摘要：小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)與交易自產(chǎn)生之日起就被禁止,但它卻在高壓政策下頑強(qiáng)發(fā)展,形成了現(xiàn)實(shí)與政策要求之間的沖突。小產(chǎn)權(quán)房問題也在從未間斷的爭(zhēng)論中不斷升級(jí),特別是伴隨"共有產(chǎn)權(quán)房"和"集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房"試點(diǎn)政策的提出,對(duì)小產(chǎn)權(quán)房存廢的討論愈加激烈。基于制度分析與發(fā)展的框架進(jìn)行研究,可對(duì)小產(chǎn)權(quán)房政策制定的主體及情境進(jìn)行剖析,并發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行小產(chǎn)權(quán)房政策不僅沒有達(dá)到管理目標(biāo),還損害了中央政府的"政績(jī)合法性"。中央政府的實(shí)際行為與目標(biāo)的分離,是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求之間沖突的根本原因,土地要素相對(duì)價(jià)格上漲而政府土地補(bǔ)償款較低的現(xiàn)狀、耕地保護(hù)觀念偏向和城鄉(xiāng)二元土地制度的存在,則表現(xiàn)為三個(gè)誘因。應(yīng)從這三個(gè)外生變量著手,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),提升工業(yè)用地和城市建設(shè)用地的集約水平以及農(nóng)業(yè)化水平來保護(hù)耕地,修改關(guān)于土地用途管制的相關(guān)規(guī)定,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地處分權(quán),并盡快改革城鄉(xiāng)二元土地制度,加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
小產(chǎn)權(quán)房是中國當(dāng)前住房體系中的一種非正式產(chǎn)品, 它從誕生到蔓延, 并沒有事先規(guī)劃, 甚至“小產(chǎn)權(quán)房”這一范疇, 也是管理部門后來才想出來的。這個(gè)沒人負(fù)責(zé)的開發(fā)產(chǎn)品, 影響了中國的城市化進(jìn)程, 改變了城市面貌, 也給地方和中央政府出了一道難題。目前, 在小產(chǎn)權(quán)房問題上出現(xiàn)了兩種觀點(diǎn):政府和少數(shù)學(xué)者歷數(shù)其過, 認(rèn)為它是非法的, 應(yīng)全面禁止;而多數(shù)學(xué)者和民間百姓卻對(duì)小產(chǎn)權(quán)房持寬容或強(qiáng)力的支持態(tài)度, 列舉其“合法”依據(jù)并大贊其功。雙方的對(duì)立引發(fā)了如下討論:小產(chǎn)權(quán)房“小”在何處?政府禁止和學(xué)者、民間支持的理由各是什么?現(xiàn)實(shí)與政策要求之間的沖突是怎么形成的?沖突又該如何化解?本文將基于制度分析與發(fā)展的框架剖析小產(chǎn)權(quán)房政策制定的主體及情境, 解析小產(chǎn)權(quán)房政策的制定過程, 還原彼此之間對(duì)立及沖突的來龍去脈。
小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求之間的沖突———小產(chǎn)權(quán)房“小”在何處?
為分析、明確小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求之間的沖突, 我們需在明確小產(chǎn)權(quán)房概念的基礎(chǔ)上, 分析小產(chǎn)權(quán)房究竟“小”在何處, 找到這種沖突的根本原因。
學(xué)界對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的含義有不同的解釋, 有以下看法:王洪亮認(rèn)為“所謂小產(chǎn)權(quán)房, 是相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房而言的。大產(chǎn)權(quán)房是在國有土地上建造的、在市場(chǎng)上合法流通的商品房, 其流通不受限制”, “小產(chǎn)權(quán)房是在集體所有土地上建造的、主要出讓給城市居民的房屋, 其流通受到法律限制或禁止。從廣義上來講, 農(nóng)村集體所有土地上所有的房屋都是小產(chǎn)權(quán)房, 因?yàn)樗修r(nóng)村房屋都不得出賣給城市居民”。[1]此觀點(diǎn)主要是從房屋占地性質(zhì)和房屋的流通條件來判斷、界定大產(chǎn)權(quán)房與小產(chǎn)權(quán)房, 認(rèn)為大產(chǎn)權(quán)房的“大”主要體現(xiàn)在房屋占用的是國有土地, 并可以流通;小產(chǎn)權(quán)的“小”主要體現(xiàn)在房屋建造在農(nóng)村集體土地上, 并且按法律規(guī)定不可以流通。譚術(shù)魁認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房有兩個(gè)特點(diǎn), 首先是“建在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地之上”, 其次是“被非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員 (外村村民、城市居民) 所擁有的住房”。[2]第一個(gè)特點(diǎn)是從占用土地性質(zhì)角度做的判斷, 認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房使用的土地必須是農(nóng)村集體所有的土地, 不能是國有土地;第二個(gè)特點(diǎn)是從購買主體的屬性來判斷, 擁有者不是本集體成員。李永東認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的一種“自發(fā)行為”, 是“農(nóng)民在農(nóng)村土地 (自有宅基地和農(nóng)村集體土地) 上自發(fā)開發(fā)房產(chǎn)進(jìn)行居住和交易的行為”。[3]此觀點(diǎn)從房屋占用土地的性質(zhì)和房屋用途兩方面來判斷小產(chǎn)權(quán)房的“小”, 并且認(rèn)為房屋用途有“居住和交易”兩個(gè)方面。嚴(yán)焰認(rèn)為應(yīng)從四個(gè)方面界定小產(chǎn)權(quán)房:第一, 小產(chǎn)權(quán)房“是建設(shè)在農(nóng)村集體土地上”。