——基于武漢農(nóng)交所的實(shí)證研究
一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展與“武漢模式”
中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱“十八屆三中全會(huì)《決定》”）明確提出：建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化的核心環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)處于自發(fā)狀態(tài)，更未形成有形市場(chǎng)。但隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主要形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有形市場(chǎng)逐漸形成。中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)做出了“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”的重大戰(zhàn)略決策，全國(guó)各地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐如火如荼展開(kāi)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及其有形市場(chǎng)的形成既是農(nóng)民的內(nèi)生需求，也是促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生成與發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，有利于從根本上解決家庭承包責(zé)任制的深層次矛盾。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，農(nóng)地交易與農(nóng)地市場(chǎng)的形成是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的要求，也是農(nóng)民的內(nèi)生要求。兩者共同推動(dòng)政策制定和制度認(rèn)可，政策使隱性的土地流轉(zhuǎn)變成了顯性的土地流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)展，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民的需求，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有形市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施、交易流程及管理制度建設(shè)進(jìn)入了迅速發(fā)展階段。我國(guó)要轉(zhuǎn)向“以城市帶動(dòng)農(nóng)村”的發(fā)展軌道，首先要啟動(dòng)大都會(huì)城市對(duì)周邊農(nóng)村地區(qū)的帶動(dòng)。其中，三大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)成都、重慶和武漢均較早建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的有形市場(chǎng)，但三大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的側(cè)重點(diǎn)不盡相同。
全國(guó)第一家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所——成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（下文簡(jiǎn)稱“成都農(nóng)交所”）于2008年10月13日正式成立。作為國(guó)內(nèi)首個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場(chǎng)平臺(tái)，成都農(nóng)交所認(rèn)定的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍包括林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等，此外，還提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投融資專業(yè)服務(wù)。其著力點(diǎn)仍在于“釋放極差土地收入的巨大能量，把本來(lái)屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利真正還給農(nóng)民，并經(jīng)由打破城鄉(xiāng)壁壘的土地合法流轉(zhuǎn)與統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，形成農(nóng)民與各相關(guān)利益方共同分享城市化土地增值收益的新格局。”
2008 年12月4日，全國(guó)首家農(nóng)村土地交易所——重慶農(nóng)村土地交易所（下文簡(jiǎn)稱“重慶土交所”）掛牌成立，重慶土交所主要交易的是城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，俗稱“地票”。地票包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾為耕地后，并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。因此，“地票”其實(shí)是“指標(biāo)”的“票據(jù)化”。“地票”交易實(shí)質(zhì)是指標(biāo)交易，指標(biāo)“從法律上來(lái)講就是一種授權(quán)性政策規(guī)定，即如果擁有某種指標(biāo)，則有資格有權(quán)利做某種行為”，“指標(biāo)是一種資格，一種權(quán)利”， “地票”是產(chǎn)生了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“資格”和“權(quán)利”。
2009年4月30日，武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所（下文簡(jiǎn)稱“武漢農(nóng)交所”）正式設(shè)立，是全國(guó)第二家、中部地區(qū)第一家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。2012年2月，武漢市獲批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，依托武漢農(nóng)交所探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。2013年7月22日，習(xí)近平總書記視察了武漢農(nóng)交所，并肯定其對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行的積極探索。武漢農(nóng)交所的特色在于以集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”為理論支撐，在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為中心，重點(diǎn)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，以期實(shí)現(xiàn)承包地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與資本的結(jié)合，培植新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“融資難”的問(wèn)題。武漢農(nóng)交所雖探索出“交易—鑒證—抵押”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易“武漢模式”，全國(guó)各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)競(jìng)相模仿。截止2014年10月底，全國(guó)有北京、上海、天津、重慶、安徽、山東、成都、武漢、杭州、廣州、昆明等11個(gè)省級(jí)或省會(huì)城市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕71號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）就吸收了武漢農(nóng)交所的有益經(jīng)驗(yàn)，但武漢農(nóng)交所在發(fā)展中也面臨著諸多私法困境和難題，本文基于對(duì)武漢農(nóng)交所的實(shí)證考察并結(jié)合成都農(nóng)交所的實(shí)踐，提出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的私法制度創(chuàng)新路徑。
二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的私法議題——基于武漢農(nóng)交所的實(shí)證分析
（一）武漢農(nóng)交所及三級(jí)平臺(tái)的法律定位不清
第一，武漢農(nóng)交所的法律定位問(wèn)題。2009年4月30日，武漢農(nóng)交所在武漢市工商局登記注冊(cè)，公司名稱為“武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所有限公司”，注冊(cè)資本100萬(wàn)元，是為農(nóng)村及涉農(nóng)各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供場(chǎng)所設(shè)施、信息發(fā)布、組織交易等服務(wù)，對(duì)交易行為進(jìn)行鑒證，履行相關(guān)職責(zé)的企業(yè)法人。武漢農(nóng)交所內(nèi)設(shè)交易部、鑒證部、市場(chǎng)部、信息部、綜合部5個(gè)部門，主要管理人員由武漢市農(nóng)業(yè)局派出。對(duì)作為出讓方的集體和農(nóng)戶一律不收取交易服務(wù)費(fèi)用，對(duì)農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等受讓方按物價(jià)部門核定的標(biāo)準(zhǔn)收取服務(wù)成本費(fèi)用。
