摘要：近年來,家庭農場等新型農業經營主體受到高度關注,特別是家庭農場在構建我國新型農業經營體系中具有基礎性的地位。當前家庭農場在全國各地正值快速發展的關鍵時期,推進家庭農場健康發展,需要進一步發揮政策引導和扶持作用。本文首先分析了家庭農場的發展趨勢,并闡述了其在現代農業發展中的作用;其次分析了家庭農場對扶持政策的需求;然后重點梳理了現有家庭農場的相關扶持政策,包括國家層面和地方創新;最后提出進一步完善家庭農場扶持政策的建議。政府應從多個方面對家庭農場發展予以扶持,特別是要在基礎設施、財政補貼、金融保險、人才培養、社會化服務等方面加大政策扶持力度,增強政策的針對性與匹配性,支持家庭農場提升競爭力,使其更好地發揮對現代農業建設的引領作用。
一、引言
“家庭農場”早在2008年黨的十七屆三中全會報告中就被提及, 報告指出:“有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。2013年, “家庭農場”首次被寫入中央一號文件, 文件提出“采取獎勵補助等多種辦法, 扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場;加大專業大戶、家庭農場經營者培訓力度;新增農業補貼資金向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜;鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉, 發展多種形式的適度規模經營”, 明確了發展家庭農場的戰略方向。此后, 家庭農場受到了廣泛的關注。2014年, 農業部印發《關于促進家庭農場發展的指導意見》首次明確了家庭農場基本特征與重大意義, 提出了扶持家庭農場發展的政策措施和工作要求。之后, 各地家庭農場蓬勃發展, 勢頭良好。
近年來, 中央高度關注家庭農場等新型農業經營主體發展。2014年中辦國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出“要發揮家庭經營的基礎作用, 重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源, 從事專業化、集約化農業生產的家庭農場, 使之成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量”。自2013年以來, 連續多個中央1號文件明確提出要建立健全相關政策, 2016年的中央“一號文件”中提出“積極培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體, 完善財稅、信貸保險、用地用電、項目支撐等政策, 加快培育新型農業經營主體的政策體系”;2017年的中央“一號文件”又提“完善家庭農場認定辦法, 扶持規模適度的家庭農場”。同時, 2016年“兩會”期間, 習近平總書記提出, 要以家庭農場和農民合作社為抓手, 發展農業適度規模經營;《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也強調, 要扶持發展家庭農場等新型農業經營主體, 健全有利于新型農業經營主體成長的政策體系。
二、家庭農場發展趨勢及作用分析
家庭農場是指以農戶為經營主體, 主要利用家庭勞動力, 生產經營規模適度, 專業化、標準化、集約化、商品化水平較高, 且以農業收入為主要收入來源的農業生產經營單位 (張紅宇等, 2013) 。從國內外發展經驗看, 具備“家庭經營、規模適度、一業為主、集約生產”特征的家庭農場, 具有產權清晰、效率明顯等優勢, 能夠迅速適應我國基本國情農情, 已經成為引領農業適度規模經營、發展現代農業的有生力量。由于家庭農場主與土地有著天然的依存關系, 堅持了農業家庭生產經營的優勢, 具有規模經濟效應, 因此從世界各國農業發展的實踐看, 無論是在“人少地多”的美國、加拿大, 在“人地平衡”的法國、德國, 還是“人多地少”的日本、韓國等國, 農業家庭經營都是最普遍的農業經營形式 (杜志雄、王新志, 2013) 。現階段, 家庭農場在我國農業農村中的作用已經開始顯現, 發展家庭農場體現了完善農村基本經營制度的方向, 有利于構建現代農業產業、生產和經營體系三大體系, 有利于推動農業供給側結構性改革, 有利于實現農業的可持續發展 (杜志雄等, 2016;陶懷穎等, 2016;趙鯤等, 2017) 。
(一) 家庭農場發展趨勢分析。
1. 從全國統計和典型監測情況看, 家庭農場發展迅速, 經營規模適度。