這一條是從建設(shè)土地的性質(zhì)出發(fā), 認(rèn)為房屋必須使用農(nóng)村集體土地。第二, 從小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)程序和建設(shè)主體來看, 程序不正規(guī), 主體不合法。小產(chǎn)權(quán)房“使用的土地沒有經(jīng)過國家的規(guī)劃、審批手續(xù)”“沒有繳納土地出讓金等費(fèi)用”“一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)與開發(fā)商合作建設(shè), 或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)自行開發(fā)建設(shè), 亦有小部分由村委會(huì)審批、村民自行建設(shè)”。第三, 小產(chǎn)權(quán)房是“以較低的價(jià)格向村民以外的城市居民銷售的房屋”。這是從小產(chǎn)權(quán)房銷售對(duì)象 (使用主體) 上來看, 銷售對(duì)象須是非本集體成員, 并且要經(jīng)過流通和交易。第四, 從頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證主體來看, 認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房“不能獲得國家房管部門頒發(fā)的房屋所有權(quán)證, 其產(chǎn)權(quán)證只是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)頒發(fā)”。[4]這種觀點(diǎn)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房由于使用土地性質(zhì)、主體、程序的不合“常規(guī)”, 在結(jié)果上的“非法”, 未得縣級(jí)以上政府的認(rèn)可。
經(jīng)以上分析及相關(guān)文獻(xiàn)梳理, 我們發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的界定, 除對(duì)使用土地的性質(zhì)一直認(rèn)同外, 其他方面認(rèn)識(shí)不一致。我們認(rèn)為主要從以下三方面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行界定比較合理:房屋占用土地的性質(zhì)、房屋的使用主體、房屋的用途———第一, 房屋占用土地的性質(zhì)必須是農(nóng)村集體土地, 如果是建設(shè)在國有土地上, 國家是認(rèn)可的, 就不存在“小”的前提。因此, 通常說的經(jīng)濟(jì)適用房、軍產(chǎn)房等不是嚴(yán)格意義上的小產(chǎn)權(quán)房, 也不屬于本文討論的范疇。第二, 房屋使用的主體必須是非本集體成員。本集體成員之間是可以交易房屋的, 不存在權(quán)利上的限制;非集體成員購買這類房產(chǎn), 是不會(huì)得到法律認(rèn)可的。根據(jù)中國法律規(guī)定, 房屋所有權(quán)需縣級(jí)以上人民政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證才能確認(rèn)合法性。第三, 房屋的用途是交易。如果是農(nóng)村集體成員為改善居住環(huán)境而建設(shè), 就不存在程序上的合法認(rèn)定要求。只有與特定主體進(jìn)行了交易, 才能認(rèn)定為小產(chǎn)權(quán)房。這里的房屋用途包括所建房屋是自主還是出售這兩種, 至于購買者的目的和用途, 暫不考慮。根據(jù)上述分析, 我們認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是:建在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地之上, 通過交易被非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員 (外村村民、城市居民) 所擁有的房屋。也就是說, 判斷某一具體的房屋是不是屬于小產(chǎn)權(quán)房, 必須同時(shí)具備三個(gè)要件:第一, 必須使用農(nóng)村集體土地;第二, 進(jìn)行了交易;第三, 被非本集體成員 (城市居民或非本村村民) 所擁有。
在了解小產(chǎn)權(quán)房?jī)?nèi)涵后, 我們還要了解上述哪一個(gè)要件是造成小產(chǎn)權(quán)房之“小”的根本原因, 才能準(zhǔn)確判斷小產(chǎn)權(quán)房“小”在何處。為此, 我們需要梳理農(nóng)村土地的來龍去脈。關(guān)于農(nóng)村土地, 1949年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定:“保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)”, 此私有財(cái)產(chǎn)中包括私有土地。這時(shí)的土地完全歸農(nóng)民所有。1950年中央人民政府頒發(fā)《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》, 提出“為切實(shí)保障土地改革后各階層人民的土地房產(chǎn)所有權(quán), 鞏固與提高農(nóng)民生產(chǎn)情緒, 不論農(nóng)民新分的土地及原有土地, 均應(yīng)一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證 (以下簡(jiǎn)稱土地證) ……”, 隨后于1951年頒發(fā)了“土地證”, 該證意味著農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)。按《民法通則》和《物權(quán)法》規(guī)定, 所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四個(gè)方面, 這時(shí)農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛型暾乃袡?quán)。自1953年開始, 我國開始實(shí)行農(nóng)村合作社、人民公社, 土地上交農(nóng)村集體, 農(nóng)民在合作社或公社中集體勞動(dòng)。
