摘要：小產權房的開發與交易自產生之日起就被禁止,但它卻在高壓政策下頑強發展,形成了現實與政策要求之間的沖突。小產權房問題也在從未間斷的爭論中不斷升級,特別是伴隨"共有產權房"和"集體建設用地建設租賃住房"試點政策的提出,對小產權房存廢的討論愈加激烈。基于制度分析與發展的框架進行研究,可對小產權房政策制定的主體及情境進行剖析,并發現現行小產權房政策不僅沒有達到管理目標,還損害了中央政府的"政績合法性"。中央政府的實際行為與目標的分離,是導致小產權房現實與政策要求之間沖突的根本原因,土地要素相對價格上漲而政府土地補償款較低的現狀、耕地保護觀念偏向和城鄉二元土地制度的存在,則表現為三個誘因。應從這三個外生變量著手,提高補償標準,提升工業用地和城市建設用地的集約水平以及農業化水平來保護耕地,修改關于土地用途管制的相關規定,賦予農村集體經濟組織建設用地使用權和宅基地處分權,并盡快改革城鄉二元土地制度,加快建立城鄉統一的建設用地市場。
小產權房是中國當前住房體系中的一種非正式產品, 它從誕生到蔓延, 并沒有事先規劃, 甚至“小產權房”這一范疇, 也是管理部門后來才想出來的。這個沒人負責的開發產品, 影響了中國的城市化進程, 改變了城市面貌, 也給地方和中央政府出了一道難題。目前, 在小產權房問題上出現了兩種觀點:政府和少數學者歷數其過, 認為它是非法的, 應全面禁止;而多數學者和民間百姓卻對小產權房持寬容或強力的支持態度, 列舉其“合法”依據并大贊其功。雙方的對立引發了如下討論:小產權房“小”在何處?政府禁止和學者、民間支持的理由各是什么?現實與政策要求之間的沖突是怎么形成的?沖突又該如何化解?本文將基于制度分析與發展的框架剖析小產權房政策制定的主體及情境, 解析小產權房政策的制定過程, 還原彼此之間對立及沖突的來龍去脈。
小產權房現實與政策要求之間的沖突———小產權房“小”在何處?
為分析、明確小產權房現實與政策要求之間的沖突, 我們需在明確小產權房概念的基礎上, 分析小產權房究竟“小”在何處, 找到這種沖突的根本原因。
學界對“小產權房”的含義有不同的解釋, 有以下看法:王洪亮認為“所謂小產權房, 是相對于大產權房而言的。大產權房是在國有土地上建造的、在市場上合法流通的商品房, 其流通不受限制”, “小產權房是在集體所有土地上建造的、主要出讓給城市居民的房屋, 其流通受到法律限制或禁止。從廣義上來講, 農村集體所有土地上所有的房屋都是小產權房, 因為所有農村房屋都不得出賣給城市居民”。[1]此觀點主要是從房屋占地性質和房屋的流通條件來判斷、界定大產權房與小產權房, 認為大產權房的“大”主要體現在房屋占用的是國有土地, 并可以流通;小產權的“小”主要體現在房屋建造在農村集體土地上, 并且按法律規定不可以流通。譚術魁認為小產權房有兩個特點, 首先是“建在農村集體經濟組織所擁有的土地之上”, 其次是“被非本集體經濟組織成員 (外村村民、城市居民) 所擁有的住房”。[2]第一個特點是從占用土地性質角度做的判斷, 認為小產權房使用的土地必須是農村集體所有的土地, 不能是國有土地;第二個特點是從購買主體的屬性來判斷, 擁有者不是本集體成員。李永東認為小產權房的出現是在社會轉型背景下的一種“自發行為”, 是“農民在農村土地 (自有宅基地和農村集體土地) 上自發開發房產進行居住和交易的行為”。[3]此觀點從房屋占用土地的性質和房屋用途兩方面來判斷小產權房的“小”, 并且認為房屋用途有“居住和交易”兩個方面。嚴焰認為應從四個方面界定小產權房:第一, 小產權房“是建設在農村集體土地上”。這一條是從建設土地的性質出發, 認為房屋必須使用農村集體土地。第二, 從小產權房建設程序和建設主體來看, 程序不正規, 主體不合法。