作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的有形市場(chǎng)，武漢農(nóng)交所定位所面臨的私法難題是：其一，會(huì)員制和公司制的模式選擇。從運(yùn)作體制上看，武漢農(nóng)交所拋棄了會(huì)員制模式，代以公司制模式。成都農(nóng)交所也采用依托原有國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易所的公司制模式。其二，政府抑或民間資本主導(dǎo)。從運(yùn)行現(xiàn)狀來(lái)看，武漢農(nóng)交所和成都農(nóng)交所一樣，雖然均實(shí)行公司制模式，但出資主體和運(yùn)作均由政府主導(dǎo)。未來(lái)武漢農(nóng)交所是否允許民營(yíng)資本的進(jìn)入，應(yīng)采用何種治理模式？其三，強(qiáng)制性和任意性的矛盾。武漢市范圍內(nèi)所有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易是否均需在武漢農(nóng)交所進(jìn)行，經(jīng)過(guò)農(nóng)交所的產(chǎn)權(quán)交易行為產(chǎn)生何種法律效力，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)武漢農(nóng)交所鑒證并出具鑒證書，能否使債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生物權(quán)性效力；另一方面，未進(jìn)入農(nóng)交所公開(kāi)進(jìn)行并出具鑒證書的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的法律效力如何。其四，營(yíng)利性和公益性的沖突。武漢農(nóng)交所雖然聲稱不以營(yíng)利為目的，在實(shí)踐中對(duì)普通農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)交易行為不收取費(fèi)用，但對(duì)大宗、涉及農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等的產(chǎn)權(quán)交易行為收取費(fèi)用，因此面臨的法律追問(wèn)是：對(duì)部分交易方收費(fèi)的法律依據(jù)何在？若強(qiáng)制要求所有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易均進(jìn)入市場(chǎng)并一律收費(fèi)，則會(huì)造成排斥小規(guī)模產(chǎn)權(quán)交易或增加其交易成本的后果，可能涉及行政強(qiáng)制和壟斷的問(wèn)題。若武漢農(nóng)交所完全回歸公益，不收取任何費(fèi)用，武漢農(nóng)交所如何保證其自身存續(xù)及正常運(yùn)營(yíng)。
第二，平臺(tái)的層級(jí)設(shè)置及其相互關(guān)系問(wèn)題。與成都農(nóng)交所依托于原先的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易體系不同，武漢農(nóng)交所下轄的區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，被定位為武漢農(nóng)交所的分支機(jī)構(gòu)。區(qū)分所按照武漢農(nóng)交所的“六統(tǒng)一”（即統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易鑒證和統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)）的管理模式組建，為區(qū)籌資設(shè)立的非營(yíng)利性公司制企業(yè)法人機(jī)構(gòu)，區(qū)分所的主管部門為區(qū)農(nóng)業(yè)局，業(yè)務(wù)上接受武漢農(nóng)交所的垂直領(lǐng)導(dǎo)。在市場(chǎng)培育期，各區(qū)財(cái)政對(duì)分支機(jī)構(gòu)實(shí)行定額補(bǔ)貼。各區(qū)根據(jù)實(shí)際情況可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）便民服務(wù)中心或經(jīng)管站（財(cái)政所）建立信息服務(wù)站。根據(jù)交易品種的性質(zhì)、規(guī)模和額度，武漢農(nóng)交所對(duì)區(qū)、鄉(xiāng)分支機(jī)構(gòu)給予不同的授權(quán)。目前已批準(zhǔn)成立5個(gè)區(qū)、24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分支機(jī)構(gòu)。由此產(chǎn)生的法律問(wèn)題是：其一，區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心作為分支機(jī)構(gòu)，其與武漢農(nóng)交所的法律關(guān)系問(wèn)題。武漢農(nóng)交所是公司制企業(yè)法人，區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心是各區(qū)籌資設(shè)立的非營(yíng)利性公司制企業(yè)法人，一個(gè)公司法人是否能夠成為另一個(gè)公司法人的分支機(jī)構(gòu)呢？區(qū)分所統(tǒng)一接受武漢市農(nóng)交所監(jiān)督管理委員會(huì)的監(jiān)管，業(yè)務(wù)上接受武漢農(nóng)交所的垂直管理。
其二，三級(jí)平臺(tái)的持續(xù)發(fā)展和法律責(zé)任主體問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）信息服務(wù)站經(jīng)區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心授權(quán)，也可進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。實(shí)踐中，區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心的交易量非常小，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）信息服務(wù)站幾乎沒(méi)有產(chǎn)權(quán)交易，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的數(shù)量并不足以支撐三級(jí)平臺(tái)進(jìn)行足額交易，面臨著因其交易量不足而導(dǎo)致的資金匱乏問(wèn)題。從法律關(guān)系上看，區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心作為各區(qū)籌資設(shè)立的非營(yíng)利性公司制企業(yè)法人，其對(duì)相應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易行為承擔(dān)法律責(zé)任并無(wú)障礙，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）信息服務(wù)站并不是獨(dú)立的企業(yè)法人，一旦涉及其法律責(zé)任的問(wèn)題，面臨著確定責(zé)任主體的問(wèn)題。
其三，法定監(jiān)管主體采取一元模式還是綜合模式。與成都農(nóng)交所歸于成都市國(guó)資委管轄不同，武漢農(nóng)交所被置于市農(nóng)業(yè)局之下，為加強(qiáng)監(jiān)督和管理，武漢市專門成立武漢農(nóng)交所監(jiān)督管理委員會(huì)。武漢農(nóng)交所在該監(jiān)管會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，并接受市農(nóng)業(yè)、土地、水務(wù)、林業(yè)等行政主管部門的指導(dǎo)。武漢農(nóng)交所的監(jiān)管機(jī)制適宜于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包羅萬(wàn)象的現(xiàn)狀，有利于克服農(nóng)村產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域“九龍治水”的弊端。各涉農(nóng)區(qū)政府均成立了區(qū)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)，下設(shè)辦公室，在區(qū)農(nóng)業(yè)局辦公，負(fù)責(zé)日常監(jiān)管。武漢農(nóng)交所的垂直管理主要針對(duì)的是業(yè)務(wù)管理。
第三，省級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的構(gòu)建問(wèn)題。2013年8月，《湖北省人民政府關(guān)于加快多層次資本市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（鄂政發(fā)[2013]35號(hào)）要求大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場(chǎng)建設(shè)，以武漢農(nóng)交所為龍頭打造全省統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。如何對(duì)各級(jí)平臺(tái)的功能進(jìn)行區(qū)分，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆啥ㄎ唬缥錆h農(nóng)交所和各地級(jí)市農(nóng)交所之間的法律關(guān)系如何，僅僅是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系或其他地市的農(nóng)交所可成為武漢農(nóng)交所的會(huì)員單位，亦或武漢農(nóng)交所可成為其他地級(jí)市農(nóng)交所的股東。建立省級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)首先必須從法律上理順武漢農(nóng)交所與其他農(nóng)交所的關(guān)系，否則各自為戰(zhàn)，缺乏整合和統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。
