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2025年1月9日 星期四

李松玉:鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威建設(shè)

[ 作者:李松玉  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù):604 更新時間:2017-12-15 錄入:王惠敏 ]

摘要】鄉(xiāng)村治理體系和治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)作邏輯是鄉(xiāng)村治理的制度規(guī)則,鄉(xiāng)村有效治理與制度權(quán)威具有內(nèi)在一致性。制度權(quán)威建設(shè)之于中國鄉(xiāng)村治理的價值主要體現(xiàn)在制度化保障、多元要素的有效整合和可持續(xù)發(fā)展三個基本方面。當(dāng)前,中國鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威建設(shè)面臨著制度失靈、制度懸浮、制度權(quán)威碎片化和制度權(quán)威替代的現(xiàn)實(shí)困境,折射出制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理內(nèi)在緊張、制度規(guī)則的時空分割、制度形式之間缺乏兼容、治理主體的趨利行為以及制度環(huán)境約束等主客觀方面的原因。重構(gòu)中國鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威,需要遵循整體性、彈性和回應(yīng)性原則和整合政府職能、增加制度供給、實(shí)現(xiàn)多元參與、明確政府定位和強(qiáng)化服務(wù)保障等方面的路徑。

關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理;制度權(quán)威;正式制度

鄉(xiāng)村治理是治理理論與鄉(xiāng)村實(shí)際相結(jié)合、解決鄉(xiāng)村問題的新模式。在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,如何通過制度安排促成治理網(wǎng)絡(luò)的一體化行動是特別值得關(guān)注的問題。由于當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中存在的問題主要不是缺少制度規(guī)范,而更多是制度權(quán)威不強(qiáng)、制度效率較低、制度失靈頻繁,所以在推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的過程中,必須增強(qiáng)制度運(yùn)作的有效性,重構(gòu)制度權(quán)威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,四中全會進(jìn)一步提出了依法治國的制度安排,都凸顯了鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的緊迫性和重要性。

制度權(quán)威是衡量制度發(fā)揮作用和有效性的重要標(biāo)尺,表現(xiàn)為人們對制度的服從關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威是指以正式制度規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會管理的基本準(zhǔn)則,它包含兩個方面的基本內(nèi)涵:一是管理行為的基本準(zhǔn)則,不是個體的或者少數(shù)人的意志,而是與現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求相適應(yīng)的制度規(guī)則,這些制度規(guī)則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規(guī)則,不是習(xí)俗、慣例等非正式的制度規(guī)范;二是管理行為的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和常態(tài)化,它能夠使組織和社會成員理解、認(rèn)可和認(rèn)為合法。從這個界定可以看出,雖然制度分為正式制度與非正式制度,但本文所指的制度權(quán)威系以正式制度為基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)村治理與制度權(quán)威的契合

鄉(xiāng)村治理作為國家多層治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分,是在地方層次和制度上實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展能力的改革過程。而制度作為鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作邏輯和規(guī)則體系,既要界定多元參與主體的權(quán)能邊界,又要明確治理體系的根本價值,以此來建構(gòu)多元行為主體的共同愿景,聚合人們的理性共識,進(jìn)而保證治理體系的合法性和穩(wěn)定性。

(一)鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的可能性

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。就其功能而言,制度本質(zhì)上是一種規(guī)范,它在一定意義上約束著人們的行為;就其內(nèi)容而言,制度本質(zhì)上是一種關(guān)系,它表征著人們之間關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權(quán)威的強(qiáng)調(diào)。比如全球治理委員會在其定義中強(qiáng)調(diào),治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。我國學(xué)者俞可平認(rèn)為,治理的基本內(nèi)容是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動,以最大限度地增進(jìn)公共利益。法國學(xué)者皮艾爾·卡藍(lán)默提出了以制度倫理為正當(dāng)性“內(nèi)核”的合作關(guān)系原則,認(rèn)為治理機(jī)制必須具有相應(yīng)的理論規(guī)范或品質(zhì)。