小產權房“使用的土地沒有經過國家的規劃、審批手續”“沒有繳納土地出讓金等費用”“一般由鄉鎮、村委會與開發商合作建設, 或由鄉鎮、村委會自行開發建設, 亦有小部分由村委會審批、村民自行建設”。第三, 小產權房是“以較低的價格向村民以外的城市居民銷售的房屋”。這是從小產權房銷售對象 (使用主體) 上來看, 銷售對象須是非本集體成員, 并且要經過流通和交易。第四, 從頒發產權證主體來看, 認為小產權房“不能獲得國家房管部門頒發的房屋所有權證, 其產權證只是由鄉鎮政府或村委會頒發”。[4]這種觀點認為小產權房由于使用土地性質、主體、程序的不合“常規”, 在結果上的“非法”, 未得縣級以上政府的認可。
經以上分析及相關文獻梳理, 我們發現學界對小產權房的界定, 除對使用土地的性質一直認同外, 其他方面認識不一致。我們認為主要從以下三方面對小產權房進行界定比較合理:房屋占用土地的性質、房屋的使用主體、房屋的用途———第一, 房屋占用土地的性質必須是農村集體土地, 如果是建設在國有土地上, 國家是認可的, 就不存在“小”的前提。因此, 通常說的經濟適用房、軍產房等不是嚴格意義上的小產權房, 也不屬于本文討論的范疇。第二, 房屋使用的主體必須是非本集體成員。本集體成員之間是可以交易房屋的, 不存在權利上的限制;非集體成員購買這類房產, 是不會得到法律認可的。根據中國法律規定, 房屋所有權需縣級以上人民政府頒發的產權證才能確認合法性。第三, 房屋的用途是交易。如果是農村集體成員為改善居住環境而建設, 就不存在程序上的合法認定要求。只有與特定主體進行了交易, 才能認定為小產權房。這里的房屋用途包括所建房屋是自主還是出售這兩種, 至于購買者的目的和用途, 暫不考慮。根據上述分析, 我們認為小產權房是:建在農村集體經濟組織所擁有的土地之上, 通過交易被非本集體經濟組織成員 (外村村民、城市居民) 所擁有的房屋。也就是說, 判斷某一具體的房屋是不是屬于小產權房, 必須同時具備三個要件:第一, 必須使用農村集體土地;第二, 進行了交易;第三, 被非本集體成員 (城市居民或非本村村民) 所擁有。
在了解小產權房內涵后, 我們還要了解上述哪一個要件是造成小產權房之“小”的根本原因, 才能準確判斷小產權房“小”在何處。為此, 我們需要梳理農村土地的來龍去脈。關于農村土地, 1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》規定:“保護工人、農民、小資產階級和民族資產階級的經濟利益及其私有財產”, 此私有財產中包括私有土地。這時的土地完全歸農民所有。1950年中央人民政府頒發《關于填發土地房產所有證的指示》, 提出“為切實保障土地改革后各階層人民的土地房產所有權, 鞏固與提高農民生產情緒, 不論農民新分的土地及原有土地, 均應一律頒發土地房產所有證 (以下簡稱土地證) ……”, 隨后于1951年頒發了“土地證”, 該證意味著農民對土地擁有所有權。按《民法通則》和《物權法》規定, 所有權包括占有、使用、收益和處分四個方面, 這時農民對土地擁有完整的所有權。自1953年開始, 我國開始實行農村合作社、人民公社, 土地上交農村集體, 農民在合作社或公社中集體勞動。
