——以廣西為例
摘要：消除貧困，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的標(biāo)志性指標(biāo)，就是農(nóng)村貧困人口全面脫貧。基于對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的精準(zhǔn)研判，黨的十八屆五中全會(huì)做出到2020年“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的科學(xué)決策。中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議也提出要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)。面對(duì)新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的艱巨任務(wù)，更應(yīng)該審慎地研究現(xiàn)行扶貧政策，結(jié)合當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際和形勢(shì)，構(gòu)建起可操作性強(qiáng)、高效的財(cái)政政策體系，為如期實(shí)現(xiàn)全面脫貧提供更有力的支撐和更強(qiáng)勁的動(dòng)力。本文試圖以廣西壯族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“廣西”）為例，來(lái)分析和研究精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的財(cái)政政策問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)脫貧；財(cái)政資金；公共管理
一、廣西農(nóng)村貧困的基本情況
廣西是“老、少、邊、山、窮、庫(kù)”綜合特征最為明顯的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)滯后，脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)比較嚴(yán)峻。一是集中連片特困地區(qū)范圍廣，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重。廣西105個(gè)縣有扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)，其中54個(gè)為貧困縣，國(guó)定貧困縣和片區(qū)縣又占33個(gè)，占全區(qū)貧困縣的61%，貧困發(fā)生率在25%以上的貧困村有1632個(gè)、占32.6%，貧困發(fā)生率50%以上的貧困村232個(gè)，有的村貧困發(fā)生率甚至高達(dá)80%以上。多數(shù)貧困群眾地處環(huán)境極為惡劣的滇桂黔石漠化片區(qū)、大石山區(qū)，有的甚至缺乏基本的生產(chǎn)生活條件，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)很重。二是農(nóng)村貧困人口多，脫貧難度大。截至2015年底，廣西仍有452萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，占全國(guó)的8.1%，居全國(guó)第四位；貧困發(fā)生率達(dá)10.5%，比全國(guó)平均水平高4.8個(gè)百分點(diǎn)；有5000個(gè)貧困村，占全區(qū)行政村總數(shù)的1/3還多，還有417個(gè)貧困發(fā)生率在25%以上的面上村；全區(qū)85.6%的貧困人口分布在革命老區(qū)，21.4%在少數(shù)民族聚居區(qū)，49.6%在大石山區(qū)，8.7%在邊境地區(qū)，5.9%在庫(kù)區(qū)，地理?xiàng)l件的限制導(dǎo)致交通、網(wǎng)絡(luò)、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，農(nóng)民生產(chǎn)成本大幅增加，扶貧成本高、脫貧難度大。三是貧困程度深，致貧因素復(fù)雜。2015年精準(zhǔn)識(shí)別結(jié)果顯示，全區(qū)貧困分?jǐn)?shù)線在59分及以下的有41個(gè)縣，其貧困人口達(dá)到157萬(wàn)，其中55分及以下的有16個(gè)縣，其貧困人口達(dá)到59萬(wàn)人。452萬(wàn)貧困人口中，缺資金致貧占31.6%，因病占18.8%，因?qū)W占15.6%，缺勞動(dòng)力占9.2%，因殘占7.4%，缺技術(shù)占6.7%，三個(gè)致貧原因同時(shí)具備的占23.5%。因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W、因老等返貧現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生。四是貧困人口文化素質(zhì)低，自我發(fā)展能力弱。2014年廣西農(nóng)村勞動(dòng)力文盲或半文盲率為1.87%，初中以下文化占78%。農(nóng)村教育和文化發(fā)展投入不足，貧困人口綜合素質(zhì)低，生產(chǎn)技能水平整體不高，長(zhǎng)期依賴(lài)上級(jí)財(cái)政支持來(lái)增加收入，主動(dòng)脫貧意愿和動(dòng)力不足，“等、靠、要”思想比較嚴(yán)重。此外，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”、“老齡化”程度不斷加深，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體力量十分薄弱。
二、廣西精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧財(cái)政政策存在的主要問(wèn)題