近年來, 我國家庭農場發展速度加快, 已成為一種重要的新型農業經營主體。據農業部調查統計, 截至2012年年底, 全國符合條件的家庭農場87.7萬個, 經營耕地面積達到1.76億畝, 占全國承包耕地總面積的13.4%, 平均經營規模200.2畝, 其中, 從事種養業的家庭農場占總數的98.2%。2014年起, 農業部指導各地以縣為單位明確家庭農場具體標準并建立名錄, 工商部門也就家庭農場注冊登記作出了相關規定 (趙鯤等, 2017) 。截至2015年年底, 經農業部門認定、符合當地標準的家庭農場超過34萬戶, 比2013年的13.9萬戶增長了1.5倍, 平均經營規模為150畝左右;在工商部門注冊的家庭農場達到42.5萬戶, 比2013年的10.6萬戶增長了3倍多。
據農業部對全國近3000個家庭農場的典型監測數據顯示, 樣本家庭農場的年齡和知識結構正逐步改善, 2015年農場主平均年齡為45.77歲, 比2014年平均年齡下降了0.23歲;擁有高中、中專、職高以上學歷的農場主占48.3%, 比2014年增加了3.3%, 擁有大專以上學歷的農場主占11.23%, 比2014年增加了1.22%。樣本家庭農場的平均經營規模略有擴大, 2015年, 家庭農場平均經營土地面積373.69畝, 比2014年增加了39.52畝, 增加了11.8%。家庭農場發展漸趨穩定, 2015年, 流轉租期5年以上的土地面積占比達到68.26%, 流轉租期10年以上的土地面積占比達到35.7%, 都略高于2014年;土地流轉的平均租金為491.12元/畝, 比2014年的501.01元/畝略有下降。家庭農場收入有所增長, 2015年, 家庭農場的平均凈收入為25.07萬元, 比2014年平均增加了6.42萬元。
2. 從發展模式看, 家庭農場呈現多元化、多類型發展趨勢。
各地家庭農場發展中, 緊密結合當地發展實際, 積極探索發展模式, 充分將家庭農場與社會化服務組織、村集體、其他新型主體進行聯合, 形成整體, 發揮合力, 家庭農場發展呈現多元化現象。
“家庭農場+農業社會化服務”模式, 家庭農場專心于農業生產, 其所需的各類生產服務均由完備的社會化服務組織提供, 從而充分發揮各自優勢。作為較早探索家庭農場的地區之一, 上海市一手抓家庭農場培育, 一手抓農業社會化服務。如松江區從2011年開始推行“機農一體化”, 已有108個農機聯合互助點, 通過家庭農場+“機農一體化”的社會化服務, 促進了農業的規模化經營。從發展趨勢看, 家庭農場兼具經營和服務主體功能的特征日益明顯, 這對于顯著降低農業生產 (服務) 成本發揮了積極的作用 (杜志雄等, 2017) 。
“發揮集體功能培育適度規模家庭農場”模式, 一般依托村集體成立, 通過股份合作方式, 基本實現全員加入, 并聘請職業農民進行生產管理, 這類農場在提高農業組織化程度、增強農村集體經濟實力方面表現出很強的優越性。如上海市嘉定區家庭農場發展模式就是典型的以集體經濟為依托, 村集體對農田基礎設施進行了統一的布局, 進行了高標準農田建設, 并配套有農機中心和糧食烘干中心, 對本地家庭農場的產糧進行統一收購;四川省崇州市聘請懂技術、會經營的種田能手擔任職業經理人, 引導農戶以土地承包經營權入股, 建立適應規模化種植的專業化服務體系, 形成“農業共營制”模式。
“家庭農場+合作社+龍頭企業聯合經營”模式, 在實踐中, 為了獲得更好的經濟效益, 家庭農場往往會充分利用農民合作社易于合作、信任程度高的優點, 以及龍頭企業的資源優勢, 實現二者有機結合。如浙江省海鹽縣萬好蔬菜專業合作社與萬好公司簽訂蔬菜收購合同, 其中15個會員家庭農場產出的蔬菜全部定點供應給萬好公司, 占萬好公司收購蔬菜總量的90%。
“家庭農場聯合與合作”模式, 安徽郎溪、浙江衢州、江蘇泰州等地出現了家庭農場協會或聯盟等形式, 加強家庭農場之間的聯合與合作。如郎溪縣家庭農場通過協會實現自我管理、自我服務, 且能申請聯保貸款, 全縣400多個家庭農場通過協會獲得了金融貸款;泰州市家庭農場服務聯盟, 吸納家庭農場主個人會員近千名, 涉農部門、金融機構、農資企業等單位會員14家, 聯盟成員專業化統防統治和聯防聯控覆蓋率達93%, 水稻集中育秧面積達87%, “植保+農機”綜合服務覆蓋率達98.2%, 農資零差價供應率達68.6% (趙鯤等, 2017) 。
3. 從不同區域看, 家庭農場發展尚不均衡, 呈現階梯式發展趨勢。