1982年《中華人民共和國憲法》規定:“城市的土地屬于國家所有”, 2004年修改為“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地, 除由法律規定屬于國家所有的以外, 屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山, 也屬于集體所有……”[5]。此處規定的國家和農村集體的“所有權”應該是相同的, 然而國家的所有權與農村集體的所有權卻是不平等的。不管是法律規定還是現實, 國家的所有權都是完整的所有權, 包括對土地的占有、使用、收益和處分的權利, 還包括為了公共利益的需要, 對農村所有的土地進行處分的權利。而農村集體的所有權則是不完整的所有權, 它在不同時代體現在不同的方面。在計劃經濟體制下, 農民的所有權只體現為占有權、集體勞動權和在土地上安排宅基地和“五小”[6]工業用地的權利, 沒有使用經營權、收益分配權。自1956年溫州首次出現包產到戶后, 而后我國實行的家庭聯產承包制, 給農民集體所有權增加了一項權能———承包經營權。與此同時, 國有土地也增設了一項新的權利———建設用地使用權。1998年《土地管理法》又規定:所有土地的建設用地使用權歸國家所有。農村集體所有權在不同時代體現在不同方面, 但都要比國家對城市土地的所有權要少, 并且也都少于《民法通則》和《物權法》對所有權規定的應有內容。2007年《物權法》規定建設用地使用權、宅基地使用權、承包經營權均是土地的法定產權, 但事實卻是與此不相符:農村集體土地沒有建設用地使用權, 農村集體宅基地使用權中沒有處分權。至此, 我們發現兩個變化:第一, 農民所有土地變成了農村集體所有土地, 農民對土地的完整所有權變成了農村集體對土地的不完整所有權;第二, 農村集體對土地的所有權權能在受到多種限制的同時, 國家對土地的所有權權能卻在不斷增加。農村集體土地權能的不完整, 導致了在農村集體土地的很多權利 (建設、交易等) 也是不正當、不合法的。因此, 小產權房的“小”根本就是農村集體土地所有權之“小”———農村集體土地所有權不完整, 由此帶來在土地的開發、建設、交易等方面的權利限制, 即:農村土地與城市土地在權能上的不一致, 帶來農村集體與國家在土地權利上的差異。
一、小產權房現實狀況與政策要求背離的緣由
1. 分析的理論基礎
制度分析與發展框架 (Institutional analysis And Development framework;IAD) 是由埃里諾·奧斯特羅姆在托克維爾、霍布斯和聯邦黨人等政治思想傳統的基礎上提出的, 用于研究政策過程的制度理論, 也是從制度角度研究公共政策具有競爭力的理論之一。IAD主導思路是在一系列制度影響因素下, 制度制定主體在制度環境中相互影響, 通過互動、評估, 制定制度或變革、創新制度。IAD是外部變量、行動舞臺、互動、評價標準、結果等組合要素相互影響的過程 (見圖1) 。
圖1 制度分析與發展的框架圖
資料來源:Ostrom Elinor, Understanding institutional diversity.Princeton, NJ:Princeton University Press, 2005b, p.189。
IAD的外部變量包括三個要素, 生物物理屬性/物質屬性是第一個要素, 它是指物質世界的客觀屬性。基于客觀屬性不同, 行動者會做出不同的激勵反應或態度, 互動過程、評價標準和最終結果都是不同的。第二個要素是共同體屬性要素, 是指共同體成員普遍接受的價值觀念或行為規范, 或者潛在參與者對決策實物的理解程度或偏好。該屬性會影響行動者的行為、互動過程、評估標準、決策行為等。第三個要素是規則要素, 是指制度對象已有的一些規則和規定, 它以導向性作用影響行動者及互動過程。IAD的行動舞臺是由行動情景和行動者組成。行動情景是指參與者的特點, 包括數量、職位、允許的行動、潛在結果、對選擇的控制、可獲取的信息、對行動和結果所分配的報酬等七個要素。行動者是指對參與者的理論假設, 從信息和人類心智、過程和結果、選擇方面研究參與者行為, 這些影響著參與者的認知, 進而影響制度的形成過程和發展。IAD的結果以及評價, 是對形成或發展的制度依據特定的標準進行評估。評價主體不同, 判斷標準也會隨著變化, 這些標準主要包括經濟效率、公平、責任、道德標準等價值系統。
