在十九大報(bào)告中，充分肯定了近五年來(lái)脫貧攻堅(jiān)取得的決定性進(jìn)展，特別是在減貧人口總數(shù)和貧困發(fā)生率下降方面所取得的偉大成就。報(bào)告也旗幟鮮明地指出，“脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨”，要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，“做到脫真貧、真脫貧”。
針對(duì)十九大報(bào)告提出的要求，著眼于新時(shí)期扶貧工作，筆者認(rèn)為要全面研判農(nóng)村扶貧工作的難點(diǎn)。在農(nóng)村扶貧工作第一線，扶貧干部既面臨著貧困治理的復(fù)雜性，又要承擔(dān)實(shí)際責(zé)任和考核壓力，傾聽(tīng)他們對(duì)于基層扶貧工作的體驗(yàn)，有利于我們對(duì)扶貧工作存在問(wèn)題進(jìn)行清晰認(rèn)識(shí)。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村扶貧干部在以下三個(gè)問(wèn)題上壓力最大。
精準(zhǔn)識(shí)別難
脫貧攻堅(jiān)，最費(fèi)心勞神的還不是幫扶，而是識(shí)別。貧困識(shí)別不準(zhǔn)，往往并不是因?yàn)楦刹坎慌Α⒐ぷ黢R虎，而是緣于貧困識(shí)別工作本身的難度。
基層干部面臨一個(gè)難題：如果嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)定貧困線標(biāo)準(zhǔn)，那就需要對(duì)農(nóng)戶家庭人均純收入進(jìn)行測(cè)算。正如許多學(xué)者所說(shuō)，農(nóng)民收入來(lái)源多樣，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)復(fù)雜，具體收支很難準(zhǔn)確結(jié)算。
大多數(shù)情況下，準(zhǔn)確計(jì)算農(nóng)戶收入的意義并不大，因?yàn)榇迩f內(nèi)部真正低于貧困線的農(nóng)戶只占極小比例。這種絕對(duì)貧困戶易于識(shí)別，不用費(fèi)勁算賬，看都看得出來(lái)，村民之間的爭(zhēng)議也比較小。真正難于識(shí)別的是那些相對(duì)貧困戶，也被稱為“邊緣戶”。這些農(nóng)戶收入已經(jīng)超過(guò)貧困線，只是在住房、醫(yī)療或教育方面還有一些困難。
如何在相對(duì)貧困戶中分配貧困指標(biāo)，各地政府想了很多辦法。一方面，采用排除法，如陜西省的“九條紅線”、云南省的“四有標(biāo)準(zhǔn)”，目標(biāo)都是將那些購(gòu)買了商品房、家中有財(cái)政供養(yǎng)人員、有實(shí)體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)戶排除在外。另一方面，采用投票法，讓村民小組內(nèi)部開(kāi)會(huì)投票，票高者當(dāng)選。一旦采取選舉辦法，家族、人情等社會(huì)性因素就會(huì)起作用。有的農(nóng)戶生活困難，村民卻認(rèn)為他四體不勤或不會(huì)做人，就是不選他。評(píng)比結(jié)果為大多數(shù)村民接受，一定程度上表達(dá)了村民共識(shí)，但針對(duì)個(gè)別貧困戶落選的問(wèn)題，干部又要去做工作。
費(fèi)盡心思在相對(duì)貧困戶中選出貧困戶后，基層干部還要在收入測(cè)算時(shí)，幫農(nóng)戶把收入算低，盡可能控制在貧困線之下。其實(shí)，這種行為同樣埋下了隱患，日后評(píng)估時(shí)，很容易因?yàn)椤笆杖氤瑯?biāo)”而被定性為“識(shí)別不準(zhǔn)”。
退一步講，如果真嚴(yán)格拿貧困線來(lái)卡，基層干部是絕對(duì)歡迎的，畢竟這樣識(shí)別下來(lái)，貧困戶數(shù)量會(huì)減少很多，扶貧工作量銳減。但是因?yàn)樵S多地區(qū)都存在“下達(dá)貧困指標(biāo)”的情況，鄉(xiāng)村干部為了達(dá)標(biāo)，只能降低識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，把相對(duì)貧困戶納入進(jìn)來(lái)。