根據各省家庭農場的發展情況分析, 東部家庭農場發展已較成熟, 中部發展迅速, 西部相對緩慢。從發展起步看, 20世紀九十年代后期, 浙江的嘉興、寧波等地就已經有了家庭農場的發展雛形。一些種養大戶自發或在政府組織下, 集中流轉土地, 進行工商注冊登記, 參與市場競爭, 逐步演變成為家庭農場。自2007年起, 上海松江區開始實踐百畝左右規模、以糧食生產為主的家庭農場模式, 先將耕地集中流轉到村集體, 然后由區政府出面進行高標準農田整治, 再以競包方式流轉給家庭農場經營, 戶均經營面積約118畝, 以糧食生產為主, 2013年家庭農場平均凈收入10萬元左右。此外, 江蘇、山東等省家庭農場發展也較為成熟。中部的安徽、湖北、吉林、黑龍江等省, 近幾年家庭農場發展迅速, 安徽省郎溪縣于2009年成立了“郎溪縣家庭農場協會”, 還有湖北的武漢模式和吉林的延邊模式, 作為家庭農場探索先行者的五大模式都出現在東部和中部地區。西部地區的家庭農場發展起步較晚, 普遍處于探索階段, 這也與地區二三產業發展、勞動力轉移速度有關。
從家庭農場數量上看, 截至2015年年底, 西部12個省 (區、市) 共培育家庭農場約7.1萬家, 在數量上不及山東和安徽兩省之和。山東全省在工商部門注冊登記的家庭農場4.1萬家, 從統計情況分析來看, 從事種植業的占84.2%, 平均經營耕地面積112.8畝, 從事糧食生產的50畝~200畝的占76.8%。安徽全省經工商注冊登記的家庭農場超過3.5萬家, 較2014年增長78%, 全省家庭農場經營土地面積645.55萬畝, 其中流轉耕地占家庭農場經營土地面積的79.4%, 平均每個家庭農場經營土地192.2畝。同為糧食主產區而且土地面積遠大于山東和安徽的內蒙古, 家庭農場的發展數量遠小于東部和中部地區省份, 全區共有家庭農牧場7713個, 其中從事種植業的占73.4%, 種植業中從事糧食生產的占96.2%。
從政策引導看, 東部地區注重從土地規模、生產規范、經營效益等方面引導家庭農場提高生產經營水平, 促使家庭農場全面推行標準化生產, 完善生產檔案制度, 建立質量可追溯體系, 切實提升家庭農場市場競爭能力。同時積極引導家庭農場通過資金參股、承接訂單等方式與合作社、龍頭企業等結成利益共同體, 通過土地經營權抵押、綜合保險試點、成立專業協會等方式, 解決家庭農場融資、保險、銷售困難。而在西部地區, 部分省尚未明確家庭農場認定標準和申報程序, 支持家庭農場發展的政策措施僅停留在財政資金予以適當補助, 對家庭農場發展帶動效果不明顯, 家庭農場管理水平參差不齊, 引領帶動能力也是差別較大。
(二) 家庭農場在發展現代農業中的作用越來越明顯。
1. 家庭農場帶動小規模農戶的示范作用愈發明顯。
為提高生產效益, 家庭農場對使用先進農機、引進優良品種、采用新技術、開展品牌化經營、拓寬購銷渠道更積極、更主動, 同時, 家庭農場經營者往往具備較好的創新和市場意識, 樂于接受和嘗試先進技術和品種, 更能有效帶動周邊農戶轉型升級, 在提高農業生產經營水平、推廣先進技術和品種中的作用逐步顯現。如吉林省琿春市松哲專業農場對引進優良品種十分重視, 2010年起在30畝耕地上試種先玉335號, 成功后每畝增產200多斤, 已帶動周圍兩個村的農戶種植該品種。浙江省衢州市樊土壽家庭農場, 先后引進十幾種外地葡萄、油桃、脆棗品種, 成功后帶動周圍農戶擴大種植面積, 推動了一輪又一輪的種植結構優化升級。
2. 家庭農場在保障農產品供給、提升農產品質量安全中的作用日益凸顯。
與傳統小農戶相比, 商品化農業生產是家庭農場的重要特征, 這就要求家庭農場需要具備更高的標準化生產水平和更強的農產品質量安全意識。如浙江省通過健全扶持政策, 發揮家庭農場集聚效應, 打造農產品田園超市, 有效保障了城鄉居民“米袋子”“菜籃子”“果盤子”農產品供應。其中, 衢州市通過引導家庭農場建立完整的田間生產記錄檔案, 簽訂農產品質量安全承諾書、完善農產品質量自檢設備、健全以二維碼為標志的農產品可追溯制度、加強“三品”認證和品牌創建等措施, 形成了多層次、廣覆蓋的家庭農場全程質量安全監管體系, 已有338戶家庭農場配備自檢設備, 396戶家庭農場建立二維碼追溯體系, 創建農產品放心農場398戶, 農產品質量抽檢合格率達到99.8%。
3. 家庭農場在推動其他新型農業經營主體發展、承載農業社會化服務中的功能持續強化。
由于具有專心務農、掌握土地這一基本生產要素、從事種養這一核心生產環節、堅持家庭為基本經營單位等諸多優勢, 家庭農場正逐步發展成為帶動和支撐其他各類主體的骨干力量。由于家庭農場對農資購買、農產品銷售、加工、運輸、貯藏以及農業生產經營技術、信息等方面服務的需求更為集中, 對通過聯合與合作節約交易費用、降低生產成本的需求更為迫切。并且家庭農場經營者專業素質較高, 懂農業技術, 善經營管理, 在農民專業合作社的組建和運行中愿意也能夠發揮核心作用。如浙江省海鹽縣萬好蔬菜專業合作社由200多個小農戶和15個家庭農場組成, 其中15個家庭農場是核心力量。隨著發展規模逐步擴大, 生產設施設備不斷購置, 家庭農場已經不僅僅是各類社會化服務組織的主要承載者, 同時也探索開始為其他農戶提供各類社會化服務。此外, 由于其生產經營規模較穩定, 生產方式較規范, 產品質量安全有保障, 家庭農場已經是農產品加工企業生產原料的主要提供者。