1982年《中華人民共和國憲法》規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有”, 2004年修改為“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地, 除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外, 屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山, 也屬于集體所有……”[5]。此處規(guī)定的國家和農(nóng)村集體的“所有權(quán)”應(yīng)該是相同的, 然而國家的所有權(quán)與農(nóng)村集體的所有權(quán)卻是不平等的。不管是法律規(guī)定還是現(xiàn)實(shí), 國家的所有權(quán)都是完整的所有權(quán), 包括對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利, 還包括為了公共利益的需要, 對(duì)農(nóng)村所有的土地進(jìn)行處分的權(quán)利。而農(nóng)村集體的所有權(quán)則是不完整的所有權(quán), 它在不同時(shí)代體現(xiàn)在不同的方面。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, 農(nóng)民的所有權(quán)只體現(xiàn)為占有權(quán)、集體勞動(dòng)權(quán)和在土地上安排宅基地和“五小”[6]工業(yè)用地的權(quán)利, 沒有使用經(jīng)營權(quán)、收益分配權(quán)。自1956年溫州首次出現(xiàn)包產(chǎn)到戶后, 而后我國實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制, 給農(nóng)民集體所有權(quán)增加了一項(xiàng)權(quán)能———承包經(jīng)營權(quán)。與此同時(shí), 國有土地也增設(shè)了一項(xiàng)新的權(quán)利———建設(shè)用地使用權(quán)。1998年《土地管理法》又規(guī)定:所有土地的建設(shè)用地使用權(quán)歸國家所有。農(nóng)村集體所有權(quán)在不同時(shí)代體現(xiàn)在不同方面, 但都要比國家對(duì)城市土地的所有權(quán)要少, 并且也都少于《民法通則》和《物權(quán)法》對(duì)所有權(quán)規(guī)定的應(yīng)有內(nèi)容。2007年《物權(quán)法》規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)均是土地的法定產(chǎn)權(quán), 但事實(shí)卻是與此不相符:農(nóng)村集體土地沒有建設(shè)用地使用權(quán), 農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)中沒有處分權(quán)。至此, 我們發(fā)現(xiàn)兩個(gè)變化:第一, 農(nóng)民所有土地變成了農(nóng)村集體所有土地, 農(nóng)民對(duì)土地的完整所有權(quán)變成了農(nóng)村集體對(duì)土地的不完整所有權(quán);第二, 農(nóng)村集體對(duì)土地的所有權(quán)權(quán)能在受到多種限制的同時(shí), 國家對(duì)土地的所有權(quán)權(quán)能卻在不斷增加。農(nóng)村集體土地權(quán)能的不完整, 導(dǎo)致了在農(nóng)村集體土地的很多權(quán)利 (建設(shè)、交易等) 也是不正當(dāng)、不合法的。因此, 小產(chǎn)權(quán)房的“小”根本就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)之“小”———農(nóng)村集體土地所有權(quán)不完整, 由此帶來在土地的開發(fā)、建設(shè)、交易等方面的權(quán)利限制, 即:農(nóng)村土地與城市土地在權(quán)能上的不一致, 帶來農(nóng)村集體與國家在土地權(quán)利上的差異。
一、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)狀況與政策要求背離的緣由
1. 分析的理論基礎(chǔ)
制度分析與發(fā)展框架 (Institutional analysis And Development framework;IAD) 是由埃里諾·奧斯特羅姆在托克維爾、霍布斯和聯(lián)邦黨人等政治思想傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上提出的, 用于研究政策過程的制度理論, 也是從制度角度研究公共政策具有競(jìng)爭(zhēng)力的理論之一。IAD主導(dǎo)思路是在一系列制度影響因素下, 制度制定主體在制度環(huán)境中相互影響, 通過互動(dòng)、評(píng)估, 制定制度或變革、創(chuàng)新制度。IAD是外部變量、行動(dòng)舞臺(tái)、互動(dòng)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果等組合要素相互影響的過程 (見圖1) 。
圖1 制度分析與發(fā)展的框架圖
資料來源:Ostrom Elinor, Understanding institutional diversity.Princeton, NJ:Princeton University Press, 2005b, p.189。
IAD的外部變量包括三個(gè)要素, 生物物理屬性/物質(zhì)屬性是第一個(gè)要素, 它是指物質(zhì)世界的客觀屬性?；诳陀^屬性不同, 行動(dòng)者會(huì)做出不同的激勵(lì)反應(yīng)或態(tài)度, 互動(dòng)過程、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和最終結(jié)果都是不同的。第二個(gè)要素是共同體屬性要素, 是指共同體成員普遍接受的價(jià)值觀念或行為規(guī)范, 或者潛在參與者對(duì)決策實(shí)物的理解程度或偏好。該屬性會(huì)影響行動(dòng)者的行為、互動(dòng)過程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、決策行為等。第三個(gè)要素是規(guī)則要素, 是指制度對(duì)象已有的一些規(guī)則和規(guī)定, 它以導(dǎo)向性作用影響行動(dòng)者及互動(dòng)過程。IAD的行動(dòng)舞臺(tái)是由行動(dòng)情景和行動(dòng)者組成。行動(dòng)情景是指參與者的特點(diǎn), 包括數(shù)量、職位、允許的行動(dòng)、潛在結(jié)果、對(duì)選擇的控制、可獲取的信息、對(duì)行動(dòng)和結(jié)果所分配的報(bào)酬等七個(gè)要素。行動(dòng)者是指對(duì)參與者的理論假設(shè), 從信息和人類心智、過程和結(jié)果、選擇方面研究參與者行為, 這些影響著參與者的認(rèn)知, 進(jìn)而影響制度的形成過程和發(fā)展。IAD的結(jié)果以及評(píng)價(jià), 是對(duì)形成或發(fā)展的制度依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)價(jià)主體不同, 判斷標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)隨著變化, 這些標(biāo)準(zhǔn)主要包括經(jīng)濟(jì)效率、公平、責(zé)任、道德標(biāo)準(zhǔn)等價(jià)值系統(tǒng)。