為加快改善農(nóng)村貧困狀況，確保貧困地區(qū)與全區(qū)全國(guó)同步建成小康社會(huì)，廣西近年來(lái)先后出臺(tái)了一系列制度政策，特別是2015年12月以來(lái)出臺(tái)了“1+20”系列文件及后續(xù)配套政策文件，采取超常規(guī)舉措推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧，其中，也制定并實(shí)施了多項(xiàng)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的財(cái)政政策，取得了階段性成效。然而隨著新形勢(shì)的不斷變化，廣西脫貧攻堅(jiān)面臨更多新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的財(cái)政扶貧政策存在的問(wèn)題也逐漸突顯。
（一）財(cái)政資金投入增長(zhǎng)乏力導(dǎo)致扶貧資金缺口大
當(dāng)前廣西財(cái)政扶貧資金投入總量很大，并且呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，但是還無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困群眾的發(fā)展需要，與實(shí)際脫貧需求存在一定差距。
從表1可以看出，廣西2011-2015年投入的財(cái)政扶貧資金年均增長(zhǎng)率總體保持在20%左右，但是漲幅并不是十分穩(wěn)定，如2012年的年均增長(zhǎng)率為24.27%，2013年的年均增長(zhǎng)率則跌至16.95%。五年以來(lái)，財(cái)政扶貧資金年均增長(zhǎng)率均高于財(cái)政支出年均增長(zhǎng)率，但是財(cái)政扶貧資金占財(cái)政支出的比重均在1%以下，投入不足且增長(zhǎng)乏力，資金缺口大仍然是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的重要瓶頸。為此，廣西計(jì)劃未來(lái)五年將進(jìn)一步加大財(cái)政扶貧投入，在各級(jí)財(cái)政預(yù)算投入方面，規(guī)定自治區(qū)本級(jí)和片區(qū)縣、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣按當(dāng)年一般公共預(yù)算收入增量的20%以上，自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣按15%以上，其他按10%以上增列專(zhuān)項(xiàng)扶貧預(yù)算。[1]但是，各級(jí)財(cái)政扶貧預(yù)算是基于當(dāng)年一般公共預(yù)算收入的增量來(lái)設(shè)置比例，增量的不確定性在一定程度上影響財(cái)政扶貧資金的穩(wěn)定性。同時(shí)，扶貧資金的有限性導(dǎo)致扶貧資源的緊缺性，容易產(chǎn)生扶貧資金被截留和挪用等現(xiàn)象，存在扶貧瞄準(zhǔn)度偏離、精準(zhǔn)率降低的風(fēng)險(xiǎn)。
（二）扶貧資金分配使用機(jī)制有待完善
1.扶貧資金分配與貧困地區(qū)、貧困戶(hù)的實(shí)際需求出現(xiàn)偏差。近年來(lái)廣西財(cái)政扶貧資金偏向于直接針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧，在交通、水利、電力、教育、文化等方面的投入相對(duì)較少，現(xiàn)實(shí)的情況是因致貧因素不同，貧困戶(hù)對(duì)精準(zhǔn)幫扶的需求各有不同，加之廣西貧困地區(qū)多是環(huán)境惡劣的石漠化片區(qū)和大石山區(qū)，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，貧困戶(hù)對(duì)扶貧項(xiàng)目的積極性不高，這種“一刀切”傾向產(chǎn)業(yè)的扶貧資金分配方式與貧困戶(hù)多方面的實(shí)際發(fā)展需求不相適應(yīng)，扶貧資金效益無(wú)法充分發(fā)揮。
2.扶貧資金使用存在漏出效應(yīng)。扶貧項(xiàng)目是財(cái)政扶貧資金使用的載體。扶貧項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)申報(bào)-審批程序，越是交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施落后的貧困地區(qū)，在項(xiàng)目申報(bào)方面就越處于弱勢(shì)地位。再加上地方財(cái)政薄弱，很難提供相應(yīng)的配套資金來(lái)補(bǔ)齊扶貧項(xiàng)目資金缺口，也在很大程度上消減貧困地區(qū)建設(shè)扶貧項(xiàng)目的積極性，使其更加偏向于采取保守措施而非超常規(guī)措施來(lái)進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)。還有部分地方政府偏重于項(xiàng)目申報(bào)而忽視項(xiàng)目可行性論證、預(yù)算規(guī)劃等工作，使得財(cái)政扶貧資金投入規(guī)模以及投入后的產(chǎn)出效益存在許多不確定性。另外，扶貧項(xiàng)目的過(guò)程性監(jiān)管和責(zé)任追究的制度性約束不夠到位，出現(xiàn)一些貧困群眾受益較少的情況 。