4. 家庭農場在農民增收、農業增產提效與可持續經營中的作用逐漸顯現。
家庭農場通過流轉土地發展規模經營, 一方面增加了承包農戶的財產性收入。如吉林省延邊州圖們市水口村朝鮮族人口占98%, 2000年以后外出勞動力中有70%到韓國打工, 耕地出現撂荒, 村集體經濟更是空白。為解決這一問題, 2011年年底村委會牽頭組織農民以承包土地入股的形式組建糧食種植專業農場, 并逐年擴大經營規模, 經營耕地面積達到150公頃, 總資產達到360多萬元。2015年, 農場為農戶分配股金4萬多元, 帶動農民人均純收入達到1.1萬元, 是2006年的3.1倍。另一方面又提升了農業生產的規模效益, 經營規模的擴張, 大大提高了農業經營效益, 對促進農民增收發揮著雙重作用。整個延邊州家庭農場采用農業新技術、新品種的比重高達90%以上, 家庭農場的土地利用率平均提高了5%, 糧食產量平均增長了15%, 平均每公頃耕地增加收益1000~3000元。2015年, 全州1137個家庭農場中有98%實現了盈利, 平均每個盈利30余萬元。
5. 家庭農場已成為轉化農業發展方式、實現農業生態綠色化發展的重要載體。
家庭農場與傳統小型農戶相比, 可以使分散的土地、資金和勞動力等生產要素在較大范圍和較高層面上有效結合, 有利于實行統一生產資料供應、技術服務、質量標準和營銷運作, 更加關注市場需求, 有利于對農業投入品進行監管, 強有力推進農業標準化和品牌化建設。而且家庭農場主從業經歷豐富, 年輕且受教育程度高, 對于新事物、新理念的接受意愿和能力更強, 相當一部分是具有生態自覺的“新農人” (杜志雄, 2015) 。監測數據顯示, 已有一定比例的家庭農場更加傾向于采用資源節約、環境友好的農業生產行為 (蔡穎萍、杜志雄, 2016) 。
三、家庭農場對扶持政策有強烈的現實需求
我國家庭農場仍屬于起步階段, 發展壯大仍面臨著諸多條件限制和困難障礙, 家庭農場對扶持政策需求強烈。兩年監測數據顯示, 近60%的家庭農場認為面臨的主要問題是“生產性基礎設施 (道路、水利、倉儲等) 落后”, 50%以上的家庭農場認為“貸款難”, 40%左右的家庭農場表示“缺乏勞動力”, 這也是由于農業的弱勢基礎與家庭經營的薄弱之處導致的。
(一) 家庭農場面臨的風險更大, 對融資、保險等需求強烈。
由于家庭農場是規模經營主體, 發展過程中土地流轉、地塊整理、購置農機、購買農資、改善生產設施和臨時雇工都需要大量資金投入且資金周轉季節性強, 但大部分家庭農場自身資金不足, 又缺乏有效的融資渠道。由于大多數家庭農場缺乏有效的抵押擔保物, 信息不對稱、申請和審批程序復雜、金融服務的交易成本過高, 使家庭農場很難從正規金融機構獲得信貸支持以滿足創辦或經營家庭農場的資金需求;小額信貸、民間借貸規模又較小, 成本相對較高, 不僅難以滿足家庭農場資金需求, 而且增加了經營成本。同時, 家庭農場由于規模較大、投入較高, 面臨的自然與市場風險也較大, 他們幾乎把全部身家都壓在農業經營上, 一旦出現巨災, 打擊可能是毀滅性的, 因此, 迫切需要農業保險以規避自然災害和價格變動等方面風險。而主要的大田作物和部分養殖業已經有了政策性保險, 但一些區域性特色產業保險沒有或者剛起步, 而且現有的農業保險理賠金額太低, 難以彌補災害損失。在河南省汝南縣與息縣調研發現, 2016年由于政策的變動, 糧食價格低迷, 氣候異常, 前期低溫多雨、后期高溫干旱, 赤霉病害多發, 小麥、旱稻和早稻減產現象較為普遍。據息縣農業局估計, 2016年全縣小麥畝均減產10%左右、水稻 (特別是旱稻) 畝均減產20%左右;其中, 某種植合作社900畝旱稻中300畝絕收, 畝均減產300斤;某農業公司3000畝小麥受災, 保險公司只賠付了70畝的損失約1萬多元。汝南縣受訪的種糧大戶中, 33%的大戶畝均減產約400斤。種糧大戶表示, 因缺乏有效抵押物而很難獲得信貸支持, 有的大戶直言“幾乎貸不到, 貸款是妄想”。在湖南省, 據調查, 80%以上的家庭農場都存在資金缺口, 如新田縣冷水井口鄉六合圩村某家庭農場, 種植面積600多畝, 前期投入已達70多萬元, 在購買插秧機和烘干等設備時, 資金缺口20多萬元, 只能從民間借貸年息高達2分的資金, 使農場主倍感壓力。
(二) 家庭農場機械化水平更高, 對農業基礎設施和配套用地要求增強。
