扶貧資源籌措與分配的重要依據(jù)之一，并沒有利用貧困線直接瞄準(zhǔn)貧困群體。實際上，由于中國農(nóng)村扶貧工作長期秉承開發(fā)式扶貧的理念，而開發(fā)式扶貧的方式在性質(zhì)上與保護式或救濟式不同。后者瞄準(zhǔn)的群體貧困特征明顯，如殘疾、大病貧困人口等，這些群體容易識別，而識別哪個農(nóng)戶能在市場中創(chuàng)業(yè)則很困難。所以，從這個意義上講，從中國政府正式實施國家有計劃有目標(biāo)的農(nóng)村扶貧工作到2011年為止，雖然到了新世紀(jì)以來農(nóng)村低保等具有貧困群體瞄準(zhǔn)特點的扶貧方式開始不斷出現(xiàn)，但是中國貧困治理的模式在總體上一直是基于區(qū)域開發(fā)為主的兼顧貧困群體的開發(fā)式治理模式。
中國政府在2010年制定了十二五規(guī)劃，在這個規(guī)劃中正式提出“到2020年消除農(nóng)村絕對貧困”。基于這樣的目標(biāo)，2011年中國政府調(diào)整農(nóng)村絕對貧困線，以2010年不變價格為基準(zhǔn)，將農(nóng)村人均純收入2300元作為新的絕對貧困線，同時設(shè)定了“兩不愁，三保障”的多維度扶貧目標(biāo)。因這樣一個目標(biāo)具體到了對農(nóng)戶脫貧的要求，故在客觀上形成了直接針對貧困群體的扶貧治理的模式。雖然中國政府依然沿用貧困縣這樣一個扶貧單元，但精準(zhǔn)脫貧攻堅實施以來，貧困縣作為扶貧基本單元的作用明顯下降，特別是在2013年，習(xí)近平總書記提出了精準(zhǔn)脫貧方略以來，直接瞄準(zhǔn)貧困群體成為了扶貧治理的最重要的特點。在2020年全面消除農(nóng)村絕對貧困目標(biāo)的約束下，中國的扶貧治理模式發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。2013年，中國政府開始采用建檔立卡的制度，這是中國扶貧史上第一個直接針對窮人的體制創(chuàng)新。由于原有的貧困治理機制缺乏精準(zhǔn)的貧困目標(biāo)識別，僅僅依靠原有的以縣或以村為單位的瞄準(zhǔn)機制，在各種政治、經(jīng)濟社會要素的影響下，雖然部分貧困群體可以受益，但偏離和漏出仍非常嚴(yán)重。因此，如果不采用直接的貧困人口瞄準(zhǔn)機制，將會大大削弱了中國政府通過精準(zhǔn)扶貧踐行其治國理念的效果，也會影響通過首先讓最需要的群體擺脫貧困的形式來實現(xiàn)縮小貧富差異、調(diào)節(jié)社會收入分配和福利分配的目標(biāo)。另外，從技術(shù)層面上講，如果沒有對目標(biāo)群體的精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)施策也無從談起。
精準(zhǔn)脫貧的貧困治理模式的特點是：第一，通過五級書記掛帥與考核問責(zé)將脫貧攻堅置頂于改革開放工作全局中的中心位置之一。這不同于以往的任何時期扶貧的治理體制，黨的五級書記直接負(fù)責(zé)書記從而確保了資源統(tǒng)籌和社會動員方面的有效領(lǐng)導(dǎo)。第二，強化了從中央到地方扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和落實的權(quán)威和職責(zé)。很長一段時間中央和地方的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組事實上形同于一個政府部門。精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)實施以來，各級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的核心作用得到了前所未有的強化，從而確保了第一書記掛帥機制在政府層面的具體落實。第三，黨和政府的各個部門以及事業(yè)單位單位，研究機構(gòu)和大專院校，均被賦予具體的掛鉤幫扶工作。鼓勵這些部門和機構(gòu)通過不同的形式，投入到脫貧攻堅工作。第四，動員包括國有企業(yè)和民營企業(yè)在內(nèi)的全社會資源，以不同的形式參與脫貧攻堅。新時期中國共產(chǎn)黨治國理政的核心是一切工作圍繞以人民為中心的核心理念，而到2020年消除農(nóng)村絕對貧困則成為了這個新的政治議程的核心內(nèi)容。所以，在貧困治理層面所做的一系列部署也就與中央所設(shè)定的整體議程相一致。雖然從某種意義上說，精準(zhǔn)脫貧所采用的貧困治理的模式繼承了以往貧困治理模式的要素，如定點扶貧、掛鉤幫扶、全社會參與等，但是從領(lǐng)導(dǎo)體制、運行機制以及貧困治理的核心手段等方面則完全不同于以往的貧困治理模式。這突出的表現(xiàn)在黨對扶貧工作的超常規(guī)領(lǐng)導(dǎo)，扶貧資源的籌措、配置與整合的超常規(guī)高效性，以及從貧困識別到精準(zhǔn)施策，到最后脫貧考核評估等方面。從這個意義上說，圍繞著脫貧攻堅而形成的貧困治理模式成為了新時代扶貧治理的新模式。
