摘要：城鄉土地屬于國家所有并受到用途管制，經營性用地制度應區分城鄉用途尤其是區分農業與非農業用途。因此，平等交換城鄉土地宜謹慎推進。
探討平等交換城鄉土地之前有必要追問：農村土地到底歸誰所有？區分城鄉土地的必要性？推進城鄉土地平等交換需要注意哪些事項？正確認識這些問題，關系到農村土地制度改革深化、城鄉經濟社會持續健康發展、國家治理體系和治理能力現代化推進。
一、城鄉土地屬于國家所有并受到用途管制
（一）城鄉土地屬于國家所有
實行土地公有制的我國，不僅城市土地屬于國家所有，農村土地也屬于國家所有。盡管農村土地實行集體所有制，但農村集體土地既非集體經濟組織所有，也非集體經濟組織成員所有。這是因為：（1）對于前者，集體經濟組織不能自主決定集體土地歸屬，并不向集體經濟組織成員收取土地使用費，不能將土地轉讓給集體經濟組織以外任何組織或個人，對集體經濟組織成員依法無償占有的集體土地幾近沒有處分權。其實，集體經濟組織是法治之下的自治單元，實行民主制而非公司制，不納稅，不繳費，不能破產；要成立法人，其財產應在遵守農村土地集體所有制為主的“三農”基本制度、尊重集體經濟組織成員意愿基礎上，從適宜市場化的集體資源資產中獨立出來。（2）對于后者，集體經濟組織成員對集體土地并不具有所有權，農村集體土地實際只是被大部分集體經濟組織成員和部分非集體經濟組織成員依法占有，全面取消農業稅后他們可以依法地無償地使用或占有集體土地。鑒于土地屬公有、征地有安置或競爭應公平，農村集體土地本可以被依法地無償地征收為國有土地，農村經營性建設用地應依法繳納相關土地使用稅費。因此，集體經濟組織并非經濟實體，也非實體組織，在集體土地產權上只具有地理邊界功能；農村土地集體所有制的本質是土地公有制，同時又是非典型的土地公有制。
（二）城鄉土地受到用途管制
1．對土地實行用途管制是世界通行做法。土地是稀缺資源，是人類居住生活、經濟活動的重要載體。土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益；土地利用制度既關系到公共利益與個人利益的建構與平衡，也關系到生產力的發展與生產關系的調適。因此，任一國家對土地利用，包括農業用地、工業用地、城鎮用地等都實行用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。因此，我國的農村土地集體所有制、有償使用國有經營性土地等均是用途管制之下的重要土地制度。
2．我國更有必要加強土地用途管制。人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度，也決定了我國必須堅守18億畝耕地紅線、把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。如果不加強土地用途管制，就會導致土地利用的無序、土地結構的改變、土地市場的混亂，影響國家宏觀調控，影響經濟社會持續健康發展。因此，加強土地用途管制既是實施主體功能區戰略的關鍵舉措，也是堅持節約資源和保護環境這一基本國策的必然要求；既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是中華民族生生不息、實現偉大復興的重要基礎。
二、經營性用地制度應區分城鄉用途尤其是區分農業與非農業用途
不同事物具有不同特征，具有不同發展規律，其制度安排應體現其特征，遵循其發展規律。農村承包土地、國有經營性土地、農村經營性建設用地上的生產經營活動存在重要區別，因而也需要遵循各自特殊發展規律，作出不同的用地制度安排。
（一）農村承包土地實行集體所有制
農村承包土地上主要從事的是農業生產經營活動。由于農業是生命再生產與經濟再生產相結合的產業，農作物的農時性與自然性、農產品的生命性與市場化、農業的基礎性與民生性，既決定了農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，也決定了農業的勞動監管成本過高、生產效率不高、比較效益低、自然風險市場風險較大。因此，農業既需要遵循市場經濟規律，也需要遵循生物生長規律，還需要遵循宏觀調控規律，甚至在工業化初期需要滿足工業優先等發展戰略、進入工業化中期后需要政府加大扶持力度。加上農村人口分布不密集、土地資金勞動力人才科技等生產要素集聚度不高競爭力不強、交通水利能源通信等公共基礎設施以及教育文化衛生醫療等基本公共服務人均配置成本較高或人均利用率較低等，農村經濟社會發展水平往往低于當地城鎮。因此，進入工業化中期，為了促進工農業協調發展、城鄉一體化發展，集體經濟組織成員可以依法地無償地使用承包土地、宅基地、公益用地等集體土地，而不宜有土地成本：既不能將土地所有權私有化，也不能將土地承包權市場化；在遵從土地用途管制、遵守農村土地集體所有制、尊重集體經濟組織成員意愿前提下，可在土地經營權上充分發揮市場配置土地的決定性作用。這既遵循了農業農村發展規律甚至城鄉協調發展規律，也符合中國國情與農情，堅持了土地公有制。農村土地集體所有制是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、能促進生產力發展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。它既創新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻；既是人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發展的必然趨勢之一。
（二）國有經營性土地實行有償使用制度