相對于傳統農戶, 家庭農場生產經營面積擴大, 農業科技化和機械化程度提高, 對土地平整與機耕道路等基礎設施依賴程度也隨之提高。然而, 我國農業經營中存在土地零碎、交通不便、農田基礎設施條件較差的現實情況。同時, 農業建設用地的審批程序較嚴格, 相關農業部門和土地部門之間的認定標準不一致, 家庭農場的輔助性用地需求長期緊張。家庭農場倉儲、曬場、農機具庫棚等附屬設施用地政策雖然有文件規定, 但具體操作難度很大, 許多家庭農場的農機具只能露天停放。在河南省汝南縣與息縣調研發現, 種糧大戶普遍反映設施用地政策落實難到位, 農機存放、晾曬烘干、糧食倉儲等設施成了老大難問題, 糧食收獲后只能直接以低價賣給商販, 如碰到多雨天氣, 則極易遭受減產、霉變損失, 而汝南全縣只有1套烘干設備。在湖南省, 據調查, 不少地方農田溝渠年久失修, 機耕道不配套, 特別是烘干倉儲設施缺乏, 成為制約家庭農場規模經營的又一瓶頸。如藍山縣按水稻總產量20%的烘干需求, 需配套日烘干450噸產量的烘干設備, 但全縣僅有日烘干180噸的能力, 遠不能滿足種糧農民需求, 不少家庭農場只能直接將稻谷從田間拉到廣東蓮州市去烘干。
(三) 家庭農場對從業者的基本素質要求更高, 對人才需求增大。
目前家庭農場絕大多數發源于傳統的承包農戶, 從業者文化水平總體較低, 缺乏技術和經營管理能力, 整體素質亟待提升。懂科學技術的人才是家庭農場發展的原動力, 發達國家的家庭農場經營者一般擁有農業大學學位, 整體素質較高。與之相比, 我國農場主的受教育程度相對較低, 科學知識匱乏。而受過高等教育的大部分新生代農民畢業或進程后, 再回到農村務農創業的意愿不強。在新型職業農民的培訓方面, 存在著“硬件”不夠、“軟件”不足的問題, 一方面, 高等及高職、高專等院校農科專業招生難;另一方面, 由于種種條件的限制, 農場主職業培訓薄弱, 先進的管理方法和科學知識不能及時得到學習與應用, 這些因素的存在均嚴重阻礙著家庭農場的發展。如湖北省武漢市一位從事黑山羊養殖的家庭農場主反映, 由于缺乏專業技術人員, 建場初期山羊大量死亡, 外債最多時達到60多萬元, 幾近破產 (趙鯤等, 2017) 。同時, 直接服務家庭農場的農業社會化服務體系發展不充分, 家庭農場生產中迫切需要的專業化服務 (如農產品保鮮、加工、銷售、農機服務、技能培訓、勞動力轉移等) 供給不足;一些專業合作社提供的服務種類較為單一, 僅僅涉及生產資料及信息服務方面, 難以滿足現代家庭農場經營活動需要, 急需完善家庭農場的社會化服務體系。
四、家庭農場扶持政策供給現狀分析
現有的政策供給是針對政策需求來的。據不完全統計, 截至2016年8月份, 全國已有26個省 (區、市) 下發了扶持家庭農場發展的指導意見, 有18個省 (區、市) 開展了省級示范家庭農場創建, 有12個省 (區、市) 出臺了家庭農場工商登記辦法, 各級扶持家庭農場發展的財政資金已經超過13.8億元, 家庭農場在各級金融部門獲得的貸款金額已經超過40億元。
(一) 財政政策。
2015年, 財政部、農業部印發了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》, 2016年起, 在全國全面推開農業“三項補貼”改革, 即將農業“三項補貼”合并為農業支持保護補貼, 政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營;用于糧食適度規模經營的補貼資金, 支持對象重點向種糧大戶、家庭農場等新型經營主體傾斜。鼓勵各地創新新型經營主體支持方式, 采取貸款貼息、重大技術推廣與服務補助等方式支持新型經營主體發展多種形式的糧食適度規模經營。各地積極作為, 通過直接補助、以獎代補、項目扶持等方式, 給予家庭農場優先安排農業綜合開發、農田水利建設、土地整治、農村道路建設等項目, 支持家庭農場的農產品質量安全認證、農業生產基礎設施建設、農機購置、種苗繁育、加工儲運、市場營銷等, 為家庭農場創造良好的政策環境。
一是建立專項資金, 如江蘇省2015年針對家庭農場的財政扶持資金規模擴大達到了9000萬元;重慶市每年安排3500萬元專項補助資金, 對家庭農場建設農產品初加工設施進行財政補助 (趙鯤等, 2017) ;2017年, 財政部、農業部繼續加大支農投入, 如直接從事農業生產的個人和農業生產經營組織按規定購買農業機械, 可以得到農機購置補貼;在遼寧、吉林、黑龍江和內蒙古自治區實施玉米生產者補貼;專項支持家庭農場能力建設等。