四、結(jié)論與討論
在新中國建立的70年中，中國一直是發(fā)展中國家的榜樣。中國共產(chǎn)黨通過武裝斗爭奪取政權(quán)建立新中國，是全世界被壓迫民族實現(xiàn)民族獨立的樣板。從建國開始實施土地改革的廣義性的扶貧，再到改革開放以來通過發(fā)展實現(xiàn)減貧，中國實現(xiàn)了通過經(jīng)濟增長大規(guī)模減少貧困的全球奇跡，為發(fā)展中國家提供了一個貧困的國家如何利用全球化的條件，通過經(jīng)濟改革實現(xiàn)經(jīng)濟增長和減少貧困的成功經(jīng)驗，為發(fā)展中國家提供在發(fā)展中實現(xiàn)大規(guī)模減貧的經(jīng)驗。
在過去幾十年的全球發(fā)展中，大多數(shù)發(fā)展中國家都不同程度地實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速發(fā)展和貧困的減少。從全世界發(fā)展中國家的發(fā)展減貧的情況來看，大致出現(xiàn)了三種主要的類型：第一種類型是經(jīng)濟增長但并沒有伴隨大規(guī)模的貧困減少，這主要是撒哈拉以南非洲國家。這些國家在過去二十年中都實現(xiàn)了經(jīng)濟的發(fā)展，貧困也有了相應(yīng)的緩解，但是貧困減少的速度并不令人滿意，甚至陷入到了增長與減貧脫節(jié)的困境。第二種類型是高速的經(jīng)濟增長伴隨了快速的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，貧困也有了很大程度的減少，如大部分的東南亞國家。但是這些國家的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型同時伴隨了不平等現(xiàn)象的加劇。第三種類型是很多陷入中等收入陷阱的國家，如部分亞洲國家和很多拉美國家。這些國家一方面無法啟動經(jīng)濟增長，另一方面，在不平等高居不下的社會經(jīng)濟條件下，減貧工作幾乎停滯不前[42]。這些不同類型的發(fā)展與減貧的模式幾乎都面臨了如何突破結(jié)構(gòu)性的約束，將公平和效率關(guān)系進行調(diào)整的制度性難題。造成這些問題的原因是多方面的，其中政治體制在這些問題的逐漸演化過程中起了很重要的作用。大部分的發(fā)展中國家主要采用了競爭性的選舉政治體制，即使某些政治相對穩(wěn)定的國家也都存在著不同利益集團綁架政治議程的情況。
中國的精準(zhǔn)脫貧實踐是在與很多發(fā)展中國家經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的以不平等為特點的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)相似的條件下發(fā)生的，中國之所以能夠在比較困難的條件下突破來自經(jīng)濟利益集團和行政利益的約束、大幅度減少農(nóng)村絕對貧困的主要原因在于中國具有政黨議程超越社會利益格局和行政利益格局這樣一個基本的政治機制，如果說中國過去四十年經(jīng)濟增長和大規(guī)模在發(fā)展中的減貧是通過政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式的話，那么中國在本世紀(jì)第二個十年所取得的消除農(nóng)村絕對貧困的成就則是在中國共產(chǎn)黨的議程的主導(dǎo)下，強化了政府主導(dǎo)模式、通過動員全社會參與并創(chuàng)新扶貧方式的條件下取得的。不同國家的發(fā)展模式是自身歷史和經(jīng)濟社會的產(chǎn)物，任何一個國家都不能復(fù)制其他國家的發(fā)展模式。發(fā)展學(xué)習(xí)的過程不是復(fù)制任何一個國家經(jīng)驗的過程，而發(fā)展經(jīng)驗的分享主要是學(xué)習(xí)成功者的經(jīng)驗和吸取失敗者的教訓(xùn)。中國精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)所取得的成績的核心經(jīng)驗是中國共產(chǎn)黨及時把握了中國廣大人民群眾對于不平等的廣泛關(guān)切，通過將社會公平放置在其政治議程的核心并以此重新凝聚廣泛的社會共識，并在此基礎(chǔ)之上，將縮小社會差異的政治議程轉(zhuǎn)化為政府的行動，在社會和行政治理層面突破了各種利益集團的制約，從而進行了扶貧資源的有效配置。