（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的主體界定不明
第一，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的“隱蔽”主體——農(nóng)戶。農(nóng)戶，亦稱農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶，既是農(nóng)民集體這一組織的組成要素，同時(shí)又是一個(gè)獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織，具有獨(dú)立的法律地位。它是以家庭內(nèi)部的統(tǒng)一核算、共負(fù)盈虧而形成的特殊的權(quán)利主體。農(nóng)戶在承包經(jīng)營(yíng)的范圍內(nèi)，可以獨(dú)立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。農(nóng)戶是參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民事主體，其在法律性質(zhì)上是一種在家庭成員之間的合伙基礎(chǔ)上形成的非法人組織。農(nóng)戶是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律化，由于《民法通則》第29條規(guī)定不明確，導(dǎo)致農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)責(zé)任被誤讀為是類似合伙組織的無(wú)限責(zé)任，其對(duì)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任亦不明確。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)踐中，農(nóng)戶可以根據(jù)其實(shí)際情況進(jìn)行場(chǎng)外交易，農(nóng)戶也應(yīng)平等享有進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)的資格和權(quán)利，既可直接進(jìn)場(chǎng)交易，也可以通過(guò)村委會(huì)等受托人代理其進(jìn)場(chǎng)交易。
第二，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的實(shí)際主體——村民委員會(huì)。從武漢農(nóng)交所的交易實(shí)踐來(lái)看，出讓方以村委會(huì)為主，受讓方以公司為主。公司作為受讓方的占交易總宗數(shù)的57.58%、流轉(zhuǎn)面積的67.82%、交易金額的81.70%，村委會(huì)作為出讓方的占交易總宗數(shù)的92.23%，村委會(huì)實(shí)際上是農(nóng)戶的代理人。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易中，武漢農(nóng)交所嚴(yán)格遵循“依法、自愿、有償”原則，對(duì)農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)交易，需是農(nóng)民本人自愿；對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，一律要求經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表三分之二以上同意。可見(jiàn)，在武漢農(nóng)交所農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)踐中，通常是由村委會(huì)作為出讓方進(jìn)行統(tǒng)一交易，面臨著兩個(gè)私法議題：其一，是村委會(huì)法律地位的界定及與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的法律關(guān)系；其二便是村委會(huì)與農(nóng)戶之間的法律關(guān)系。
依照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)的法律性質(zhì)應(yīng)定位為村民自治組織。村委會(huì)既不需在工商管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，也不需在社團(tuán)管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，村委會(huì)并不具有法人資格，村民委員會(huì)實(shí)際上成為游離于我國(guó)法人規(guī)則體系之外的一個(gè)非法人組織。在湖北省，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展?fàn)顩r并不能令人滿意，因此，多數(shù)村莊仍由村委會(huì)代行有關(guān)經(jīng)濟(jì)職能。村委會(huì)作為出讓方統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，固然有其益處，如以集體作為主體具有一定的信用度，但村委會(huì)并不是法人組織，雖然其管理部分集體資產(chǎn)，但自身并無(wú)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，因此其作為出讓方進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易的過(guò)程中，面臨著法律地位不明確、承擔(dān)法律責(zé)任能力欠缺等問(wèn)題。包括村委會(huì)與農(nóng)戶之間的法律關(guān)系不明，如“反租倒包”已為政策所否定，單純的委托代理關(guān)系是否能充分保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益；如果一旦村委會(huì)違約，如何對(duì)受讓方和農(nóng)戶承擔(dān)違約責(zé)任，受讓方和農(nóng)戶如何對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。
第三，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的“潛在”主體——集體經(jīng)濟(jì)組織。《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律均未對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行明確規(guī)范，集體經(jīng)濟(jì)組織亦未被法律準(zhǔn)確定性。雖然《物權(quán)法》第60條規(guī)定，屬于村農(nóng)民集體所有的土地，所有權(quán)的行使主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)。在湖北省的實(shí)踐中，集體土地所有權(quán)的行使主體卻多數(shù)情形下并不是集體經(jīng)濟(jì)組織，而是由村民委員會(huì)代為行使集體土地所有權(quán)。通過(guò)賦予村民委員會(huì)這一非經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際掌握集體土地所有權(quán)，將導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織意志的喪失和主體的虛無(wú)。因此，應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中的主體地位，在民法的制度框架下對(duì)其進(jìn)行再組織，將其改造成符合民法制度規(guī)范的主體形式。
（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種較為單一，交易品種創(chuàng)新存在制度障礙
2009年4月30日至2013年底，武漢農(nóng)交所累計(jì)辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目1669宗，交易金額99.69億元，流轉(zhuǎn)土地面積98.16萬(wàn)畝，涉及農(nóng)戶16萬(wàn)戶。目前，武漢農(nóng)交所有10大類交易品種，分別是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、“四荒地”使用權(quán)、養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施使用權(quán)和二手農(nóng)機(jī)具所有權(quán)。這10大類交易品種中，交易最活躍的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)面積為78.12萬(wàn)畝，占武漢農(nóng)交所成交面積的79.58%；成交金額73.46億元，占武漢農(nóng)交所成交總額的73.69%。各種土地類型都以出租方式流轉(zhuǎn)為主，其中，耕地99.41%，養(yǎng)殖水面96.23%，集體機(jī)動(dòng)地87.52%，四荒地72.80%。武漢農(nóng)交所現(xiàn)有交易品種較為單一，在十八屆三中全會(huì)《決定》出臺(tái)后，以集體土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種創(chuàng)新會(huì)遇到哪些法律問(wèn)題呢？