行動(dòng)舞臺(tái)是IAD的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。根據(jù)IAD, 小產(chǎn)權(quán)房政策制定過程涉及的舞臺(tái)有中央政策舞臺(tái) (以下簡(jiǎn)稱“中央舞臺(tái)”) 、地方政策舞臺(tái) (以下簡(jiǎn)稱“地方舞臺(tái)”) 以及“非正式舞臺(tái)”。中央舞臺(tái)、地方舞臺(tái)、非正式舞臺(tái)彼此互動(dòng)、相互作用, 共同影響著小產(chǎn)權(quán)房政策制定過程和未來發(fā)展 (見圖2, L代表小產(chǎn)權(quán)房政策) 。
圖2 小產(chǎn)權(quán)房政策的行動(dòng)舞臺(tái)
2. 沖突主體———各舞臺(tái)政策參與者
小產(chǎn)權(quán)房政策的行動(dòng)舞臺(tái), 是小產(chǎn)權(quán)房政策各參與主體之間相互談判、妥協(xié)的社會(huì)空間。明確小產(chǎn)權(quán)房政策舞臺(tái)的各參與主體, 對(duì)理解政策制定過程 (沖突、化解) 有指導(dǎo)作用。
小產(chǎn)權(quán)房政策的參與主體主要包括六類:一是國家權(quán)威機(jī)構(gòu), 包括中央政府及其直屬的國家發(fā)展與改革委員會(huì)、國土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門。他們制定政策既要著眼于宏觀經(jīng)濟(jì), 也要著眼于具體住房市場(chǎng)現(xiàn)狀, 對(duì)政策的形成起著決定作用。二是省級(jí)政府及其所屬的發(fā)展與改革委員會(huì)、國土資源廳、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳等部門, 他們是區(qū)域小產(chǎn)權(quán)房政策的制定者和執(zhí)行者。他們既要考慮地方政績(jī), 也要考慮百姓的實(shí)際情況。三是技術(shù)官員, 主要負(fù)責(zé)擬定具體政策。他們既可以參與到正式舞臺(tái), 也可以參與到非正式舞臺(tái)。四是媒體精英, 他們是非正式舞臺(tái)的主要力量。他們通過關(guān)注熱點(diǎn)事件、政策, 發(fā)表觀點(diǎn), 形成一定的輿論壓力, 推動(dòng)政策的形成與演化。五是專家學(xué)者。有的專家學(xué)者參與到正式舞臺(tái)中, 發(fā)揮著智庫作用;也有的專家學(xué)者參與到非正式舞臺(tái)的互動(dòng)中, 對(duì)政策的形成有呼吁、推動(dòng)或摧毀作用。六是農(nóng)村集體和農(nóng)民, 他們不僅是小產(chǎn)權(quán)房政策的倡導(dǎo)者、建設(shè)者, 而且也是受益者。他們呼吁較多, 但“聲音較小”, 很難形成積極的推動(dòng)力量。根據(jù)上述行動(dòng)舞臺(tái)和政策參與者的分析, 本文把小產(chǎn)權(quán)房政策的行動(dòng)舞臺(tái)和對(duì)應(yīng)主體劃分如下 (見表1) 。
3. 沖突的外生變量分析
使用IAD分析小產(chǎn)權(quán)房政策的制定過程和發(fā)展時(shí), 三個(gè)外生變量可具體描述為:土地要素相對(duì)價(jià)格上漲而政府土地補(bǔ)償款較低的現(xiàn)狀、耕地保護(hù)觀念偏向和城鄉(xiāng)二元土地制度。這三個(gè)外生變量為小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求之間的沖突埋下了伏筆, 也是導(dǎo)致沖突的現(xiàn)實(shí)原因。
(1) 土地要素相對(duì)價(jià)格上漲而政府土地補(bǔ)償款較低的現(xiàn)狀
隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展, 城市規(guī)模迅速擴(kuò)大, 對(duì)土地的需求不斷增加, 土地的價(jià)格也不斷上漲, 特別是建設(shè)用地價(jià)格漲得更快、更高。土地要素價(jià)格上漲帶來的額外利潤(rùn)成為農(nóng)村集體和農(nóng)民開發(fā)建設(shè)的助推力。而農(nóng)村集體和農(nóng)民是否會(huì)在額外利潤(rùn)的誘惑下開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房, 要看政府的土地補(bǔ)償款、自行開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的成本與收益比較等因素。中國憲法規(guī)定, “國家為了公共利益, 可以對(duì)農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行征收”。國家要將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地, 才可以進(jìn)行開發(fā)。國家將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的過程, 表現(xiàn)為對(duì)土地的征收, 而征收具有一定的強(qiáng)制性和不平等性。強(qiáng)制性體現(xiàn)在對(duì)于其土地是否征收, 怎么樣征收, 以及如何補(bǔ)償都只能服從國家意志。不平等性體現(xiàn)在, 國家與農(nóng)村集體本應(yīng)是平等的法律關(guān)系, 卻不能基于市場(chǎng)進(jìn)行對(duì)等價(jià)格談判, 只能接受按國家標(biāo)準(zhǔn)的核算結(jié)果。政府核算土地補(bǔ)償款是根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值或者依據(jù)行政劃撥時(shí)期的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 而非當(dāng)時(shí)的土地價(jià)格, 大多都要低于市場(chǎng)價(jià)格, 是一種不等價(jià)的補(bǔ)償。相比國家按農(nóng)業(yè)產(chǎn)出進(jìn)行計(jì)算的較低征地補(bǔ)償款, 農(nóng)村集體和村民有極大的動(dòng)力自主或與開發(fā)商合作進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)。目前小產(chǎn)權(quán)房更多出現(xiàn)在一線城市 (如北京、深圳等) 則是對(duì)此更好的說明。
