摘要：家庭農(nóng)場是政府選擇中國農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的方向以及激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的有效形式,但是家庭農(nóng)場的生存與發(fā)展存在多重限制。應(yīng)破除家庭農(nóng)場進(jìn)入的身份障礙,賦予農(nóng)戶家庭選擇的自主權(quán);破除家庭農(nóng)場發(fā)展的規(guī)模限制和政策限制,明確家庭農(nóng)場發(fā)展導(dǎo)向;破除農(nóng)地分散細(xì)碎化束縛,讓家庭農(nóng)場發(fā)展張弛有度;破除錯(cuò)位的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策限制,彌補(bǔ)政策對家庭農(nóng)場公共政策的缺位。
家庭農(nóng)場是農(nóng)戶家庭經(jīng)營的升級與擴(kuò)展, 是集家庭化、專業(yè)化、規(guī)模化、市場化、社會(huì)化、現(xiàn)代化特征為一體的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。我國政府選擇家庭農(nóng)場作為復(fù)活中國農(nóng)業(yè)與激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的形式之一, 是因?yàn)槠渚哂醒永m(xù)家庭經(jīng)營的生命力與競爭力特性, 適宜中國農(nóng)村大雜居、小聚集的地理多樣性特點(diǎn), 既不與傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營方式相對立, 又能與現(xiàn)代先進(jìn)生產(chǎn)力相承接, 能夠有效解決中國農(nóng)村“有地沒人種”與“有人沒地種”的現(xiàn)實(shí)困境。
“家庭農(nóng)場”的雛形自古就有, 而蘊(yùn)涵現(xiàn)代意義的家庭農(nóng)場則是20世紀(jì)80年代在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上發(fā)展起來的農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營, 2008年黨的十七屆三中全會(huì)公報(bào)首次提出該概念, 200年在中央一號文件首次提出, 2013年至2015年中央一號文件反復(fù)提到“家庭農(nóng)場”, 2014年2月農(nóng)業(yè)部又專門印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》。黨和政府高度重視家庭農(nóng)場, 各地也加大力度采取措施推廣實(shí)踐, 大量家庭農(nóng)場應(yīng)運(yùn)而生。然而, 家庭農(nóng)場發(fā)展過程中一些政策實(shí)踐某種程度上反而抑制了家庭農(nóng)場的發(fā)展。家庭農(nóng)場進(jìn)入的多重限制和制約了家庭農(nóng)場的發(fā)展, 追崇規(guī)模化大農(nóng)場會(huì)讓家庭農(nóng)場陷入困境, 禁止流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)會(huì)導(dǎo)致家庭農(nóng)場低水平發(fā)展, 不合理的補(bǔ)貼制度及公共政策將會(huì)延誤家庭農(nóng)場的發(fā)展。本文試從家庭農(nóng)場進(jìn)入、規(guī)模選擇、土地制度、補(bǔ)貼政策等方面探討家庭農(nóng)場存在的限制問題與破解之道, 為當(dāng)前學(xué)術(shù)界深化該問題研究提供思路借鑒, 并為政府發(fā)展家庭農(nóng)場提供政策決策參考。
一、破除家庭農(nóng)場進(jìn)入的身份障礙, 賦予農(nóng)戶家庭的自主選擇權(quán)
目前學(xué)界和政界對家庭農(nóng)場概念的界定主要依據(jù)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見》 (以下簡稱《意見》) 中的定義, 即“以農(nóng)民家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力, 以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主要收入來源, 利用家庭承包土地或流轉(zhuǎn)土地, 從事規(guī)模化、集約化、商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”該定義對家庭農(nóng)場作了比較規(guī)范且寬泛的界定, 但在各地實(shí)踐中出現(xiàn)了將其標(biāo)準(zhǔn)硬性化、過高化的現(xiàn)象, 忽視了家庭農(nóng)場發(fā)展的動(dòng)態(tài)性, 其中最為突出的是對“農(nóng)民戶籍”“經(jīng)營者年齡”“雇工收入”和“經(jīng)營規(guī)模”設(shè)置了較高的門檻極大地影響了家庭農(nóng)場的持續(xù)發(fā)展, 因此, 必須破除以上門檻帶來的限制。
第一, 破除本村戶籍的單純限制, 允許外來人員進(jìn)入家庭農(nóng)場。