治理概念中對制度的強(qiáng)調(diào)表明,制度是保障治理的基礎(chǔ)性要素。公平、有效的治理必須以一個穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐,否則空談治理將沒有任何意義。另一方面,治理作為改變傳統(tǒng)社會管理體制、實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)所采取的一種新型理念和制度安排,其合法性主要源于公民的認(rèn)同和共識。這與制度權(quán)威的內(nèi)在要求是完全一致的。正是在此意義上,治理結(jié)構(gòu)可以被視為制度框架,制度權(quán)威的建構(gòu)被視為檢視治理成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權(quán)威的內(nèi)在一致性。與此同時,鄉(xiāng)村治理過程中的同構(gòu)性也為制度權(quán)威的建構(gòu)提供了可能。目前,雖然我國鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)各異、地方差異較大,但各地的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段、面臨相似的發(fā)展問題、具有相似的發(fā)展要素、呈現(xiàn)出相似的利益結(jié)構(gòu)。在頂層設(shè)計作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要動力機(jī)制下,鄉(xiāng)村治理中的同一性特點(diǎn)決定了其制度化發(fā)展的水平與大體進(jìn)度,有助于“建立、維系或強(qiáng)化一個共享性制度權(quán)威”。此外,對制度的尊重和服從也內(nèi)在的包含了對體現(xiàn)為差異性的不同區(qū)域制度安排的服從關(guān)系。

(二)鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的必要性

制度既是多元行為主體進(jìn)入治理的規(guī)則空間,也是治理行為的發(fā)生場域。制度權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的作用,是要防止治理行為與公共利益的脫節(jié)和對立,從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權(quán)威是鄉(xiāng)村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨(dú)立于不同個體之外的、客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)——即制度,并賦予它權(quán)威。在社會急劇變革的轉(zhuǎn)型時期,面對復(fù)雜的利益紛爭,鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在秩序難以自覺生成,由外而內(nèi)的制度權(quán)威就成為影響鄉(xiāng)村治理變局的重要基石。首先,制度權(quán)威能夠增強(qiáng)未來預(yù)期,消除人們的社會焦慮。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下,鄉(xiāng)村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮,這一憂慮情緒又會進(jìn)一步導(dǎo)致人們之間的矛盾和沖突。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠幫助社會成員消除遠(yuǎn)期無知、強(qiáng)化行為的穩(wěn)定性和合法性。其次,制度權(quán)威能夠最大可能地消除基層社會矛盾,保持社會穩(wěn)定與發(fā)展。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下,基層社會矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾,從而導(dǎo)致了基層矛盾的多樣性和復(fù)雜性。而制度能夠提供獨(dú)立于社會個體之外的客觀標(biāo)準(zhǔn),并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達(dá)成,成為解決鄉(xiāng)村社會問題的功能性資源基礎(chǔ)。

2.制度權(quán)威有助于整合鄉(xiāng)村治理的多元要素。在快速多變的后現(xiàn)代社會中,隨著鄉(xiāng)村成員權(quán)利意識的增強(qiáng)和資源配置的離散化傾向,其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標(biāo),鄉(xiāng)村治理中的多元主體極力掙脫傳統(tǒng)的社會角色定位,形成利益紛爭的各色場面。多元化的利益訴求隱含著鄉(xiāng)村治理的諸多矛盾,由此,制度通過確定鄉(xiāng)村利益的統(tǒng)一性和公共性規(guī)范著鄉(xiāng)村成員追求自身利益的行為方式,從而維護(hù)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和可治理性。另外,具有權(quán)威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉(xiāng)村社會各方面建設(shè)的前提條件。鄉(xiāng)村治理通過特定程序把個人偏好轉(zhuǎn)化為社會決策,對于整合離散的鄉(xiāng)村社會,輸入現(xiàn)代性要素,并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序,有著重要意義。