行動舞臺是IAD的重點和焦點。根據IAD, 小產權房政策制定過程涉及的舞臺有中央政策舞臺 (以下簡稱“中央舞臺”) 、地方政策舞臺 (以下簡稱“地方舞臺”) 以及“非正式舞臺”。中央舞臺、地方舞臺、非正式舞臺彼此互動、相互作用, 共同影響著小產權房政策制定過程和未來發展 (見圖2, L代表小產權房政策) 。
圖2 小產權房政策的行動舞臺
2. 沖突主體———各舞臺政策參與者
小產權房政策的行動舞臺, 是小產權房政策各參與主體之間相互談判、妥協的社會空間。明確小產權房政策舞臺的各參與主體, 對理解政策制定過程 (沖突、化解) 有指導作用。
小產權房政策的參與主體主要包括六類:一是國家權威機構, 包括中央政府及其直屬的國家發展與改革委員會、國土資源部、住房與城鄉建設部等部門。他們制定政策既要著眼于宏觀經濟, 也要著眼于具體住房市場現狀, 對政策的形成起著決定作用。二是省級政府及其所屬的發展與改革委員會、國土資源廳、住房與城鄉建設廳等部門, 他們是區域小產權房政策的制定者和執行者。他們既要考慮地方政績, 也要考慮百姓的實際情況。三是技術官員, 主要負責擬定具體政策。他們既可以參與到正式舞臺, 也可以參與到非正式舞臺。四是媒體精英, 他們是非正式舞臺的主要力量。他們通過關注熱點事件、政策, 發表觀點, 形成一定的輿論壓力, 推動政策的形成與演化。五是專家學者。有的專家學者參與到正式舞臺中, 發揮著智庫作用;也有的專家學者參與到非正式舞臺的互動中, 對政策的形成有呼吁、推動或摧毀作用。六是農村集體和農民, 他們不僅是小產權房政策的倡導者、建設者, 而且也是受益者。他們呼吁較多, 但“聲音較小”, 很難形成積極的推動力量。根據上述行動舞臺和政策參與者的分析, 本文把小產權房政策的行動舞臺和對應主體劃分如下 (見表1) 。
3. 沖突的外生變量分析
使用IAD分析小產權房政策的制定過程和發展時, 三個外生變量可具體描述為:土地要素相對價格上漲而政府土地補償款較低的現狀、耕地保護觀念偏向和城鄉二元土地制度。這三個外生變量為小產權房現實與政策要求之間的沖突埋下了伏筆, 也是導致沖突的現實原因。
(1) 土地要素相對價格上漲而政府土地補償款較低的現狀
隨著城市化、工業化的發展, 城市規模迅速擴大, 對土地的需求不斷增加, 土地的價格也不斷上漲, 特別是建設用地價格漲得更快、更高。土地要素價格上漲帶來的額外利潤成為農村集體和農民開發建設的助推力。而農村集體和農民是否會在額外利潤的誘惑下開發小產權房, 要看政府的土地補償款、自行開發小產權房的成本與收益比較等因素。中國憲法規定, “國家為了公共利益, 可以對農村集體所有的土地進行征收”。國家要將農村集體土地轉化為國有土地, 才可以進行開發。國家將農村集體土地轉化為國有土地的過程, 表現為對土地的征收, 而征收具有一定的強制性和不平等性。強制性體現在對于其土地是否征收, 怎么樣征收, 以及如何補償都只能服從國家意志。不平等性體現在, 國家與農村集體本應是平等的法律關系, 卻不能基于市場進行對等價格談判, 只能接受按國家標準的核算結果。政府核算土地補償款是根據農業產值或者依據行政劃撥時期的補償標準, 而非當時的土地價格, 大多都要低于市場價格, 是一種不等價的補償。相比國家按農業產出進行計算的較低征地補償款, 農村集體和村民有極大的動力自主或與開發商合作進行小產權房開發。目前小產權房更多出現在一線城市 (如北京、深圳等) 則是對此更好的說明。
