——基于武漢農(nóng)交所的實證研究
一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展與“武漢模式”
中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱“十八屆三中全會《決定》”）明確提出：建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、實現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化的核心環(huán)節(jié)。長期以來，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)處于自發(fā)狀態(tài)，更未形成有形市場。但隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有形市場逐漸形成。中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會做出了“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”的重大戰(zhàn)略決策，全國各地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐如火如荼展開。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及其有形市場的形成既是農(nóng)民的內(nèi)生需求，也是促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生成與發(fā)展，進而推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，有利于從根本上解決家庭承包責(zé)任制的深層次矛盾。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，農(nóng)地交易與農(nóng)地市場的形成是市場經(jīng)濟內(nèi)部的要求，也是農(nóng)民的內(nèi)生要求。兩者共同推動政策制定和制度認可，政策使隱性的土地流轉(zhuǎn)變成了顯性的土地流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)地市場的發(fā)展，以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民的需求，我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有形市場的基礎(chǔ)設(shè)施、交易流程及管理制度建設(shè)進入了迅速發(fā)展階段。我國要轉(zhuǎn)向“以城市帶動農(nóng)村”的發(fā)展軌道，首先要啟動大都會城市對周邊農(nóng)村地區(qū)的帶動。其中，三大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)成都、重慶和武漢均較早建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的有形市場，但三大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的側(cè)重點不盡相同。
全國第一家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（下文簡稱“成都農(nóng)交所”）于2008年10月13日正式成立。作為國內(nèi)首個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場平臺，成都農(nóng)交所認定的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍包括林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟組織股權(quán)等，此外，還提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目投融資專業(yè)服務(wù)。其著力點仍在于“釋放極差土地收入的巨大能量，把本來屬于農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利真正還給農(nóng)民，并經(jīng)由打破城鄉(xiāng)壁壘的土地合法流轉(zhuǎn)與統(tǒng)一的土地交易市場，形成農(nóng)民與各相關(guān)利益方共同分享城市化土地增值收益的新格局。”
2008 年12月4日，全國首家農(nóng)村土地交易所——重慶農(nóng)村土地交易所（下文簡稱“重慶土交所”）掛牌成立，重慶土交所主要交易的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，俗稱“地票”。地票包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾為耕地后，并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。因此，“地票”其實是“指標(biāo)”的“票據(jù)化”。“地票”交易實質(zhì)是指標(biāo)交易，指標(biāo)“從法律上來講就是一種授權(quán)性政策規(guī)定，即如果擁有某種指標(biāo)，則有資格有權(quán)利做某種行為”，“指標(biāo)是一種資格，一種權(quán)利”， “地票”是產(chǎn)生了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“資格”和“權(quán)利”。
2009年4月30日，武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所（下文簡稱“武漢農(nóng)交所”）正式設(shè)立，是全國第二家、中部地區(qū)第一家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)。2012年2月，武漢市獲批農(nóng)村改革試驗區(qū)，依托武漢農(nóng)交所探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。2013年7月22日，習(xí)近平總書記視察了武漢農(nóng)交所，并肯定其對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行的積極探索。武漢農(nóng)交所的特色在于以集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為理論支撐，在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營權(quán)。以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為中心，重點開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資，以期實現(xiàn)承包地的適度規(guī)模經(jīng)營，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與資本的結(jié)合，培植新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“融資難”的問題。武漢農(nóng)交所雖探索出“交易—鑒證—抵押”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易“武漢模式”，全國各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場競相模仿。截止2014年10月底，全國有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個省級或省會城市級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機構(gòu)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2014〕71號）（下文簡稱“《意見》”）就吸收了武漢農(nóng)交所的有益經(jīng)驗，但武漢農(nóng)交所在發(fā)展中也面臨著諸多私法困境和難題，本文基于對武漢農(nóng)交所的實證考察并結(jié)合成都農(nóng)交所的實踐，提出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的私法制度創(chuàng)新路徑。
二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的私法議題——基于武漢農(nóng)交所的實證分析
（一）武漢農(nóng)交所及三級平臺的法律定位不清