《意見》中強(qiáng)調(diào)以“農(nóng)民家庭成員”為主要?jiǎng)趧?dòng)力, “農(nóng)戶家庭經(jīng)營”為內(nèi)核, 堅(jiān)持“家庭經(jīng)營”基礎(chǔ)地位。然而, 由哪里戶籍的農(nóng)民實(shí)施經(jīng)營活動(dòng), 則提出由各地“縣以上農(nóng)業(yè)部門”對“經(jīng)營者資格”進(jìn)行確定, 盡管各地的政策實(shí)踐有所差異, 但理論與政策實(shí)踐對家庭農(nóng)場的戶籍要求大多強(qiáng)調(diào)以本村戶籍的農(nóng)民家庭為主, 甚至提出“家庭”僅指“父母子女之間組成的家庭, 不包括其他親屬或者好友”[1]的狹義家庭, 其理由是“保護(hù)農(nóng)民作為社會(huì)公民最基本的生存權(quán)和勞動(dòng)就業(yè)權(quán)”[2], “防止城鎮(zhèn)企業(yè)或其他人員利用資金優(yōu)勢惡意圈占耕地, 從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”[1]。因此, 僅以本村戶籍的家庭農(nóng)場至少排除了三類真正需要從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者:一是需要從事農(nóng)業(yè)的外村農(nóng)民家庭;二是本村或他村農(nóng)轉(zhuǎn)非家庭;三是愿意從事農(nóng)業(yè)的城市家庭。以本地村民戶籍為限限制了家庭農(nóng)場發(fā)展, 因?yàn)樽?0世紀(jì)80年代農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制變革開始, 農(nóng)村“人戶分離”現(xiàn)象就已顯現(xiàn), 隨著工業(yè)化、城市化的強(qiáng)力推進(jìn), 這種分離狀況與日俱增, 老一代農(nóng)民逐漸逝去, 新生代農(nóng)民又后繼無人, 僅靠本村農(nóng)民很難應(yīng)對未來的農(nóng)業(yè)變局。所以, 發(fā)展家庭農(nóng)場強(qiáng)調(diào)以家庭為經(jīng)營單位, 關(guān)鍵是發(fā)揮家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)的績效, 而是否以本村戶籍為準(zhǔn), 則應(yīng)該尊重農(nóng)民的自主選擇。本村農(nóng)民可以選擇自己經(jīng)營家庭農(nóng)場, 也可以流轉(zhuǎn)讓他人經(jīng)營家庭農(nóng)場。至于是轉(zhuǎn)讓給外村農(nóng)民還是農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民家庭子女經(jīng)營, 亦或非農(nóng)業(yè)人口經(jīng)營, 如“城市居民通過合法途徑流轉(zhuǎn)土地, 致力于農(nóng)業(yè)經(jīng)營, 并且符合家庭農(nóng)場的其他條件, 就應(yīng)該允許其創(chuàng)辦家庭農(nóng)場”[3], 這完全取決于談判雙方的市場價(jià)值判斷, 這與當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)是不矛盾的。
第二, 破除經(jīng)營者年齡與雇工限制, 賦予家庭農(nóng)場主體動(dòng)態(tài)變化性。
有的學(xué)者提出家庭農(nóng)場主要求“年齡50歲以下, 具有高中以上文化程度, 5年以上務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)”[4], 然而當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體年齡在“50-65歲之間的農(nóng)民”, 強(qiáng)調(diào)農(nóng)民年輕化、科技化是對今后家庭農(nóng)場發(fā)展的要求, 但以此作為硬性條件將會(huì)排除正在發(fā)展轉(zhuǎn)型的許多農(nóng)民家庭經(jīng)營, 也是一種年齡歧視。有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)家庭農(nóng)場以“夫妻或父子”為主, 可以雇傭“少量季節(jié)短工”[4], 《意見》規(guī)定家庭農(nóng)場“主要依靠家庭成員而不是依靠雇工從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”, 因此, 許多地方以雇工不超過家庭人數(shù)作為硬性條件, 雖然強(qiáng)化了家庭農(nóng)場與其他經(jīng)營主體的區(qū)別, 但是忽略了家庭農(nóng)場主家庭成員變動(dòng)狀況。從經(jīng)營農(nóng)場的家庭現(xiàn)實(shí)來看, 其主體成員主要為家庭內(nèi)部不假, 但隨著家庭代際更替的成員不足抑或代際斷裂, 以血緣關(guān)系以及婚姻關(guān)系維系的家庭農(nóng)場經(jīng)營也隨之出現(xiàn)變化, “少量雇傭季節(jié)工”或常年雇工都將成為家庭農(nóng)場存在的狀態(tài), 有些作物如蔬菜、果樹等經(jīng)濟(jì)作物種植不適用大面積機(jī)械作業(yè)則需要大量人工。因此, 雇工的多少、規(guī)模的大小取決于耕地資源稟賦狀況、經(jīng)營者的經(jīng)營能力、經(jīng)營物種和經(jīng)營技術(shù)含量等綜合因素, 不能教條地規(guī)定雇工人數(shù)。
第三, 破除收入限制, 正視家庭農(nóng)場經(jīng)營條件的差異性。
《意見》規(guī)定家庭農(nóng)場要“以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主要收入來源”, 許多地方根據(jù)這個(gè)指導(dǎo)意見提出“農(nóng)業(yè)凈收入要占總收入的80%以上”, 甚至指出家庭農(nóng)場人員的收入要達(dá)到“中等收入水平”。“以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主”成為排除是否是家庭農(nóng)場的重要條件, 但是家庭經(jīng)營條件的差異性、產(chǎn)業(yè)鏈條的多樣性、經(jīng)營關(guān)系的復(fù)雜性、經(jīng)營種類的多變性決定著家庭農(nóng)場收入不可能絕對地“以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主”。現(xiàn)今家庭農(nóng)場的經(jīng)營范圍早已超出過去單一的農(nóng)作物范疇而經(jīng)營多樣性品種, 并形成收入來源的多樣性格局。