摘要：家庭農場是美麗鄉村建設的前提與基礎,沒有家庭農場的發展與扎根就沒有美麗鄉村建設的實現。然而,農地產權虛設導致家庭農場發展喪失農民"恒產恒心"動力、鄉村青壯年勞動力流失、經濟實體難以壯實和鄉村社會缺乏活力,致使美麗鄉村建設缺失內生持久的經濟載體、政治主人、家園建設守護主體和鄉土文化傳承橋梁。抓住深化農村改革契機,以"確權到戶"與"確長久之權"、暢通農地市場化流轉、改變錯位的補貼政策和失衡的鄉村治理格局,大力激發多主體發展家庭農場的積極性,為美麗鄉村建設奠定經濟基礎、聚集建設精英、壯實經濟實體和激活鄉村多元共治力量,讓美麗鄉村社會煥發青春活力。
建設美麗鄉村是實現全面建成小康社會戰略目標的重要內容。黨的十八大以來, 習近平總書記就美麗鄉村建設提出了很多新理念、新論斷和新舉措, 強調“中國要強, 農業必須強;中國要美, 農村必須美;中國要富, 農民必須富”, 并提出“小康不小康, 關鍵看老鄉”。然而, 長期以來, 政府單一主導鄉村建設的強制性思維依然如故, “老鄉”的主體作用并沒有被激發出來, 相反養成了“等靠要”的心理頑固。激發“老鄉”建設美麗鄉村的自覺主動性以煥發鄉村新的生機活力自然成為當前學界面臨的重大課題。家庭農場是家庭經營的升級與發展, 是內生于農民自身原動力的自覺主體, 是農戶家庭經營對接現代農業的有效形式, 是承載農民創新創業和聚集農民勤勞致富的最優載體。發展家庭農場為美麗鄉村建設找到了可靠的路徑依賴。本文通過論述美麗鄉村建設與發展家庭農場互動, 尋求多種政策改革回歸發展家庭農場本位, 匯聚主體自覺力量以促進美麗鄉村建設大潮, 為時下美麗鄉村建設解困提供政策參考或實踐指導。
一、農地確權與確長久權發展家庭農場, 奠定建設美麗鄉村的經濟基礎
農地產權模糊虛置是家庭農場發展的根本障礙。農地產權30年承包期限的有限性和各地沿襲的經常性調整習慣致家庭經營升級發展的長久預期性不足, 農地分散化、細碎化和各地土地自然環境的迥異致家庭規模化經營發展的動力不足, 克服農地產權缺陷讓農民有“恒產恒心”去實踐家庭經營升級發展家庭農場, 是奠定建設美麗鄉村經濟基礎的基本前提。
(一) 農地產權虛設制約家庭農場升級發展, 美麗鄉村建設失去發展的前提
農地產權模糊不利于家庭農場發展。
一是農地所有權主體不清, 容易招致外來權力干預。農地產權所有者為“集體”, 但是“集體”又不確定, 其背后暗藏著多個行政主體, 即擁有決定權的縣級政府與具體執行權的鄉 (鎮) 政府和村民委員會成為事實上的地權干預主體;而擁有承包經營權的農戶則處于被產權的地位, 自發升級發展家庭農場的主動性受到較大程度的制約。
二是農地產權邊界不明產生爭議而不利于流轉。不少地方由于長期的農地調整與歷史變遷, 農地產權邊界模糊, 既有集體之間的所有權邊界不清, 又有農戶承包地邊界的不明;既有傳統與現代地界認定的沖突, 又有代際更替、人員變動、土地調整等因素引發的產權主體身份不明, 這對于農戶流轉土地發展家庭農場極為不利。
