摘要：城鄉(xiāng)土地屬于國家所有并受到用途管制，經(jīng)營性用地制度應(yīng)區(qū)分城鄉(xiāng)用途尤其是區(qū)分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用途。因此，平等交換城鄉(xiāng)土地宜謹(jǐn)慎推進。
探討平等交換城鄉(xiāng)土地之前有必要追問：農(nóng)村土地到底歸誰所有？區(qū)分城鄉(xiāng)土地的必要性？推進城鄉(xiāng)土地平等交換需要注意哪些事項？正確認(rèn)識這些問題，關(guān)系到農(nóng)村土地制度改革深化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進。
一、城鄉(xiāng)土地屬于國家所有并受到用途管制
（一）城鄉(xiāng)土地屬于國家所有
實行土地公有制的我國，不僅城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地也屬于國家所有。盡管農(nóng)村土地實行集體所有制，但農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟組織所有，也非集體經(jīng)濟組織成員所有。這是因為：（1）對于前者，集體經(jīng)濟組織不能自主決定集體土地歸屬，并不向集體經(jīng)濟組織成員收取土地使用費，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外任何組織或個人，對集體經(jīng)濟組織成員依法無償占有的集體土地幾近沒有處分權(quán)。其實，集體經(jīng)濟組織是法治之下的自治單元，實行民主制而非公司制，不納稅，不繳費，不能破產(chǎn)；要成立法人，其財產(chǎn)應(yīng)在遵守農(nóng)村土地集體所有制為主的“三農(nóng)”基本制度、尊重集體經(jīng)濟組織成員意愿基礎(chǔ)上，從適宜市場化的集體資源資產(chǎn)中獨立出來。（2）對于后者，集體經(jīng)濟組織成員對集體土地并不具有所有權(quán)，農(nóng)村集體土地實際只是被大部分集體經(jīng)濟組織成員和部分非集體經(jīng)濟組織成員依法占有，全面取消農(nóng)業(yè)稅后他們可以依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地。鑒于土地屬公有、征地有安置或競爭應(yīng)公平，農(nóng)村集體土地本可以被依法地?zé)o償?shù)卣魇諡閲型恋兀r(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)依法繳納相關(guān)土地使用稅費。因此，集體經(jīng)濟組織并非經(jīng)濟實體，也非實體組織，在集體土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能；農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是土地公有制，同時又是非典型的土地公有制。
（二）城鄉(xiāng)土地受到用途管制
1．對土地實行用途管制是世界通行做法。土地是稀缺資源，是人類居住生活、經(jīng)濟活動的重要載體。土地利用會產(chǎn)生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€國家的長遠(yuǎn)利益；土地利用制度既關(guān)系到公共利益與個人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國家對土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、城鎮(zhèn)用地等都實行用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。因此，我國的農(nóng)村土地集體所有制、有償使用國有經(jīng)營性土地等均是用途管制之下的重要土地制度。
2．我國更有必要加強土地用途管制。人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國必須堅守18億畝耕地紅線、把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。如果不加強土地用途管制，就會導(dǎo)致土地利用的無序、土地結(jié)構(gòu)的改變、土地市場的混亂，影響國家宏觀調(diào)控，影響經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。因此，加強土地用途管制既是實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境這一基本國策的必然要求；既是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。
二、經(jīng)營性用地制度應(yīng)區(qū)分城鄉(xiāng)用途尤其是區(qū)分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用途
不同事物具有不同特征，具有不同發(fā)展規(guī)律，其制度安排應(yīng)體現(xiàn)其特征，遵循其發(fā)展規(guī)律。農(nóng)村承包土地、國有經(jīng)營性土地、農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地上的生產(chǎn)經(jīng)營活動存在重要區(qū)別，因而也需要遵循各自特殊發(fā)展規(guī)律，作出不同的用地制度安排。
（一）農(nóng)村承包土地實行集體所有制