3.扶貧項(xiàng)目資金撥付周期過(guò)長(zhǎng)影響項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)。扶貧資金要投入項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、實(shí)施、驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)，時(shí)間跨度過(guò)長(zhǎng)，特別是以工代賑、易地搬移和少數(shù)民族發(fā)展資金等資金審批權(quán)還掌握在省(自治區(qū))一級(jí)，需要的時(shí)間更長(zhǎng)。許多扶貧資金撥付到具體項(xiàng)目上，時(shí)間一般在當(dāng)年的八、九月份，留給基層實(shí)施項(xiàng)目的時(shí)間很緊，大大降低了脫貧項(xiàng)目尤其是受市場(chǎng)波動(dòng)影響的種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、受時(shí)令節(jié)氣影響的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的實(shí)施效率；另外，資金下達(dá)太慢也使一部分當(dāng)年扶貧資金被迫結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用，造成年度扶貧資金滯留結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額大，影響資金的使用效率。
4.扶貧資金整合的考核審計(jì)制度需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。以縣為單位整合涉農(nóng)扶貧資金難以推進(jìn)的問(wèn)題長(zhǎng)期存在，近兩年經(jīng)過(guò)中央和地方的系列政策調(diào)整，廣西各地的扶貧資金整合水平得到較大提升，過(guò)去難以整合的一些涉農(nóng)資金都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有效整合，但是在新舊政策交替和銜接上還需要不斷完善，自治區(qū)層面還需進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化財(cái)政政策，以制度化形式有效協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)之間的利益沖突、績(jī)效目標(biāo)、工作任務(wù)，推動(dòng)貧困縣在嚴(yán)格遵守考核審計(jì)制度的前提下，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)財(cái)政涉農(nóng)資金的充分整合。
（三）貧困地區(qū)基本公共服務(wù)的財(cái)政支持需要進(jìn)一步加強(qiáng)
1.教育扶貧的財(cái)政扶持力度不夠，貧困“代際傳遞”問(wèn)題仍需有效破解。從總體上來(lái)看，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件相對(duì)較差，許多學(xué)校還存在寄宿條件不完備、教學(xué)器材落后、師資水平較低、教師人手不足、年齡結(jié)構(gòu)老化等問(wèn)題。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，目前廣西貧困縣的義務(wù)教育鞏固率普遍低于全區(qū)平均水平7-8個(gè)百分點(diǎn)。現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育階段補(bǔ)助政策主要是國(guó)家實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃和針對(duì)農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活補(bǔ)助政策，前者是農(nóng)村普惠政策，沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)貧困戶(hù)子女的特別幫扶，后者補(bǔ)助范圍過(guò)窄，僅限于寄宿生，許多走讀的貧困戶(hù)子女無(wú)法享受，而且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍不足以支撐貧困戶(hù)家庭子女完成學(xué)業(yè)。據(jù)測(cè)算，貧困家庭供養(yǎng)一個(gè)義務(wù)教育階段寄宿初中生，每年至少要支出2500－3000元左右的生活和交通成本，一些特別貧困的家庭支付不起，再加上“讀書(shū)無(wú)用論”的影響，農(nóng)村學(xué)生特別是貧困戶(hù)家庭子女輟學(xué)、流失現(xiàn)象增多。
2.社會(huì)保障的財(cái)政支持水平仍有待提高。主要是貧困地區(qū)地方政府的財(cái)政普遍緊張，很難籌集足夠的資金來(lái)補(bǔ)充應(yīng)由其出資的部分，低保資金籌措困難問(wèn)題普遍存在，而且，未來(lái)要確保按期全面脫貧，需要政府財(cái)政“兜底”一大批，財(cái)政壓力較大。醫(yī)療保障方面，新農(nóng)合資費(fèi)從原來(lái)人均年20元上漲到目前150元，上漲幅度高于貧困群眾收入增長(zhǎng)幅度，一些貧困群眾感覺(jué)難以承受，不愿購(gòu)買(mǎi)；大病醫(yī)療救助保障也不夠到位、效果不夠明顯，主要表現(xiàn)在救助額度小、救助范圍小、醫(yī)療救助制度設(shè)計(jì)偏向保守。此外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金籌集也存在困難，許多貧困群眾基本沒(méi)有能力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的大額部分，加之各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)資金支持，農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遲遲推展不開(kāi)。
（四）財(cái)政考核激勵(lì)的導(dǎo)向作用不強(qiáng)