三是農地產權持久性不可預期。農民土地確權雖然獲得法律權證保障, 但其權利擁有僅有30年期限;即便當下確權了, 離承包期限時日不多, 而且不少地方還沿襲著不斷調整土地習慣, 致使農戶缺乏發展家庭農場的經濟預期。另外, 改革開放以來至今, 農地分散細小、一戶多塊、大小不一、高低不平、遠近各異的土地格局并沒有發生實質性變化。這種狀況導致農地家庭規模化經營發展緩慢, 所以, 清晰農地產權并讓土地連接成片成為發展家庭農場的必要經濟前提。
(二) 清晰確權與確長久權發展家庭農場, 拓實美麗鄉村建設的經濟基礎
造就發展家庭農場的產權前提, 形成建設美麗鄉村的經濟基礎, 必須讓農民土地產權實置。
其一, 清晰產權就是讓農民成為實際產權主體。學界關于農地產權國家、集體和個人所有的爭論, 其實質無非是擔心農地有效管理與農民權益實現發生沖突問題, 拋開產權主體為誰的無益爭論, 按照權力分離的原則, 改變農地“集體”的“所有主體”與“管理主體”于一身的制度設置, 即將過去的“所有主體”轉為純粹“管理主體”, 農民承包經營權轉為農民準所有權或農民為實際產權主體。
其二, 逐步還權賦能讓農民擁有實實在在的用益物權。一方面, 徹底改變過去經常性的土地調整, 讓農民土地承包經營權長期化、永久化, 即便是承包經營期限到期后仍然賦予農民;另一方面, 在明確農地承包經營權長久化基礎上, 將土地租賃、處置、繼承、抵押、發展、徹底流轉或買賣等權利有序地賦予農民, 使農民成為名副其實的土地產權主體。
其三, 改變農地權宜調整之策, 讓農民擁有長久不變之權。改變農民過去乃至今天部分地區依然存在的因人口增減、婚喪嫁娶而進行的土地調整之策, 將農地承包經營權穩固化, 或在已有30年不變基礎之上直接轉為永遠不變, 真正讓農民地權物權化, 使其具有長遠投資和穩定經營的經濟預期。總之, 農民土地產權實置, 不僅是在農地實體邊界清晰明確, 還要在法律權證上予以明確, 同時還應該賦長久之權而不是暫時之權, 讓農民土地要素功能充分發揮, 家庭農場升級發展才有可能, 建設美麗生態鄉村家園才有財產基礎。
二、暢通農地流轉發展家庭農場, 聚集建設美麗鄉村的真正主體
家庭農場是現代農業新型主體, 傳統家庭經營升級為家庭農場需要新型農民。但是農地產權虛置導致農地流轉不暢, 不僅制約著有知識有文化的青年農民發展家庭農場, 而且反而加速青年農民逃離鄉村。所以, 暢通農地產權流轉, 留下或吸引青年農民或有志投身農業的知識青年, 凝聚鄉村建設真正主體合力, 大力經營家庭農場, 提升現代農業發展層次, 是美麗鄉村建設的核心環節。
(一) 有限的家庭經營留不住青年勞動力, 留守人員無力擔當美麗鄉村建設主體
工業化與城市化發展加速鄉村勞動力向城鎮轉移, 經營農業的比較收益較低, 現有的家庭經營并不能給農民帶來富裕;本來農戶可以通過農地流轉升級為家庭農場, 讓青年農民扎根于鄉村發展, 以緩解等量勞動難以獲取等量利潤的生存壓力, 但是農戶喪失了家庭經營升級發展適度規模家庭農場的“恒產恒心”, 迫使更多農民尤其是青壯年勞動力涌入城市。青壯年農民工大量外流直接造成農村年輕勞動力嚴重短缺。與此同時, 留守兒童、留守老人、留守婦女卻是農村常住人口。留守老人、留守婦女自然成為農業實際經營主體, 但是由于這些人員受教育程度并不高, 經營農業多為貼補家用, 要不有心無力, 要不難以盡心盡力, 更談不上創新發展農業, 因此, 年輕人流失讓農村缺乏新鮮活力, 鄉村就像個頹廢的老人, 建新村沒有新氣象, 有新房卻沒有新人, 蕭條的村莊成為當今中國農村真實的寫照。這種狀態長此以往還會加速更多的農民逃離鄉村, 加速村莊走向消亡, “鄉愁”將一去難返。
