隨著城市化進(jìn)程的加快，為了完成城中村改造任務(wù)，地方政府或基層村委會(huì)往往會(huì)將小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)作違章建筑無(wú)償拆遷作為一種備選方案，但結(jié)果可能適得其反。從現(xiàn)實(shí)看，比較穩(wěn)妥的做法是對(duì)外來(lái)戶的小產(chǎn)權(quán)房做適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。補(bǔ)償方案從理論上講有兩個(gè)備選項(xiàng)。一是采取房隨人走的二元拆遷補(bǔ)償方案。村委會(huì)依據(jù)被拆遷戶是否擁有本村村籍，制定兩套完全不同的拆遷補(bǔ)償方案。村民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于外來(lái)戶，是由于本村村民享有村集體土地增值的收益，這種差別對(duì)待以政策和法律為依據(jù)，具有合法性，但是會(huì)引起外來(lái)戶的強(qiáng)烈抵制甚至引發(fā)群體性事件。二是采取與原村民相同的拆遷補(bǔ)償方案。這套方案被外來(lái)戶接受，但是會(huì)遭到村民和村委會(huì)的激烈反對(duì)甚至?xí)泳彸侵写甯脑斓倪M(jìn)度。對(duì)村民來(lái)說(shuō)，假如拆遷補(bǔ)償總金額不變，那么由于增加了分配人數(shù)，新方案勢(shì)必會(huì)拉低每個(gè)村民原有的補(bǔ)償金額；對(duì)村委會(huì)來(lái)說(shuō)，要保證每個(gè)拆遷戶補(bǔ)償金不變，自然就要提高補(bǔ)償總金額，這就會(huì)減少村集體在城中村改造過(guò)程中獲得的總收益。隨著城市化擴(kuò)張的加劇，城郊結(jié)合部村莊的房屋拆遷補(bǔ)償將會(huì)陷入兩難境地，如何破解這一困局成為難題。
補(bǔ)償糾紛源于對(duì)房屋所占土地增值收益歸屬的不同認(rèn)識(shí)
外來(lái)戶與原村民圍繞房屋拆遷補(bǔ)償產(chǎn)生的糾紛并非由于雙方在房屋認(rèn)定上的不同看法，即來(lái)自兩類房屋所占土地增值收益的不同歸屬。按照房隨人走的二元補(bǔ)償方案，土地增值收益歸村民所有，與外來(lái)戶無(wú)關(guān)；按照一視同仁的補(bǔ)償方案，土地增值收益歸全體拆遷戶所有而不能被原村民獨(dú)享。現(xiàn)有不少文獻(xiàn)都在討論如何在上述兩類群體之間合理分配土地增值收益，全然沒(méi)有顧及這里所說(shuō)的土地增值收益從何而來(lái)。不先去討論土地增值收益的來(lái)源，而是單純考察分配比例的劃分，顯然沒(méi)有找到解決問(wèn)題的關(guān)鍵。
土地增值包括內(nèi)部增值和外部增值兩大類。與傳統(tǒng)社會(huì)相比，現(xiàn)代城市社會(huì)的飛速擴(kuò)張，土地增值更多是來(lái)自外部增值。例如一塊稀松平常的農(nóng)地由于附近建造大型公園設(shè)施而變得炙手可熱。換言之，假如沒(méi)有土地增值的可能，村委會(huì)就沒(méi)有改造城中村的動(dòng)力，原村民和外來(lái)戶反而會(huì)相安無(wú)事。我國(guó)現(xiàn)在很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題之所以還沒(méi)有大面積暴露，很大程度上是源于沒(méi)有面臨房屋拆遷補(bǔ)償?shù)钠鯔C(jī)。如果城市化進(jìn)程繼續(xù)加速前進(jìn)，這些隱患可能會(huì)逐一暴露出來(lái)，給未來(lái)地方政府的社會(huì)治理提出諸多難題。這是我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房拆遷補(bǔ)償困局的重要前提。
如果梳理清楚土地增值的來(lái)源，接下來(lái)就是討論增值收益分配的方案，這里有兩種方案可供選擇。一是增值歸公，歸公即歸權(quán)力代表方的政府所有。從誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則來(lái)看，這有據(jù)可依。村民或村委會(huì)獲得的補(bǔ)償價(jià)格就是改造之前的房屋價(jià)格，而不是后來(lái)土地增值后的價(jià)格。二是溢價(jià)歸私，歸土地所有權(quán)人即村集體和全體村民所有。從靠山吃山靠海吃海的鄰近原則來(lái)看，這也具有社會(huì)情理原則的支持。上述兩種分配方案只是理想類型，現(xiàn)實(shí)更多是公私混合。具體到不同的地區(qū)，政府和村集體所占比例會(huì)稍微不同。地方政府為了保持社會(huì)穩(wěn)定會(huì)在土地增值比例上對(duì)所在地段的村集體做一定讓步。無(wú)論是歸公還是歸私，土地增值收益看起來(lái)都與早年在村里購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的外來(lái)戶沒(méi)有任何關(guān)系。