3.制度權(quán)威有助于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠切實(shí)推進(jìn)中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線,頂層設(shè)計是鄉(xiāng)村改革的基本指導(dǎo)原則,保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。為此,遵循制度規(guī)則,嚴(yán)格程序,是穩(wěn)步推進(jìn)改革的基本前提。制度的廣泛規(guī)束還有助于降低鄉(xiāng)村治理中的交易成本和治理風(fēng)險。交易成本存在于所有的治理轉(zhuǎn)型中,但這個問題隨著鄉(xiāng)村治理中參與主體的規(guī)模增加、結(jié)構(gòu)復(fù)雜和制衡機(jī)制的缺失而被放大和加劇了。制度設(shè)計通過規(guī)定有關(guān)行為規(guī)則和角色期待的治理框架,來滲透和連接鄉(xiāng)村治理所覆蓋的各個層次和不同角落,維系相應(yīng)的治理機(jī)制。這種潤滑整合機(jī)制減緩了日益分化的社會對鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn),維護(hù)著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu),有助于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威缺失

“鄉(xiāng)村社會的沖突問題,根源在于實(shí)際運(yùn)行的一系列制度規(guī)則的缺陷,這些制度在構(gòu)造基層政權(quán)的角色、權(quán)利義務(wù)及其和村民的社會關(guān)系方面,存在著內(nèi)在的價值、目標(biāo)和利益緊張。”應(yīng)該承認(rèn),當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理在很大程度上是農(nóng)村舊的制度規(guī)范消解和新的制度規(guī)范重構(gòu)的過程。但一直以來,中國鄉(xiāng)村都是社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域,正式制度權(quán)威并沒有真正地建立起來。目前,鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威存在以下問題:一是制度失靈,即現(xiàn)有的制度規(guī)范無法有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題;二是制度懸浮,即現(xiàn)有的制度規(guī)范未被有效地遵守和執(zhí)行;三是制度權(quán)威碎片化,即不同來源、不同主體制定的制度規(guī)范彼此分割與獨(dú)立,制度效果差異性較大;四是制度權(quán)威替代,表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度權(quán)威對正式制度權(quán)威的替代。

從一定程度上講,制度權(quán)威是一個客體性概念,它取決于鄉(xiāng)村治理的多元主體對制度合法性的認(rèn)同,也取決于制度的性質(zhì)、動員能力、執(zhí)行條件等綜合性條件。具體分析,鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威無法有效建構(gòu)的主要原因如下:

(一)制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在緊張

制度權(quán)威的核心目標(biāo)是保證制度安排的有效實(shí)施,以相對穩(wěn)定的運(yùn)行規(guī)則和程序來應(yīng)對鄉(xiāng)村治理中的復(fù)雜性、降低治理成本。但從實(shí)際運(yùn)作的角度來看,鄉(xiāng)村治理往往以問題解決為中心,要求以更加靈活和彈性的制度框架來應(yīng)對多元反復(fù)的利益博弈、對話與協(xié)商。事實(shí)上,鄉(xiāng)村治理的評估標(biāo)準(zhǔn)更多關(guān)注具體問題解決的可行性、有效性,尤其是解決實(shí)際問題的能力。在這樣運(yùn)作邏輯下,制度的穩(wěn)定性、封閉性特點(diǎn)與鄉(xiāng)村治理所強(qiáng)調(diào)的適應(yīng)性、靈活性無法有效兼容,形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面,制度權(quán)威是剛性的合法性象征,但是有效治理更強(qiáng)調(diào)合理性的調(diào)適。在現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理中,制度的剛性程度越高,鄉(xiāng)村治理的靈活性就會越少,其回應(yīng)民眾需求的有效治理程度就會越低,此時二者間的矛盾主要體現(xiàn)為制度權(quán)威約束下鄉(xiāng)村治理的保守與呆板;而從有效治理的視角看,治理能力的增強(qiáng)意味著治理主體自由裁量權(quán)的增強(qiáng),但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標(biāo)簽,在這個意義上,有效治理是以弱化權(quán)威體制的正式制度為代價的。所以,無論是治理失效還是制度偏離,都會對制度權(quán)威的建構(gòu)產(chǎn)生巨大的威脅。