第一，武漢農(nóng)交所的法律定位問題。2009年4月30日，武漢農(nóng)交所在武漢市工商局登記注冊，公司名稱為“武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所有限公司”，注冊資本100萬元，是為農(nóng)村及涉農(nóng)各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供場所設(shè)施、信息發(fā)布、組織交易等服務(wù)，對交易行為進行鑒證，履行相關(guān)職責(zé)的企業(yè)法人。武漢農(nóng)交所內(nèi)設(shè)交易部、鑒證部、市場部、信息部、綜合部5個部門，主要管理人員由武漢市農(nóng)業(yè)局派出。對作為出讓方的集體和農(nóng)戶一律不收取交易服務(wù)費用，對農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等受讓方按物價部門核定的標(biāo)準(zhǔn)收取服務(wù)成本費用。
作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的有形市場，武漢農(nóng)交所定位所面臨的私法難題是：其一，會員制和公司制的模式選擇。從運作體制上看，武漢農(nóng)交所拋棄了會員制模式，代以公司制模式。成都農(nóng)交所也采用依托原有國有產(chǎn)權(quán)交易所的公司制模式。其二，政府抑或民間資本主導(dǎo)。從運行現(xiàn)狀來看，武漢農(nóng)交所和成都農(nóng)交所一樣，雖然均實行公司制模式，但出資主體和運作均由政府主導(dǎo)。未來武漢農(nóng)交所是否允許民營資本的進入，應(yīng)采用何種治理模式？其三，強制性和任意性的矛盾。武漢市范圍內(nèi)所有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易是否均需在武漢農(nóng)交所進行，經(jīng)過農(nóng)交所的產(chǎn)權(quán)交易行為產(chǎn)生何種法律效力，如土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)武漢農(nóng)交所鑒證并出具鑒證書，能否使債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生物權(quán)性效力；另一方面，未進入農(nóng)交所公開進行并出具鑒證書的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的法律效力如何。其四，營利性和公益性的沖突。武漢農(nóng)交所雖然聲稱不以營利為目的，在實踐中對普通農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)交易行為不收取費用，但對大宗、涉及農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等的產(chǎn)權(quán)交易行為收取費用，因此面臨的法律追問是：對部分交易方收費的法律依據(jù)何在？若強制要求所有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易均進入市場并一律收費，則會造成排斥小規(guī)模產(chǎn)權(quán)交易或增加其交易成本的后果，可能涉及行政強制和壟斷的問題。若武漢農(nóng)交所完全回歸公益，不收取任何費用，武漢農(nóng)交所如何保證其自身存續(xù)及正常運營。
第二，平臺的層級設(shè)置及其相互關(guān)系問題。與成都農(nóng)交所依托于原先的國有產(chǎn)權(quán)交易體系不同，武漢農(nóng)交所下轄的區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，被定位為武漢農(nóng)交所的分支機構(gòu)。區(qū)分所按照武漢農(nóng)交所的“六統(tǒng)一”（即統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易鑒證和統(tǒng)一平臺建設(shè)）的管理模式組建，為區(qū)籌資設(shè)立的非營利性公司制企業(yè)法人機構(gòu)，區(qū)分所的主管部門為區(qū)農(nóng)業(yè)局，業(yè)務(wù)上接受武漢農(nóng)交所的垂直領(lǐng)導(dǎo)。在市場培育期，各區(qū)財政對分支機構(gòu)實行定額補貼。各區(qū)根據(jù)實際情況可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）便民服務(wù)中心或經(jīng)管站（財政所）建立信息服務(wù)站。根據(jù)交易品種的性質(zhì)、規(guī)模和額度，武漢農(nóng)交所對區(qū)、鄉(xiāng)分支機構(gòu)給予不同的授權(quán)。目前已批準(zhǔn)成立5個區(qū)、24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分支機構(gòu)。由此產(chǎn)生的法律問題是：其一，區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心作為分支機構(gòu)，其與武漢農(nóng)交所的法律關(guān)系問題。武漢農(nóng)交所是公司制企業(yè)法人，區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心是各區(qū)籌資設(shè)立的非營利性公司制企業(yè)法人，一個公司法人是否能夠成為另一個公司法人的分支機構(gòu)呢？區(qū)分所統(tǒng)一接受武漢市農(nóng)交所監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管，業(yè)務(wù)上接受武漢農(nóng)交所的垂直管理。
其二，三級平臺的持續(xù)發(fā)展和法律責(zé)任主體問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）信息服務(wù)站經(jīng)區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心授權(quán)，也可進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。實踐中，區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心的交易量非常小，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）信息服務(wù)站幾乎沒有產(chǎn)權(quán)交易，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的數(shù)量并不足以支撐三級平臺進行足額交易，面臨著因其交易量不足而導(dǎo)致的資金匱乏問題。從法律關(guān)系上看，區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心作為各區(qū)籌資設(shè)立的非營利性公司制企業(yè)法人，其對相應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易行為承擔(dān)法律責(zé)任并無障礙，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）信息服務(wù)站并不是獨立的企業(yè)法人，一旦涉及其法律責(zé)任的問題，面臨著確定責(zé)任主體的問題。
其三，法定監(jiān)管主體采取一元模式還是綜合模式。與成都農(nóng)交所歸于成都市國資委管轄不同，武漢農(nóng)交所被置于市農(nóng)業(yè)局之下，為加強監(jiān)督和管理，武漢市專門成立武漢農(nóng)交所監(jiān)督管理委員會。武漢農(nóng)交所在該監(jiān)管會的領(lǐng)導(dǎo)下工作，并接受市農(nóng)業(yè)、土地、水務(wù)、林業(yè)等行政主管部門的指導(dǎo)。武漢農(nóng)交所的監(jiān)管機制適宜于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包羅萬象的現(xiàn)狀，有利于克服農(nóng)村產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域“九龍治水”的弊端。各涉農(nóng)區(qū)政府均成立了區(qū)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會，下設(shè)辦公室，在區(qū)農(nóng)業(yè)局辦公，負責(zé)日常監(jiān)管。武漢農(nóng)交所的垂直管理主要針對的是業(yè)務(wù)管理。