從2017年開(kāi)始，一些地區(qū)開(kāi)始不限指標(biāo)，實(shí)行應(yīng)納盡納原則。這種辦法緩解了基層干部的識(shí)別壓力，但未必能帶來(lái)識(shí)別精準(zhǔn)性的提高。因?yàn)楫?dāng)前精準(zhǔn)識(shí)別的突出矛盾不是絕對(duì)貧困戶的識(shí)別，而是相對(duì)貧困戶篩選。應(yīng)納盡納原則看起來(lái)實(shí)事求是，其實(shí)最有可能帶來(lái)的是更多相對(duì)貧困戶被納入。
農(nóng)村扶貧工作中的精準(zhǔn)識(shí)別難題，最主要的還不是程序和態(tài)度問(wèn)題，而是識(shí)別精準(zhǔn)要求與鄉(xiāng)土社會(huì)的復(fù)雜性之間的矛盾和沖突。從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部來(lái)看，精準(zhǔn)識(shí)別并非單純依據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況確定貧困戶，而是一個(gè)利益分配過(guò)程，必然要受到一系列社會(huì)性因素的影響。
材料工作難
當(dāng)前基層的扶貧工作，彌漫著一種精致的形式主義——干部們忙于做各種材料。
先前完成的工作，沒(méi)有記錄和報(bào)告的，要補(bǔ)材料；先前有材料的，但政策有變動(dòng)，則要重新做材料；有些工作根本沒(méi)開(kāi)展，補(bǔ)個(gè)材料，貌似工作完成了。各種表格、報(bào)告、規(guī)劃、佐證材料，都要完成，把基層干部壓得喘不過(guò)氣，疲于應(yīng)付。
在村一級(jí)，做材料的重任很大一部分被駐村工作隊(duì)分擔(dān)了。對(duì)于那些年齡偏大、不懂電腦的村干部來(lái)說(shuō)，做材料的功夫不夠，工作隊(duì)幫忙是必需的。筆者調(diào)研過(guò)的一個(gè)村莊，幫扶單位是縣檔案局，雖然不能像國(guó)土局、交通局那樣提供較多項(xiàng)目和資金支持，但同樣發(fā)揮了部門優(yōu)勢(shì)，把扶貧材料做得整齊漂亮。還有一個(gè)村莊，因?yàn)橐釉u(píng)估檢查，全村干部連續(xù)幾天加班，還雇用了暑期在家的大學(xué)生。更離譜的是，有村莊用幾萬(wàn)元課題立項(xiàng)的方式請(qǐng)來(lái)了大學(xué)老師，幫忙完善全村扶貧工作檔案。
為了提高扶貧工作的規(guī)范化水平，有必要重視相關(guān)材料的整理存檔工作，但筆者覺(jué)得，檔案材料只是具體工作的痕跡和輔助說(shuō)明，并不能替代工作內(nèi)容本身。基層干部為了應(yīng)對(duì)考核評(píng)估，花費(fèi)過(guò)多時(shí)間精力搞檔案建設(shè)，形式上做得很完備，在一定程度上偏離了扶貧工作的真正實(shí)際目的。
2016年10月，國(guó)務(wù)院扶貧辦專門針對(duì)扶貧工作中的形式主義問(wèn)題發(fā)布通知，要求相關(guān)部門“減少展板表冊(cè)掛圖”，充分利用信息化手段加強(qiáng)對(duì)脫貧攻堅(jiān)信息管理，減少紙質(zhì)表冊(cè)。2017年7月，國(guó)務(wù)院扶貧辦再次發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步克服形式主義減輕基層負(fù)擔(dān)的通知》，要求減少填表報(bào)數(shù)、減少發(fā)文數(shù)量。
從實(shí)際調(diào)研情況來(lái)看，當(dāng)前一些地區(qū)的基層扶貧干部之所以陷入材料工作泥潭，最根本的原因還在于現(xiàn)有的扶貧工作推進(jìn)方式和扶貧成效考核機(jī)制。
在扶貧工作推進(jìn)機(jī)制方面，扶貧材料的制作與扶貧工作推進(jìn)的節(jié)奏往往是一致的。縣里開(kāi)個(gè)會(huì)，相關(guān)部門下達(dá)了任務(wù)，制作材料的馬達(dá)也就要開(kāi)動(dòng)了。在扶貧成效考核評(píng)價(jià)機(jī)制方面，過(guò)于強(qiáng)調(diào)相關(guān)材料的整理和存檔工作。
并不是說(shuō)不需要這樣的材料，但一旦基層干部用很多的精力忙于制作材料，就容易導(dǎo)致扶貧工作重心的偏移。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展難
作為脫貧攻堅(jiān)的規(guī)定動(dòng)作，產(chǎn)業(yè)幫扶也令基層干部相當(dāng)費(fèi)神。