(二)制度權(quán)威的碎片化

鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威碎片化是指由于權(quán)力分化、沖突缺乏協(xié)調(diào)和利益統(tǒng)一,導(dǎo)致制度相互分割、無法有效整合引發(fā)制度性的利益割裂,造成制度運(yùn)行低效或目標(biāo)偏離等低效治理現(xiàn)象。導(dǎo)致制度權(quán)威碎片化的原因有:

一是科層體制的影響。傳統(tǒng)官僚體系是按照功能分化原則建立起來的,過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工及標(biāo)準(zhǔn)化工作流程。這不但造成了行政機(jī)關(guān)的本位主義,組織之間壁壘森嚴(yán),而且由于缺乏利益協(xié)調(diào)與權(quán)責(zé)整合導(dǎo)致各行政部門出現(xiàn)條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求,各有表達(dá)手段,圍繞鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)眾多的“文件打架”。另外,自上而下的制度貫徹也要要經(jīng)過這些部門層層過濾。在不同層級的執(zhí)行中,資源損失和效率損失不斷放大,制度不斷變形。

二是我國的改革屬于漸進(jìn)式改革,問題驅(qū)動的特點(diǎn)較強(qiáng),缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導(dǎo)致制度回應(yīng)的滯后性,制度設(shè)計目標(biāo)各異、前后不一。另外,這種“臨時性”與“前瞻性不足”的治理形成了彼此分割與獨(dú)立的制度結(jié)構(gòu),政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和文化制度之間并沒有實(shí)現(xiàn)無縫對接,城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等,這在客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會的價值觀念、倫理規(guī)范和利益取向的沖突,并進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會各主體選擇行為的沖突,引發(fā)制度性的利益割裂。

(三)正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定,非正式制度是在人們長期的社會交往中自發(fā)形成、并被人們無意識接受的行為規(guī)范,主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等。在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會文化生態(tài)中,個人權(quán)威以及各種習(xí)俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導(dǎo)地位。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,正式制度的權(quán)威依賴于它與非正式制度的兼容和協(xié)調(diào)程度。但從我國鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境來看,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉保守的生產(chǎn)方式和家族倫理觀念與正式制度權(quán)威所要求的產(chǎn)業(yè)化分工、開放經(jīng)濟(jì)以及建立在平等基礎(chǔ)上的獨(dú)立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運(yùn)行機(jī)制與鄉(xiāng)村治理的社會文化生態(tài)相互抵牾,導(dǎo)致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發(fā)揮其積極作用,非正式制度也無法建立與正式制度的接續(xù)與轉(zhuǎn)換,制度權(quán)威的建構(gòu)受到很大限制。

需要注意的是,非正式制度并不都發(fā)揮積極的作用。其內(nèi)含的價值標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認(rèn)同,增加正式制度的運(yùn)行成本,從而成為弱化正式制度權(quán)威和作用的重要因素。特別是在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌交疊的大背景下,經(jīng)濟(jì)利益的追逐放大了非正式制度的運(yùn)作空間,而政府“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”則在舍棄正式制度權(quán)威的組織化資源的同時,將鄉(xiāng)土游戲規(guī)則等非正式制度的運(yùn)用進(jìn)行了消極的擴(kuò)散。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇

在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政階梯序列中的基層政權(quán)組織,既是國家形象的代表,也是民眾利益的最直接反應(yīng)者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構(gòu)建起一套利益共享和責(zé)任互賴的制度聯(lián)結(jié)體系:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在科層組織體系中遵循制度規(guī)則以保障自上而下政策體系的嚴(yán)肅性和連續(xù)性,又要及時回應(yīng)民眾利益訴求、修改完善制度規(guī)則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于理性自利人的角色發(fā)揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權(quán)力下沉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執(zhí)行者,而更多開始運(yùn)用各種策略拓展自身的權(quán)力邊界和利益空間。由于傳統(tǒng)的科層組織制度是通過嚴(yán)密有序的制度貫徹建立和強(qiáng)化了對制度的認(rèn)同,所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利角色調(diào)整使得制度對鄉(xiāng)村社會的下滲失去了可以依托的載體,從而出現(xiàn)了制度權(quán)威弱化的現(xiàn)象。之后的稅費(fèi)改革在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)作空間,這雖然有助于其職能轉(zhuǎn)變,但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應(yīng)民眾利益訴求的動力和基礎(chǔ),制度供給鏈條在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到梗阻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇使其在實(shí)際運(yùn)作過程中脫離制度的限制、獨(dú)立于外在的社會需求,成為現(xiàn)有治理體系中的懸浮角色,既不是中央的基層政府,也不是當(dāng)?shù)厝嗣竦幕鶎诱`l(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條,被置換成破壞制度權(quán)威的一個負(fù)面標(biāo)桿。