(二) 暢通農地流轉發展家庭農場, 聚集建設美麗鄉村的真正主體
讓鄉村煥發青春活力就必須留住青年創業的腳步。家庭經營升級為家庭農場是青年農民扎根于農村的基礎條件。然而, 當前制約農民發展家庭農場的最大障礙是農戶得不到更多具有持久穩定的耕作土地和支持環境。解決辦法就是要轉變政府管理職能, 在確保農民土地使用權長期不變的前提下, 暢通農地產權市場流轉, 讓“想種田”的能夠得到土地, “不想種田”的自愿放棄土地, 實現真正的農業經營主體準確歸位。
其一, 從參與主導者轉向市場服務者, 讓家庭經營自由升級發展。當前農地流轉主流意識是政府主導農地流轉, 通過招商引資發展公司化農場, 實現農業現代化、規模化經營, 并使其成為美麗鄉村建設的重要主體。但是由于以利潤最大化為中心的工商資本往往不會扎根農村, 難以真正擔當起美麗鄉村建設主體。所以, 改變政府過度主導農地流轉, 尤其杜絕強勢力參與或干擾承包權, 政府必須從過去直接主導或參與者轉向間接市場正義的維護者、監管者, 同時, 倡導農地流轉市場自發實現機制, 激發農民大膽流轉土地, 實現流轉各方利益最大化。
其二, 從沒有監管轉向有效監管, 讓家庭農場有為發展。針對任由拋荒而不愿“轉”和濫漲租金而無人“租”的農地流轉失范現象, 政府須介入農地流轉市場進行有效管理, 如以農地閑置或拋荒收稅費法懲罰肆意拋荒或變相拋荒行為;以扣除農業補貼等方式處罰惡意漲價的農地租賃行為, 防止單純食利階層形成而造成農地拋荒。
其三, 從有限幫扶轉向有力扶持, 讓家庭農場有效發展。針對農地流轉期限不定造成經營無法預期和經營權濫用造成農民失利現象, 政府要從過去有限幫扶轉向有力支持, 如以資金補助與獎勵辦法鼓勵租佃雙方簽訂長期租約, 尤其對耕地規模大的家庭農場, 因投資成本高, 回報慢, 應實現長期租賃土地, 而規模小的家庭農場, 可自由選擇規模和租期;再如, 政府建立農地流轉風險保障金, 防止經營權被濫用后補償農民的損失, 讓農民放心流轉土地, 尤其對于長久出租土地的農戶, 政府出臺必要風險保障金措施保護農戶長期出租土地利益。總之, 通過政府職能轉變, 優化農地流轉市場環境, 推動家庭經營升級為家庭農場, 逐漸聚集鄉村人氣, 培育建設美麗鄉村的真正主體, 讓鄉村煥發青春活力。
三、改變扶強抑弱政策發展家庭農場, 壯大建設美麗鄉村的經濟實體
面對農業成本逐年上漲的現實, 實施農業補貼是發展家庭農場的潤滑劑。但是當前的補貼政策不斷擠壓家庭農場發展的空間, 致使美麗鄉村建設缺乏扎實的經濟基礎與持久發展的動力。改變異化與失偏的補貼政策, 優化公正公平的補貼環境, 激勵家庭農場發展創業, 是壯大美麗鄉村建設經濟實體支持的主要手段。
(一) 錯位的補貼政策讓家庭農場難以擴大, 致使美麗鄉村建設經濟實力不足
處于產業鏈條低端的農業是需要政府恰當的補貼政策扶持發展, 但是長期以來不合理的補貼政策阻礙了家庭農場發展。