深度貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)環(huán)境差，難以引進(jìn)好的項(xiàng)目。即便有企業(yè)愿意落地，也主要是沖著補(bǔ)貼和土地等政策優(yōu)惠而來(lái)。大多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)吸收勞動(dòng)力的能力有限，且整體上利潤(rùn)狀況不佳，像許多非貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)企業(yè)一樣，很難實(shí)現(xiàn)企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶、幫助農(nóng)戶增收的政策目標(biāo)。
缺少企業(yè)帶動(dòng)，農(nóng)村貧困戶的產(chǎn)業(yè)幫扶很難擺脫單家獨(dú)戶、小打小鬧狀態(tài)，基本思路局限于種植和養(yǎng)殖，用相關(guān)資金補(bǔ)助進(jìn)行激勵(lì)并設(shè)置一套嚴(yán)格的驗(yàn)收程序。為了防止農(nóng)戶把產(chǎn)業(yè)資金用于生活消費(fèi)，政府采取送幼仔、幼苗的方式。有扶貧干部反映說(shuō)：“個(gè)別農(nóng)戶把幼仔或樹(shù)苗直接在市場(chǎng)上變現(xiàn)。”
造血式扶貧的口號(hào)我們喊了這么多年，在理念上可謂深入人心，實(shí)際效果卻很難令人滿意。一些地區(qū)在缺乏足夠市場(chǎng)考察的基礎(chǔ)上推進(jìn)種植或養(yǎng)殖項(xiàng)目。在銷路不暢的情況下，即使農(nóng)戶豐產(chǎn)，也不能增收，結(jié)果農(nóng)戶吃虧，政府產(chǎn)業(yè)幫扶的號(hào)召力也隨之下降。
現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)幫扶模式下，許多貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧在原地打轉(zhuǎn)，處于低水平重復(fù)狀態(tài)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告中列了諸多項(xiàng)目和數(shù)字，全村或全鎮(zhèn)養(yǎng)了許多豬、牛、雞、羊，種了許多藥材、果樹(shù)。其實(shí)，很大一部分內(nèi)容并不是產(chǎn)業(yè)扶貧成果，而是對(duì)貧困戶現(xiàn)有養(yǎng)殖狀況的統(tǒng)計(jì)。大量扶持資金撒下去了，只是在被動(dòng)地維持現(xiàn)狀、起到救濟(jì)的效果，有產(chǎn)業(yè)發(fā)展之名，而無(wú)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之實(shí)，更沒(méi)有達(dá)到授人以漁的目標(biāo)。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展要達(dá)到授人以漁的目標(biāo)，筆者認(rèn)為必須遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律，特別是要經(jīng)過(guò)一定的培育周期，不能單純求快，追求短期效應(yīng)。更為重要的是，如果不考慮農(nóng)戶需求和偏好，光靠有關(guān)部門推動(dòng)，往往會(huì)陷入一廂情愿的窘境，讓扶貧干部滿是“有力使不上，費(fèi)力不討好”的感覺(jué)。
綜合來(lái)看，產(chǎn)業(yè)幫扶難、制作材料難和精準(zhǔn)識(shí)別難，是筆者調(diào)研中基層扶貧干部的強(qiáng)烈反映，在后續(xù)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，我們應(yīng)加以重視。
作者系西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)村社會(huì)研究中心副教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財(cái)經(jīng)
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