國有經營性土地上主要從事的是工商業活動。由于工商業以生產提供無生命之類產品或服務為主，因此，相對農業生產經營活動，其產業組織化水平更高、組織運行機制更靈活、生產經營效率更高風險更低效益更佳。因而，一方面，在遵從用途管制、有關法律前提下，通過有償使用國有經營性土地，能充分發揮市場配置土地的決定性作用，促進市場主體發揮主觀能動性，提高生產效率，增強服務能力，更好推進社會進步。另一方面，通過依法征收土地使用方面的稅費并將之用于公共基礎設施建設、公共社會事業發展、社會公共秩序維護、弱勢產業與貧困居民幫扶等來體現土地的全民共有或國家所有本質屬性。因此，有償使用國有經營性土地是符合社會主義市場經濟本質要求的，這既遵循了工商業發展規律，又堅持了土地公有制。盡管與集體經濟組織成員可以依法地無償地取得并使用承包土地相反，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制；無償與有償之別是緣于農業與工商業發展規律不同而需要作出產業有別的土地制度安排。假如取消無償與有償之別，不但不利于農業持續健康發展，也不利于第二三產業持續健康發展。因此，從這個角度而言，農村土地集體所有制不僅讓農村居民受益，也讓城鎮居民受益，有利于城鄉經濟社會持續健康發展。
（三）農村土地依法用于經營性建設時也應實行有償使用制度
在實行土地公有制的我國，如果農村土地依法轉為經營性建設用地，那么它就與國有經營性建設用地并無本質區別——土地都屬于國家所有，都用于非農業生產經營。因而，就應同樣遵循市場經濟規律，同樣遵守市場競爭規則，同等繳納土地使用方面的稅費——此類土地稅費主要用于農業農村發展，尤其是縮小農村區域之間的發展差距。否則，就容易形成有別于無償使用農村承包土地、有償使用國有經營性土地的無償使用農村經營性建設土地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉統一的建設用地市場，甚至不利于構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系。而且，能將農村土地依法轉為經營性建設用地的，往往限于城郊，只惠及少數農民，而不能讓廣大農村、更多農民共享改革發展成果。它既不能統籌農村區域協調發展，也不能兼顧當前與未來發展，不利于構建區域協調發展體制機制、經濟社會持續健康發展體制機制，容易擴大區域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應稅收制度，以建立健全統籌農村區域尤其是統籌城鄉的土地利益分配機制。
三、謹慎推進城鄉土地平等交換
（一）平等交換城鄉土地容易偏離土地公有制
如同國有經營性土地一級市場，作為國家所有的農村經營性建設用地要入市，其交易中的土地產權出讓方只能是代表國家或代表全民的政府，而不是集體經濟組織或其成員，更不是村委會；交易中的土地收益、交易后的土地增值收益也不宜由集體經濟組織或其成員單獨分享。否則，不但不利于公平競爭，而且會偏離農村土地集體所有制“農地農用、成員共用、無償使用”政策初衷，容易讓集體土地變相成為集體經濟組織成員所有，容易形成土地食利階層，違背土地公有制。因此，與其探索同等入市、同權同價改革，不如在嚴格實行土地用途管制的前提下，要么依法征收農村經營性建設用地有關稅費；要么將城鎮規劃區內農村經營性建設用地納入征地范圍，征收為國有土地，進而實行國有土地制度。當然，現行征收農民土地制度有待深化改革，宜與征收國有土地一樣沒有土地補償費，可用安置過渡費代替土地補償費、安置補助費，其標準擬為當地城鎮居民人均年消費支出金額的五倍左右。
（二）平等交換城鄉土地沒有體現分類指導原則
平等交換城鄉土地的初衷，是縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展。我國城鄉二元結構的形成是緣于長期形成的城鄉不平等的體制機制，因此，要消除城鄉二元結構就應從建立健全城鄉一體化發展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用農村承包土地而有償使用國有經營性土地，是由于農業相對第二三產業效益差、農村相對當地城鎮落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現分類指導原則的，是遵從城鄉發展規律的。假若在用地體制機制上不體現產業有別、城鄉有別，就是不尊重產業有別、城鄉有別客觀實際，不遵循事物各自發展規律。因此，建立健全城鄉一體化發展體制機制并不排斥城鄉有別的體制機制，排斥的只是城鄉不平等的體制機制。那么，遵循城鄉發展規律、堅持土地公有制、實行用途管制的城鄉有別的土地制度就應長期堅持下去。目前應著力于通過深化改革逐漸消除城鄉不平等發展體制機制，比如提供城鄉平等的適合農村農業的基本公共服務，加大向農村傾斜的導向性精準性強的公共財政投入。
（三）平等交換城鄉土地容易沖擊土地用途管制
即使實現了城鄉土地的平等交換，也由于農村土地相對城鎮土地地上附著物補償較少、土地存在級差而使征地拆遷成本低，進而在“政績”趨動下，突破土地利用總體規劃，將城郊土地征收，變為城鎮或工業用地；或者由于農業比較效益低、城鎮土地成本過高，而在利益趨動下非法將農業用地變為建設用地。因此，如果不加強農業用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農業基礎地位甚至影響城鄉經濟社會持續健康發展。如果不加強建設用地管制，就不但不符合全國土地利用總體規劃，而且往往違背農村土地集體所有制；不但擾亂土地市場秩序，也影響政府及法律威信。其實，新中國成立以來尤其是改革開放以來，工業發展用地、城鎮建設用地以及農村建設用地存量已足夠多。今后應著力于節約集約利用現有建設用地，嚴格控制建設用地新增，并以此倒逼經濟轉型升級高質量發展，促進資源節約集約利用，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。
由上，可將農村土地集體所有制的概念概括為：歸國家所有、受用途管制的農村土地，以集體經濟組織為地理邊界，在全面取消農業稅后，由集體經濟組織成員及其家庭成員依法地無償地使用或占有。其中“集體”宜作一定地理邊界內的共同解釋，“所有”宜作占有而不宜作所有權解釋。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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