農(nóng)村承包土地上主要從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。由于農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的勞動監(jiān)管成本過高、生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險市場風(fēng)險較大。因此，農(nóng)業(yè)既需要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，也需要遵循生物生長規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律，甚至在工業(yè)化初期需要滿足工業(yè)優(yōu)先等發(fā)展戰(zhàn)略、進入工業(yè)化中期后需要政府加大扶持力度。加上農(nóng)村人口分布不密集、土地資金勞動力人才科技等生產(chǎn)要素集聚度不高競爭力不強、交通水利能源通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及教育文化衛(wèi)生醫(yī)療等基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低等，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平往往低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因此，進入工業(yè)化中期，為了促進工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，集體經(jīng)濟組織成員可以依法地?zé)o償?shù)厥褂贸邪恋亍⒄亍⒐嬗玫氐燃w土地，而不宜有土地成本：既不能將土地所有權(quán)私有化，也不能將土地承包權(quán)市場化；在遵從土地用途管制、遵守農(nóng)村土地集體所有制、尊重集體經(jīng)濟組織成員意愿前提下，可在土地經(jīng)營權(quán)上充分發(fā)揮市場配置土地的決定性作用。這既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律甚至城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，也符合中國國情與農(nóng)情，堅持了土地公有制。農(nóng)村土地集體所有制是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、能促進生產(chǎn)力發(fā)展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。它既創(chuàng)新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻；既是人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發(fā)展的必然趨勢之一。
（二）國有經(jīng)營性土地實行有償使用制度
國有經(jīng)營性土地上主要從事的是工商業(yè)活動。由于工商業(yè)以生產(chǎn)提供無生命之類產(chǎn)品或服務(wù)為主，因此，相對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，其產(chǎn)業(yè)組織化水平更高、組織運行機制更靈活、生產(chǎn)經(jīng)營效率更高風(fēng)險更低效益更佳。因而，一方面，在遵從用途管制、有關(guān)法律前提下，通過有償使用國有經(jīng)營性土地，能充分發(fā)揮市場配置土地的決定性作用，促進市場主體發(fā)揮主觀能動性，提高生產(chǎn)效率，增強服務(wù)能力，更好推進社會進步。另一方面，通過依法征收土地使用方面的稅費并將之用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共社會事業(yè)發(fā)展、社會公共秩序維護、弱勢產(chǎn)業(yè)與貧困居民幫扶等來體現(xiàn)土地的全民共有或國家所有本質(zhì)屬性。因此，有償使用國有經(jīng)營性土地是符合社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)要求的，這既遵循了工商業(yè)發(fā)展規(guī)律，又堅持了土地公有制。盡管與集體經(jīng)濟組織成員可以依法地?zé)o償?shù)厝〉貌⑹褂贸邪恋叵喾?，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制；無償與有償之別是緣于農(nóng)業(yè)與工商業(yè)發(fā)展規(guī)律不同而需要作出產(chǎn)業(yè)有別的土地制度安排。假如取消無償與有償之別，不但不利于農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，也不利于第二三產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此，從這個角度而言，農(nóng)村土地集體所有制不僅讓農(nóng)村居民受益，也讓城鎮(zhèn)居民受益，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
（三）農(nóng)村土地依法用于經(jīng)營性建設(shè)時也應(yīng)實行有償使用制度
在實行土地公有制的我國，如果農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，那么它就與國有經(jīng)營性建設(shè)用地并無本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。因而，就應(yīng)同樣遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，同樣遵守市場競爭規(guī)則，同等繳納土地使用方面的稅費——此類土地稅費主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，尤其是縮小農(nóng)村區(qū)域之間的發(fā)展差距。否則，就容易形成有別于無償使用農(nóng)村承包土地、有償使用國有經(jīng)營性土地的無償使用農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)土地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，甚至不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地的，往往限于城郊，只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。它既不能統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也不能兼顧當(dāng)前與未來發(fā)展，不利于構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制、經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展體制機制，容易擴大區(qū)域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度，以建立健全統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域尤其是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利益分配機制。