(2) 耕地保護觀念偏向
人口多, 耕地少, 糧食安全是中國的重大問題。對1991-1999年人口數量分析 (見圖3) 可以看出中國人口逐年增長[7];而從1991-1999年的耕地面積則是呈下降趨勢 (見圖4) 。其中, 1991-1995年中國耕地面積總體平穩, 略有減少, 每年變化不大;1995-1996年由于新增耕地面積較大, 使總體耕地面積增加;1996-1999年耕地面積變化不大, 但還是可以看出呈下降趨勢。在人多地少的情況下, 根據當時的預測, 中國農業技術不會有重大突破, 耕地的減少會直接影響糧食安全。在以保護糧食安全為前提, 重點發展工業化、城市化的時期, 出臺了土地用途管制制度———農村集體土地不能用于非農建設。按其規定, 農村集體土地上的非農建設都是不合法的[8], 這種價值觀則直接引導了一系列保護耕地和限制農村集體土地用途的政策出臺。然而伴隨著城市化、工業化的進一步發展, 面對較大的土地增值, 農村集體和農民必然產生自行開發土地的動機, 而政府對小產權房的治理存在著一定的路徑依賴, 從而導致現實與政策要求沖突的升級。
圖3 1991-1999年中國人口變化
資料來源:國家統計局1991-1999年度統計公報。
圖4 1991-1999年中國耕地面積變化
資料來源:1991-1995年數據為國家統計局數據;1996-1999年數據為國土資源部數據。
(3) 城鄉二元土地制度
國家擁有城市土地, 農村集體擁有農村土地, 但國家和農村集體的土地所有權權能卻不同, 這是城鄉二元土地制度的主要特點。國家的所有權是完整的所有權:占有、使用、收益、處分, 還包括延伸的轉讓權、抵押權、出租權等, 且所有權行使的對象是任何個人或組織等。但農村集體土地只擁有名義上的所有權, 只擁有占有權、部分使用權、承包經營權, 而沒有抵押權、轉讓權、處分權等, 且行使權利的對象是有限定的, 使用權僅限于集體成員。鑒于城市土地與農村土地的所有權不同, 則主體享有的權利就會有所差異。國家所有的土地是可以用于多種用途的, 特別是城市建設和房地產開發;而農村集體擁有的土地只有經過國家征地后才能進行非農業建設, 如進行城市建設和房地產開發。政府在按照農業產值給予農民補償后, 依法將農村集體土地征收后變成國有土地, 壟斷了所有土地一級市場的流轉, 與開發商共享了農村土地帶來的收益;地方政府也可以從這種不平衡的城鄉二元土地制度中獲得豐厚的收益, 但農村集體和農民卻沒有完整的所有權, 因而不能分享到應得的收益。小產權房則可以看做是農村集體與農民對這一不平等制度進行的抗爭, 因此, 小產權房要徹底根治, 必須尋求平等對話, 尋求共享發展成果。
二、小產權房現實與沖突過程釋疑與商榷
1. 中央舞臺目標與沖突的釋疑與商榷
中央舞臺的行動者是中央政府、中國發展與改革委員會等部門。“政府 (中央政府) 關注的目標可以被概括為四個方面:維護統治、保障民族利益、追求制度偏好和其他具體目標”。[9]其中, 維護統治就是要獲取自身統治的合法性, 是其最重要的目標。“由于中國的集權體制, 中央政府獲取自身統治合法性的主要對象就是全國民眾”。[10]這種合法性不是通過民眾的直接選舉獲得, 而主要是“通過將執政黨及其所屬階級的意志變成公共政策, 創造經濟發展、社會和諧與政治穩定的績效來獲得, 所以有的學者將之稱為‘政績合法性’”。[11]因此, 政府一般通過法律、規定、政策等表達利益訴求, 在諸多問題的解釋上具有絕對發言權、最高地位, 包括土地、小產權房的處理問題上。
