原題：小產(chǎn)權(quán)房的帕累托改進(jìn)及土地發(fā)展權(quán)配置政策
結(jié)合土地發(fā)展權(quán)配置徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)改變了我國以政府收益為導(dǎo)向的征地模式，其存在具有一定合理性，但又將利益分配導(dǎo)向了另一個極端。被列入違法違規(guī)的小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)，又加之政策、及監(jiān)管的缺失，一直是政府面臨要解決的緊迫問題。然而，對待大量出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，政府和有關(guān)管理部門已陷入兩難的境地。現(xiàn)存的各種制度已形成創(chuàng)新性土地制度安排的基礎(chǔ)，而在“小產(chǎn)權(quán)房”、土地征用費協(xié)商補償?shù)恼T導(dǎo)下，整合各種即存的征地制度，建立我國土地發(fā)展權(quán)制度，已是土地制度改革的必然選擇，也是解決小產(chǎn)權(quán)房的有效政策工具。
一、小產(chǎn)權(quán)房的利益導(dǎo)向
小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的、未繳納土地出讓金等相關(guān)稅費、面向社會公開銷售、購買人與開發(fā)商或鄉(xiāng)政府村委會簽訂購買協(xié)議、產(chǎn)權(quán)證是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)而不是由政府房管部門頒發(fā)的房屋，相對于一般商品房而言，其產(chǎn)權(quán)證不具備國家認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)法律效力。近年來多方報道，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)在全國許多城市郊區(qū)已普遍存在，而且有進(jìn)一步蔓延之勢。據(jù)一些機構(gòu)數(shù)據(jù)，被調(diào)查城市小產(chǎn)權(quán)房已占上市商品房的20%左右，有的城市甚至達(dá)到了50%。
小產(chǎn)權(quán)房的存在無外乎是各級具有征地權(quán)的政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會或農(nóng)民在土地開發(fā)上利益博弈的結(jié)果。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)和一般商品房開發(fā)的利益導(dǎo)向是完全不同的。一般商品房開發(fā)的利益導(dǎo)向具有征地權(quán)的地方政府（主要指各級市縣政府）。有征地權(quán)的地方政府土地開發(fā)的目標(biāo)是通過行使土地征用權(quán)，獲取最大的土地增值收益，直至全部的增值收益。正是在這種利益的導(dǎo)向下，在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)法》的相關(guān)法律、法規(guī)的框架內(nèi)，我國征地權(quán)被擴大化，而集體土地財產(chǎn)權(quán)收益被最小化；相反，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的利益則導(dǎo)向了另一個極端——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會等農(nóng)民集體組織以新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造之名，利用已有建設(shè)用地（大多為原有村莊宅基地）或直接占用農(nóng)地，不辦理任何手續(xù)、不繳納土地出讓金等任何稅費直接開發(fā)建設(shè)房屋，向社會出售獲得遠(yuǎn)高于征地補償?shù)木薮笸恋卦鲋凳找妗！靶‘a(chǎn)權(quán)房的開發(fā)除了建設(shè)費用外，沒有其他任何成本，利潤非常豐厚”。正是在這種利益的導(dǎo)向下，新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、農(nóng)民上樓等政策被利用、被擴大化，而體現(xiàn)在集體土地財產(chǎn)權(quán)上的國家收益或社會利益被最小化。國家不但不能從小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)中獲取土地出讓金，而且各種規(guī)費和稅收也被規(guī)避掉。然而，我們還應(yīng)當(dāng)看到，導(dǎo)向集體組織的收益雖然巨大，卻又被其他勢力所攫取。開發(fā)商憑借資本、技術(shù)、管理獲取了“超額利潤”，購房者籍借“違規(guī)建設(shè)、產(chǎn)權(quán)不清”得到了讓價利益，還有少數(shù)人利用集體土地開發(fā)監(jiān)管缺失攫取了暴利。