第三，省級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的構(gòu)建問題。2013年8月，《湖北省人民政府關(guān)于加快多層次資本市場建設(shè)發(fā)展的若干意見》（鄂政發(fā)[2013]35號）要求大力推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場建設(shè)，以武漢農(nóng)交所為龍頭打造全省統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。如何對各級平臺的功能進行區(qū)分，并進行適當(dāng)?shù)姆啥ㄎ唬缥錆h農(nóng)交所和各地級市農(nóng)交所之間的法律關(guān)系如何，僅僅是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系或其他地市的農(nóng)交所可成為武漢農(nóng)交所的會員單位，亦或武漢農(nóng)交所可成為其他地級市農(nóng)交所的股東。建立省級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺首先必須從法律上理順武漢農(nóng)交所與其他農(nóng)交所的關(guān)系，否則各自為戰(zhàn)，缺乏整合和統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。
（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的主體界定不明
第一，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的“隱蔽”主體——農(nóng)戶。農(nóng)戶，亦稱農(nóng)村承包經(jīng)營戶，既是農(nóng)民集體這一組織的組成要素，同時又是一個獨立的自主經(jīng)營的經(jīng)濟組織，具有獨立的法律地位。它是以家庭內(nèi)部的統(tǒng)一核算、共負盈虧而形成的特殊的權(quán)利主體。農(nóng)戶在承包經(jīng)營的范圍內(nèi)，可以獨立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。農(nóng)戶是參與市場經(jīng)濟活動的民事主體，其在法律性質(zhì)上是一種在家庭成員之間的合伙基礎(chǔ)上形成的非法人組織。農(nóng)戶是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律化，由于《民法通則》第29條規(guī)定不明確，導(dǎo)致農(nóng)戶的財產(chǎn)責(zé)任被誤讀為是類似合伙組織的無限責(zé)任，其對內(nèi)的財產(chǎn)責(zé)任亦不明確。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實踐中，農(nóng)戶可以根據(jù)其實際情況進行場外交易，農(nóng)戶也應(yīng)平等享有進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場平臺的資格和權(quán)利，既可直接進場交易，也可以通過村委會等受托人代理其進場交易。
第二，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的實際主體——村民委員會。從武漢農(nóng)交所的交易實踐來看，出讓方以村委會為主，受讓方以公司為主。公司作為受讓方的占交易總宗數(shù)的57.58%、流轉(zhuǎn)面積的67.82%、交易金額的81.70%，村委會作為出讓方的占交易總宗數(shù)的92.23%，村委會實際上是農(nóng)戶的代理人。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易中，武漢農(nóng)交所嚴格遵循“依法、自愿、有償”原則，對農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)交易，需是農(nóng)民本人自愿；對集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，一律要求經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員代表三分之二以上同意。可見，在武漢農(nóng)交所農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實踐中，通常是由村委會作為出讓方進行統(tǒng)一交易，面臨著兩個私法議題：其一，是村委會法律地位的界定及與集體經(jīng)濟組織之間的法律關(guān)系；其二便是村委會與農(nóng)戶之間的法律關(guān)系。
依照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的法律性質(zhì)應(yīng)定位為村民自治組織。村委會既不需在工商管理機關(guān)進行登記，也不需在社團管理機關(guān)進行登記，村委會并不具有法人資格，村民委員會實際上成為游離于我國法人規(guī)則體系之外的一個非法人組織。在湖北省，村級集體經(jīng)濟組織的發(fā)展?fàn)顩r并不能令人滿意，因此，多數(shù)村莊仍由村委會代行有關(guān)經(jīng)濟職能。村委會作為出讓方統(tǒng)一進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，固然有其益處，如以集體作為主體具有一定的信用度，但村委會并不是法人組織，雖然其管理部分集體資產(chǎn)，但自身并無獨立的財產(chǎn)，因此其作為出讓方進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場進行交易的過程中，面臨著法律地位不明確、承擔(dān)法律責(zé)任能力欠缺等問題。包括村委會與農(nóng)戶之間的法律關(guān)系不明，如“反租倒包”已為政策所否定，單純的委托代理關(guān)系是否能充分保護農(nóng)戶的合法權(quán)益；如果一旦村委會違約，如何對受讓方和農(nóng)戶承擔(dān)違約責(zé)任，受讓方和農(nóng)戶如何對其財產(chǎn)進行強制執(zhí)行。
第三，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的“潛在”主體——集體經(jīng)濟組織。《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律均未對集體經(jīng)濟組織進行明確規(guī)范，集體經(jīng)濟組織亦未被法律準(zhǔn)確定性。雖然《物權(quán)法》第60條規(guī)定，屬于村農(nóng)民集體所有的土地，所有權(quán)的行使主體是村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會。在湖北省的實踐中，集體土地所有權(quán)的行使主體卻多數(shù)情形下并不是集體經(jīng)濟組織，而是由村民委員會代為行使集體土地所有權(quán)。通過賦予村民委員會這一非經(jīng)濟組織實際掌握集體土地所有權(quán)，將導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織意志的喪失和主體的虛無。因此，應(yīng)明確集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中的主體地位，在民法的制度框架下對其進行再組織，將其改造成符合民法制度規(guī)范的主體形式。
（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種較為單一，交易品種創(chuàng)新存在制度障礙
2009年4月30日至2013年底，武漢農(nóng)交所累計辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易項目1669宗，交易金額99.69億元，流轉(zhuǎn)土地面積98.16萬畝，涉及農(nóng)戶16萬戶。目前，武漢農(nóng)交所有10大類交易品種，分別是土地經(jīng)營權(quán)、“四荒地”使用權(quán)、養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權(quán)、集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施使用權(quán)和二手農(nóng)機具所有權(quán)。這10大類交易品種中，交易最活躍的是土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)面積為78.12萬畝，占武漢農(nóng)交所成交面積的79.58%；成交金額73.46億元，占武漢農(nóng)交所成交總額的73.69%。各種土地類型都以出租方式流轉(zhuǎn)為主，其中，耕地99.41%，養(yǎng)殖水面96.23%，集體機動地87.52%，四荒地72.80%。武漢農(nóng)交所現(xiàn)有交易品種較為單一，在十八屆三中全會《決定》出臺后，以集體土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種創(chuàng)新會遇到哪些法律問題呢？