第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與“三權(quán)分置”的問(wèn)題。武漢市在2009年率先探索土地承包權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離，通過(guò)武漢農(nóng)交所出具的《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書》確認(rèn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。有抵押意愿的借款人無(wú)論是在武漢農(nóng)交所內(nèi)還是之外完成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，都需由武漢農(nóng)交所出具《產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書》，這是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款申請(qǐng)材料與普通抵押貸款申請(qǐng)材料的最大區(qū)別。根據(jù)武漢農(nóng)交所的規(guī)定，只有持有鑒證書后方可進(jìn)行抵押登記，抵押登記后方可獲得貸款，貸款后還可以申請(qǐng)財(cái)政貼息，抵押物不足時(shí)，也可申請(qǐng)擔(dān)保。截止2013年末，金融機(jī)構(gòu)以武漢農(nóng)交所出具的鑒證書為基礎(chǔ)已累計(jì)為100多家武漢市農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、科技示范戶發(fā)放抵押貸款11.47億元。通過(guò)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)戶得以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押標(biāo)的向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，初步解決了農(nóng)戶“融資難”的問(wèn)題，這也是武漢農(nóng)交所的最大特色和貢獻(xiàn)。2014年中央1號(hào)文件明確提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，對(duì)武漢農(nóng)交所的實(shí)踐給予了充分肯定并向全國(guó)推廣。但仍需從理論上說(shuō)明“三權(quán)分置”的正當(dāng)性，撥正土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)的應(yīng)有關(guān)系，理順土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體成員權(quán)的牽連關(guān)系，化解經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性與抵押所要求的物權(quán)性之間的沖突。這些問(wèn)題的解決首先必須明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性及其民法定位。依據(jù)物權(quán)法的基本原理，同一物上通過(guò)所有權(quán)和用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)安排實(shí)現(xiàn)了對(duì)物的歸屬和利用的分離。用益物權(quán)人再將土地由他人使用、經(jīng)營(yíng)，既可轉(zhuǎn)讓該用益物權(quán)，又可通過(guò)設(shè)定租賃權(quán)這一債權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地之上的三層級(jí)結(jié)構(gòu)。根據(jù)“一物一權(quán)”的原則，同一物上不能并存兩個(gè)以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，對(duì)用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排是人為的將法律關(guān)系復(fù)雜化。當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人占用使用土地時(shí)，承包人當(dāng)然被排斥于上述權(quán)能之外，承包人的用益物權(quán)有名無(wú)實(shí)。而通過(guò)設(shè)定債權(quán)的方式，一方面可根據(jù)權(quán)利人自身需要設(shè)定債權(quán)存續(xù)期限的長(zhǎng)短，另一方面，也可在合同中約定特別條款，以特定事由出現(xiàn)后，可將土地重新復(fù)歸用益物權(quán)人占有。所謂的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離，不過(guò)是承包地的租賃經(jīng)營(yíng)方式。即使通過(guò)武漢農(nóng)交所出具《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書》也并不能賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)以用益物權(quán)的效力，而債權(quán)性的租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)并不具備抵押之條件。如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得以證成并成為適格的抵押物，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易“武漢模式”必須應(yīng)對(duì)的私法難題。
第二，農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)“分離流轉(zhuǎn)”問(wèn)題。在各國(guó)實(shí)踐中，存在著房地分立主義與房地一體主義兩種立法模式，我國(guó)城市房地產(chǎn)制度一直采用房地一體原則，普通民眾已經(jīng)形成了房地一體的法理念。在對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)能完整性進(jìn)行完善的前提下，如收益權(quán)能、處分權(quán)能的賦予，則農(nóng)民對(duì)其房屋進(jìn)行處置的權(quán)利便不難實(shí)現(xiàn)。但政策思路并不是完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能，而是將房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行徹底分離，賦予農(nóng)民對(duì)其所有的房屋享有處置的權(quán)利，其本質(zhì)是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的賦予和實(shí)現(xiàn)，但在房地分離和房產(chǎn)自由處分的問(wèn)題上，需要考慮以下四對(duì)矛盾：一是宅基地使用權(quán)的身份性與財(cái)產(chǎn)性的矛盾問(wèn)題，即宅基地使用權(quán)人必須是集體成員，而農(nóng)村房屋又是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一，究其實(shí)質(zhì)，是宅基地使用權(quán)的保障性功能和農(nóng)村房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性之間的沖突。按照現(xiàn)行《物權(quán)法》和《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人必須具有集體成員身份，在現(xiàn)行法律尚未修訂的情況下，如何認(rèn)定非集體成員取得宅基地使用權(quán)的法律效力問(wèn)題。二是宅基地使用權(quán)取得的無(wú)償性與房屋轉(zhuǎn)讓的有償性之間的矛盾。我國(guó)宅基地使用權(quán)是無(wú)償配給的，只要是集體成員，以戶為單位均有權(quán)獲得一定面積的宅基地使用權(quán)，集體成員在有償轉(zhuǎn)讓房屋的過(guò)程中，對(duì)無(wú)償取得的宅基地使用權(quán)如何處理，如何保障和實(shí)現(xiàn)集體及其他成員的合法權(quán)益是必須考慮的問(wèn)題。三是“一戶一宅”原則與宅基地使用權(quán)自由處分之間的張力。我國(guó)雖早已確立“一戶一宅”原則，各地并對(duì)宅基地的面積進(jìn)行了限定，但實(shí)踐中，違法現(xiàn)象層出不窮，難以遏制。因此，一旦放開(kāi)農(nóng)村房屋的自由轉(zhuǎn)讓，必然面臨著超占宅基地及其上房屋處置的合法性問(wèn)題。四是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利與農(nóng)民集體的收回權(quán)之間的沖突。農(nóng)村房屋是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，但根據(jù)《物權(quán)法》等法律規(guī)定，一旦喪失集體成員資格，便應(yīng)當(dāng)將宅基地交回農(nóng)民集體，農(nóng)民集體面臨著給予農(nóng)民房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，因此，實(shí)踐中宅基地收回的現(xiàn)象較為少見(jiàn)。但一旦喪失集體成員的農(nóng)戶將其房屋轉(zhuǎn)讓，那么農(nóng)民集體是否應(yīng)當(dāng)依法行使收回權(quán)，這是難以回避的問(wèn)題。