(2) 耕地保護(hù)觀念偏向
人口多, 耕地少, 糧食安全是中國的重大問題。對(duì)1991-1999年人口數(shù)量分析 (見圖3) 可以看出中國人口逐年增長(zhǎng)[7];而從1991-1999年的耕地面積則是呈下降趨勢(shì) (見圖4) 。其中, 1991-1995年中國耕地面積總體平穩(wěn), 略有減少, 每年變化不大;1995-1996年由于新增耕地面積較大, 使總體耕地面積增加;1996-1999年耕地面積變化不大, 但還是可以看出呈下降趨勢(shì)。在人多地少的情況下, 根據(jù)當(dāng)時(shí)的預(yù)測(cè), 中國農(nóng)業(yè)技術(shù)不會(huì)有重大突破, 耕地的減少會(huì)直接影響糧食安全。在以保護(hù)糧食安全為前提, 重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)化、城市化的時(shí)期, 出臺(tái)了土地用途管制制度———農(nóng)村集體土地不能用于非農(nóng)建設(shè)。按其規(guī)定, 農(nóng)村集體土地上的非農(nóng)建設(shè)都是不合法的[8], 這種價(jià)值觀則直接引導(dǎo)了一系列保護(hù)耕地和限制農(nóng)村集體土地用途的政策出臺(tái)。然而伴隨著城市化、工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展, 面對(duì)較大的土地增值, 農(nóng)村集體和農(nóng)民必然產(chǎn)生自行開發(fā)土地的動(dòng)機(jī), 而政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的治理存在著一定的路徑依賴, 從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)與政策要求沖突的升級(jí)。
圖3 1991-1999年中國人口變化
資料來源:國家統(tǒng)計(jì)局1991-1999年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)。
圖4 1991-1999年中國耕地面積變化
資料來源:1991-1995年數(shù)據(jù)為國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù);1996-1999年數(shù)據(jù)為國土資源部數(shù)據(jù)。
(3) 城鄉(xiāng)二元土地制度
國家擁有城市土地, 農(nóng)村集體擁有農(nóng)村土地, 但國家和農(nóng)村集體的土地所有權(quán)權(quán)能卻不同, 這是城鄉(xiāng)二元土地制度的主要特點(diǎn)。國家的所有權(quán)是完整的所有權(quán):占有、使用、收益、處分, 還包括延伸的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、出租權(quán)等, 且所有權(quán)行使的對(duì)象是任何個(gè)人或組織等。但農(nóng)村集體土地只擁有名義上的所有權(quán), 只擁有占有權(quán)、部分使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán), 而沒有抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、處分權(quán)等, 且行使權(quán)利的對(duì)象是有限定的, 使用權(quán)僅限于集體成員。鑒于城市土地與農(nóng)村土地的所有權(quán)不同, 則主體享有的權(quán)利就會(huì)有所差異。國家所有的土地是可以用于多種用途的, 特別是城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā);而農(nóng)村集體擁有的土地只有經(jīng)過國家征地后才能進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè), 如進(jìn)行城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)。政府在按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值給予農(nóng)民補(bǔ)償后, 依法將農(nóng)村集體土地征收后變成國有土地, 壟斷了所有土地一級(jí)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn), 與開發(fā)商共享了農(nóng)村土地帶來的收益;地方政府也可以從這種不平衡的城鄉(xiāng)二元土地制度中獲得豐厚的收益, 但農(nóng)村集體和農(nóng)民卻沒有完整的所有權(quán), 因而不能分享到應(yīng)得的收益。小產(chǎn)權(quán)房則可以看做是農(nóng)村集體與農(nóng)民對(duì)這一不平等制度進(jìn)行的抗?fàn)? 因此, 小產(chǎn)權(quán)房要徹底根治, 必須尋求平等對(duì)話, 尋求共享發(fā)展成果。
二、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與沖突過程釋疑與商榷
1. 中央舞臺(tái)目標(biāo)與沖突的釋疑與商榷
中央舞臺(tái)的行動(dòng)者是中央政府、中國發(fā)展與改革委員會(huì)等部門?！罢?(中央政府) 關(guān)注的目標(biāo)可以被概括為四個(gè)方面:維護(hù)統(tǒng)治、保障民族利益、追求制度偏好和其他具體目標(biāo)”。[9]其中, 維護(hù)統(tǒng)治就是要獲取自身統(tǒng)治的合法性, 是其最重要的目標(biāo)?！坝捎谥袊募瘷?quán)體制, 中央政府獲取自身統(tǒng)治合法性的主要對(duì)象就是全國民眾”。[10]這種合法性不是通過民眾的直接選舉獲得, 而主要是“通過將執(zhí)政黨及其所屬階級(jí)的意志變成公共政策, 創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定的績(jī)效來獲得, 所以有的學(xué)者將之稱為‘政績(jī)合法性’”。[11]因此, 政府一般通過法律、規(guī)定、政策等表達(dá)利益訴求, 在諸多問題的解釋上具有絕對(duì)發(fā)言權(quán)、最高地位, 包括土地、小產(chǎn)權(quán)房的處理問題上。