基于上述目標, 中央政府應該出臺與目標相符合的政策, 從而獲得政績“合法性”認可和支持, 然而中央政府出臺一系列相關文件 (見表2) 認定小產權房違法違規, 背離了目標。首先從政策對象來看, 小產權房政策限制了更多的合法性來源。中央政府獲得合法性的主要對象是全國民眾, 小產權房的政策限制了中國占據人口大多數的農村集體和農民以及經濟收入較低而需購買小產權房的城鎮居民的權利, 喪失了更多合法性支持的對象。在表2政策中, 1999年出臺的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中提到“農民的住宅不得向城市居民出售”。規定不僅限制了農民對所有房屋的處分權, 也限制了城市居民購買房屋的交易, 更損害了城市中低收入者尋求小產權房解決居住的權利。政策從而失去了相應的合法性來源。其次從政策效果來看, 小產權房政策“因小失大”。中央政府一般通過實現經濟發展、社會和諧和政治穩定獲得“政績合法性”, 而小產權房政策卻帶來了更多不穩定因素。表2政策中, 2002年、2004年、2006年的政策規定中提到“禁止……非農業建設”, 小產權房政策限制了農村集體和農民對農村土地的開發權, 政府通過壟斷土地一級市場獲得了巨大經濟利潤的同時, 產生了更多的強拆、強征現象, 引發了眾多群體性事件以及上訪現象, 直接危害了社會和諧、穩定。政府通過“低買高賣”的方式獲得土地的高額利潤, 房地產開發商可以通過開發賺取不菲利潤, 城市購房者也可以隨著土地的升值而獲得更多財富, 而農民卻因沒有得到應有的補償, 從而帶來新的財富分配不均。最后從政策的執行來看, 小產權房政策損害了政策權威性。公共政策的權威性不僅體現在合法性上, 也體現在人們對政策自覺執行和服從上。而多數群體不僅對小產權房政策的目標和內容不認同, 還通過建設、買賣小產權房的行為拒絕執行政策, 直接損害了公共政策權威性。中央政府的實際行為與目標的分裂狀態, 是導致小產權房現實存在與政策要求之間沖突的原因。
表2 中央政府出臺的小產權房政策
2. 地方舞臺目標與沖突的釋疑與商榷
地方舞臺的行動者指的是省級政府、省級國土資源廳等部門。地方政府是小產權房治理方案的制定者和執行者, 它既要考慮地方政績, 也要考慮地方百姓的實際情況。地方政府中“地方官員行為的目標函數主要包括經濟收益 (E) 、政治收益 (P) 和信仰滿足 (I) ”[12], 還包括“如地方民眾的支持度、地方環境保護程度、居民就業水平等等”。[13]“市場化進程中的地方政府行為, 是地方政府在特定約束條件下追求效用最大化的理性選擇”。[14]因此, 地方政府在政策制定和執行上, 更愿意從有利于實現“經濟收益、政治收益和信仰滿足”角度出發, 而自動過濾不利于目標收益的行為。在小產權房治理上, 地方政府更應該考慮農村集體和農民的訴求, 通過地方特色政策治理實現上述目標, 而實際上地方政府不僅沒有解決沖突, 反而在延續了小產權房現實與中央政策要求沖突的情況下, 加劇了矛盾沖突。首先地方政府“唯上”不“唯下”。這造成了地方忽視農村集體和農民的合理訴求, 堅決貫徹中央政府的禁令, 并采取查封、強拆等激化沖突的行為。其次地方政府行為與目標“脫軌”。在地方政府的目標中, 既要考慮本地經濟發展, 也要考慮百姓民生, 應平衡好經濟發展與百姓民生的關系。地方政府在“經濟至上”的目標下, 壟斷土地一級市場推高地價, 獲得巨額土地收益的同時, 也推高了房價。在地價、房價節節高升, 保障房供給較少的情況下, 小產權房也呈加速發展勢頭, 進一步加劇了小產權房現實與政策要求的沖突。