第一，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與“三權(quán)分置”的問題。武漢市在2009年率先探索土地承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體分離，通過武漢農(nóng)交所出具的《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書》確認了土地經(jīng)營權(quán)。有抵押意愿的借款人無論是在武漢農(nóng)交所內(nèi)還是之外完成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，都需由武漢農(nóng)交所出具《產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書》，這是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請材料與普通抵押貸款申請材料的最大區(qū)別。根據(jù)武漢農(nóng)交所的規(guī)定，只有持有鑒證書后方可進行抵押登記，抵押登記后方可獲得貸款，貸款后還可以申請財政貼息，抵押物不足時，也可申請擔(dān)保。截止2013年末，金融機構(gòu)以武漢農(nóng)交所出具的鑒證書為基礎(chǔ)已累計為100多家武漢市農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、科技示范戶發(fā)放抵押貸款11.47億元。通過放活土地經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)戶得以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的向金融機構(gòu)申請貸款，初步解決了農(nóng)戶“融資難”的問題，這也是武漢農(nóng)交所的最大特色和貢獻。2014年中央1號文件明確提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，對武漢農(nóng)交所的實踐給予了充分肯定并向全國推廣。但仍需從理論上說明“三權(quán)分置”的正當(dāng)性，撥正土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地所有權(quán)的應(yīng)有關(guān)系，理順土地承包經(jīng)營權(quán)與集體成員權(quán)的牽連關(guān)系，化解經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性與抵押所要求的物權(quán)性之間的沖突。這些問題的解決首先必須明確經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性及其民法定位。依據(jù)物權(quán)法的基本原理，同一物上通過所有權(quán)和用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)安排實現(xiàn)了對物的歸屬和利用的分離。用益物權(quán)人再將土地由他人使用、經(jīng)營，既可轉(zhuǎn)讓該用益物權(quán)，又可通過設(shè)定租賃權(quán)這一債權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)，實現(xiàn)土地之上的三層級結(jié)構(gòu)。根據(jù)“一物一權(quán)”的原則，同一物上不能并存兩個以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，對用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排是人為的將法律關(guān)系復(fù)雜化。當(dāng)經(jīng)營權(quán)人占用使用土地時，承包人當(dāng)然被排斥于上述權(quán)能之外，承包人的用益物權(quán)有名無實。而通過設(shè)定債權(quán)的方式，一方面可根據(jù)權(quán)利人自身需要設(shè)定債權(quán)存續(xù)期限的長短，另一方面，也可在合同中約定特別條款，以特定事由出現(xiàn)后，可將土地重新復(fù)歸用益物權(quán)人占有。所謂的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，不過是承包地的租賃經(jīng)營方式。即使通過武漢農(nóng)交所出具《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書》也并不能賦予經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)的效力，而債權(quán)性的租賃經(jīng)營權(quán)并不具備抵押之條件。如何通過制度設(shè)計，使土地經(jīng)營權(quán)得以證成并成為適格的抵押物，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易“武漢模式”必須應(yīng)對的私法難題。
第二，農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)“分離流轉(zhuǎn)”問題。在各國實踐中，存在著房地分立主義與房地一體主義兩種立法模式，我國城市房地產(chǎn)制度一直采用房地一體原則，普通民眾已經(jīng)形成了房地一體的法理念。在對宅基地使用權(quán)的權(quán)能完整性進行完善的前提下，如收益權(quán)能、處分權(quán)能的賦予，則農(nóng)民對其房屋進行處置的權(quán)利便不難實現(xiàn)。但政策思路并不是完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能，而是將房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)進行徹底分離，賦予農(nóng)民對其所有的房屋享有處置的權(quán)利，其本質(zhì)是對農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利的賦予和實現(xiàn)，但在房地分離和房產(chǎn)自由處分的問題上，需要考慮以下四對矛盾：一是宅基地使用權(quán)的身份性與財產(chǎn)性的矛盾問題，即宅基地使用權(quán)人必須是集體成員，而農(nóng)村房屋又是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)之一，究其實質(zhì)，是宅基地使用權(quán)的保障性功能和農(nóng)村房屋的財產(chǎn)權(quán)屬性之間的沖突。按照現(xiàn)行《物權(quán)法》和《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人必須具有集體成員身份，在現(xiàn)行法律尚未修訂的情況下，如何認定非集體成員取得宅基地使用權(quán)的法律效力問題。二是宅基地使用權(quán)取得的無償性與房屋轉(zhuǎn)讓的有償性之間的矛盾。我國宅基地使用權(quán)是無償配給的，只要是集體成員，以戶為單位均有權(quán)獲得一定面積的宅基地使用權(quán)，集體成員在有償轉(zhuǎn)讓房屋的過程中，對無償取得的宅基地使用權(quán)如何處理，如何保障和實現(xiàn)集體及其他成員的合法權(quán)益是必須考慮的問題。三是“一戶一宅”原則與宅基地使用權(quán)自由處分之間的張力。我國雖早已確立“一戶一宅”原則，各地并對宅基地的面積進行了限定，但實踐中，違法現(xiàn)象層出不窮，難以遏制。因此，一旦放開農(nóng)村房屋的自由轉(zhuǎn)讓，必然面臨著超占宅基地及其上房屋處置的合法性問題。四是農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利與農(nóng)民集體的收回權(quán)之間的沖突。農(nóng)村房屋是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)性權(quán)利，但根據(jù)《物權(quán)法》等法律規(guī)定，一旦喪失集體成員資格，便應(yīng)當(dāng)將宅基地交回農(nóng)民集體，農(nóng)民集體面臨著給予農(nóng)民房屋價值補償?shù)膯栴}，因此，實踐中宅基地收回的現(xiàn)象較為少見。但一旦喪失集體成員的農(nóng)戶將其房屋轉(zhuǎn)讓，那么農(nóng)民集體是否應(yīng)當(dāng)依法行使收回權(quán)，這是難以回避的問題。