第三，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題。作為地籍管理基礎(chǔ)的集體建設(shè)用地使用權(quán)的登記、頒證等確權(quán)工作尚未完成，在此情況下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市與監(jiān)管便無(wú)從實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地是存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的主要類型。由于剛性法律制度的缺失，導(dǎo)致在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興辦和改制過(guò)程中，部分地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立與流轉(zhuǎn)存在較多不規(guī)范的情形。如何解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立與流轉(zhuǎn)的合法性問(wèn)題，是論及存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不得不直面的問(wèn)題。
十八屆三中全會(huì)《決定》出臺(tái)后，武漢農(nóng)交所能否開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的試點(diǎn)，這不僅僅涉及與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)交易系統(tǒng)的關(guān)系問(wèn)題，還涉及如何進(jìn)行制度規(guī)范的問(wèn)題。從法律制度層面分析，包括如何對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行登記、頒證等確權(quán)工作，如何確定入市主體，如何協(xié)調(diào)政府、集體和成員的利益分配問(wèn)題，如何建立和完善存量和新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易規(guī)則等問(wèn)題。
三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的私法制度創(chuàng)新路徑
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)制度建設(shè)的最終目的是要通過(guò)將更多的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民集體和農(nóng)民，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)而增加其財(cái)產(chǎn)性收入。因此，檢驗(yàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)法律制度創(chuàng)新成功與否的標(biāo)志是“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利和增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入”的目標(biāo)能否真正實(shí)現(xiàn)。對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)行私法制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，亦應(yīng)以此為制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
（一）農(nóng)交所及三級(jí)平臺(tái)法律定位的制度設(shè)計(jì)
在現(xiàn)代資本主義國(guó)家，其民商事立法多早于干預(yù)性的立法，后者是在前者創(chuàng)造的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，去做部分領(lǐng)域的調(diào)整；與一般國(guó)家不同的是，我國(guó)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向宏觀調(diào)控的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，然后在此基礎(chǔ)上“回填”一個(gè)更基礎(chǔ)的市場(chǎng)自治規(guī)范。據(jù)此，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)中，更應(yīng)尊重和保障當(dāng)事人進(jìn)行個(gè)人選擇的法律權(quán)利，這是為了避免國(guó)家干預(yù)，保全市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制是通過(guò)信息、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制自發(fā)的發(fā)揮作用的，一般情況下，這些機(jī)制發(fā)揮作用需要自由的空間，即在初始狀態(tài)下，避免國(guó)家干預(yù)才能保證市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用。據(jù)此，論及農(nóng)交所的法律定位，筆者認(rèn)為應(yīng)尊重市場(chǎng)主體的法律定位，真正還原農(nóng)交所的中介機(jī)構(gòu)地位。但由于市場(chǎng)機(jī)制存在失靈的現(xiàn)象，而在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域，由于我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性，政府進(jìn)行管制是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的必要補(bǔ)充，政府可充分利用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段加強(qiáng)對(duì)農(nóng)交所的調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的自身缺陷。
第一，農(nóng)交所的法律定位：企業(yè)法人。《意見(jiàn)》明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，由當(dāng)?shù)卣畬徟９P者認(rèn)為：設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，其目的是為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易提供平臺(tái)和場(chǎng)所，并提供其他相關(guān)配套的設(shè)施服務(wù)。政策層面應(yīng)明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，以明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的法律定位。農(nóng)交所應(yīng)為企業(yè)法人，其作為中介服務(wù)結(jié)構(gòu)，不僅從事?tīng)I(yíng)利性事業(yè)，而且還把盈余分配給其股東。農(nóng)交所為提供服務(wù)對(duì)技術(shù)設(shè)備和人力維護(hù)的要求很高，資金需求很大，追求收益最大化本是其經(jīng)營(yíng)者建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的應(yīng)有之義。農(nóng)交所主要為交易多方提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的平臺(tái)和服務(wù)，其收入也主要來(lái)自于其提供的平臺(tái)和服務(wù)，但政府主導(dǎo)模式?jīng)Q定了武漢農(nóng)交所存在于一種“強(qiáng)政府，弱交易所”的體制中，武漢農(nóng)交所成立之初就不是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)法人，而是政府撥款設(shè)立、并由政府主導(dǎo)其運(yùn)作的企業(yè)法人。盡管武漢農(nóng)交所登記為公司法人，但它與一般意義上的公司法人存有明顯差異，它更多地為政府所掌控，成為政府行政命令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因此，武漢農(nóng)交所存在的問(wèn)題恰恰是因法律定位模糊導(dǎo)致的。在運(yùn)作體制上，武漢農(nóng)交所應(yīng)立足于公司法人角色，嚴(yán)格按照現(xiàn)代公司治理制度進(jìn)行運(yùn)作，政府部門需盡到監(jiān)管之職，而不能越俎代庖。只有將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所法律定位為企業(yè)法人，才能解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)場(chǎng)內(nèi)交易的非強(qiáng)制性和場(chǎng)外交易的合法性問(wèn)題。既然農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易便應(yīng)遵循依法自愿有償原則，是否進(jìn)場(chǎng)交易應(yīng)由當(dāng)事人自行決定。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所亦應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)配置中的決定性作用。