對待大量出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，政府和有關(guān)管理部門已陷入兩難的境地。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的存在使法律失去尊嚴(yán)、市場失去公平，利益分配失衡、腐敗現(xiàn)象滋生。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)留給我們過多的是無奈，無奈之后，我們無法選擇逃避。
有關(guān)部門表示:對小產(chǎn)權(quán)房處理的三個原則是:新發(fā)生的一定要嚴(yán)肅查處;歷史形成的,要由地方政府妥善處理;決不能讓開發(fā)商在小產(chǎn)權(quán)房處理中占便宜。面對這三個原則，我們應(yīng)理性的思考：小產(chǎn)權(quán)房就是在一次次的“嚴(yán)肅查處”之后新發(fā)生的，在地方政府“妥善處理”后形成的,把板子打在開發(fā)商“替罪羊”屁股上是解決不了問題的，這是“歷史”證明的。
面對小產(chǎn)權(quán)房問題，不同部門、各路專家學(xué)者提出了不少解決措施。有人提出“懲前治后”嚴(yán)肅處理措施；還有人提出：補交土地出讓金和稅費使之合法化；更有人提出：將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)適用房。我們認(rèn)為，無論采取上述那種措施，都不能徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題。
“要解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，最終還得回到農(nóng)村集體地土制度的改革上，讓農(nóng)村集體土地直接入市，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地的同地同權(quán)，并最終在權(quán)利上并軌”。小產(chǎn)權(quán)房暴露出了農(nóng)村土地利益分配制度的空白。小產(chǎn)權(quán)房直接與利益掛鉤，但它的各種主體產(chǎn)權(quán)歸屬及利益索取模糊不清，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)實際上是在法律的監(jiān)督與保護(hù)之外。清理小產(chǎn)權(quán)房的目的應(yīng)該在于，對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定、土地利益分配、產(chǎn)權(quán)運作方式形成一套長效機制。這就需要我們進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)與利益分配制度的創(chuàng)新，在《憲法》賦予的農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國家征收、征用權(quán)之間，設(shè)定能夠平衡各方利益關(guān)系、解決土地開發(fā)增值收益導(dǎo)向極端化問題的土地權(quán)利。而土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立與分配正是平衡農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國家征收、征用權(quán)的有效政策工具。
二、土地發(fā)展權(quán)配置模式
土地發(fā)展權(quán)是指改變土地現(xiàn)狀用途或提高建設(shè)用地強度等利用方式,進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開發(fā)的權(quán)力。改變現(xiàn)狀用途一般特指由農(nóng)地或未利用土地（包括生態(tài)用地）轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，提高建設(shè)用地強度一般特指增加原有建設(shè)用地的密度、容積率或投資強度，例如，在農(nóng)村居民點用地上進(jìn)行更高強度的城市開發(fā)。“創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財產(chǎn)權(quán)或者所有權(quán)是以目前已經(jīng)編定的正常使用的價值為限，也即土地所有權(quán)的范圍是以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既有權(quán)利為限，至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。”
土地發(fā)展權(quán)是一種可以從土地所有權(quán)中分離出來進(jìn)行單獨處分的財產(chǎn)權(quán)利，可以分屬不同的主體。任何國家土地所有權(quán)的歸屬都在國家基本所有制度框架內(nèi)進(jìn)行了明確設(shè)定，是政治制度的體現(xiàn)，是包括國家在內(nèi)的土地所有者享有的最基本權(quán)利，具有長期穩(wěn)定性。而土地發(fā)展權(quán)的歸屬可以在基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度——產(chǎn)權(quán)制度框架內(nèi)，國家依據(jù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會平衡、生存環(huán)境維護(hù)的需要，進(jìn)行配置。