第三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題。作為地籍管理基礎(chǔ)的集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記、頒證等確權(quán)工作尚未完成，在此情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市與監(jiān)管便無從實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地是存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地的主要類型。由于剛性法律制度的缺失，導(dǎo)致在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興辦和改制過程中，部分地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立與流轉(zhuǎn)存在較多不規(guī)范的情形。如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立與流轉(zhuǎn)的合法性問題，是論及存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不得不直面的問題。
十八屆三中全會《決定》出臺后，武漢農(nóng)交所能否開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的試點，這不僅僅涉及與國有建設(shè)用地使用權(quán)交易系統(tǒng)的關(guān)系問題，還涉及如何進行制度規(guī)范的問題。從法律制度層面分析，包括如何對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進行登記、頒證等確權(quán)工作，如何確定入市主體，如何協(xié)調(diào)政府、集體和成員的利益分配問題，如何建立和完善存量和新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易規(guī)則等問題。
三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的私法制度創(chuàng)新路徑
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場制度建設(shè)的最終目的是要通過將更多的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民集體和農(nóng)民，增加農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，進而增加其財產(chǎn)性收入。因此，檢驗農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)法律制度創(chuàng)新成功與否的標(biāo)志是“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利和增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入”的目標(biāo)能否真正實現(xiàn)。對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)進行私法制度設(shè)計過程中，亦應(yīng)以此為制度創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。
（一）農(nóng)交所及三級平臺法律定位的制度設(shè)計
在現(xiàn)代資本主義國家，其民商事立法多早于干預(yù)性的立法，后者是在前者創(chuàng)造的市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，去做部分領(lǐng)域的調(diào)整；與一般國家不同的是，我國是從計劃經(jīng)濟向宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，然后在此基礎(chǔ)上“回填”一個更基礎(chǔ)的市場自治規(guī)范。據(jù)此，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)中，更應(yīng)尊重和保障當(dāng)事人進行個人選擇的法律權(quán)利，這是為了避免國家干預(yù)，保全市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)機制。市場機制是通過信息、價格、競爭等機制自發(fā)的發(fā)揮作用的，一般情況下，這些機制發(fā)揮作用需要自由的空間，即在初始狀態(tài)下，避免國家干預(yù)才能保證市場機制的自發(fā)作用。據(jù)此，論及農(nóng)交所的法律定位，筆者認為應(yīng)尊重市場主體的法律定位，真正還原農(nóng)交所的中介機構(gòu)地位。但由于市場機制存在失靈的現(xiàn)象，而在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域，由于我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性，政府進行管制是對市場機制的必要補充，政府可充分利用經(jīng)濟、法律、行政等手段加強對農(nóng)交所的調(diào)控，彌補市場機制的自身缺陷。
第一，農(nóng)交所的法律定位：企業(yè)法人。《意見》明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，要經(jīng)過科學(xué)論證，由當(dāng)?shù)卣畬徟９P者認為：設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，其目的是為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易提供平臺和場所，并提供其他相關(guān)配套的設(shè)施服務(wù)。政策層面應(yīng)明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易的中介服務(wù)機構(gòu)，以明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的法律定位。農(nóng)交所應(yīng)為企業(yè)法人，其作為中介服務(wù)結(jié)構(gòu)，不僅從事營利性事業(yè)，而且還把盈余分配給其股東。農(nóng)交所為提供服務(wù)對技術(shù)設(shè)備和人力維護的要求很高，資金需求很大，追求收益最大化本是其經(jīng)營者建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的應(yīng)有之義。農(nóng)交所主要為交易多方提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的平臺和服務(wù)，其收入也主要來自于其提供的平臺和服務(wù)，但政府主導(dǎo)模式?jīng)Q定了武漢農(nóng)交所存在于一種“強政府，弱交易所”的體制中，武漢農(nóng)交所成立之初就不是獨立經(jīng)營、獨立承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)法人，而是政府撥款設(shè)立、并由政府主導(dǎo)其運作的企業(yè)法人。盡管武漢農(nóng)交所登記為公司法人，但它與一般意義上的公司法人存有明顯差異，它更多地為政府所掌控，成為政府行政命令的執(zhí)行機構(gòu)。因此，武漢農(nóng)交所存在的問題恰恰是因法律定位模糊導(dǎo)致的。在運作體制上，武漢農(nóng)交所應(yīng)立足于公司法人角色，嚴格按照現(xiàn)代公司治理制度進行運作，政府部門需盡到監(jiān)管之職，而不能越俎代庖。只有將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所法律定位為企業(yè)法人，才能解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)場內(nèi)交易的非強制性和場外交易的合法性問題。既然農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是中介服務(wù)機構(gòu)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易便應(yīng)遵循依法自愿有償原則，是否進場交易應(yīng)由當(dāng)事人自行決定。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所亦應(yīng)遵循市場規(guī)律運行，充分發(fā)揮市場在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)配置中的決定性作用。