一是農業補貼整體低水平化。與其他國家相比, 中國農業補貼總量水平偏低, 農民直接補貼“對家庭純收入貢獻不超過5%”, 而美國農民收入“1/3來自政府補貼”。一方面, 表明中國農業產品缺乏國際競爭力, 使其長期處于國際貿易逆差狀態;另一方面, 伴隨農業生產成本的不斷上升, 農產品出售價格卻不能隨之上漲, 低水平農業補貼彌補不了上漲幅度, 致使農產品收益率呈現下降態勢, 當農民的務工收益高于農業生產邊際收益時, 理性的農戶會自然選擇放棄農業生產。因此, 長期低水平的補貼政策造成農民不斷逃離農業, 致使家庭經營升級轉化為家庭農場的動力嚴重不足。
二是補貼均等化、福利化。目前種糧補貼狀態是種多種少、種好種壞、甚至種與不種“一樣補”。受益平均化、均等化讓農業經營者將補貼視為長期享有的福利, 這種無差異化補貼政策實際上不是真正“種糧補貼”, 而是對農民的補貼, 不僅沒有促進農業發展, 反而強化了“兼業化”、“小農化”、“老齡化”程度。
三是補貼傾向部門化。一方面, 農業補貼直接部門化, 即直接將農業補貼補給相應部門, 在50多種補貼項目中, 與家庭農場關系較大只有占比較少的良種、化肥、農藥補貼, 而占比較大的卻是農機補貼, “在農業生產工藝化的情況下, 農機的擁有者已經不是農場主本人, 而是農業服務者或者農業服務公司”[1];“定價購價”和“臨時收儲”等補貼則直接利益取向就是農產品流通環節的商人。另一方面, 農業補貼間接部門化。由于農業生產資料價格和租金、人工費等不斷上漲, 政府給予農業的各種補貼實際只起到抵消農業生產成本的作用, 所以, 盡管近年來中國加大補貼力度, “從2006年的120億元增至2011年的860億元”[2], 但是“快速上漲的農用生產資料價格”直接將補給農民的費用抵消或抹去。
四是補貼傾向于大的農業公司。目前大額的農業補貼和更多優惠政策更多地用于支持政府招商引資來的農業公司, 而且規模越大, 補貼扶持力度就越大;相反“規模小”“不起眼”的家庭農場卻達不到政府補貼標準要求而受到冷落。因此, 政府扶強抑弱的支農政策造成農業發展嚴重扭曲與錯位, 強力推動形成的外部輸入型公司農業不能扎根農村, 家庭農場卻又長期遭到漠視而沒有得到長足發展, 長期“小農化”困局與異化“大農化”控制將使農業長期走不出發展困境, 適宜中國發展需要的家庭農場卻始終難以突破發展瓶頸。
(二) 改變錯位政策扶持家庭農場發展, 壯實建設美麗鄉村的經濟實力
壯大建設美麗鄉村經濟實力, 夯實家庭農場主體地位, 必須從多方面改革錯位的扶持政策。
一是設置分層次補貼政策, 改變補貼均等化狀態。打破以“承包土地”為中心的均等化、低水平化的補貼政策, 設置不同水平及層次的補貼政策:依據農場經營項目補貼, 如涉及國家糧食安全的作物多補, 其他作物尤其是經濟作物酌情少補;依據農業投入高低成本補貼, 如成本投入高的高補, 成本低的低補;依據經營面積補貼, 規模大的補貼多, 規模小的補貼少。
二是增設農民流轉或放棄土地的補貼。為了讓更多不愿種地或絕戶農民主動自覺自愿的流轉或放棄土地, 可以采取有償轉讓、農地換保障、一次性補貼或離土終身補貼等辦法解決絕戶或失地農民的生存保障問題, 讓農民無后顧之憂。如法國農民在放棄土地時可以獲取“離土終身補貼”, 并享受與其他社會成員相同的“社會保障”[3], 極大地促進農地規模化集中。