第二，政府介入的時(shí)機(jī)與限度。政府應(yīng)設(shè)定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的孵育期，在孵育期內(nèi)給予財(cái)政、稅收、金融等配套服務(wù)，同時(shí)借助此農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的平臺(tái)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易；在孵育期滿，政府應(yīng)當(dāng)退出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的具體運(yùn)作，僅行使監(jiān)管職能。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的多方當(dāng)事人提供中介服務(wù)，因此，為建立和確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)這一中介機(jī)構(gòu)的公信力，建立健全一整套針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管體系，就顯得尤為必要。建立針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的監(jiān)管體系，首先，應(yīng)當(dāng)建章立法，即針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r，制定相應(yīng)的地方性規(guī)范性文件；其次，明確監(jiān)管職責(zé)，即確定監(jiān)管者的具體職責(zé)范圍。《意見(jiàn)》明確將武漢農(nóng)交所的經(jīng)驗(yàn)制度化，要求當(dāng)?shù)卣闪⒂上嚓P(guān)部門組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會(huì)，承擔(dān)組織協(xié)調(diào)、政策制定等方面職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會(huì)的構(gòu)成與職責(zé)范圍仍需明確；最后，確立監(jiān)管原則與監(jiān)管手段。監(jiān)管的原則，從培育和發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的根本目的出發(fā)，既要有利于市場(chǎng)交易的規(guī)范，又要有利于各種資本的引進(jìn)；而監(jiān)管手段則包括行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段等。
第三，厘清三級(jí)平臺(tái)之間的法律關(guān)系。分支機(jī)構(gòu)是企業(yè)的一個(gè)組成部分，它在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)方針等各方面都要受到公司總部不同程度的控制。分支機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的法律主體，但通常是一個(gè)獨(dú)立的會(huì)計(jì)主體。從法律意義上講，武漢農(nóng)交所與區(qū)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心之間并不是公司總部和分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系，而是企業(yè)法人之間的授權(quán)關(guān)系。這種授權(quán)關(guān)系在授權(quán)制度設(shè)計(jì)和收益分配制度上均有體現(xiàn)：各區(qū)分所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）信息服務(wù)站在各自授權(quán)范圍內(nèi)組織開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)。武漢農(nóng)交所統(tǒng)一印制農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易鑒證書，區(qū)分所經(jīng)武漢農(nóng)交所授權(quán)，在區(qū)農(nóng)交所交易的項(xiàng)目可由區(qū)分所出具鑒證書。武漢農(nóng)交所授權(quán)的交易服務(wù)費(fèi)以三個(gè)三分之一的比例分配給武漢農(nóng)交所、市農(nóng)交所窗口單位和區(qū)分所。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）信息服務(wù)站并不是獨(dú)立的企業(yè)法人，應(yīng)將其定位為武漢農(nóng)交所的分支機(jī)構(gòu)。
三級(jí)平臺(tái)的法律監(jiān)管與法律責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。由于武漢農(nóng)交所和區(qū)分所均主要實(shí)行有償服務(wù)，且這兩級(jí)平臺(tái)實(shí)行的企業(yè)法人形態(tài)，兩者之間是一種授權(quán)法律關(guān)系，其風(fēng)險(xiǎn)的防范主要依靠公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和外部監(jiān)管委員會(huì)的介入。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）信息服務(wù)站而言，由于其并不獨(dú)立的法人組織，若將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）信息服務(wù)站定位為武漢農(nóng)交所的分支機(jī)構(gòu)，則其運(yùn)作產(chǎn)生的法律責(zé)任將由武漢農(nóng)交所承擔(dān)。因此，武漢農(nóng)交所對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、場(chǎng)）信息服務(wù)站開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的范圍與權(quán)限均應(yīng)嚴(yán)格限制，并建立相應(yīng)的法律責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，如責(zé)任保險(xiǎn)等制度的介入。
以武漢農(nóng)交所為龍頭打造全省統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，全省各地級(jí)市應(yīng)當(dāng)按照“六統(tǒng)一”的要求設(shè)立具有法人資格的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的制度平臺(tái)。為明晰各農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的獨(dú)立法律地位，各農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)應(yīng)具有企業(yè)法人資格，具備獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，只在業(yè)務(wù)上接受武漢農(nóng)交所的指導(dǎo)。
（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體的法律構(gòu)造
《意見(jiàn)》要求：現(xiàn)階段市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易主體主要有農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、涉農(nóng)企業(yè)和其他投資者。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的出讓方必須是產(chǎn)權(quán)權(quán)利人，或者受產(chǎn)權(quán)權(quán)利人委托的受托人。產(chǎn)權(quán)出讓方是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度的重要基礎(chǔ)，也是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的主體要件。產(chǎn)權(quán)出讓方的主體法律構(gòu)造，首先關(guān)涉農(nóng)村土地的制度走向。不少學(xué)者對(duì)土地私有化、土地國(guó)有化、永佃制、做實(shí)集體所有等農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的未來(lái)走向進(jìn)行理論上的構(gòu)建，并引發(fā)了激烈的爭(zhēng)議。多數(shù)學(xué)者主張對(duì)現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行更新和完善。十八屆三中全會(huì)《決定》指出應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，這是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度自新中國(guó)成立以來(lái)六十余年變遷的精確概括，也是對(duì)今后農(nóng)村土地制度改革底線的再?gòu)?qiáng)調(diào)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民基本生存保障的制度紅利，因以集體土地所有權(quán)主體，即集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的主體進(jìn)行法律構(gòu)造。
第一，農(nóng)戶：由強(qiáng)制到自由。農(nóng)戶是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的基本主體，這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)和前提。農(nóng)戶作為交易主體，主要有兩個(gè)渠道進(jìn)入市場(chǎng)：一是直接作為流出方或流入方進(jìn)入市場(chǎng)；二是在理順和村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的前提下，以農(nóng)民集體組織化的方式進(jìn)入市場(chǎng)。在后一種方式中，農(nóng)戶則會(huì)有與集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題，農(nóng)戶既可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)先行流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)并統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)交易，農(nóng)戶也可以通過(guò)委托的形式，由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)代理其進(jìn)場(chǎng)交易。農(nóng)戶無(wú)論以何種方式進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，都可選擇場(chǎng)外交易或場(chǎng)內(nèi)交易。