目前, 地方政府中有河北 (石家莊) 、江蘇 (南京) 等地曾出臺小產權房治理政策。2006年石家莊實施《石家莊市城市房屋權屬登記管理條例修正案》, 規定“集體土地上的房屋權屬轉移登記, 只限于在集體組織成員之間進行”“集體土地上的房屋設定他項權登記時, 應征得土地所有權人的同意, 并提交書面證明”。2007年6月前后, 全國范圍內小產權房問題凸顯、引發爭議, 石家莊有關集體土地上的房屋權屬登記試點工作也被迫終止。2003年, 南京市政府轉發南京市建委等部門文件《關于處置我市集體土地房地產開發遺留問題的實施意見》, 探索小產權房“轉正”路徑, 但時至2009年, 仍然沒有一家成功“轉正”。由此可知, 河北石家莊、江蘇南京等地雖然考慮目標效益、本地實際情況, 但在中央政策導向下, 又暫停了將小產權房合法化的嘗試, 延續了小產權房現實與政策要求之間的沖突。
3. 非正式舞臺目標與沖突的釋疑與商榷
非正式舞臺參與者可以視為多個政策建議的團體, 參與者包括媒體精英、專家學者、農村集體和農民等。非正式舞臺內的不同行動者基于各自不同的價值偏好, 會形成一定的政策倡議聯盟, 希望能夠在一定程度上影響中央舞臺、地方舞臺的政策選擇。譬如, 農村集體和農民認為“通過建設小產權房獲得數倍、數十倍甚至上百倍于征地的土地增值收益;通過出售、出租這些房屋, 獲得持續穩定的收入;可以讓村集體走上致富道路, 改善村民的整體生活水平”。[15]小產權房購買者則“相信對已經建成, 并形成規模的小產權房政府會有一個合理的解決方案, 比如促使其合法化, 因為這只是政府與鄉鎮的一場利益博弈, 終極目的不是為了破壞老百姓現有的住房利益。在治理小產權房問題上, 政府態度肯定會比較溫柔, 不會太強硬, 這后面關系的是社會穩定問題。”[16]
然而, 現實情況是小產權房的治理政策制定, 非正式群體的有效參與遠遠不夠。第一, 媒體精英在政府政策引導下未對小產權房沖突提出有效意見。媒體精英本應通過大量報道, 以及發表專業意見形成一定社會輿論氛圍, 通過給政府一定的輿論壓力影響其政策的制定和發展。然而, 因多數媒體與政府有管理和依賴關系, 雖有不少媒體通過多種方式進行了專題報道, 但大多僅就熱點、事件、政策等進行平鋪式報道, 很少發表明顯指導性意見, 因而對小產權房政策的影響微不足道。第二, 農村集體和農民影響力較小。農村集體和農民是小產權房的受益者, 也是土地制度改革的倡導者和需求者, 他們群體眾多, 數量較大, 本應該可以形成較大的政策影響力, 但其成員社會地位較低, 話語權較弱, 較難形成有效的政策影響力。多數參與者以及房地產開發商對禁令不滿的同時, 一些參與者仍采取自主開發小產權房的方式對政策進行抗議。面對這種沖突, 政府本應在積極吸納民意, 科學論證基礎上調整政策。但政府除了繼續出臺禁止性法規外, 一直缺少可操作性方法來化解沖突。
小產權房現實與政策要求之間的沖突, 是參與政策制定的中央舞臺、地方舞臺、非正式舞臺的各參與者之間相互作用的過程和結果。反映了中央政府、地方政府與專家學者、農村集體和農民之間的利益沖突, 這不僅與中央和地方政府的目標差異有關, 也與專家學者、農村集體和農民的參與程度有關。小產權房沖突的化解不僅取決于上述因素的變化, 更取決于強勢主體———中央政府能否準確定位、轉變職能、優化政策, 更偏重于考慮“政績合法性”目標。
三、對小產權房現實與政策要求之間沖突質疑與化解
在土地要素價格上漲而補償較低, 耕地保護觀念偏向以及城鄉存在二元土地制度的大背景下, 小產權房現實與政策要求出現沖突是中央、地方以及非正式舞臺相互影響的結果。這種沖突可以看成是三個外生變量的函數, 該沖突是否必然存在, 是否能夠化解, 則取決于外生變量的變化。本文認為, 對這三個外生變量的主流認識還有商榷的余地, 也有化解沖突的空間:
1. 政府補償是否可以提高?