(五)制度環(huán)境的約束

制度權(quán)威有賴于民眾的廣泛認(rèn)同和遵守。所以,各種制度安排只有與鄉(xiāng)村民眾的利益訴求相契合,才能植根于人們的日常生活和心理結(jié)構(gòu)之中,才能被人們所接受和擁護(hù)。但中國鄉(xiāng)村是中國社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域,長期較為封閉的生產(chǎn)方式和交往形式,使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常,對新情況、新問題熟視無睹,對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解,在治理和被治理的過程中出現(xiàn)非規(guī)范性行為。

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生活節(jié)奏受到?jīng)_擊,人們開始重新建構(gòu)對利益的追求。于是,凡事必經(jīng)過理性計算,利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關(guān)注制度、政策、政府行為對自己利益的影響,對無利于自己的制度規(guī)定不再積極響應(yīng),也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是,利益多元化導(dǎo)致利益邊界的不確定,人們經(jīng)常根據(jù)利益的游移而允許不同的規(guī)則在鄉(xiāng)村中被轉(zhuǎn)換運(yùn)用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度,它并不涉及制度權(quán)威的形成、轉(zhuǎn)換,所以周而復(fù)始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發(fā)生。在這種治理背景下,漠視制度權(quán)威的投機(jī)行為強(qiáng)化了鄉(xiāng)村民眾的行動邏輯,很難推進(jìn)制度進(jìn)步或者推行一套不同以往的治理規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)

我國鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu),既要遵循制度權(quán)威建設(shè)的一般要求,又要從實(shí)際出發(fā)尋求制度權(quán)威建設(shè)的有效路徑。

(一)制度權(quán)威重構(gòu)的基本原則

當(dāng)代地方治理發(fā)展的一個重要目標(biāo)是形成開放、應(yīng)對變化的治理制度和機(jī)制。但是需要注意的是,鄉(xiāng)村治理的權(quán)力中心轉(zhuǎn)向法理化的基本制度安排,并不是意味著對鄉(xiāng)村治理靈活性的否定和排斥,而是要將鄉(xiāng)村治理問題納入到法理化的制度框架之中,為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機(jī)制,防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權(quán)力與利益資源的行為。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo),未來鄉(xiāng)村治理中重構(gòu)制度權(quán)威需要遵循三個基本原則,即整體性原則、彈性原則和回應(yīng)性原則。

所謂整體性原則,主要是指鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威建構(gòu)應(yīng)該著眼于中國改革的全局和整體,通盤考慮治理體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同政府層級和部門的職能分工與機(jī)構(gòu)整合,在政治、經(jīng)濟(jì)、社會多個層面綜合推進(jìn),避免鄉(xiāng)村治理的單兵突進(jìn)或者是鄉(xiāng)村治理某個層面的孤立進(jìn)行。也就是說,鄉(xiāng)村治理是利益重新整合的過程,制度權(quán)威所涉及的運(yùn)作環(huán)境、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、組織機(jī)制等等必須相互配合,既要注重中國改革的實(shí)際,又要兼顧?quán)l(xiāng)村的民情。