既有傳統(tǒng)以谷物、蔬菜、水果、園藝作物和水產(chǎn)等多樣性的種、養(yǎng)或種養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目, 又有與現(xiàn)代技術(shù)運(yùn)用相結(jié)合的農(nóng)產(chǎn)品及服務(wù)提供, 還有與新興產(chǎn)業(yè)或行業(yè)相連接的休閑、觀光農(nóng)業(yè);既涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的上游產(chǎn)業(yè), 又涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的下游產(chǎn)業(yè), 還涉及農(nóng)閑時(shí)期的農(nóng)林副牧漁等行業(yè)。因此, 以高額的農(nóng)業(yè)凈收入為主判斷是否為家庭農(nóng)場有悖于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的客觀現(xiàn)實(shí)。在許多發(fā)達(dá)國家的家庭農(nóng)場反而農(nóng)業(yè)收入呈現(xiàn)下降的趨勢, 如美國家庭農(nóng)場主收入中農(nóng)收占比越來越小, 兼業(yè)經(jīng)營成為農(nóng)場經(jīng)營的重要部分:1979年小農(nóng)場農(nóng)收僅為6%, 非農(nóng)占94%;中型農(nóng)場農(nóng)收占59%, 非農(nóng)41%;大型農(nóng)收入占85%, 非農(nóng)收入占15%。所以, 靜態(tài)的農(nóng)業(yè)收入為主的規(guī)定無視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的狀況變化。
總之, 應(yīng)破除戶籍、年齡、文化、雇工、收入等家庭農(nóng)場準(zhǔn)入的緊箍咒, 讓農(nóng)戶家庭隨著人口自然更新及市場發(fā)展外部環(huán)境進(jìn)行自我動(dòng)態(tài)選擇。
二、破除家庭農(nóng)場發(fā)展的規(guī)模限制和政策限制, 明確家庭農(nóng)場發(fā)展導(dǎo)向
長期以來, 農(nóng)村勞動(dòng)力外流使農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化逐步轉(zhuǎn)為農(nóng)村空心化狀態(tài), 農(nóng)地閑置拋荒日益嚴(yán)重, 促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、盤活農(nóng)地資源迫在眉睫;同時(shí), 隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本逐年攀升, 特別是近年來國際資本與國際農(nóng)業(yè)參與國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭格局, 傳統(tǒng)家庭小農(nóng)經(jīng)營盈利空間逐漸縮小, 小農(nóng)經(jīng)營舉步維艱, 提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代科技含量以推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營勢在必行。兩種并存的向心力迫切需要我國農(nóng)業(yè)走向規(guī)模化、現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營。順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要, 各級政府極力推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營, 包括家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等在內(nèi)的眾多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢。目前這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已成為“我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心主體”[5], 但政府在規(guī)模選擇上傾向于通過招商引資造就大的規(guī)模化經(jīng)營, 忽略甚至取消家庭農(nóng)場發(fā)展的主體地位, 讓家庭農(nóng)場發(fā)展自生自滅, 致使農(nóng)業(yè)發(fā)展走向誤區(qū)。因此, 必須破除兩種發(fā)展限制以明確家庭農(nóng)場的發(fā)展導(dǎo)向。
第一, 破除過度拔高家庭農(nóng)場規(guī)模標(biāo)準(zhǔn), 賦予農(nóng)戶自我選擇適度規(guī)模。
家庭農(nóng)場規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)硬性框死了農(nóng)場自身謀求發(fā)展的空間。《意見》對家庭農(nóng)場規(guī)模發(fā)展提出了指導(dǎo)性意見, “發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”, “防止脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向”。學(xué)界對“適度規(guī)模”都持肯定態(tài)度, 并認(rèn)為適度經(jīng)營最有效率。但是“適度規(guī)模”到底多大為宜, 《意見》中未具體標(biāo)明, 但在實(shí)踐當(dāng)中, 家庭農(nóng)場適度規(guī)模被賦予明確的衡量標(biāo)準(zhǔn), 農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)調(diào)查的家庭農(nóng)場規(guī)模最小在50畝以上, 各地對流轉(zhuǎn)土地規(guī)模沒有上限, 但將低線設(shè)置為有的100畝以上, 有的450畝以上, 有鼓勵(lì)越大越好的政策導(dǎo)向。