第二，政府介入的時機與限度。政府應(yīng)設(shè)定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的孵育期，在孵育期內(nèi)給予財政、稅收、金融等配套服務(wù)，同時借助此農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的平臺推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易；在孵育期滿，政府應(yīng)當(dāng)退出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的具體運作，僅行使監(jiān)管職能。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場是為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的多方當(dāng)事人提供中介服務(wù)，因此，為建立和確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場這一中介機構(gòu)的公信力，建立健全一整套針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的監(jiān)管體系，就顯得尤為必要。建立針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的監(jiān)管體系，首先，應(yīng)當(dāng)建章立法，即針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的地方性規(guī)范性文件；其次，明確監(jiān)管職責(zé)，即確定監(jiān)管者的具體職責(zé)范圍。《意見》明確將武漢農(nóng)交所的經(jīng)驗制度化，要求當(dāng)?shù)卣闪⒂上嚓P(guān)部門組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，承擔(dān)組織協(xié)調(diào)、政策制定等方面職責(zé)，負責(zé)對市場運行進行指導(dǎo)和監(jiān)管，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會的構(gòu)成與職責(zé)范圍仍需明確；最后，確立監(jiān)管原則與監(jiān)管手段。監(jiān)管的原則，從培育和發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的根本目的出發(fā)，既要有利于市場交易的規(guī)范，又要有利于各種資本的引進；而監(jiān)管手段則包括行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段等。
第三，厘清三級平臺之間的法律關(guān)系。分支機構(gòu)是企業(yè)的一個組成部分，它在經(jīng)營業(yè)務(wù)、經(jīng)營方針等各方面都要受到公司總部不同程度的控制。分支機構(gòu)不是獨立的法律主體，但通常是一個獨立的會計主體。從法律意義上講，武漢農(nóng)交所與區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心之間并不是公司總部和分支機構(gòu)的關(guān)系，而是企業(yè)法人之間的授權(quán)關(guān)系。這種授權(quán)關(guān)系在授權(quán)制度設(shè)計和收益分配制度上均有體現(xiàn)：各區(qū)分所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）信息服務(wù)站在各自授權(quán)范圍內(nèi)組織開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易活動。武漢農(nóng)交所統(tǒng)一印制農(nóng)場產(chǎn)權(quán)交易鑒證書，區(qū)分所經(jīng)武漢農(nóng)交所授權(quán)，在區(qū)農(nóng)交所交易的項目可由區(qū)分所出具鑒證書。武漢農(nóng)交所授權(quán)的交易服務(wù)費以三個三分之一的比例分配給武漢農(nóng)交所、市農(nóng)交所窗口單位和區(qū)分所。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）信息服務(wù)站并不是獨立的企業(yè)法人，應(yīng)將其定位為武漢農(nóng)交所的分支機構(gòu)。
三級平臺的法律監(jiān)管與法律責(zé)任承擔(dān)機制。由于武漢農(nóng)交所和區(qū)分所均主要實行有償服務(wù)，且這兩級平臺實行的企業(yè)法人形態(tài)，兩者之間是一種授權(quán)法律關(guān)系，其風(fēng)險的防范主要依靠公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和外部監(jiān)管委員會的介入。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）信息服務(wù)站而言，由于其并不獨立的法人組織，若將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）信息服務(wù)站定位為武漢農(nóng)交所的分支機構(gòu)，則其運作產(chǎn)生的法律責(zé)任將由武漢農(nóng)交所承擔(dān)。因此，武漢農(nóng)交所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場）信息服務(wù)站開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的范圍與權(quán)限均應(yīng)嚴格限制，并建立相應(yīng)的法律責(zé)任分擔(dān)機制，如責(zé)任保險等制度的介入。
以武漢農(nóng)交所為龍頭打造全省統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，全省各地級市應(yīng)當(dāng)按照“六統(tǒng)一”的要求設(shè)立具有法人資格的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的制度平臺。為明晰各農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的獨立法律地位，各農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)具有企業(yè)法人資格，具備獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，只在業(yè)務(wù)上接受武漢農(nóng)交所的指導(dǎo)。
（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體的法律構(gòu)造
《意見》要求：現(xiàn)階段市場流轉(zhuǎn)交易主體主要有農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、涉農(nóng)企業(yè)和其他投資者。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的出讓方必須是產(chǎn)權(quán)權(quán)利人，或者受產(chǎn)權(quán)權(quán)利人委托的受托人。產(chǎn)權(quán)出讓方是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度的重要基礎(chǔ)，也是維護農(nóng)民權(quán)益的主體要件。產(chǎn)權(quán)出讓方的主體法律構(gòu)造，首先關(guān)涉農(nóng)村土地的制度走向。不少學(xué)者對土地私有化、土地國有化、永佃制、做實集體所有等農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的未來走向進行理論上的構(gòu)建，并引發(fā)了激烈的爭議。多數(shù)學(xué)者主張對現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度進行更新和完善。十八屆三中全會《決定》指出應(yīng)堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，這是對我國農(nóng)村土地制度自新中國成立以來六十余年變遷的精確概括，也是對今后農(nóng)村土地制度改革底線的再強調(diào)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民基本生存保障的制度紅利，因以集體土地所有權(quán)主體，即集體經(jīng)濟組織為基礎(chǔ)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的主體進行法律構(gòu)造。