所謂彈性原則,是指制度權(quán)威建構(gòu)要追求適應(yīng)性和有效性來適應(yīng)高度分化、復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。具體說來,由于鄉(xiāng)村治理環(huán)境變動不居,制度必須能夠適應(yīng)這一動態(tài)的變革過程,并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎(chǔ)上,根據(jù)權(quán)益訴求和政治生態(tài)的變化來進(jìn)行動態(tài)的制度調(diào)整,以實(shí)現(xiàn)整個體系的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。由此可以看出,制度不是要固化鄉(xiāng)村治理各主體的行動邏輯,而是為其行動提供標(biāo)準(zhǔn)和框架。制度權(quán)威的逐漸強(qiáng)大并不意味著鄉(xiāng)村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復(fù);恰恰相反,制度權(quán)威在保證鄉(xiāng)村治理基本價值的基礎(chǔ)上往往會塑造和延續(xù)村莊間的多元狀況。

所謂回應(yīng)性原則,是指制度設(shè)計必須能夠積極敏感地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的社會需求、化解社會沖突,使制度成為鄉(xiāng)村民眾所共享的價值理念。在很大程度上,依據(jù)制度所負(fù)載的權(quán)力資源來加強(qiáng)對鄉(xiāng)村治理的約束,形成的只是被動的強(qiáng)制性服從意識。所以制度“回應(yīng)于環(huán)境的變革,將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內(nèi)部,實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性的變革發(fā)展”,既是制度能被鄉(xiāng)村民眾廣泛認(rèn)同并獲得價值的基本前提,也是實(shí)現(xiàn)民眾對制度認(rèn)同從工具理性權(quán)威到價值理性權(quán)威轉(zhuǎn)變的核心要素。

(二)制度權(quán)威重構(gòu)的路徑設(shè)計

治理與制度的同構(gòu)性使得制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造密不可分。制度權(quán)威是是多次認(rèn)同效果的積加,所以制度權(quán)威的重構(gòu)需要多層面的努力。具體看來,制度權(quán)威建構(gòu)需要從以下方面進(jìn)行:

1.整合政府職能,完善制度設(shè)計。制度權(quán)威以權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系為基礎(chǔ),并影響鄉(xiāng)村治理的進(jìn)展。為建構(gòu)整體型鄉(xiāng)村治理,需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩個方向進(jìn)行整合:一是橫向的公共管理職能整合,要破除權(quán)力和資源配置的碎片化,建構(gòu)無縫隙的整體性政府。由于鄉(xiāng)村治理面臨的問題具有整體性特點(diǎn),所以建立共識是各部門朝著整體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致行動的前提。應(yīng)該圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心,著力理順部門職責(zé)關(guān)系,從中央政府的層面上繼續(xù)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,逐步建立科學(xué)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系,為增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型奠定權(quán)威基礎(chǔ)。二是縱向的制度體系整合。中國的國情和傳統(tǒng)治理模式?jīng)Q定了貫徹落實(shí)好頂層設(shè)計是中國鄉(xiāng)村改革的基本前提。所以,增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威首先要在頂層設(shè)計方面形成卓有成效、高效嚴(yán)格的制度規(guī)范,保證鄉(xiāng)村治理的全局性、戰(zhàn)略性、根本性的正式制度優(yōu)先,避免上有政策、下有對策的投機(jī)行為,同時也要關(guān)注配套制度的設(shè)計和創(chuàng)新,整合與完善鄉(xiāng)村治理制度的中層設(shè)計和底層設(shè)計。

2.增加制度供給,整合正式制度與非正式制度。制度權(quán)威的建構(gòu)要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性,即現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理一方面要“摸著石頭過河”,另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實(shí)的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況,從而影響制度權(quán)威性的確立。為此,鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范,創(chuàng)新制度供給,用適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個人的社會行為。另外,制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐表明,正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運(yùn)行空間,必須要以正式制度的價值取向?yàn)橐龑?dǎo),“因地制宜”、“因時制宜”地加強(qiáng)對非正式制度的吸收,將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根,從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補(bǔ)充的動態(tài)開放治理體系。