學(xué)者則根據(jù)自己的理論認(rèn)知、調(diào)查對象、所處區(qū)域提出了各自所認(rèn)為的適度規(guī)模面積:有的學(xué)者認(rèn)為家庭農(nóng)場規(guī)模適應(yīng)在“100-300畝”[4], 有的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)“50-100畝”[3], 有的地區(qū)設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn), 如土地經(jīng)營面積達(dá)到100畝以上[6];有的提出小型家庭農(nóng)場30-70畝, “大戶”經(jīng)營“數(shù)百畝上千畝”, “小大戶”規(guī)模一般在“13.33公頃至20公頃之間”即200-300畝[7]。各地家庭農(nóng)場規(guī)模的不同標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)限束農(nóng)場自身謀求發(fā)展的空間, 因?yàn)檗r(nóng)場規(guī)模的大小是農(nóng)戶根據(jù)自我條件自行決定, 絕不是主觀隨意或外部強(qiáng)加規(guī)定的, 它會(huì)因人而異、因地而宜、因技而異, 是眾多約束條件共同決定的結(jié)果;同時(shí), 家庭農(nóng)場的規(guī)模又是發(fā)展可變的, “在較高技術(shù)水平條件下規(guī)模越大效率越高”[8], 相反, 規(guī)模過小則會(huì)出現(xiàn)效率降低;而“在較低科學(xué)技術(shù)水平約束下的農(nóng)場經(jīng)營不可能規(guī)模越大效率越高”[9](P68-155), 它會(huì)“隨著農(nóng)場規(guī)模的擴(kuò)大, 單位土地的產(chǎn)出則明顯下降”[10], “效率損失越大”[11]。這種“IR關(guān)系” (inverse relationship) 表明:農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體會(huì)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行自我選擇, 自我謀求符合自己實(shí)際的規(guī)模經(jīng)營, 同時(shí)也要求家庭農(nóng)戶不斷地改進(jìn)農(nóng)業(yè)設(shè)施, 提高農(nóng)業(yè)科技水平, 適當(dāng)調(diào)整自己的經(jīng)營規(guī)模。
第二, 破除歧視或取代家庭農(nóng)場的政策偏見, 確立家庭農(nóng)場的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體地位。
家庭農(nóng)場的發(fā)展如火如荼, 受各地方政府大力推崇, 但更受政府青睞的是通過招商引資引入大的農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營。不僅是緣于傳統(tǒng)的慣性思維, 更有理論的認(rèn)識誤區(qū)。馬克思經(jīng)典理論關(guān)于社會(huì)化大生產(chǎn)的規(guī)律與西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化理論, 認(rèn)為大農(nóng)場是代替小生產(chǎn)最有效率的經(jīng)營方式, 許多國家的學(xué)者和政策制定者對農(nóng)業(yè)大規(guī)模企業(yè)化經(jīng)營視若圭臬, 我國部分學(xué)者與政界人士也奉若神明, 紛紛提出大“規(guī)模化”“機(jī)械化”“產(chǎn)業(yè)化”發(fā)展之策。實(shí)踐中農(nóng)業(yè)企業(yè)化是“通過擴(kuò)大規(guī)模進(jìn)行持續(xù)擴(kuò)張的一種農(nóng)業(yè)方式”, 具有“生產(chǎn)高度專門化”, “完全面向市場”, 并建立在“信貸、工業(yè)投入與技術(shù)等金融資本和工業(yè)資本”基礎(chǔ)之上, [12](P13)特別在政績工程與晉級升遷的驅(qū)使下, 急功近利的心理助長政府以快速農(nóng)地流轉(zhuǎn)、低息農(nóng)業(yè)貸款、各類補(bǔ)貼項(xiàng)目等惠農(nóng)政策予以扶持, 以迅速推進(jìn)大的規(guī)模經(jīng)營。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了對農(nóng)業(yè)雇工的監(jiān)督成本大、農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)高、農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營模式的高效率面臨著不確定性。所以, 政府大的規(guī)模化經(jīng)營政策導(dǎo)向, 不僅排擠了部分需要經(jīng)營土地的農(nóng)民, 而且許多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼傾向于大的農(nóng)業(yè)企業(yè), 部分企業(yè)虛假經(jīng)營而坐享補(bǔ)貼利益, 擠占了真正需要經(jīng)營土地農(nóng)民的資源。愈演愈烈的大規(guī)模化經(jīng)營政策導(dǎo)向某種程度上反而消解了家庭農(nóng)場發(fā)展動(dòng)力, 擠壓了家庭農(nóng)場的發(fā)展空間。
破除對家庭農(nóng)場的認(rèn)識誤區(qū), 必須清楚家庭農(nóng)場自身的本質(zhì)。家庭農(nóng)場是繼承千百年來農(nóng)民家庭經(jīng)營的基本內(nèi)核, “不計(jì)時(shí)間、不計(jì)薪酬、默默奉獻(xiàn)”的“勤勞理性”的充分發(fā)揮[10]使農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化克服高監(jiān)督成本的短板, 促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本內(nèi)部化、最小化。