1.區(qū)域性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有與扶貧績(jī)效考核掛鉤。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是對(duì)政府間財(cái)權(quán)劃分的有力補(bǔ)充，能夠有效彌補(bǔ)各級(jí)政府之間因事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不平衡而產(chǎn)生的財(cái)力缺口。廣西現(xiàn)行的財(cái)政績(jī)效考核制度還沒(méi)有把區(qū)域性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付因素作為扶貧績(jī)效考核的指標(biāo)。
2.精準(zhǔn)幫扶的財(cái)政支持和激勵(lì)政策缺位。到村到戶(hù)到人的精準(zhǔn)幫扶措施和幫扶項(xiàng)目一般更加符合貧困群眾的實(shí)際需要，但是就目前看來(lái)，財(cái)政政策針對(duì)這方面的政策傾斜還未明確。此外，獎(jiǎng)懲機(jī)制存在重考核輕獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題，將到村到戶(hù)到人幫扶實(shí)效納入干部年終考核，強(qiáng)化了考核約束和監(jiān)督，但對(duì)表現(xiàn)突出、成績(jī)顯著的駐村干部在樹(shù)典型、強(qiáng)表彰和高獎(jiǎng)勵(lì)、提拔重用等方面力度不夠。
3.企業(yè)與能人引領(lǐng)脫貧的財(cái)政激勵(lì)政策欠缺。縱觀現(xiàn)有財(cái)政政策，除了內(nèi)嵌于其他扶貧政策當(dāng)中的條文內(nèi)容，目前還欠缺激勵(lì)企業(yè)與能人引領(lǐng)脫貧的、體系化的財(cái)政政策,關(guān)于企業(yè)和能人引領(lǐng)脫貧的稅收優(yōu)惠政策也亟需補(bǔ)位。
4.脫貧后續(xù)財(cái)政扶持還需分類(lèi)施策。廣西對(duì)脫貧摘帽貧困縣實(shí)施脫貧不減政策，對(duì)脫貧銷(xiāo)號(hào)戶(hù)實(shí)行2年跟蹤扶貧、1年觀察指導(dǎo)。[2]貧困地區(qū)的致貧因素是長(zhǎng)期形成的，如果缺乏基于致貧因素分類(lèi)的后續(xù)財(cái)政扶持政策，不能在條件允許范圍內(nèi)給貧困戶(hù)在產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等方面至少一項(xiàng)中長(zhǎng)期政策扶持，因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W、因老返貧現(xiàn)象極有可能發(fā)生。
三、創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧財(cái)政政策的建議
（一）加大對(duì)貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，給予貧困縣更多財(cái)權(quán)
提高省（區(qū)）層面轉(zhuǎn)移支付的有效性和精確度，統(tǒng)籌考慮貧困因素和脫貧努力程度，加大向貧困縣的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。堅(jiān)持因素分配與競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)相結(jié)合的原則，推進(jìn)縣（區(qū)）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金、縣區(qū)農(nóng)技推廣專(zhuān)項(xiàng)資金等扶貧資源優(yōu)化整合。完善自治區(qū)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金分配指標(biāo)體系，增加第三方績(jī)效評(píng)估、貧困群眾滿(mǎn)意度等指標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步形成政府積極引導(dǎo)、社會(huì)組織客觀準(zhǔn)確評(píng)價(jià)、群眾主動(dòng)參與的扶貧資金分配機(jī)制。加快推進(jìn)支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作，真正把資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，著力解決扶貧項(xiàng)目資金效率低等問(wèn)題，推動(dòng)扶貧項(xiàng)目穩(wěn)步實(shí)施并增強(qiáng)效益，拉動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。探索轉(zhuǎn)移支付均等化績(jī)效評(píng)估機(jī)制，科學(xué)評(píng)價(jià)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果以及對(duì)地方政府財(cái)政努力的激勵(lì)作用，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入扶貧績(jī)效考核范圍，實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)引導(dǎo)效應(yīng)。
（二）加大公共財(cái)政投入，促進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化
1.提高對(duì)教育扶貧的財(cái)政支持水平