二是支持示范家庭農場創建, 如吉林省從2014年開始在現代農業發展引導資金中, 單獨設立了家庭農場發展項目, 對示范家庭農場予以補貼 (趙鯤等, 2017) ;福建省省級財政2015~2020年每年安排1500萬元, 重點支持省級家庭農場示范場建設;湖南省從2016年起, 每年創建省級示范家庭農場1千戶, 全省創建省級家庭農場示范縣10個, 省級財政將加大家庭農場扶持力度, 對省級示范家庭農場和家庭農場示范縣給予重點支持。
三是貼息與補貼, 如吉林省延邊州對經營水田、蔬菜、經濟作物30公頃以上, 旱田50公頃以上家庭農場進行扶持, 主要包括州、縣財政對家庭農場貸款各貼息30%;在原農作物政策性保險基礎上, 家庭農場每公頃水田提高保額3000元, 旱田提高保額2000元, 對所增保費部分, 州、縣兩級財政各補貼1/3;在原一次性1臺套農機具購置補貼標準基礎上, 家庭農場可以一次性享受5臺套農機具購置補貼。上海市松江區財政出資5000萬元建立貸款擔保基金, 為家庭農場提供貸款貼息, 承擔全部家庭農場的水稻保險費, 并對家庭農場購置農機具按農機總價的50%~70%進行補貼。
四是獎勵政策, 如重慶永川區對檢查驗收達標的家庭農場, 財政一次性給予3萬元補助。山東諸城市鼓勵家庭農場品牌認證, 當年通過“無公害農產品、綠色食品、有機食品和農產品地理標志”認證的每個補助1萬元。江蘇省徐州市銅山區對推廣應用新技術且平均效益比普通農戶高30%以上的家庭農場, 給予3萬~5萬元的獎勵。江西省南昌市對家庭農場新獲得中國馳名商標獎勵5萬元, 新獲得省著名商標獎勵2萬元, 新獲得國家標志性產品的獎勵10萬元。陜西省咸陽市楊陵區對年銷售業績在100萬元以上的家庭農場, 給予實際銷售收入1%的獎勵, 最高不超過2萬元。安徽省郎溪縣對家庭農場創辦的市、省、國家級示范農民專業合作社, 分別獎勵2萬元、5萬元和10萬元。
(二) 金融保險政策。
人民銀行和農業銀行分別出臺了《關于做好家庭農場等新型農業經營主體金融服務的指導意見》《專業大戶 (家庭農場) 貸款管理辦法 (試行) 》, 重點針對家庭農場等新型農業經營主體金融需求特點, 創新農村金融產品和服務方式, 改善農村金融環境, 拓寬多元化融資渠道, 為家庭農場等新型農業經營主體提供更好的金融服務。2017年, 財政部、農業部在八大領域超過30項強農惠農政策中也將支持農業信貸擔保體系建設。各地農業部門在扶持家庭農場發展中, 切實加強同財政、金融、保險等部門的溝通合作, 開展金融產品創新、發放貸款補貼、成立農業擔保公司、創新擔保方式、建立政策性農業保險與財政補助相結合的農業風險防范與救助機制等。
安徽省鼓勵各市、縣 (市、區) 由政府出資設立融資性擔保公司為家庭農場提供融資性擔保服務。省農業信貸擔保有限責任公司開發了“勸耕貸”信貸產品, 打通金融服務“最后一公里”。由鄉鎮政府建立新型經營主體融資基本信息卡并實行分類管理, 擔保機構配合合作銀行開展盡職調查, 對“有信用 (無不良記錄) 、有規模 (流轉土地50畝以上) 、有經驗 (持續經營一年以上) 、有效益、有主業 (主業穩定、清晰) 、有需求 (有效需求) ”的家庭農場等新型經營主體實行無抵押授信?！皠窀J”成本不超過6.42%, 其中, 銀行貸款利率不超過5.22% (即國家基準利率之上最高上浮20%) , 保費費率不超過1.2%。2016年底, “勸耕貸”在全省42個縣 (市、區) 進行試點。宿州市埇橋區作為試點區, 2016年累計向106個家庭農場發放“勸耕貸”1億多元, 占全區家庭農場總數的11.4%。調研過程中, 很多家庭農場表示均能獲得20萬~50萬元不等的貸款, 緩解了資金周轉壓力。
吉林省延邊州開設了家庭農場土地經營權抵押貸款。延邊家庭農場取得良好成效, 金融創新支持功不可沒, 成為一大亮點。從2014年開始, 延邊在全國率先開展“農地貸” (農村土地經營權抵押貸款) 試點, 家庭農場經營者持有農村土地流轉合同就可到縣市農業行政主管部門辦理農村土地經營權證, 然后直接到金融部門申請貸款。2015年, 延邊又進一步規范流程, 簡化手續, 并將“農地貸”的受理銀行由農業銀行擴大到郵政儲蓄銀行和農村商業銀行。2015年, 全州累計發放“農地貸”1588筆、3.6億元;2016年, 截至5月底, 已發放1545筆、3.7億元;近幾年累計發放“農地貸”13億元, 至今未出現一筆不良貸款。當地農場主反映, 目前在延邊經營家庭農場, 貸款已不成問題。