隨著城市化、工業化的發展, 土地要素的相對價格上漲, 不僅體現在級差地租Ⅰ上, 也體現在因政府投入而不斷上升的級差地租Ⅱ上。不論是級差地租Ⅰ, 還是級差地租Ⅱ, 作為土地的所有者———農村集體和農民, 如果能得到相對較高的補償, 也不會冒如此風險對集體土地進行建設、開發。農村集體和農民會與政府不斷博弈, 在獲取政府補償款、自用、自主開發建設等選擇中, 比較成本與收益, 做出最后的決策。在上述幾種選擇中, 自用所得收益應該最低。如果政府沒有征地的意愿和行為, 農村集體和農民因得不到更理想的收益, 自主開發小產權房的動力則會很大。即使政府采取征地策略, 但農村集體和農民認為補償較低, 也會出現開發小產權房的現象。至于違規自主開發建設后政府是罰款還是拆除, 農村集體和農民則普遍認為政府罰款可行性不足, 且政府不會采取強拆手段, 以免引發群體性沖突事件。在此情況下, 自主開發小產權房就成了農村集體和農民在與政府博弈過程中的最優選擇。因此, 是否可以通過提高補償標準解決小產權房問題, 是值得考慮的。如果不改變其他影響變量, 提高政府補償是化解沖突的有效措施之一。
2. 保護耕地必須限制土地用途嗎?
在人多地少的情況下, 確保糧食安全, 無可厚非。但是不是必須以限制土地用途來實現?美國等國家也存在土地用途管制制度, 但美國不是取消土地使用權, 只是限制土地使用權, 限制那些有損公共利益或他人利益的使用方式和用途。美國還對沒有建設權的土地所有人給予建設權補償。然而, 中國的土地用途管制制度不僅取消了農村集體土地的建設用地使用權和宅基地處分權, 還讓政府變相壟斷了土地一級市場。倘若對農村集體土地的用途進行管制, 那么使用農村集體土地的政府, 是不是也不能進行開發建設?因此, 建議通過在劃定耕地基本紅線的基礎上, 通過提升工業用地和城市建設用地的集約水平以及農業化水平來保護耕地。同時, 通過修改《土地管理法》《物權法》中關于土地用途管制的相關規定, 賦予農村集體土地建設用地使用權和宅基地處分權。
3. 城鄉二元土地制度必須存在嗎?
城鄉二元土地制度可以說是中國社會主義初級階段的特定產物, 為城市化、工業化發展提供了大量的廉價土地和巨額的土地出讓金。但這種制度帶來的弊端也不容忽視:一是使地方依靠賣地來獲得大量土地出讓金, 形成土地財政, 間接推高了地價和房價, 進而出現小產權房市場;二是剝奪了農村集體土地的完整所有權, 使其持續反哺工業化、城市化發展, 卻沒有共享工業化、城市化的成果, 進一步拉大了城鄉差距;三是伴隨大量農民工進城務工, 又促生了小產權房市場的進一步蔓延。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉統一的建設用地市場, 這不僅要賦予土地承包經營權, 還要賦予其抵押權、擔保權, 同時還要賦予農村集體經營性建設用地與國有建設用地“同地、同權、同價”的權利。因此, 政府可以“在符合規劃和用途管制前提下, 允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權同價”;通過修改《土地管理法》《物權法》“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”, 為加快建立城鄉統一的建設用地市場提供法律保障。
中國鄉村發現網轉自：《學術界》2017 (10)
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