所以, 在整個(gè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本導(dǎo)向上, 必須從農(nóng)業(yè)企業(yè)化大規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)向農(nóng)戶家庭經(jīng)營的升級改造上來, 正如黃宗智所言:“當(dāng)前關(guān)鍵性的第一步也許是在概念上的轉(zhuǎn)移, 從基本忽視小農(nóng)經(jīng)濟(jì)而寄希望于城市化和大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè), 轉(zhuǎn)向設(shè)想相當(dāng)長時(shí)期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的延續(xù)及其逐步改善。”[13](P101-102適度經(jīng)營規(guī)模家庭農(nóng)場作為家庭農(nóng)戶經(jīng)營的升級版, 主要表現(xiàn)為家庭經(jīng)營的規(guī)模上升, 規(guī)模的大小則自身是發(fā)展變動(dòng)的, 是適應(yīng)中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、自然和社會(huì)生態(tài), 是農(nóng)戶家庭根據(jù)土地屬性、自然條件、技術(shù)狀況、資本狀況和勞動(dòng)力等狀況進(jìn)行自我規(guī)模決策, 不同情況下適度規(guī)模表現(xiàn)內(nèi)涵不一樣, 而且家庭農(nóng)場有生有死, 有時(shí)是小中大共存一體的。因此, 明確家庭農(nóng)場的基礎(chǔ)與主體地位必須從求大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模政策導(dǎo)向中走出來。
三、破除農(nóng)地分散化與細(xì)碎化束縛, 讓家庭農(nóng)場發(fā)展張弛有度
農(nóng)地是家庭農(nóng)場發(fā)展的關(guān)鍵依托, 沒有農(nóng)地的獲取, 家庭農(nóng)場不可能生存與發(fā)展。目前農(nóng)地“分散化”“細(xì)碎化”的狀態(tài)成為阻礙家庭農(nóng)場形成與發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)民外出打工帶來的直接拋荒與間接拋荒為家庭農(nóng)場發(fā)展提供了基礎(chǔ)性的物質(zhì)條件, 現(xiàn)實(shí)中有較多的農(nóng)戶有強(qiáng)烈意愿擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營為家庭農(nóng)場。然而, 不合理的制度對家庭農(nóng)場的發(fā)展起著延緩或阻撓作用。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置造成的農(nóng)民主觀惜售心理;二是流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢阻礙著農(nóng)場規(guī)模的形成。因此, 必須破除農(nóng)地分散化和細(xì)碎化的束縛。
第一, 破除產(chǎn)權(quán)虛置造成的惜售心態(tài), 讓農(nóng)民敢于出租土地。
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置是制約“三農(nóng)”問題的癥結(jié), 它表現(xiàn)為“集體地權(quán)主體多元難確造成農(nóng)民土地利益橫向面分割”“城鄉(xiāng)地權(quán)主體二元分隔轉(zhuǎn)化導(dǎo)致農(nóng)民地權(quán)利益宏觀面虛化”和“地權(quán)四至邊界模糊與被規(guī)模化股份虛設(shè)導(dǎo)致利益流失”。虛置狀態(tài)最容易帶來的問題是農(nóng)民利益虛化。其一, 承包土地的農(nóng)民害怕流轉(zhuǎn)土地。盡管目前政府承諾土地長久不變, 但政府文件中的長久不變只到“2018年”左右, 之后變與不變難以說清;而現(xiàn)實(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中, 農(nóng)民害怕長期流轉(zhuǎn), 更怕政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn), 擔(dān)心一旦流轉(zhuǎn)出去, 隨時(shí)可能發(fā)生的土地政策變化, 將使自己擁有的土地一去不復(fù)返。其二, 農(nóng)地受讓方也擔(dān)心流轉(zhuǎn)后的土地隨時(shí)有可能被收回。狹隘的市場化觀念長期改造農(nóng)民, 農(nóng)民的契約精神與市場道德也被異化, 農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)無序化狀態(tài), 加上許多小農(nóng)并未徹底非農(nóng)化, “有限的城市化水平, 卻使大量的農(nóng)村人口仍需依靠農(nóng)業(yè)支撐家計(jì)”[14], 或者隨時(shí)有可能打工不善或者外部任何的風(fēng)吹草動(dòng)都會(huì)使農(nóng)民收回土地回家務(wù)農(nóng)。其三, 農(nóng)地承包權(quán)不許徹底流轉(zhuǎn), 從根本上堵死了農(nóng)民城鄉(xiāng)分化。許多農(nóng)民本可以徹底主動(dòng)脫離農(nóng)業(yè), 實(shí)現(xiàn)“宜農(nóng)則農(nóng), 宜商則商”的城鄉(xiāng)分化, 但是由于農(nóng)地是集體所有制, 農(nóng)地不允許徹底流轉(zhuǎn), 更不允許買賣, 農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)意味著放棄土地, 土地將會(huì)被無償?shù)厥栈丶w, 因此, 農(nóng)地不可能實(shí)現(xiàn)更多的要素價(jià)值, 僅能流轉(zhuǎn)租讓出去獲取地租收益, 或者獲取土地補(bǔ)貼而坐享土地福利, 成為實(shí)實(shí)在在的農(nóng)業(yè)食利者階層, 有的甚至根本不在乎這些福利, 哪怕土地被拋荒也無所謂, 只要土地是自己名下的, 只要土地是自己將來可繼承的財(cái)產(chǎn)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置帶來的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不確定性制約了家庭農(nóng)場經(jīng)營升級與擴(kuò)展, 清晰確權(quán)、科學(xué)確地、合理確利以破除產(chǎn)權(quán)虛制的限制, 才能從根本上暢通農(nóng)地流轉(zhuǎn), 家庭農(nóng)場所依賴的土地才能連接成片。