浙江省擴大政策性農業保險覆蓋范圍, 開展家庭農場綜合性保險試點, 完善政府補助和商業保險相結合的家庭農場保險體系。如衢州市創新推出示范性家庭農場綜合保險, 首創農民收入保險, 開拓農機具綜合保險、務農人員意外傷害險、大棚內果蔬保險等險種。市農業局、財政局與安信農業保險股份有限公司聯合開展了省市級示范性家庭農場綜合保險工作。以全市192家省市級示范性家庭農場為保險對象, 主要包括財產保險、收入保險、責任保險三大部分內容, 并增加了農產品食品安全保險內容。平均每個示范性家庭農場保險費2萬元, 按市財政、縣 (市、區) 財政及家庭農場5∶4∶1承擔, 保險總額420萬元。當地農場主反映, 綜合保險非常適合家庭農場, 市、縣財政補助90%的保費, 農場只需要交2000元, 就能得到全方位的保障, 這提高了家庭農場抵御自然災害的能力。
(三) 用地政策。
2016年10月, 中辦國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》, 強調加快放活土地經營權, 賦予經營主體更有保障的土地經營權。此前, 農業部制定了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范 (試行) 》, 來指導農村土地經營權流轉交易市場建立健全交易運行規則, 促進土地資源優化配置和農業適度規模經營健康發展。國土資源部等部門出臺了《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》, 進一步完善了包括家庭農場在內的各類新型農業經營主體的設施用地政策, 支持家庭農場等主體興建農產品貯藏、農機具存放等農用生產設施。全國各地在推進土地流轉向家庭農場傾斜、加強土地流轉服務等方面進行了大量的制度創新, 并且針對設施用地難的問題進一步完善相關政策。
一是鼓勵農村土地向家庭農場流轉, 健全土地流轉服務體系。安徽、上海等省市規定, 本村集體經濟組織成員建立的家庭農場, 同等條件下可以享有土地流轉后的優先承包經營權, 鼓勵有條件的地方整合相關項目資金, 按照農業發展規劃建設連片成方、旱澇保收的優質農田, 優先流轉給示范性家庭農場。上海市松江區完善了老年農民退養補助政策和土地退養政策, 2007~2012年, 五年內農保養老金標準由每月69.3元提高到359元, 征地養老生活費標準由每月320元提高到680元;對純農業地區的老年農民自愿退出土地承包經營權的, 在享受農保養老金的基礎上, 再增加每月150元的退休養老補助, 達到每月480元;從而, 使流轉出承包土地的老年農民得到了長期保障, 有助于家庭農場對其轉入的土地有穩定的經營預期。浙江省規定有條件的地區對長期流出土地農民以靈活就業人員參加社會保險的可給予適當的保費補貼。山東、安徽、浙江等省規定, 要建立市、縣、鄉、村土地流轉服務機構, 為家庭農場提供法律咨詢、供求登記、信息發布、中介協調、指導簽證、代理服務糾紛調處等服務。
二是落實家庭農場經營用地等優惠政策。山東省規定, 對家庭農場因農業生產需要, 直接用于養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應的附屬設施用地, 按照國家與省里有關部門規定辦理相關手續;對家庭農場所需的農產品加工場地等建設用地, 在符合土地利用規劃、城市建設規劃和農業相關規劃的前提下, 由當地政府予以優先安排, 按規定辦理用地有關手續。安徽省對平原地區從事規?；Z食生產涉及的配套設施建設, 如選址確實無法避開基本農田的, 經縣級國土資源管理部門會同農業部門組織論證后, 允許其占用基本農田;同時, 在下達年度新增建設用地計劃時, 要求各地對家庭農場等新型經營主體進行輔助設施建設的, 單列安排不低于省下達總量2%的用地指標。江蘇省宿遷市搭建家庭農場集群, 整合集中家庭農場用地指標, 統一規劃建設集晾曬、倉儲、機庫、培育、電子商務等功能于一體的家庭農場集群綜合服務中心。重慶市積極貫徹落實國家關于農業生產設施用地和附屬設施用地政策, 保障家庭農場生產設施用地及附屬設施用地需求。
(四) 人才政策。
2012年中央一號文件首次提出“大力培育新型職業農民”, 2013年中央一號文件進一步強調“要加強農業職業教育和職業培訓”, 為培育家庭農場經營者提供了政策支撐。2016年, 農業部繼續實施“現代青年農場主培養計劃”, 全國新增1萬名現代青年農場主培育對象, 開展培訓指導, 創業孵化, 認定管理, 政策扶持和跟蹤服務。為了提高家庭農場經營者的整體素質和水平, 各地通過職業教育、專題培訓等形式, 培育“有文化、懂技術、善經營”的家庭農場經營者, 進一步提升其經營管理水平。
一是加大培訓力度。浙江省要求各地建立家庭農場經營者培訓制度, 制訂培訓計劃, 在安排實施千萬農民素質提升工程、農村實用人才培訓、現代農業領軍人才提升班、農村勞動力培訓“陽光工程”等培訓時要向家庭農場傾斜 (王新志、杜志雄, 2014) ;并且對家庭農場招聘涉農專業大學生以及大學生自主創業成立家庭農場從事農業生產經營的, 給予一定補助或獎勵。安徽省實施“青年家庭農場主”創業計劃, 加強對青年農民的農業職業技能、農業創業和農業實用技術普及性培訓。廣東省建立農技人員聯系家庭農場制度, 加大對家庭農場經營者的培訓力度。