土地發(fā)展權(quán)配置對社會福利的改進(jìn)有重要影響，也構(gòu)成土地市場交易制度以及其他相關(guān)制度安排的基礎(chǔ)。在土地發(fā)展權(quán)的配置上，主要存在以英、美兩個發(fā)達(dá)國家為代表的兩種截然不同的模式。一種模式以美國為代表，土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有（即私有），通過政府購買或發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易獲得建設(shè)用地開發(fā)的權(quán)力；另一種模式以英國為代表，土地發(fā)展權(quán)歸政府所有，土地所有者或使用者必須先向政府購買發(fā)展權(quán)才能獲得改變土地用途或提高土地使用強度。土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立有兩個主要目的：一是明確土地發(fā)展帶來的增值收益的歸屬和用于收益分配制度設(shè)計；二是落實土地用途管制、耕地與生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制度設(shè)計。
上述兩種土地發(fā)展權(quán)配置模式，理論和實踐證明各有利弊，其共同的制度缺失就是利益分配的極端化，要么是土地發(fā)展后“漲價歸公”，要么就是“漲價歸私”。如果采取土地發(fā)展權(quán)歸國家所有模式，則在利益的分配角度與目前我國的征地制度無異，會損害被征地農(nóng)民的利益，造成農(nóng)民福利相對或絕對下降；如果采取眾多學(xué)者提出的土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有（即私有）模式，則在利益的分配角度無異于農(nóng)地直接入市，會造成因國家投入形成的土地收益的流失和社會公平性的喪失，也就相當(dāng)于降低了公共福利和其他農(nóng)民相對福利。“其實，土地用途轉(zhuǎn)用后的漲價不僅來源于土地所有者長期對被征用土地的開發(fā)投入，更來源于城市建設(shè)和土地區(qū)位的改善，所以農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地的自然增值利益分配應(yīng)該公私兼顧。”
土地發(fā)展權(quán)的提法在我國目前還僅限于理論界，已得到廣泛而深入的探討。在實踐中雖未作為一個明確的概念使用，但在我國，特別是在發(fā)達(dá)地區(qū)，已有不少類似的制度安排，如土地整理制度（包括新增建設(shè)用地有償使用費收繳與分配制度、“占一補一”制度、新增耕地指標(biāo)折抵制度等）、基本農(nóng)田補償制度、城市鎮(zhèn)設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤制度、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、留用地制度，甚至新出臺不久主體功能區(qū)規(guī)劃及配套政策。從制度變遷的理論出發(fā)，上述制度都是在依賴現(xiàn)有征地基本制度存在的前提下，彌補或修正原有制度不足的產(chǎn)物，具有明顯的路徑依賴。現(xiàn)存的各種制度已形成創(chuàng)新性土地制度安排的基礎(chǔ)，而在現(xiàn)實存在的“小產(chǎn)權(quán)房”、土地征用費協(xié)商補償機制的誘導(dǎo)下，整合各種即存的土地發(fā)展權(quán)制度安排，建立我國土地發(fā)展權(quán)制度，已是土地制度改革的必然選擇。
設(shè)立土地發(fā)展權(quán)對于我國的土地制度改革是一項制度創(chuàng)新，以科學(xué)合理的土地發(fā)展權(quán)配置、交易與使用制度取代一統(tǒng)天下的土地征用制度，有利于節(jié)約集約用地、保護(hù)農(nóng)地和生態(tài)環(huán)境、減少社會矛盾、保護(hù)農(nóng)民利益、降低交易成本，是實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效政策工具。
三、設(shè)定土地發(fā)展權(quán)解決小產(chǎn)權(quán)房問題
近些年，可以說小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，改變了不合理的利益分配，不斷推動了集體土地開發(fā)的合法化，但卻又把利益的不合理分配推向了另一個極端。“取締”也好、“補交出讓金”也好，對待大量出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)，政府和有關(guān)管理部門已陷入兩難的境地。要解決目前及長遠(yuǎn)的小產(chǎn)權(quán)房問題，必須徹底改革征地制度，在房地產(chǎn)開發(fā)上，走城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場、城鄉(xiāng)一體化的開發(fā)道路，均衡國家、集體、個人三者之間的利益關(guān)系，讓土地所有者真正享有土地的權(quán)利。