第二, 破除農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場多重阻隔, 促進(jìn)家庭農(nóng)場用地有效集中。
農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)遭遇多種限制, 致使出租土地的承包戶與承租土地的受讓方難以有效對接, 進(jìn)而阻礙家庭農(nóng)場適宜規(guī)模的形成。其一, 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿各異, 流轉(zhuǎn)雙方訴求各異。由于各地區(qū)地理屬性不一, 有的是平地連綿, 有的溝壑縱橫, 有的山河相間, 大雜居、小聚集、分散化、細(xì)碎化的土地耕種格局, 大農(nóng)與小農(nóng)相間而長期并存, 使農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方信息難以對稱:有的愿意流轉(zhuǎn), 有的愿意部分流轉(zhuǎn), 有的根本不愿流轉(zhuǎn), 甚至讓其拋荒也不愿流轉(zhuǎn), 流轉(zhuǎn)需求雙方難以有效對接必然導(dǎo)致農(nóng)地連片難。其二, 不斷攀升的租金制約了家庭農(nóng)場發(fā)展。隨著市場行情的變化, 承包戶不斷提高租金, 無形之中縮小了租佃者的經(jīng)營利潤, 出現(xiàn)租金吞噬利潤的現(xiàn)象, 針對大部分農(nóng)戶出租土地獲取租金的事實(shí), 隨著租戶的增多, 租金必然上漲, 但由于經(jīng)營農(nóng)地的利潤非常有限, 不斷增加的土地租金, 制約了農(nóng)地經(jīng)營者的積極性, 另外, 政府或其他地方強(qiáng)勢力以較低的租金長期強(qiáng)勢壟斷土地, 即便市場租價(jià)方式上升, 農(nóng)地租金也長期不變。其三, 租地期限的不確定性造成農(nóng)地難連片。市場租賃時(shí)期過短和時(shí)有發(fā)生的租期中斷, 對家庭農(nóng)場造成沖擊甚至解體。多數(shù)農(nóng)戶簽訂的土地租賃合同一般1-3年, 過短租期讓家庭農(nóng)場經(jīng)營面積呈現(xiàn)波動(dòng)性, “一旦農(nóng)民把承包地收回去, 家庭農(nóng)場就得解體, 而且租期短也不利于對耕地整治和肥力提升的長期投資”[4], 部分流轉(zhuǎn)單方抵制或雙方阻撓, “各地時(shí)有發(fā)生的原承包者眼紅接包者收益而干擾接包者經(jīng)營, 甚至哄搶接包者農(nóng)副產(chǎn)品的現(xiàn)象”[15];承租戶租賃大面積土地, 由于經(jīng)營不善而虧損, 跑路走人的現(xiàn)象屢見不鮮, 有些地方對農(nóng)地破壞較大, 致使農(nóng)地?zé)o法復(fù)耕, 對原承包戶造成較大損害。
四、破除錯(cuò)位的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策限制, 彌補(bǔ)政府對家庭農(nóng)場公共政策的缺位
農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ), 是國家安全與社會(huì)穩(wěn)定的依靠, 但它處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端, 是比較利益相對較低的弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè), 既有自然風(fēng)險(xiǎn), 又有市場風(fēng)險(xiǎn)。因此, 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身的弱質(zhì)性必須依靠有效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼予以彌補(bǔ)。絕大多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開政府補(bǔ)貼, 尤其是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼名目更多。同樣, 處于工業(yè)化發(fā)展中期階段我國, 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)思想意味著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策開始實(shí)施, 現(xiàn)實(shí)中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在“扶強(qiáng)抑弱”的傾向, 應(yīng)根據(jù)在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題調(diào)整錯(cuò)位的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。
第一, 破除農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼低水平化限制, 抵消農(nóng)業(yè)成本上漲的擠兌效益。