3.多元民主參與,回應(yīng)制度需求。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體通過權(quán)力分享,獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利和機(jī)會。多元利益主體的權(quán)利表達(dá)打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán),需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且,制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中每一個具體角色的權(quán)利與義務(wù)要求。因此,合理、規(guī)范的制度必須來源于社會民眾的持續(xù)同意。從這個意義上說,構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的治理制度,必須在承認(rèn)各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎(chǔ)上,建立開放的、促進(jìn)公民權(quán)利和機(jī)會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達(dá)機(jī)制。這種制度化框架內(nèi)的開放討論和平等參與,能夠在制度設(shè)置不能平衡各方利益需求的情勢下,傳播一種平等、協(xié)商、理性討論社會問題的價值觀,有助于尋求共識、化解分歧、疏導(dǎo)情緒、減少非制度化行為的作用機(jī)會。另外,多元主體參與的理性商談機(jī)制能夠克服政府主導(dǎo)形成程序的局限性,并在真實(shí)反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權(quán)威堅實(shí)的社會基礎(chǔ)。

4.明確政府定位,規(guī)范政府行為。作為社會行動的標(biāo)桿和表率,政府行為規(guī)范與否對社會行為規(guī)范化至關(guān)重要。為此,需要厘清政府與社會關(guān)系,明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎(chǔ)之上。同時,也要在政府行為的程序性、公務(wù)人員行為的規(guī)范性方面嚴(yán)格要求,并且要提倡政府行為的社會監(jiān)督,爭取社會認(rèn)可。作為鄉(xiāng)村治理中的重要角色,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮與制度權(quán)威的建構(gòu)之間具有極強(qiáng)的同構(gòu)性。從制度結(jié)構(gòu)安排的視角來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的理順表現(xiàn)在三個方面:一是處理好政府與市場、社會的關(guān)系,明確不同主體的治理價值和權(quán)能邊界,促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸公共服務(wù)的核心職能,以制度規(guī)范為前提釋放鄉(xiāng)村社會的治理空間;二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與社會互動鏈條的末梢,其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突,折射出國家自身在處理鄉(xiāng)村問題上的搖擺不定。為此,必須從法律制度層面明確事權(quán)關(guān)系,理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動力機(jī)制和利益結(jié)構(gòu),建構(gòu)鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)整合的運(yùn)行規(guī)則和激勵機(jī)制;三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結(jié)構(gòu)相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不具備承擔(dān)維護(hù)公共利益和自主管理地方公共事務(wù)的責(zé)任。所以,要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能是否符合鄉(xiāng)村治理的客觀要求,改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織和功能結(jié)構(gòu),有效組織鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作。

5.增強(qiáng)服務(wù)保障,消除路徑依賴。制度權(quán)威的保障還依賴于其運(yùn)行所需的傳統(tǒng)淵源和社會資本。目前,利益多元化使社會競爭加劇,出現(xiàn)“搭便車”的投機(jī)行為便不可避免。同時,社會矛盾又使社會競爭進(jìn)一步加劇,反過來刺激制度失靈的投機(jī)行為。另一方面,制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”,即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常,對新情況、新問題熟視無睹,對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解,在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范性行為。原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制及其各項制度的存在造成了人們生活習(xí)慣、意識形態(tài)的“路徑”適應(yīng),對這種制度權(quán)威的消除必然帶來人們制度權(quán)威的“無意識”狀態(tài)和“機(jī)會主義”行為的加劇。當(dāng)新制度的需求沒有得到滿足的時候,這種狀態(tài)還會進(jìn)一步發(fā)展。針對此問題,應(yīng)該加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程,促進(jìn)鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務(wù)的發(fā)展,消除鄉(xiāng)村社會成員基本社會生活憂慮,為社會成員規(guī)范行為提供堅實(shí)的基礎(chǔ)和保障;還可以充分利用現(xiàn)代信息手段,加快社會信譽(yù)制度在鄉(xiāng)村的實(shí)施,為鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)提供規(guī)范行為的有力社會環(huán)境。

參考文獻(xiàn)和注釋:略

作者簡介:李松玉,山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國行政管理》2015年第3期


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