第二，村委會(huì)：回歸管理職能。現(xiàn)階段的社區(qū)型集體組織，實(shí)際上發(fā)揮的系非政府公共組織的作用，即以農(nóng)村治理為中心的公共管理職責(zé)，其主要目的是為村民提供公共物品和公共服務(wù)，其運(yùn)作過(guò)程在某種程度上是為基層政府分擔(dān)公共責(zé)任的過(guò)程，承擔(dān)的是準(zhǔn)政府職能。集體作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，擁有自己的資產(chǎn)，也應(yīng)從自身角度考慮如何在制度框架內(nèi)最大、最優(yōu)化地利用、經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，擴(kuò)大收益，為成員增收謀福利。一個(gè)集體經(jīng)營(yíng)效益的好壞，集體成員收入的多寡，最終還是取決于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，必須從經(jīng)濟(jì)職能上對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位重新定位，同時(shí)剝離應(yīng)由村委會(huì)承擔(dān)的其他公共管理職能。
第三，集體經(jīng)濟(jì)組織：由虛到實(shí)。“成都實(shí)驗(yàn)”中圍繞如何構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一市場(chǎng)主體進(jìn)行了有益的探索。具體做法為：都江堰市政府向已成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織證明書”；市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局憑市政府的證明文件向該組織頒發(fā)組織機(jī)構(gòu)代碼證；由市農(nóng)發(fā)局對(duì)已成立得農(nóng)村非法經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行登記，并由市政府頒發(fā)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人證書”。我們認(rèn)為：這些做法并沒(méi)有解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的問(wèn)題,盡管該組織已取得了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人證書”，但該組織屬于何種性質(zhì)的法人仍不清晰，具有法人資格證書的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織到底屬于何類性質(zhì)的法人組織仍處于不確定狀態(tài)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)朝集體經(jīng)濟(jì)組織法人化方向努力。筆者認(rèn)為：應(yīng)撤銷村民小組、村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織等傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織模式，建立新型的組織形式，如合作社、農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)入股成立的公司等集體經(jīng)濟(jì)組織，徹底解決主體虛設(shè)、經(jīng)濟(jì)與行政權(quán)力融為一體，自律組織與經(jīng)濟(jì)組織混為一體的弊端。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)進(jìn)行再組織，回歸法人化道路。在現(xiàn)階段，鑒于設(shè)立獨(dú)立的專門行使集體經(jīng)濟(jì)職能有其經(jīng)濟(jì)成本且村委會(huì)在代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能時(shí)基本為農(nóng)戶認(rèn)可，應(yīng)堅(jiān)持宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分原則，在尚不具備設(shè)立獨(dú)立集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，仍繼續(xù)由村民自治組織承擔(dān)其職能；在已設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織或具備設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織條件的地方，也應(yīng)堅(jiān)持。
（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種的法律革新
集體土地是集體和農(nóng)民的現(xiàn)有主要資源，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要組成部分。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種的主要指向便是農(nóng)地權(quán)利群。其中，集體土地所有權(quán)是農(nóng)地權(quán)利構(gòu)成中的核心和基礎(chǔ)，是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要來(lái)源。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的主體部分，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)品種應(yīng)從以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易為主走向真正的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易。德·索托便認(rèn)為：農(nóng)民往往擁有比較豐富的資產(chǎn)，農(nóng)民不是缺少資本而是缺少一套使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的產(chǎn)權(quán)制度安排。透過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度安排，使農(nóng)戶的“靜”產(chǎn)權(quán)能夠形成“動(dòng)”效益，使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本成為可能，只有如此，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入才不至于淪為空談。因此，通過(guò)法律制度的變革引領(lǐng)，真正形成以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種的多樣化。《意見(jiàn)》明確了農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（以家庭承包方式承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等經(jīng)營(yíng)權(quán)）、林權(quán)、“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)和農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)等七類，大部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，如林權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)和農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)等進(jìn)入市場(chǎng)并無(wú)法律障礙，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等農(nóng)地用益物權(quán)及其附屬物的交易問(wèn)題是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種制度創(chuàng)新中的重點(diǎn)也是難題。