二是健全社會保障。上海市松江區通過完善社會保障政策吸引優質勞動力經營家庭農場。松江區政府在推進家庭農場經營的過程中為職業農民和非農就業農民提供了大量的政策支持, 打通家庭農場家庭勞動力參加職業保險的渠道, 本市戶籍人員在家庭農場就業期間, 可通過集體參保方式, 參加本市城鎮職工基本養老、醫療保險。
(五) 社會化服務政策。
2014年中央農村工作會議提出, 加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。完善的農業社會化服務, 是家庭農場發展的重要支撐。安徽省通過培育發展產業聯合體, 為家庭農場提供社會化服務支撐。如宿州市埇橋區探索通過平臺搭建、項目引導等方式培育發展產業聯合體, 構建以農業企業為龍頭, 家庭農場為基礎, 合作組織為紐帶的新型農業經營組織, 以有效抵御市場風險。其中, 龍頭公司負責生產經營計劃和生產標準的制定、良種及生產資料供應、農業栽培技術服務、烘干和倉儲服務、產品收購;合作社為聯合體提供全程機械服務, 與家庭農場簽訂作業服務協議;家庭農場按照龍頭企業的技術標準, 負責糧食生產。淮河糧食產業化聯合體由1個農業企業、13家農民專業合作社和27個家庭農場組成, 擁有各類農機裝備430臺套, 聯合經營土地面積1.6萬畝, 作業面積輻射達4萬畝, 病蟲草害綜合防治面積4萬畝次, 帶動家庭農場每畝增收248元。
現有政策在很大程度上促進了家庭農場的快速發展, 但在政策供給過程中也存在某些問題, 諸如針對性不足、力度不夠 (如沒有針對家庭農場基礎設施薄弱, 土地流轉等生產成本居高不下的政策設計) ;政策落實不徹底、政策落地差 (如設施用地政策在地方落實起來很難) ;政策需求與政策供給不匹配 (如很多農產品沒有政策性保險) 等, 因此家庭農場的持續發展依然需要政策的增加與改進。
五、對策建議
家庭農場在構建我國新型農業經營體系中具有基礎性的地位, 推進家庭農場健康發展, 需要進一步發揮政策引導和扶持作用, 特別是在基礎設施、財政補貼、金融保險、人才培養、社會化服務等方面加大政策扶持力度, 支持家庭農場提升競爭力, 促使其更好地發揮現代農業建設中的引領作用。
第一, 增強政策支持力度, 加大農業基礎設施項目向家庭農場的傾斜力度, 支持家庭農場土地整理、高標準農田建設、水利水電、通信網絡、交通道路等項目建設;修建臨時設施, 為農產品倉儲、加工、辦公等提供便利;加大對家庭農場投入機械設備與烘干設施等的支持力度, 改善家庭農場的生產條件。
第二, 提高政策供給的針對性、匹配性, 完善財政補貼制度, 從原來的普惠制的財政補貼制度重點向家庭農場等新型農業經營主體傾斜。針對當前家庭農場面臨著土地流轉租金等生產成本持續上漲, 而糧食價格又出現持續下跌的情況, 亟待完善農產品目標價格補貼、調整種植結構補貼、土地流轉費用補貼等制度。
第三, 填補政策空缺, 鼓勵金融機構創新產品和服務方式, 拓展農村有效擔保抵押物范圍, 為家庭農場提供金融支持;推動各地開展家庭農場信用評定, 支持金融機構為家庭農場提供授信服務;建立農業信貸擔保體系把家庭農場作為重點支持主體, 為其提供中長期基礎設施貸款擔保。完善農業保險政策, 增設財政支持的政策性農業保險品種, 擴大政策性農業保險覆蓋面;創新開發家庭農場“基本險+附加險”的保險產品, 并給予保費補貼;開展農產品價格保險試點, 探索自然災害保險與價格保險相結合的綜合性保險業務, 為家庭農場建立風險防范制度。
第四, 加大對家庭農場經營者的職業教育與培訓力度, 吸引大中專院校畢業生等具有較高素質的人群興辦家庭農場, 鼓勵中高等院校特別是農業職業院校畢業生到家庭農場就業。
第五, 加快構建新型農業社會化服務體系, 強化公共服務組織建設, 大力扶持經營性服務組織發展, 探索政府購買公益服務的新機制, 繼續擴大“政府采購”的方式, 引導市場化組織開展公益性服務, 創新公益服務機制;強化農業社會化服務對家庭農場支持力度, 實現農業信息、科技、農產品檢測、植保、農機、農資農藥、農產品營銷會展、農業保險、農業氣象預警、農業金融等農業社會化服務平臺對家庭農場服務的全覆蓋;重點推進農機和谷物烘干服務網點建設, 以滿足家庭農場對于專業化服務的需求。
中國鄉村發現網轉自：經濟研究參考2017年45期
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