土地發(fā)展權(quán)設(shè)立與配置的基本原則一是既要體現(xiàn)以政府為代表的公共利益、又要充分滿足村級集體經(jīng)濟(jì)組織為代表或農(nóng)民個人的利益；二要充分體現(xiàn)社會的公平性，即在相應(yīng)范圍內(nèi)所有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員人人享有相同的土地發(fā)展權(quán)利。
土地發(fā)展權(quán)是一項最基本的土地權(quán)利制度，應(yīng)體現(xiàn)在《憲法》、《民法》、《物權(quán)法》、《土地法》等法律制度規(guī)范中。按照法經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，一切法律制度活動應(yīng)該以均衡原則作為其最終協(xié)調(diào)機制和最高秩序依歸。在社會資源的分配上，均衡是法律制度設(shè)計所追求的最高價值目標(biāo)，過分地將資源分配偏向或偏離于某一階層都與法律的均衡性相違背。當(dāng)這種違背超過一定限度，會不可避免地產(chǎn)生矛盾沖突來要求糾正法律的利益失衡性，發(fā)生于房地產(chǎn)市場的小產(chǎn)權(quán)房正是矛盾沖突的產(chǎn)物。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象表明，相關(guān)土地法律制度已經(jīng)不適應(yīng)中國的具體國情，已帶來各個相關(guān)主體之間產(chǎn)生了一系列利益沖突。這些利益沖突必須被某種方式有效解決，否則容易產(chǎn)生更為嚴(yán)重的矛盾沖突。這就迫使政府修正、甚至重構(gòu)當(dāng)前的法律制度、重置法律的資源分配功能。法律制度設(shè)計必須達(dá)到均衡的標(biāo)準(zhǔn)才可能維持。某種程度上，法律制度就是一種利益分配制度。
發(fā)展權(quán)分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)和農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)，既在農(nóng)地上建設(shè)權(quán)利，對于在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)地可采取由政府購買的方式實現(xiàn)，具體實現(xiàn)方式可采取土地整理，發(fā)放耕地保護(hù)費、生態(tài)補償費的形式實現(xiàn)；對于在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)可采取市場交易的形式實現(xiàn)。農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)，既提高集體建設(shè)用地利用強度的權(quán)利，則可采取完全市場交易形式實現(xiàn)。土地發(fā)展權(quán)由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民按比例配置，還可采取直接授予集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民一定額度發(fā)展權(quán)的方式配置。土地發(fā)展權(quán)配置的對象包括所有村集體經(jīng)濟(jì)組織土地。
土地發(fā)展權(quán)配置可以成為解決小產(chǎn)權(quán)房問題的靈丹妙藥。基本做法是：對現(xiàn)有符合規(guī)劃的農(nóng)村集體建設(shè)用地承認(rèn)其發(fā)展權(quán)，如果人均建設(shè)用地未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，則給與補足。發(fā)展權(quán)可按比例配置，例如全部發(fā)展權(quán)（容積率）為4，政府與集體經(jīng)濟(jì)組織按7：3配置，則政府獲得2.8個發(fā)展權(quán)、農(nóng)民獲得1.2個發(fā)展權(quán)；或按一定額度直接授予集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民發(fā)展權(quán)，如可直接授予1.2個發(fā)展拿權(quán)（容積率），超過1.2的發(fā)展權(quán)歸政府。授予集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民的發(fā)展權(quán)可以上市交易，包括轉(zhuǎn)讓、入股、自行開發(fā)。土地發(fā)展權(quán)配置下的集體建設(shè)用地開發(fā)模式可以稱之為“有限小產(chǎn)權(quán)制度”，建立有“限小產(chǎn)權(quán)”制度有望徹底解決全國各地的小產(chǎn)權(quán)房問題。
（作者系中國人民大學(xué)土地管理系教授、博士生導(dǎo)師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家行政學(xué)院學(xué)報》2011年03期，有刪節(jié)
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