提高貧困學(xué)生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)貧困戶(hù)子女的教育扶貧政策，出臺(tái)精準(zhǔn)扶貧義務(wù)教育兜底實(shí)施方案。貧困縣、天窗縣、非貧困縣的建檔立卡貧困戶(hù)家庭子女都統(tǒng)一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不再區(qū)別對(duì)待。對(duì)高中階段“因?qū)W致貧”家庭實(shí)施高中助學(xué)金救助計(jì)劃，通過(guò)整合中央專(zhuān)項(xiàng)彩票教育助學(xué)金、社會(huì)慈善資金等，給予多方面支持補(bǔ)助；對(duì)大學(xué)生“因?qū)W致貧”家庭，開(kāi)展信用助學(xué)貸款，開(kāi)辟綠色通道，同時(shí)鼓勵(lì)通過(guò)勤工儉學(xué)、社會(huì)扶貧等多種方式保障貧困家庭大學(xué)生學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)。資金籌措方面主要是爭(zhēng)取中央加大補(bǔ)助，其次要增加（省）區(qū)本級(jí)投入，激勵(lì)市縣配套資金，多種渠道引入社會(huì)幫扶資金。完善民辦教育扶貧獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策，對(duì)積極吸收貧困學(xué)生免費(fèi)就學(xué)的民辦學(xué)校給予用地指標(biāo)、貸款貼息等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)辦學(xué)力量實(shí)施多種形式的助學(xué)助教活動(dòng)，共同提高貧困地區(qū)的教育質(zhì)量。
2.完善貧困人口大病救助醫(yī)療制度
進(jìn)一步明確救助對(duì)象范圍及認(rèn)定程序、救助保障資金籌集、資助參合（保）政策、基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)償政策、大病保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)、計(jì)生醫(yī)療扶助政策、民政醫(yī)療救助政策、醫(yī)療救助保障結(jié)算程序等，制定相應(yīng)的財(cái)政配套支持政策，重點(diǎn)解決新農(nóng)合報(bào)銷(xiāo)比例過(guò)低、起付線過(guò)高、封頂線過(guò)低等問(wèn)題，做好各項(xiàng)制度之間的銜接，特別是大病救助醫(yī)療制度與新農(nóng)合制度、衛(wèi)生幫扶方案的有效銜接。同時(shí)，完善動(dòng)員紅十字會(huì)、基金會(huì)等社團(tuán)組織、慈善機(jī)構(gòu)和各類(lèi)企事業(yè)單位等社會(huì)力量的政策措施，多渠道籌集資金投入貧困人口大病救助醫(yī)療，合力提升治理貧困、消除貧困的整體性效果。
3.加強(qiáng)低保與扶貧兩項(xiàng)制度有效銜接的財(cái)政保障
按照年均不低于14%的增長(zhǎng)率逐年提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，以低保標(biāo)準(zhǔn)增幅為基準(zhǔn)，按照一定比例提高低保補(bǔ)助水平，確保到2020年達(dá)到扶貧線標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)低保線與扶貧線“兩線合一”,加快完善低保制度與扶貧制度有效銜接。以建檔立卡為基礎(chǔ)，實(shí)行應(yīng)保盡保、低保漸退和應(yīng)扶盡扶、應(yīng)退盡退政策。
（三）創(chuàng)新扶貧資金投入增長(zhǎng)保障機(jī)制
1.強(qiáng)化自治區(qū)本級(jí)和貧困縣扶貧資金投入增長(zhǎng)保障機(jī)制
通過(guò)加大脫貧攻堅(jiān)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)投入、加大脫貧攻堅(jiān)行業(yè)投入、加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金統(tǒng)籌整合、創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)助資金投入使用方式、完善金融扶貧財(cái)政激勵(lì)傳導(dǎo)機(jī)制等主要措施，強(qiáng)化自治區(qū)本級(jí)和貧困縣扶貧資金投入增長(zhǎng)保障機(jī)制。引導(dǎo)和鼓勵(lì)各級(jí)政府將扶貧資金投入作為第一需求予以保障，增加專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模，調(diào)整財(cái)政資金存量結(jié)構(gòu)，優(yōu)先用于精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧，確保扶貧投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)。
2.創(chuàng)新財(cái)政撬動(dòng)金融協(xié)同扶貧政策