基于上述目標(biāo), 中央政府應(yīng)該出臺(tái)與目標(biāo)相符合的政策, 從而獲得政績(jī)“合法性”認(rèn)可和支持, 然而中央政府出臺(tái)一系列相關(guān)文件 (見表2) 認(rèn)定小產(chǎn)權(quán)房違法違規(guī), 背離了目標(biāo)。首先從政策對(duì)象來看, 小產(chǎn)權(quán)房政策限制了更多的合法性來源。中央政府獲得合法性的主要對(duì)象是全國民眾, 小產(chǎn)權(quán)房的政策限制了中國占據(jù)人口大多數(shù)的農(nóng)村集體和農(nóng)民以及經(jīng)濟(jì)收入較低而需購買小產(chǎn)權(quán)房的城鎮(zhèn)居民的權(quán)利, 喪失了更多合法性支持的對(duì)象。在表2政策中, 1999年出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中提到“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”。規(guī)定不僅限制了農(nóng)民對(duì)所有房屋的處分權(quán), 也限制了城市居民購買房屋的交易, 更損害了城市中低收入者尋求小產(chǎn)權(quán)房解決居住的權(quán)利。政策從而失去了相應(yīng)的合法性來源。其次從政策效果來看, 小產(chǎn)權(quán)房政策“因小失大”。中央政府一般通過實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定獲得“政績(jī)合法性”, 而小產(chǎn)權(quán)房政策卻帶來了更多不穩(wěn)定因素。表2政策中, 2002年、2004年、2006年的政策規(guī)定中提到“禁止……非農(nóng)業(yè)建設(shè)”, 小產(chǎn)權(quán)房政策限制了農(nóng)村集體和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的開發(fā)權(quán), 政府通過壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)獲得了巨大經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的同時(shí), 產(chǎn)生了更多的強(qiáng)拆、強(qiáng)征現(xiàn)象, 引發(fā)了眾多群體性事件以及上訪現(xiàn)象, 直接危害了社會(huì)和諧、穩(wěn)定。政府通過“低買高賣”的方式獲得土地的高額利潤(rùn), 房地產(chǎn)開發(fā)商可以通過開發(fā)賺取不菲利潤(rùn), 城市購房者也可以隨著土地的升值而獲得更多財(cái)富, 而農(nóng)民卻因沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償, 從而帶來新的財(cái)富分配不均。最后從政策的執(zhí)行來看, 小產(chǎn)權(quán)房政策損害了政策權(quán)威性。公共政策的權(quán)威性不僅體現(xiàn)在合法性上, 也體現(xiàn)在人們對(duì)政策自覺執(zhí)行和服從上。而多數(shù)群體不僅對(duì)小產(chǎn)權(quán)房政策的目標(biāo)和內(nèi)容不認(rèn)同, 還通過建設(shè)、買賣小產(chǎn)權(quán)房的行為拒絕執(zhí)行政策, 直接損害了公共政策權(quán)威性。中央政府的實(shí)際行為與目標(biāo)的分裂狀態(tài), 是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)存在與政策要求之間沖突的原因。
表2 中央政府出臺(tái)的小產(chǎn)權(quán)房政策
2. 地方舞臺(tái)目標(biāo)與沖突的釋疑與商榷
地方舞臺(tái)的行動(dòng)者指的是省級(jí)政府、省級(jí)國土資源廳等部門。地方政府是小產(chǎn)權(quán)房治理方案的制定者和執(zhí)行者, 它既要考慮地方政績(jī), 也要考慮地方百姓的實(shí)際情況。地方政府中“地方官員行為的目標(biāo)函數(shù)主要包括經(jīng)濟(jì)收益 (E) 、政治收益 (P) 和信仰滿足 (I) ”[12], 還包括“如地方民眾的支持度、地方環(huán)境保護(hù)程度、居民就業(yè)水平等等”。[13]“市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府行為, 是地方政府在特定約束條件下追求效用最大化的理性選擇”。[14]因此, 地方政府在政策制定和執(zhí)行上, 更愿意從有利于實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)收益、政治收益和信仰滿足”角度出發(fā), 而自動(dòng)過濾不利于目標(biāo)收益的行為。在小產(chǎn)權(quán)房治理上, 地方政府更應(yīng)該考慮農(nóng)村集體和農(nóng)民的訴求, 通過地方特色政策治理實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo), 而實(shí)際上地方政府不僅沒有解決沖突, 反而在延續(xù)了小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與中央政策要求沖突的情況下, 加劇了矛盾沖突。首先地方政府“唯上”不“唯下”。這造成了地方忽視農(nóng)村集體和農(nóng)民的合理訴求, 堅(jiān)決貫徹中央政府的禁令, 并采取查封、強(qiáng)拆等激化沖突的行為。其次地方政府行為與目標(biāo)“脫軌”。在地方政府的目標(biāo)中, 既要考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 也要考慮百姓民生, 應(yīng)平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與百姓民生的關(guān)系。地方政府在“經(jīng)濟(jì)至上”的目標(biāo)下, 壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)推高地價(jià), 獲得巨額土地收益的同時(shí), 也推高了房?jī)r(jià)。在地價(jià)、房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)高升, 保障房供給較少的情況下, 小產(chǎn)權(quán)房也呈加速發(fā)展勢(shì)頭, 進(jìn)一步加劇了小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求的沖突。