三是設置賞罰有度的農業補貼方式。為了使補貼真正起到促進農業發展作用, 必須改變“普惠式”補貼或財政扶持形式, 使其從單純的農民福利型轉向農業實用型。一方面, 將種糧補貼、種植獎勵等財政補貼用于農業保險, 提高保險額度與賠付比例, 這樣“能有效降低農業風險, 保障農業生產, 推動土地適度規模經營進程, 激發農民種田的熱情與信心, 加快推進家庭農場建設”[4]。另一方面, 對于變相拋荒的農戶停止一切財政扶助, 杜絕沒有經營農業都享受補貼的“吃空響”狀態;對于積極發展家庭農場的, 政府可采取財政貼息方法, 鼓勵家庭農場主申請低息貸款, 幫助其擴大規模經營和實現農場現代化。
四、依托家庭農場孕育致富能量, 激活建設美麗鄉村的社會活力
家庭經營是千百年來農村最基本的經濟細胞, 家庭經營升級為家庭農場是農戶家庭經濟動態競爭開放的自我選擇。當今工業化與城市化深度發展背景下, 農業家庭經營面臨著全面性轉型, 家庭農場應該成為是新型農業經營主體中的主體。但是, 長期以來, 我們片面追求“高大上”的“招商引資”發展“公司農場”, 使改革開放以來鄉村逐漸喪失的經濟活動力、生態活化力、社會生命力、文化傳承力并沒有得到扭轉。改變家庭農場發展長期被邊緣化地位, 讓家庭農場集聚財富、再造人氣、活化生態、傳承文化, 是激活美麗鄉村建設社會活力的重要載體。
(一) 沒有家庭農場承載經濟發展, 美麗鄉村社會活力難以激活
家庭農場是家庭經營的升級與發展, 是當今中國鄉村能夠孕育農民創業致富、傳承鄉村文明和實現農業現代化的有效載體;但是, 當前政府忽略了家庭農場所具有多樣性功能, 致使美麗鄉村建設的社會活力難以激發。
其一, 忽略了依托家庭農場聚集創業人氣。家庭農場雖然成為政府屢次提倡的新型農業經營主體, 但是政府在政策導向上并沒有傾向其壯大發展, 而是極力推崇招商引資發展大型公司農業, 并且在諸多政策上予以傾斜, 結果反而對家庭農場造成擠壓之勢, 家庭農場不能得到長足發展, 家庭經營轉化家庭農場的動力急劇減弱。
其二, 忽略了依托家庭農場形成內生型農民治理主體。家庭聯產承包制實施后, 鄉村組織自治能力減弱, 特別是工業化與城市化快速發展, 分散細碎的家庭經營已難以承載農民發家致富, 農民紛紛選擇離鄉進城, 鄉村建設治理只有依靠政府熱情主導。由于家庭農場匯聚青年創業的功能被忽略, 美麗鄉村建設始終不能走出“剃頭挑子一頭熱”的政府獨角戲狀態, 凝神聚力而形成內生于鄉村的真正治理主體始終難以形成。
其三, 忽略了家庭農場能夠適應生態文明的發展思維。長期以來, 我們在農業經營思維上陷入了違背生態發展的泥潭, 尤其是夸大和誤判了大型農業公司或工商資本維護生態意愿;為了尋求利潤最大化, 他們不惜過度使用農藥、化肥進行掠奪性或破壞性生產, 濫用激素或其他科技手段等不尊重生物生命價值的手段加快動植物生長, 縮短動植物生命歷程或周期。然而, 我們在理論與實踐上又低估家庭農場同家庭經營一樣所具有的維持與保護生態熱情, 即它所具有的頑強生命力和競爭力、伸縮性與靈活性、進取心和創造力, 決定著家庭農場能夠自發地運用現代科技、選擇優良品種、合理安排作物輪種, 能夠注重水土環境科學保養, 能夠尊重生物的生命價值。