第一，農(nóng)戶：由強制到自由。農(nóng)戶是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的基本主體，這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)和前提。農(nóng)戶作為交易主體，主要有兩個渠道進入市場：一是直接作為流出方或流入方進入市場；二是在理順和村委會或集體經(jīng)濟組織關(guān)系的前提下，以農(nóng)民集體組織化的方式進入市場。在后一種方式中，農(nóng)戶則會有與集體經(jīng)濟組織或村委會之間的關(guān)系問題，農(nóng)戶既可以將土地承包經(jīng)營權(quán)先行流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織或村委會并統(tǒng)一進場交易，農(nóng)戶也可以通過委托的形式，由集體經(jīng)濟組織或村委會代理其進場交易。農(nóng)戶無論以何種方式進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，都可選擇場外交易或場內(nèi)交易。
第二，村委會：回歸管理職能。現(xiàn)階段的社區(qū)型集體組織，實際上發(fā)揮的系非政府公共組織的作用，即以農(nóng)村治理為中心的公共管理職責(zé)，其主要目的是為村民提供公共物品和公共服務(wù)，其運作過程在某種程度上是為基層政府分擔(dān)公共責(zé)任的過程，承擔(dān)的是準(zhǔn)政府職能。集體作為一個經(jīng)營實體，擁有自己的資產(chǎn)，也應(yīng)從自身角度考慮如何在制度框架內(nèi)最大、最優(yōu)化地利用、經(jīng)營集體資產(chǎn)，擴大收益，為成員增收謀福利。一個集體經(jīng)營效益的好壞，集體成員收入的多寡，最終還是取決于經(jīng)營活動。因此，必須從經(jīng)濟職能上對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位重新定位，同時剝離應(yīng)由村委會承擔(dān)的其他公共管理職能。
第三，集體經(jīng)濟組織：由虛到實。“成都實驗”中圍繞如何構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一市場主體進行了有益的探索。具體做法為：都江堰市政府向已成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織頒發(fā)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織證明書”；市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局憑市政府的證明文件向該組織頒發(fā)組織機構(gòu)代碼證；由市農(nóng)發(fā)局對已成立得農(nóng)村非法經(jīng)濟組織進行登記，并由市政府頒發(fā)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人證書”。我們認為：這些做法并沒有解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位的問題,盡管該組織已取得了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人證書”，但該組織屬于何種性質(zhì)的法人仍不清晰，具有法人資格證書的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織到底屬于何類性質(zhì)的法人組織仍處于不確定狀態(tài)。從長遠來看，我國應(yīng)朝集體經(jīng)濟組織法人化方向努力。筆者認為：應(yīng)撤銷村民小組、村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織等傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織模式，建立新型的組織形式，如合作社、農(nóng)村集體財產(chǎn)入股成立的公司等集體經(jīng)濟組織，徹底解決主體虛設(shè)、經(jīng)濟與行政權(quán)力融為一體，自律組織與經(jīng)濟組織混為一體的弊端。集體經(jīng)濟組織應(yīng)進行再組織，回歸法人化道路。在現(xiàn)階段，鑒于設(shè)立獨立的專門行使集體經(jīng)濟職能有其經(jīng)濟成本且村委會在代行集體經(jīng)濟組織職能時基本為農(nóng)戶認可，應(yīng)堅持宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分原則，在尚不具備設(shè)立獨立集體經(jīng)濟組織的地方，仍繼續(xù)由村民自治組織承擔(dān)其職能；在已設(shè)立集體經(jīng)濟組織或具備設(shè)立集體經(jīng)濟組織條件的地方，也應(yīng)堅持。
（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種的法律革新
集體土地是集體和農(nóng)民的現(xiàn)有主要資源，土地財產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的主要組成部分。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種的主要指向便是農(nóng)地權(quán)利群。其中，集體土地所有權(quán)是農(nóng)地權(quán)利構(gòu)成中的核心和基礎(chǔ)，是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的主要來源。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的主體部分，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)品種應(yīng)從以土地經(jīng)營權(quán)交易為主走向真正的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易。德·索托便認為：農(nóng)民往往擁有比較豐富的資產(chǎn)，農(nóng)民不是缺少資本而是缺少一套使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的產(chǎn)權(quán)制度安排。透過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度安排，使農(nóng)戶的“靜”產(chǎn)權(quán)能夠形成“動”效益，使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本成為可能，只有如此，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入才不至于淪為空談。因此，通過法律制度的變革引領(lǐng)，真正形成以土地財產(chǎn)權(quán)為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種的多樣化。《意見》明確了農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)（以家庭承包方式承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等經(jīng)營權(quán)）、林權(quán)、“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)和農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等七類，大部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，如林權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)和農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等進入市場并無法律障礙，但土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等農(nóng)地用益物權(quán)及其附屬物的交易問題是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種制度創(chuàng)新中的重點也是難題。