與世界其他國家相比, 我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不僅總量偏低, 而且因農(nóng)業(yè)人口眾多而人均較低。據(jù)OEDC評估, 中國農(nóng)業(yè)政策的補(bǔ)貼支持總量2007—2009年平均為878億美元, 絕對水平僅次于歐盟 (1478億美元) 和美國 (1092億美元) , 高于日本和韓國;相對水平而言, 中國農(nóng)業(yè)總支持率平均 (國民收入用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比率) 為2.05%, 低于土耳其 (3.5%) 和韓國 (2.4%) 。就美國而言, “美國產(chǎn)業(yè)化農(nóng)民收入的三分之一來自政府補(bǔ)貼, 最近10年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼較1995年增加80%”, 即“平均每100美元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中, 有20-30美元來自政府補(bǔ)貼”;而中國“農(nóng)民直接補(bǔ)貼對家庭純收入貢獻(xiàn)不超過5%”。低水平的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)致“中國農(nóng)產(chǎn)品競爭力差”, 并且長期以來維持“國際貿(mào)易逆差”。不僅如此, 近年來包括種子、化肥農(nóng)藥、機(jī)械使用、土地租金和人工成本等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本呈現(xiàn)逐年上升趨勢, 而農(nóng)產(chǎn)品出售價(jià)格上漲幅度較小, 農(nóng)產(chǎn)品收益率自然呈現(xiàn)下降狀態(tài), 農(nóng)民增產(chǎn)不能增收, 如糧食價(jià)格“在2004年至2009年間有所上漲, 但是整體上糧食價(jià)格的漲幅低于糧食生產(chǎn)成本上漲的幅度, 粳稻的價(jià)格在2004至2007年間價(jià)格未變, 一直是0.75元斤, 2009年價(jià)格為0.95/斤, 微漲27%, 白小麥的價(jià)格漲幅為25%”[16]。因此, 長期低水平的補(bǔ)貼政策只會(huì)進(jìn)一步造成農(nóng)民不斷逃離農(nóng)業(yè), 特別是當(dāng)外出務(wù)工變得越來越容易、限制越來越少的時(shí)候, 農(nóng)戶選擇務(wù)工還是種地更多地取決于務(wù)工和種地的比較效益, 當(dāng)務(wù)工收益高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邊際收益時(shí), 理性的農(nóng)戶會(huì)選擇放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當(dāng)前, 在工業(yè)化與城市化快速發(fā)展背景之下, 農(nóng)民外出務(wù)工收入越來越高, 而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益則嚴(yán)重下滑, 許多農(nóng)民只有被迫選擇放棄農(nóng)業(yè), 家庭經(jīng)營升級為家庭農(nóng)場必然受阻。所以, 必須提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平, 抵消農(nóng)業(yè)成本上升造成的擠兌效應(yīng), 才能激活家庭經(jīng)營改造升級的動(dòng)力。
第二, 破除農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼部門化傾向, 讓農(nóng)業(yè)直接經(jīng)營者真正受益。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼部門化傾向事實(shí)上阻礙著家庭經(jīng)營向家庭農(nóng)場的深層次轉(zhuǎn)化。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有直接部門化和間接部門化。直接部門化, 即直接將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼補(bǔ)給相應(yīng)部門。目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合、良種購買、農(nóng)機(jī)購置、農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新等近50多種補(bǔ)貼政策, 在眾多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目之中, “只有農(nóng)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目補(bǔ)貼和家庭農(nóng)場經(jīng)營者的關(guān)系較大, 在農(nóng)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目補(bǔ)貼中良種補(bǔ)貼、化肥農(nóng)藥等與農(nóng)場主收益直接相關(guān)的補(bǔ)貼只占少數(shù), 而農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼占的比重較大, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工藝化的情況下, 農(nóng)機(jī)的擁有者已經(jīng)不是農(nóng)場主本人了, 而是農(nóng)業(yè)服務(wù)者或者農(nóng)業(yè)服務(wù)公司”[16];“定價(jià)購價(jià)”和“臨時(shí)收儲(chǔ)”等補(bǔ)貼政策直接的利益取向者是農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的商人, 而真正補(bǔ)貼給農(nóng)民的部分很少。所以政府的直接補(bǔ)貼政策對家庭農(nóng)場發(fā)展的刺激作用非常有限。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼間接部門化, 即農(nóng)戶通過購買生產(chǎn)資料間接地將補(bǔ)貼轉(zhuǎn)給生產(chǎn)資料的生產(chǎn)部門。