探索政府財(cái)政資金信用化、市場(chǎng)化使用機(jī)制，將一部分財(cái)政扶貧資金投入金融市場(chǎng)，以委托貸款、批發(fā)零售、投資參股等方式支持新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，支持貧困村互助資金、農(nóng)業(yè)發(fā)展合作社的成長(zhǎng)，從而撬動(dòng)更多社會(huì)資本、民間資本和金融資本回流貧困地區(qū)，吸引更多信用好的大中型企業(yè)投入貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)，最大限度地發(fā)揮政企銀的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。[3]積極搭建涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)合作平臺(tái)，試點(diǎn)規(guī)劃籌建投融資平臺(tái)機(jī)構(gòu)，建立與大型政策性銀行和商業(yè)性銀行的合作機(jī)制，允許地市級(jí)或縣市級(jí)搭建承貸主體，促進(jìn)開(kāi)發(fā)性、政策性、大型商業(yè)性金融資本在貧困地區(qū)成功落地，進(jìn)一步發(fā)揮金融扶貧支農(nóng)效應(yīng)。積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本參與貧困地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)金融資本和產(chǎn)業(yè)資本有效對(duì)接、形成合力，不斷充實(shí)貧困地區(qū)的金融實(shí)力。
3.探索財(cái)政與社會(huì)資本結(jié)合的PPP扶貧模式
支持政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，完善PPP投融資管理辦法，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本合作的全流程管理，探索識(shí)別和分擔(dān)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，創(chuàng)建科學(xué)的價(jià)格形成和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，通過(guò)有效的契約安排和合同管理，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本之間風(fēng)險(xiǎn)與收益的合理分配，加強(qiáng)法律規(guī)范對(duì)社會(huì)資本投入的安全保障。[4]設(shè)立PPP項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)，做好項(xiàng)目可行性研究和扶貧績(jī)效預(yù)期評(píng)估，運(yùn)用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的網(wǎng)格化監(jiān)管，切實(shí)提高政府扶貧資金使用效率以及PPP項(xiàng)目的惠農(nóng)增收效益。
（四）創(chuàng)新扶貧項(xiàng)目資金整合管理制度
1.探索和完善各項(xiàng)涉農(nóng)資金切塊下達(dá)機(jī)制
優(yōu)化資金整合管理辦法，完善項(xiàng)目立項(xiàng)和審核準(zhǔn)予機(jī)制，促進(jìn)資金引導(dǎo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭龑?dǎo)項(xiàng)目，把事權(quán)和責(zé)權(quán)并行向縣級(jí)下移，賦予縣級(jí)政府更大的決定權(quán)限，進(jìn)一步擴(kuò)大責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”的運(yùn)作規(guī)模和范圍，真正從制度上為貧困縣松綁。探索貧困縣按預(yù)算管理模式編制2-3年滾動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃的工作機(jī)制。實(shí)行項(xiàng)目打包上報(bào)、資金切塊下達(dá)管理模式，進(jìn)一步降低資金管理成本，增強(qiáng)財(cái)政扶貧資金的效益引導(dǎo)和示范帶動(dòng)作用。
2.建立扶貧整合項(xiàng)目的整體打包審計(jì)考核制度
基于整合項(xiàng)目的綜合扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)投入該項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政涉農(nóng)資金進(jìn)行整體績(jī)效和單列績(jī)效雙重評(píng)價(jià)，作為審計(jì)的重要依據(jù)，促進(jìn)扶貧項(xiàng)目和扶貧資金發(fā)揮實(shí)效。完善聯(lián)合審計(jì)制度和重大扶貧項(xiàng)目聯(lián)合審計(jì)辦法，結(jié)合“清理整合目標(biāo)接近、投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”[5]統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的要求，探索建立同部門(mén)同條線審計(jì)與跨部門(mén)聯(lián)合審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)機(jī)制，完善配套支持政策，突破制度性障礙，提高資金使用審核水平。
（五）創(chuàng)新精準(zhǔn)幫扶的財(cái)政保障機(jī)制
1.完善扶貧資金量化參股分紅制度
進(jìn)一步增加貧困戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性收益，將投入合作社的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金全部或部分量化給貧困農(nóng)戶(hù)，作為貧困戶(hù)的入社股金，委托給合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、實(shí)現(xiàn)保值增值。出臺(tái)支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的財(cái)政政策，每年安排一定專(zhuān)項(xiàng)資金投入合作社，重點(diǎn)扶持吸納貧困群眾數(shù)量較大、幫助貧困農(nóng)戶(hù)持久脫貧效果顯著的合作社，引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、成熟化發(fā)展。引入第三方監(jiān)督和審計(jì)制度，加強(qiáng)監(jiān)督合作社扶貧資源使用管理和收益情況，避免合作社對(duì)扶貧資源的濫用和損失，切實(shí)保障入社貧困戶(hù)的股權(quán)收益。