第一，土地承包經(jīng)營權(quán)的交易。根據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是受限的。出于增加農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)益的考量，十八屆三中全會《決定》放開包括抵押在內(nèi)的各種形式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。為防止產(chǎn)生農(nóng)民失地而生活無著落的后果，政策制定者設(shè)計出“土地經(jīng)營權(quán)”這一權(quán)利類型。其實承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的社會穩(wěn)定問題并不需要通過承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的方式來解決，只需通過還原承包經(jīng)營權(quán)期限的方式即可解決。關(guān)于“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分離問題，部分學(xué)者如此分離后，土地流轉(zhuǎn)的客體是經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民仍保留承包權(quán)，不會影響其基本生存。所謂的“保留承包權(quán)”，其實質(zhì)是一種承包集體土地的資格，其是成員權(quán)應(yīng)有內(nèi)涵之一，即權(quán)利人仍可依據(jù)集體成員之身份重新向農(nóng)民集體主張承包集體土地的權(quán)利。按照用益物權(quán)制度的一般原理，承包經(jīng)營應(yīng)有承包期限，“長久不變”并不等同于無期限。無論承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓抑或抵押后被債權(quán)人處分，原承包權(quán)人均無法在承包期內(nèi)再行向農(nóng)民集體主張承包權(quán)利。故在此期間內(nèi)，原承包人的生存只能依靠轉(zhuǎn)讓收益或其他收入來源。土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)形式所產(chǎn)生的法律后果，應(yīng)通過成員權(quán)制度予以解決，而無需人為分割出“經(jīng)營權(quán)”。對于不具有集體成員身份的一般經(jīng)營者而言，其經(jīng)營存續(xù)期僅以法定的承包期為限，期限屆滿后不得當(dāng)然享有新的承包權(quán)利。集體成員自身經(jīng)營承包地，在承包經(jīng)營權(quán)期限屆滿后，無特殊情況，可自動續(xù)期。其他沒有分配承包地的成員得以集體成員之身份重新請求分配承包地。因此，將承包期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場進行交易，并不存在任何法律障礙。
第二，宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的確權(quán)與交易。根據(jù)《物權(quán)法》第152條和《土地管理法》第62條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴格的法律限制。《物權(quán)法》第184條明確禁止宅基地使用權(quán)抵押。但房屋和宅基地是農(nóng)民取得財產(chǎn)性收入的關(guān)鍵部分，十八屆三中全會《決定》出臺后應(yīng)對宅基地使用權(quán)法律制度進行創(chuàng)新：其一，不動產(chǎn)登記分解為宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)兩種權(quán)屬，結(jié)合農(nóng)村實際開展物權(quán)登記。筆者認為：在房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)分離時，應(yīng)以宅基地法定租賃權(quán)作為調(diào)整手段。當(dāng)房屋為他人所有時，可以與土地使用權(quán)人形成租賃關(guān)系。房屋和土地本身即具備不同的價值評估體系，在土地使用權(quán)被限制轉(zhuǎn)處分時，單就房屋的價值進行轉(zhuǎn)讓、抵押亦無不可。農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的同時，對于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅基地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”。房屋所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人形成租賃關(guān)系，分享房屋和土地的利益。其二，為增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，提高土地的利用效率，應(yīng)允許舉家搬遷至城鎮(zhèn)的農(nóng)民在限定的條件下在處分其房屋的同時依據(jù)“宅基地租賃權(quán)”獲得一定的租金收益。但該租金收益應(yīng)當(dāng)在成員與集體之間的按一定比例進行分配。在宅基地租賃權(quán)設(shè)定后，宅基地使用權(quán)人不再享有本集體內(nèi)分配宅基地的福利，而非集體成員購房后獲得的宅基地租賃權(quán)，不得改變土地的所有權(quán)性質(zhì)與用途。法律應(yīng)賦予本集體成員基于成員身份的優(yōu)先承租權(quán)和集體在補償房屋價值前提下的有償收回權(quán)，以期保障宅基地優(yōu)先用于本集體的發(fā)展。其三，在宅基地使用權(quán)取得條件方面要繼續(xù)堅持落實“一戶一宅”原則，對宅基地使用權(quán)的取得條件，包括取得主體、取得程序和取得范圍等作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。其四，建立宅基地使用權(quán)有償使用機制。上世紀(jì)80年代，我國部分省市實行了宅基地使用權(quán)有償使用制度，并取得了一定的成績。但在農(nóng)民負擔(dān)較重的背景下，為了獲取農(nóng)民對政權(quán)合法性的認同，政府取消了宅基地使用權(quán)有償使用的有關(guān)稅費，雖然一定程度上緩解了基層政權(quán)的合法性危機，但卻助長了農(nóng)村宅基地占用耕地和一戶多宅等違法行為的發(fā)生。筆者建議：在多余宅基地不作收回處理的或原有宅基地面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，農(nóng)民集體可采取有償使用辦法，對該部分集體成員收取宅基地有償使用費。其五，建立健全農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)人的單方收回權(quán)。集體成員一戶有兩處以上宅基地的，農(nóng)民集體可依法將多余的宅基地收回，統(tǒng)一安排使用。基于公共利益或在宅基地使用權(quán)人改變用途、閑置、舉家戶口遷出該農(nóng)民集體超過20年且原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的，農(nóng)民集體有權(quán)單方收回宅基地使用權(quán)。在進行上述五項制度設(shè)計后，農(nóng)村房屋所有權(quán)進入農(nóng)場產(chǎn)權(quán)市場進行交易便具有可能性和操作性。
第三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。結(jié)合十八屆三中全會《決定》進行制度創(chuàng)新的法律路徑：其一，加快推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的確權(quán)工作，即依照法律和政策的規(guī)定確定兩者的內(nèi)容和邊界。其二，規(guī)范并盤活存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。對于符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地應(yīng)通過補辦集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)及補繳出讓金的方式實現(xiàn)合法化。其三，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的制度平臺。在武漢農(nóng)交所建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度平臺，逐步完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體、出讓價格和出讓期限、利益分配等制度設(shè)置。在條件成熟后，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓平臺。
本文系國家社科基金項目“農(nóng)村土地法律制度中集體與成員權(quán)利配置研究”（編號：13CFX077）和國家法治與法學(xué)理論研究項目“三輪延包中承包經(jīng)營權(quán)利配置問題研究”（編號：15SFB3028）的的階段性成果。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《私法研究》2016年第2期 。
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