目前, 地方政府中有河北 (石家莊) 、江蘇 (南京) 等地曾出臺(tái)小產(chǎn)權(quán)房治理政策。2006年石家莊實(shí)施《石家莊市城市房屋權(quán)屬登記管理?xiàng)l例修正案》, 規(guī)定“集體土地上的房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記, 只限于在集體組織成員之間進(jìn)行”“集體土地上的房屋設(shè)定他項(xiàng)權(quán)登記時(shí), 應(yīng)征得土地所有權(quán)人的同意, 并提交書面證明”。2007年6月前后, 全國范圍內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房問題凸顯、引發(fā)爭(zhēng)議, 石家莊有關(guān)集體土地上的房屋權(quán)屬登記試點(diǎn)工作也被迫終止。2003年, 南京市政府轉(zhuǎn)發(fā)南京市建委等部門文件《關(guān)于處置我市集體土地房地產(chǎn)開發(fā)遺留問題的實(shí)施意見》, 探索小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路徑, 但時(shí)至2009年, 仍然沒有一家成功“轉(zhuǎn)正”。由此可知, 河北石家莊、江蘇南京等地雖然考慮目標(biāo)效益、本地實(shí)際情況, 但在中央政策導(dǎo)向下, 又暫停了將小產(chǎn)權(quán)房合法化的嘗試, 延續(xù)了小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求之間的沖突。
3. 非正式舞臺(tái)目標(biāo)與沖突的釋疑與商榷
非正式舞臺(tái)參與者可以視為多個(gè)政策建議的團(tuán)體, 參與者包括媒體精英、專家學(xué)者、農(nóng)村集體和農(nóng)民等。非正式舞臺(tái)內(nèi)的不同行動(dòng)者基于各自不同的價(jià)值偏好, 會(huì)形成一定的政策倡議聯(lián)盟, 希望能夠在一定程度上影響中央舞臺(tái)、地方舞臺(tái)的政策選擇。譬如, 農(nóng)村集體和農(nóng)民認(rèn)為“通過建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房獲得數(shù)倍、數(shù)十倍甚至上百倍于征地的土地增值收益;通過出售、出租這些房屋, 獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入;可以讓村集體走上致富道路, 改善村民的整體生活水平”。[15]小產(chǎn)權(quán)房購買者則“相信對(duì)已經(jīng)建成, 并形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房政府會(huì)有一個(gè)合理的解決方案, 比如促使其合法化, 因?yàn)檫@只是政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一場(chǎng)利益博弈, 終極目的不是為了破壞老百姓現(xiàn)有的住房利益。在治理小產(chǎn)權(quán)房問題上, 政府態(tài)度肯定會(huì)比較溫柔, 不會(huì)太強(qiáng)硬, 這后面關(guān)系的是社會(huì)穩(wěn)定問題?！盵16]
然而, 現(xiàn)實(shí)情況是小產(chǎn)權(quán)房的治理政策制定, 非正式群體的有效參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第一, 媒體精英在政府政策引導(dǎo)下未對(duì)小產(chǎn)權(quán)房沖突提出有效意見。媒體精英本應(yīng)通過大量報(bào)道, 以及發(fā)表專業(yè)意見形成一定社會(huì)輿論氛圍, 通過給政府一定的輿論壓力影響其政策的制定和發(fā)展。然而, 因多數(shù)媒體與政府有管理和依賴關(guān)系, 雖有不少媒體通過多種方式進(jìn)行了專題報(bào)道, 但大多僅就熱點(diǎn)、事件、政策等進(jìn)行平鋪式報(bào)道, 很少發(fā)表明顯指導(dǎo)性意見, 因而對(duì)小產(chǎn)權(quán)房政策的影響微不足道。第二, 農(nóng)村集體和農(nóng)民影響力較小。農(nóng)村集體和農(nóng)民是小產(chǎn)權(quán)房的受益者, 也是土地制度改革的倡導(dǎo)者和需求者, 他們?nèi)后w眾多, 數(shù)量較大, 本應(yīng)該可以形成較大的政策影響力, 但其成員社會(huì)地位較低, 話語權(quán)較弱, 較難形成有效的政策影響力。多數(shù)參與者以及房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)禁令不滿的同時(shí), 一些參與者仍采取自主開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的方式對(duì)政策進(jìn)行抗議。面對(duì)這種沖突, 政府本應(yīng)在積極吸納民意, 科學(xué)論證基礎(chǔ)上調(diào)整政策。但政府除了繼續(xù)出臺(tái)禁止性法規(guī)外, 一直缺少可操作性方法來化解沖突。
小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求之間的沖突, 是參與政策制定的中央舞臺(tái)、地方舞臺(tái)、非正式舞臺(tái)的各參與者之間相互作用的過程和結(jié)果。反映了中央政府、地方政府與專家學(xué)者、農(nóng)村集體和農(nóng)民之間的利益沖突, 這不僅與中央和地方政府的目標(biāo)差異有關(guān), 也與專家學(xué)者、農(nóng)村集體和農(nóng)民的參與程度有關(guān)。小產(chǎn)權(quán)房沖突的化解不僅取決于上述因素的變化, 更取決于強(qiáng)勢(shì)主體———中央政府能否準(zhǔn)確定位、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化政策, 更偏重于考慮“政績(jī)合法性”目標(biāo)。
三、對(duì)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求之間沖突質(zhì)疑與化解
在土地要素價(jià)格上漲而補(bǔ)償較低, 耕地保護(hù)觀念偏向以及城鄉(xiāng)存在二元土地制度的大背景下, 小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)與政策要求出現(xiàn)沖突是中央、地方以及非正式舞臺(tái)相互影響的結(jié)果。這種沖突可以看成是三個(gè)外生變量的函數(shù), 該沖突是否必然存在, 是否能夠化解, 則取決于外生變量的變化。本文認(rèn)為, 對(duì)這三個(gè)外生變量的主流認(rèn)識(shí)還有商榷的余地, 也有化解沖突的空間:
1. 政府補(bǔ)償是否可以提高?
隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展, 土地要素的相對(duì)價(jià)格上漲, 不僅體現(xiàn)在級(jí)差地租Ⅰ上, 也體現(xiàn)在因政府投入而不斷上升的級(jí)差地租Ⅱ上。不論是級(jí)差地租Ⅰ, 還是級(jí)差地租Ⅱ, 作為土地的所有者———農(nóng)村集體和農(nóng)民, 如果能得到相對(duì)較高的補(bǔ)償, 也不會(huì)冒如此風(fēng)險(xiǎn)對(duì)集體土地進(jìn)行建設(shè)、開發(fā)。農(nóng)村集體和農(nóng)民會(huì)與政府不斷博弈, 在獲取政府補(bǔ)償款、自用、自主開發(fā)建設(shè)等選擇中, 比較成本與收益, 做出最后的決策。在上述幾種選擇中, 自用所得收益應(yīng)該最低。如果政府沒有征地的意愿和行為, 農(nóng)村集體和農(nóng)民因得不到更理想的收益, 自主開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的動(dòng)力則會(huì)很大。即使政府采取征地策略, 但農(nóng)村集體和農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償較低, 也會(huì)出現(xiàn)開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象。至于違規(guī)自主開發(fā)建設(shè)后政府是罰款還是拆除, 農(nóng)村集體和農(nóng)民則普遍認(rèn)為政府罰款可行性不足, 且政府不會(huì)采取強(qiáng)拆手段, 以免引發(fā)群體性沖突事件。在此情況下, 自主開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房就成了農(nóng)村集體和農(nóng)民在與政府博弈過程中的最優(yōu)選擇。因此, 是否可以通過提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解決小產(chǎn)權(quán)房問題, 是值得考慮的。如果不改變其他影響變量, 提高政府補(bǔ)償是化解沖突的有效措施之一。
2. 保護(hù)耕地必須限制土地用途嗎?
在人多地少的情況下, 確保糧食安全, 無可厚非。但是不是必須以限制土地用途來實(shí)現(xiàn)?美國等國家也存在土地用途管制制度, 但美國不是取消土地使用權(quán), 只是限制土地使用權(quán), 限制那些有損公共利益或他人利益的使用方式和用途。美國還對(duì)沒有建設(shè)權(quán)的土地所有人給予建設(shè)權(quán)補(bǔ)償。然而, 中國的土地用途管制制度不僅取消了農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地處分權(quán), 還讓政府變相壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)。倘若對(duì)農(nóng)村集體土地的用途進(jìn)行管制, 那么使用農(nóng)村集體土地的政府, 是不是也不能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)?因此, 建議通過在劃定耕地基本紅線的基礎(chǔ)上, 通過提升工業(yè)用地和城市建設(shè)用地的集約水平以及農(nóng)業(yè)化水平來保護(hù)耕地。同時(shí), 通過修改《土地管理法》《物權(quán)法》中關(guān)于土地用途管制的相關(guān)規(guī)定, 賦予農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地處分權(quán)。
3. 城鄉(xiāng)二元土地制度必須存在嗎?
城鄉(xiāng)二元土地制度可以說是中國社會(huì)主義初級(jí)階段的特定產(chǎn)物, 為城市化、工業(yè)化發(fā)展提供了大量的廉價(jià)土地和巨額的土地出讓金。但這種制度帶來的弊端也不容忽視:一是使地方依靠賣地來獲得大量土地出讓金, 形成土地財(cái)政, 間接推高了地價(jià)和房?jī)r(jià), 進(jìn)而出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng);二是剝奪了農(nóng)村集體土地的完整所有權(quán), 使其持續(xù)反哺工業(yè)化、城市化發(fā)展, 卻沒有共享工業(yè)化、城市化的成果, 進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距;三是伴隨大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工, 又促生了小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的進(jìn)一步蔓延。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng), 這不僅要賦予土地承包經(jīng)營權(quán), 還要賦予其抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán), 同時(shí)還要賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的權(quán)利。因此, 政府可以“在符合規(guī)劃和用途管制前提下, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”;通過修改《土地管理法》《物權(quán)法》“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”, 為加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供法律保障。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)界》2017 (10)
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