目前中國農(nóng)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入“生產(chǎn)成本高速增長時(shí)期”[17], 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼更多地用于彌補(bǔ)農(nóng)藥、化肥、種子等生產(chǎn)資料和租金、人工費(fèi)等“生產(chǎn)成本上升”, 也就是說補(bǔ)貼用于抵消與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相連部門的生產(chǎn)資料價(jià)格上漲費(fèi)用。盡管近年來中國加大補(bǔ)貼力度, “從2006年的120億元增至2011年的860億元”[18], 但是“快速上漲的農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格”直接將補(bǔ)給農(nóng)民的費(fèi)用抵消或抹去。據(jù)袁隆平對湖南農(nóng)戶水稻種植成本和收入進(jìn)行的估算, 扣除成本后, “2011年農(nóng)民每畝水稻凈收入116.6元, 其中農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼109.1元, 如果不算農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 則純收入僅為7.5元”[18]。因此, 有效化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲, 合理地運(yùn)用多樣化的補(bǔ)貼政策, 讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者直接受益, 家庭農(nóng)場發(fā)展優(yōu)化升級才能真正長久奏效。
第三, 破除農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼傾向極端化, 矯正長期錯(cuò)位的農(nóng)業(yè)發(fā)展取向。
農(nóng)地補(bǔ)貼實(shí)踐有兩個(gè)極端化表現(xiàn):一是補(bǔ)貼傾向平均化, 造成農(nóng)民長期兼業(yè)或坐享其成;二是補(bǔ)貼傾向大型化, 對家庭農(nóng)場經(jīng)營造成擠壓。前者由于采取“撒胡椒面”式的無差異化補(bǔ)貼政策, 使農(nóng)民“種多種少一樣補(bǔ), 種好種壞一樣補(bǔ), 甚至種與不種一樣補(bǔ)”, 如許多農(nóng)戶拋荒后“在沒有任何農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出情況下仍可獲得全額補(bǔ)貼, 有些農(nóng)戶甚至將補(bǔ)貼資金用于購買糧食及其他生活用品, 這顯然與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目的背道而馳;有些地方耕地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租農(nóng)戶, 轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)租耕地后, 仍可獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 而轉(zhuǎn)入、租入耕地的農(nóng)戶或其他生產(chǎn)經(jīng)營組織, 實(shí)際種植糧食卻不能獲得應(yīng)有的補(bǔ)貼”[18], 受益平均化、均等化, 使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營者將補(bǔ)貼視為長期享有的國家福利, 并沒有將其作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力支持, 反而強(qiáng)化了“兼業(yè)者、小農(nóng)戶、老農(nóng)戶與農(nóng)地”的密切程度, 農(nóng)民的社會(huì)分化難以實(shí)現(xiàn), 甚至出現(xiàn)農(nóng)民長期兼業(yè)化;同時(shí), 也助長部分農(nóng)民“不種地也獲益”的投機(jī)心理和依賴補(bǔ)貼的消極心態(tài)。后者由于許多補(bǔ)貼有是有條件要求的, 如資金投入、技術(shù)運(yùn)用、規(guī)模經(jīng)營、項(xiàng)目新穎等準(zhǔn)入條件, 對一般的農(nóng)戶是難介入, 大多數(shù)情況下是被許多大型的農(nóng)業(yè)企業(yè)或進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的工商資本擄走或被大企業(yè)瓜分, 或有關(guān)系的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者巧立名目肆意劫取, 而許多種植大戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場獲取的相對很少, 這無疑起到了扶強(qiáng)抑弱的作用。“政府千萬不要支持資本打敗小農(nóng)”[19], 這樣只對“資本擁有者”才有好處, 而對“適度結(jié)合土地和勞動(dòng)力使用, 和 (人多地少的中國的) 農(nóng)業(yè)總體布局來說, 乃是不經(jīng)濟(jì)的行為”。[20]錯(cuò)位的補(bǔ)貼必然造成農(nóng)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展, 長期“小農(nóng)化”與異化“大農(nóng)化”將使農(nóng)業(yè)難以走出發(fā)展困境, 適宜中國發(fā)展需要的家庭農(nóng)場卻難以得到優(yōu)化發(fā)展。因此, 當(dāng)今政府必須矯正補(bǔ)貼極端化的偏向, 既要對真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶家庭采取普惠制, 實(shí)現(xiàn)有約束的平均;又要對轉(zhuǎn)型發(fā)展的未來處于主體地位的家庭農(nóng)場予以大力扶持, 而不是單純地“扶大抑小”或“扶強(qiáng)抑弱”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江西社會(huì)科學(xué)2017年07期
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