2.健全財(cái)政扶貧資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)政策
加快建設(shè)統(tǒng)一的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，提高自治區(qū)級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)在項(xiàng)目提出、項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目管理、績(jī)效評(píng)估、經(jīng)費(fèi)劃撥等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)性，合理安排購(gòu)買(mǎi)程序和資金。完善政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的定價(jià)機(jī)制，引入社會(huì)組織和社會(huì)公眾參與機(jī)制開(kāi)展需求評(píng)估，形成服務(wù)采購(gòu)方和供給方的對(duì)話協(xié)商機(jī)制，細(xì)化政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的價(jià)格目錄，以合理價(jià)格優(yōu)勢(shì)保障服務(wù)質(zhì)量、提高社會(huì)組織參與扶貧的積極性。實(shí)行社會(huì)服務(wù)分類(lèi)購(gòu)買(mǎi)制度，根據(jù)機(jī)構(gòu)管理、人員構(gòu)成、服務(wù)專(zhuān)業(yè)性、配套資源等方面因素進(jìn)行分類(lèi)招標(biāo)和管理，注意區(qū)分服務(wù)需求、服務(wù)標(biāo)的、服務(wù)經(jīng)費(fèi)，讓不同特點(diǎn)的社會(huì)組織投標(biāo)、承接不同類(lèi)型的項(xiàng)目，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，提升社會(huì)服務(wù)參與扶貧開(kāi)發(fā)的成效。
3.加大對(duì)定點(diǎn)幫扶主體工作經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支持
加大對(duì)財(cái)力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作經(jīng)費(fèi)的投入，自治區(qū)財(cái)政每年籌集一定資金對(duì)集中連片特困區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的財(cái)力薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行補(bǔ)助，幫助提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障水平。切實(shí)提高貧困村兩委干部的補(bǔ)貼力度，加大對(duì)駐村定點(diǎn)幫扶干部的財(cái)政激勵(lì)，除了逐步提高每月補(bǔ)貼額度以外，還要成立幫扶干部關(guān)愛(ài)基金，建立對(duì)家庭生活有困難以及遭受意外的幫扶干部關(guān)愛(ài)制度，加大對(duì)幫扶干部的關(guān)愛(ài)體恤，解決幫扶干部的后顧之憂。
（六）完善脫貧摘帽考核激勵(lì)機(jī)制
1.建立以扶貧績(jī)效考核為導(dǎo)向的扶貧資金分配激勵(lì)機(jī)制
完善以因素分配法為基礎(chǔ)的扶貧資金分配機(jī)制。強(qiáng)化以扶貧績(jī)效考核為導(dǎo)向的扶貧資金分配激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)各個(gè)重點(diǎn)縣、貧困村的扶貧成效和其他因素的指數(shù)比例，測(cè)算分配扶貧資金。完善扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)估方案，進(jìn)一步完善扶貧績(jī)效指標(biāo)、資金管理指標(biāo)、項(xiàng)目管理指標(biāo)等內(nèi)容，加快建立科學(xué)完備、內(nèi)容全面、操作性強(qiáng)的績(jī)效評(píng)估方法。完善精準(zhǔn)扶貧成效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估工作機(jī)制，細(xì)化完善監(jiān)測(cè)與評(píng)估指標(biāo)體系，進(jìn)一步提高精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)度和惠民率。建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)預(yù)脫貧摘帽縣的扶貧資金分配激勵(lì)制度，在項(xiàng)目、資金等方面給予更明顯的傾斜，實(shí)行差異化扶貧資金績(jī)效考核制度，徹底打消預(yù)脫貧摘帽縣的顧慮，鼓勵(lì)其采取超常規(guī)措施盡快實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。
2.建立脫貧摘帽正向激勵(lì)財(cái)政制度