這一經(jīng)驗并不必然意味著其他國家只有采用同樣的模式才能克服涉及到擺脫貧困的結(jié)構(gòu)性約束，而是意味著即使在競爭性和選舉性政治的條件下，執(zhí)政黨依然可以采用超越經(jīng)濟利益集團和行政利益集團的約束，依靠其自身的政治體制來幫助窮人擺脫貧困。撒哈拉以南的非洲國家如盧旺達、埃塞俄比亞，亞洲的許多國家如越南、柬埔寨、印度尼西亞等，其歷史和政治經(jīng)濟社會條件完全不同，也都不同程度的實現(xiàn)了突破結(jié)構(gòu)性制約的成就。中國精準(zhǔn)脫貧攻堅的經(jīng)驗與中國在發(fā)展中減少貧困的經(jīng)驗共同構(gòu)成了當(dāng)代社會如何很好的把握公平和效率這樣一個難題的中國方案和中國智慧，而其中精準(zhǔn)脫貧攻堅的經(jīng)驗則是中國倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運共同體的新經(jīng)驗。
任何涉及到調(diào)節(jié)公平和效率的實踐都不可能是沒有代價和沒有問題的。中國到2020年消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)，承載著中國黨和政府的承諾，這個過程中涉及到一系列的戰(zhàn)略和政策的調(diào)整以及巨大的資源投入，中國的貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到2018年的1.7%，這是精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)的重大成果。但是這樣一個過程中也不可避免地出現(xiàn)了各種各樣的問題。在實現(xiàn)消除絕對貧困目標(biāo)的強力約束和在嚴(yán)格的考核問責(zé)的制度壓力下，出現(xiàn)了形式主義、文本主義、數(shù)字脫貧等眾多的問題。這些問題暴露了在貧困治理中需要科學(xué)地把握消除貧困這樣一個政治社會工程與貧困發(fā)生基本規(guī)律的關(guān)系，過度性的目標(biāo)約束和激勵壓力會滋生形式和數(shù)字脫貧。貧困群體依托產(chǎn)業(yè)開發(fā)實現(xiàn)收入增加的關(guān)鍵在于所依賴產(chǎn)業(yè)是否在市場上有可持續(xù)性，精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)中的產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)了一些盲目擴大規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型雷同、可持續(xù)性不高等問題，這都反映了可持續(xù)的脫貧需要很好地把握政府強力推進與產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的關(guān)系問題。通過社會保障進行兜底的前提條件首先應(yīng)具備相對較大的財政能力，更重要的是必須針對群體數(shù)量不大的、真正需要救助的群體。在精準(zhǔn)脫貧過程中出現(xiàn)了大量的瞄準(zhǔn)失靈，導(dǎo)致了社會保障資源泛化的問題。在眾多的依托公司市場加貧困農(nóng)戶的發(fā)展模式實踐中，出現(xiàn)了市場主體過多分割產(chǎn)業(yè)利潤的現(xiàn)象，造成了貧困農(nóng)戶資產(chǎn)收益和收入的相對性流失，這些問題顯示了依托市場機制扶貧的復(fù)雜性[43]。中國自本世紀(jì)第二個十年開展的精準(zhǔn)脫貧工作，雖然是一個目標(biāo)明確、戰(zhàn)略設(shè)置清晰的社會政治工程，但是中國政府在這樣一個過程中也是一個學(xué)習(xí)性的政府，針對這些問題中國政府都及時出臺了各種各樣的應(yīng)對性政策體系，從技術(shù)上和制度上對這些問題進行糾正。精準(zhǔn)脫貧所呈現(xiàn)的中國新經(jīng)驗，不僅僅是一個充滿了成就的新經(jīng)驗，同時也是一個充滿了問題，并在不斷糾錯中的發(fā)展型、學(xué)習(xí)型經(jīng)驗。
參考文獻:略
作者簡介：李小云（1961~），男，陜西定邊人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授；吳一凡（1993~），女，湖北仙桃人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生；武晉（1968~），女，上海人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