第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易。根據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是受限的。出于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的考量，十八屆三中全會(huì)《決定》放開(kāi)包括抵押在內(nèi)的各種形式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。為防止產(chǎn)生農(nóng)民失地而生活無(wú)著落的后果，政策制定者設(shè)計(jì)出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一權(quán)利類型。其實(shí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題并不需要通過(guò)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的方式來(lái)解決，只需通過(guò)還原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的方式即可解決。關(guān)于“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離問(wèn)題，部分學(xué)者如此分離后，土地流轉(zhuǎn)的客體是經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民仍保留承包權(quán)，不會(huì)影響其基本生存。所謂的“保留承包權(quán)”，其實(shí)質(zhì)是一種承包集體土地的資格，其是成員權(quán)應(yīng)有內(nèi)涵之一，即權(quán)利人仍可依據(jù)集體成員之身份重新向農(nóng)民集體主張承包集體土地的權(quán)利。按照用益物權(quán)制度的一般原理，承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)有承包期限，“長(zhǎng)久不變”并不等同于無(wú)期限。無(wú)論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓抑或抵押后被債權(quán)人處分，原承包權(quán)人均無(wú)法在承包期內(nèi)再行向農(nóng)民集體主張承包權(quán)利。故在此期間內(nèi)，原承包人的生存只能依靠轉(zhuǎn)讓收益或其他收入來(lái)源。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)形式所產(chǎn)生的法律后果，應(yīng)通過(guò)成員權(quán)制度予以解決，而無(wú)需人為分割出“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。對(duì)于不具有集體成員身份的一般經(jīng)營(yíng)者而言，其經(jīng)營(yíng)存續(xù)期僅以法定的承包期為限，期限屆滿后不得當(dāng)然享有新的承包權(quán)利。集體成員自身經(jīng)營(yíng)承包地，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限屆滿后，無(wú)特殊情況，可自動(dòng)續(xù)期。其他沒(méi)有分配承包地的成員得以集體成員之身份重新請(qǐng)求分配承包地。因此，將承包期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易，并不存在任何法律障礙。
第二，宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的確權(quán)與交易。根據(jù)《物權(quán)法》第152條和《土地管理法》第62條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的法律限制。《物權(quán)法》第184條明確禁止宅基地使用權(quán)抵押。但房屋和宅基地是農(nóng)民取得財(cái)產(chǎn)性收入的關(guān)鍵部分，十八屆三中全會(huì)《決定》出臺(tái)后應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)法律制度進(jìn)行創(chuàng)新：其一，不動(dòng)產(chǎn)登記分解為宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)兩種權(quán)屬，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際開(kāi)展物權(quán)登記。筆者認(rèn)為：在房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)分離時(shí)，應(yīng)以宅基地法定租賃權(quán)作為調(diào)整手段。當(dāng)房屋為他人所有時(shí)，可以與土地使用權(quán)人形成租賃關(guān)系。房屋和土地本身即具備不同的價(jià)值評(píng)估體系，在土地使用權(quán)被限制轉(zhuǎn)處分時(shí)，單就房屋的價(jià)值進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押亦無(wú)不可。農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，對(duì)于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅基地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”。房屋所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人形成租賃關(guān)系，分享房屋和土地的利益。其二，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高土地的利用效率，應(yīng)允許舉家搬遷至城鎮(zhèn)的農(nóng)民在限定的條件下在處分其房屋的同時(shí)依據(jù)“宅基地租賃權(quán)”獲得一定的租金收益。但該租金收益應(yīng)當(dāng)在成員與集體之間的按一定比例進(jìn)行分配。在宅基地租賃權(quán)設(shè)定后，宅基地使用權(quán)人不再享有本集體內(nèi)分配宅基地的福利，而非集體成員購(gòu)房后獲得的宅基地租賃權(quán)，不得改變土地的所有權(quán)性質(zhì)與用途。法律應(yīng)賦予本集體成員基于成員身份的優(yōu)先承租權(quán)和集體在補(bǔ)償房屋價(jià)值前提下的有償收回權(quán)，以期保障宅基地優(yōu)先用于本集體的發(fā)展。其三，在宅基地使用權(quán)取得條件方面要繼續(xù)堅(jiān)持落實(shí)“一戶一宅”原則，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得條件，包括取得主體、取得程序和取得范圍等作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。其四，建立宅基地使用權(quán)有償使用機(jī)制。上世紀(jì)80年代，我國(guó)部分省市實(shí)行了宅基地使用權(quán)有償使用制度，并取得了一定的成績(jī)。但在農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的背景下，為了獲取農(nóng)民對(duì)政權(quán)合法性的認(rèn)同，政府取消了宅基地使用權(quán)有償使用的有關(guān)稅費(fèi)，雖然一定程度上緩解了基層政權(quán)的合法性危機(jī)，但卻助長(zhǎng)了農(nóng)村宅基地占用耕地和一戶多宅等違法行為的發(fā)生。筆者建議：在多余宅基地不作收回處理的或原有宅基地面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，農(nóng)民集體可采取有償使用辦法，對(duì)該部分集體成員收取宅基地有償使用費(fèi)。其五，建立健全農(nóng)民集體作為集體所有權(quán)人的單方收回權(quán)。集體成員一戶有兩處以上宅基地的，農(nóng)民集體可依法將多余的宅基地收回，統(tǒng)一安排使用。基于公共利益或在宅基地使用權(quán)人改變用途、閑置、舉家戶口遷出該農(nóng)民集體超過(guò)20年且原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的，農(nóng)民集體有權(quán)單方收回宅基地使用權(quán)。在進(jìn)行上述五項(xiàng)制度設(shè)計(jì)后，農(nóng)村房屋所有權(quán)進(jìn)入農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易便具有可能性和操作性。
第三，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。結(jié)合十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)行制度創(chuàng)新的法律路徑：其一，加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的確權(quán)工作，即依照法律和政策的規(guī)定確定兩者的內(nèi)容和邊界。其二，規(guī)范并盤活存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地應(yīng)通過(guò)補(bǔ)辦集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)及補(bǔ)繳出讓金的方式實(shí)現(xiàn)合法化。其三，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的制度平臺(tái)。在武漢農(nóng)交所建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度平臺(tái)，逐步完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體、出讓價(jià)格和出讓期限、利益分配等制度設(shè)置。在條件成熟后，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓平臺(tái)。
本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地法律制度中集體與成員權(quán)利配置研究”（編號(hào)：13CFX077）和國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“三輪延包中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利配置問(wèn)題研究”（編號(hào)：15SFB3028）的的階段性成果。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《私法研究》2016年第2期 。
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