三、謹(jǐn)慎推進城鄉(xiāng)土地平等交換
（一）平等交換城鄉(xiāng)土地容易偏離土地公有制
如同國有經(jīng)營性土地一級市場，作為國家所有的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地要入市，其交易中的土地產(chǎn)權(quán)出讓方只能是代表國家或代表全民的政府，而不是集體經(jīng)濟組織或其成員，更不是村委會；交易中的土地收益、交易后的土地增值收益也不宜由集體經(jīng)濟組織或其成員單獨分享。否則，不但不利于公平競爭，而且會偏離農(nóng)村土地集體所有制“農(nóng)地農(nóng)用、成員共用、無償使用”政策初衷，容易讓集體土地變相成為集體經(jīng)濟組織成員所有，容易形成土地食利階層，違背土地公有制。因此，與其探索同等入市、同權(quán)同價改革，不如在嚴(yán)格實行土地用途管制的前提下，要么依法征收農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地有關(guān)稅費；要么將城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地納入征地范圍，征收為國有土地，進而實行國有土地制度。當(dāng)然，現(xiàn)行征收農(nóng)民土地制度有待深化改革，宜與征收國有土地一樣沒有土地補償費，可用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，其標(biāo)準(zhǔn)擬為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均年消費支出金額的五倍左右。
（二）平等交換城鄉(xiāng)土地沒有體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則
平等交換城鄉(xiāng)土地的初衷，是縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用農(nóng)村承包土地而有償使用國有經(jīng)營性土地，是由于農(nóng)業(yè)相對第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的。假若在用地體制機制上不體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別，就是不尊重產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別客觀實際，不遵循事物各自發(fā)展規(guī)律。因此，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制并不排斥城鄉(xiāng)有別的體制機制，排斥的只是城鄉(xiāng)不平等的體制機制。那么，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、堅持土地公有制、實行用途管制的城鄉(xiāng)有別的土地制度就應(yīng)長期堅持下去。目前應(yīng)著力于通過深化改革逐漸消除城鄉(xiāng)不平等發(fā)展體制機制，比如提供城鄉(xiāng)平等的適合農(nóng)村農(nóng)業(yè)的基本公共服務(wù)，加大向農(nóng)村傾斜的導(dǎo)向性精準(zhǔn)性強的公共財政投入。
（三）平等交換城鄉(xiāng)土地容易沖擊土地用途管制
即使實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地的平等交換，也由于農(nóng)村土地相對城鎮(zhèn)土地地上附著物補償較少、土地存在級差而使征地拆遷成本低，進而在“政績”趨動下，突破土地利用總體規(guī)劃，將城郊土地征收，變?yōu)槌擎?zhèn)或工業(yè)用地；或者由于農(nóng)業(yè)比較效益低、城鎮(zhèn)土地成本過高，而在利益趨動下非法將農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。因此，如果不加強農(nóng)業(yè)用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位甚至影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。如果不加強建設(shè)用地管制，就不但不符合全國土地利用總體規(guī)劃，而且往往違背農(nóng)村土地集體所有制；不但擾亂土地市場秩序，也影響政府及法律威信。其實，新中國成立以來尤其是改革開放以來，工業(yè)發(fā)展用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及農(nóng)村建設(shè)用地存量已足夠多。今后應(yīng)著力于節(jié)約集約利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地新增，并以此倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級高質(zhì)量發(fā)展，促進資源節(jié)約集約利用，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
由上，可將農(nóng)村土地集體所有制的概念概括為：歸國家所有、受用途管制的農(nóng)村土地，以集體經(jīng)濟組織為地理邊界，在全面取消農(nóng)業(yè)稅后，由集體經(jīng)濟組織成員及其家庭成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加小Ｆ渲小凹w”宜作一定地理邊界內(nèi)的共同解釋，“所有”宜作占有而不宜作所有權(quán)解釋。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會）
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