其四, 忽略家庭農場聚集財富傳承與發展鄉村文化的功能。改革開放以來, 好城偏鄉的二元發展模式嚴重削弱了鄉村經濟基礎, 片面的支持政策又沒有促動家庭農場發展。以村落文化為核心的傳統文化失去了可依賴的經濟基礎, 隨著村落的大量消亡, 延續千年的村落文明逐漸消逝。家庭農場是嫁接傳統文化與現代意識的文脈橋梁, 發展家庭農場不斷積累財富能夠激發強大的鄉村文化及其產業聚集功能, 積聚各類鄉村精英、文化先賢, 促成并延續傳統村落文化, 蘊育大眾創業萬眾創新的現代文化氛圍。因此, 大力發展家庭農場, 能夠激活建設美麗鄉村的文化傳承創造力。
(二) 以家庭農場為主體帶動多方參與, 激活建設美麗鄉村的社會活力
以家庭農場為主體匯集多元經濟力量, 形成促進鄉村治理、生態保護、文化傳承的多元共治局面。
一是匯集以家庭農場為主體的多元化經濟力量, 形成建設美麗鄉村的經濟支持力。注重兩種發展導向:一是堅持家庭農場主體地位, 并不否定家庭經營的基礎地位, 因為人口眾多、土地有限、人多地少的農業大國狀況沒有改變, 工業化、城市化發展現狀仍然無法接納更多涌向城市的農村剩余勞力, 決定著相當長時期內家庭經營的基礎地位不可動搖;二是堅持家庭農場發展主體地位, 不排除大的規模化農業經營主體, 即堅持“家庭農場”發展主體地位, 既要允許農民維持原有農戶家庭經營, 也不排斥農戶擴大規模經營;既允許工商資本下鄉經營適度的規模化經營, 但也不排斥大型的歐美化家庭農場或農業企業化模式。由此聚集家庭經營的基礎力量、家庭農場的主體力量、農業企業補充力量、農民合作社的輔助力量等共筑美麗鄉村建設的支撐力。
二是確立以家庭農場為主體的多元鄉村治理力量, 激活農民群體參與建設美麗鄉村的主動力。即發展家庭農場為主體, 促進三大治理主體的多元格局:一是以家庭農場為主體, 形成鄉村社會精英參與治理;二是以家庭農場為主體, 帶動農戶家庭合作共治;三是以家庭農場為主體, 形成農民自治組織, 并與村委等基層組織協調互動, 真正實現村民自治。
三是確立以家庭農場為主體多樣化生的態保護主體, 激活建設美麗鄉村的生態活化力。一是堅持家庭經營的基礎地位不動搖, 發揮農戶家庭守護家園的積極主動性, 形成保護美麗鄉村的基礎力量;二是確立家庭農場的主體帶動示范作用, 形成維護與建設美麗鄉村的主力軍;三是發展合作社、公司+農戶、公司+基地+農戶、公司農業以及各類社會化服務組織等新形式的補充作用, 共同聯結形成保護美麗鄉村的生力軍。“以家庭經營為基礎”、“以家庭農場為主力”、“以其他主體為補充”多樣化的經營方式與多元化的主體合作共建美麗家園, 活化農村生態。
四是發展家庭農場聚集鄉村財富, 激活建設美麗鄉村的文化傳承及創造力。發展家庭農場聚集鄉村財富, 從三方面激活文化傳承及創造力:一是發展家庭農場聚集鄉村財富, 支持鄉村文化發展, 塑造鄉村文化實體;二是以家庭農場為主體聚集鄉村精英, 支持鄉村文化建設, 復活鄉村文化主體;三是以家庭農場為中心, 發揮村鎮聯動, 促進城鄉一體化發展, 蘊育鄉村大眾創業、萬眾創新的現代文化氛圍。
中國鄉村發現網轉自：重慶社會科學2017年08期
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