落實(shí)“摘帽”不摘政策，保證扶貧退出縣區(qū)的相關(guān)扶貧政策及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的正常延續(xù)，適當(dāng)提高脫貧摘帽的獎(jiǎng)勵(lì)力度，采取“雙保險(xiǎn)”的形式，幫助貧困縣順利從扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣過(guò)渡到脫貧摘帽小康縣，防止出現(xiàn)返貧問(wèn)題。創(chuàng)新特殊財(cái)政補(bǔ)貼政策，用于提高貧困地區(qū)基層干部和先進(jìn)工作人員的工資待遇，落實(shí)薪酬待遇、津補(bǔ)貼、編制傾斜、職稱(chēng)評(píng)聘等方面的特殊政策，引導(dǎo)和激勵(lì)基層干部和優(yōu)秀人才在貧困地區(qū)安心工作，全力投入精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧。完善財(cái)稅激勵(lì)政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)主體參與扶貧開(kāi)發(fā)，發(fā)揮資金、信息、技術(shù)等方面優(yōu)勢(shì)，合力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧。盡快完善精準(zhǔn)脫貧榮譽(yù)制度，營(yíng)造“我支持扶貧我光榮、我實(shí)現(xiàn)脫貧我光榮”的社會(huì)氛圍，促進(jìn)形成財(cái)政扶貧的正向激勵(lì)效應(yīng)。
3.建立企業(yè)和能人引領(lǐng)脫貧激勵(lì)機(jī)制
加大財(cái)政政策扶持力度，優(yōu)化企業(yè)和致富能人創(chuàng)業(yè)環(huán)境。對(duì)吸收扶貧戶(hù)入股、就業(yè)的企業(yè)，在貸款、用地、稅收和辦理各種手續(xù)等方面給予優(yōu)先照顧。要充分考慮致富能人創(chuàng)業(yè)困難的實(shí)際情況，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，使其能同等享受到開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）、招商引資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等有關(guān)政策，激發(fā)其通過(guò)創(chuàng)業(yè)輻射帶動(dòng)貧困戶(hù)脫貧致富的積極性。完善農(nóng)村土地承包制度，支持企業(yè)和能人擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。加快農(nóng)村土地確權(quán)，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，向致富能人、高效產(chǎn)業(yè)集中，同時(shí)加大特色種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)村流通市場(chǎng)政策支持，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息引導(dǎo)，推進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化、集團(tuán)化發(fā)展。深化“黨旗領(lǐng)航+”扶貧行動(dòng)，吸收政治素質(zhì)好、扶貧意識(shí)強(qiáng)、敢于創(chuàng)新的企業(yè)家和致富能人加入黨組織，鼓勵(lì)其參政議政，更好地為貧困群眾提供服務(wù)；培養(yǎng)選拔一批致富能人進(jìn)入農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)崗位，發(fā)揮“能人村官”、“富人村官”引領(lǐng)脫貧的作用。
4.完善第三方評(píng)估的制度保障和財(cái)政資金保障
建立扶貧開(kāi)發(fā)績(jī)效評(píng)估公益資金，支持第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)快速轉(zhuǎn)向規(guī)范化、成熟化、專(zhuān)業(yè)化的獨(dú)立發(fā)展，防止第三方機(jī)構(gòu)在發(fā)展經(jīng)費(fèi)來(lái)源上過(guò)度依賴(lài)于政府，消除在評(píng)估過(guò)程中的權(quán)力障礙。引導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身建設(shè)，建立一支具備項(xiàng)目管理、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、信息處理等綜合素質(zhì)的人才隊(duì)伍，開(kāi)展改進(jìn)評(píng)估方法和技術(shù)的研究，提高評(píng)估科學(xué)化水平。依托脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)評(píng)估結(jié)果，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：梁艷鴻，廣西社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)所助理研究員，主要研究方向：發(fā)展哲學(xué)、社會(huì)發(fā)展問(wèn)題、反貧困研究。覃娟，廣西社會(huì)科學(xué)院民族研究所副所長(zhǎng)、副研究員，主要研究方向：民族經(jīng)濟(jì)、反貧困理論與實(shí)踐。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西部發(fā)展研究》2018年第1期（總第9期）
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