從歸私來(lái)說(shuō)，外來(lái)戶沒(méi)有村籍不是村民，當(dāng)然沒(méi)有資格享有土地增值收益；從歸公來(lái)說(shuō)，他們沒(méi)有戶口不是市民，也沒(méi)有資格從地方政府那里獲取相應(yīng)的社會(huì)保障，因?yàn)橛幸徊糠滞恋卦鲋凳沁M(jìn)入了地方財(cái)政預(yù)算。可是，這種貌似公平合理的判斷其實(shí)存在很大的缺陷。試想一下，如果沒(méi)有一大批外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)城市打工，就不會(huì)產(chǎn)生大量的人口聚集效應(yīng)，地方政府就沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施改造的強(qiáng)大動(dòng)力，城市化就不可能持續(xù)太久，結(jié)果是城郊或城中村的土地增值就沒(méi)有可能。
破解困境可借鑒外來(lái)人口積分落戶政策
學(xué)界以往在討論小產(chǎn)權(quán)房治理思路時(shí)主要是根據(jù)土地用途管制和土地規(guī)劃來(lái)決定土地上房屋產(chǎn)權(quán)的歸屬：建造在耕地上的小產(chǎn)權(quán)房必須嚴(yán)格拆除，因?yàn)樗`反了土地用途和規(guī)劃的基本要求；超高建筑要限高，因?yàn)樗`反了土地規(guī)劃的要求；在集體建設(shè)用地包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地上的房屋倒是可以網(wǎng)開(kāi)一面。這種思路的有益價(jià)值就是沒(méi)有將小產(chǎn)權(quán)房一視同仁，而是分類處理區(qū)別對(duì)待，這是解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的重要思想。可是，這種分類處理的標(biāo)準(zhǔn)卻容易引起爭(zhēng)議，僅僅是一墻之隔，這邊的小產(chǎn)權(quán)房就是違章建筑無(wú)償拆遷，另一邊的小產(chǎn)權(quán)房就是有價(jià)補(bǔ)償，這無(wú)疑會(huì)加劇基層社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。小產(chǎn)權(quán)房說(shuō)到底不是房子出了問(wèn)題，而是買房子的人不是本村村民，如果是村內(nèi)流轉(zhuǎn)就不是小產(chǎn)權(quán)房。換言之，當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房拆遷補(bǔ)償面臨的困局就是由于只看房不看人，如果將人納入考慮的范疇或許會(huì)開(kāi)辟一個(gè)新思路。
正如文中開(kāi)始所列的兩個(gè)方案：一是差別對(duì)待，所有外來(lái)戶都不是村民，不享有土地增值收益，外來(lái)戶會(huì)反對(duì)；二是一視同仁，所有拆遷戶都享有土地增值收益，村委會(huì)或村民會(huì)反對(duì)。看來(lái)，這兩套方案都沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。作者在這里提出第三個(gè)方案，我們可以借鑒當(dāng)前大中城市針對(duì)外來(lái)人口實(shí)施的積分落戶政策，有選擇性地接納一部分外來(lái)戶為村民。當(dāng)然這里肯定與大城市有所不同，我們不是將所有居住在村里的外來(lái)戶截然劃分為外來(lái)戶和新村民兩類，而是在這兩類之間做出一段連續(xù)譜。根據(jù)村莊的實(shí)際情況，按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的外來(lái)戶區(qū)別對(duì)待，例如有無(wú)違法記錄、在本村居住年限和對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際貢獻(xiàn)等作為他們獲取新村民身份的積分，隨后按照積分高低來(lái)置換房屋補(bǔ)償價(jià)格。積分高的村民，享有的土地增值收益就高一些，但是也要允許其在自愿原則下流轉(zhuǎn)家鄉(xiāng)的承包地；積分低的村民，享有的土地增值收益就少一些。這種房屋拆遷補(bǔ)償辦法的核心依然是按照先到先得和誰(shuí)投資誰(shuí)受益的產(chǎn)權(quán)原則，與原村民相比，外來(lái)戶再怎么努力也做不到先到先得。此外，要真正落實(shí)這種方案，仍然要注意三個(gè)必備條件。首先是選擇積分考察的標(biāo)準(zhǔn)一定要有社會(huì)基礎(chǔ)，即這種標(biāo)準(zhǔn)背后所暗含的公平理念能為村民和外來(lái)戶一致接受。其次是每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)積分的分值的判定也能被所有人認(rèn)可，達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)獲取多少積分不能有明顯的選擇性。最后是兩類群體的補(bǔ)償差距問(wèn)題，差距過(guò)大或過(guò)小都會(huì)引發(fā)糾紛。從作者的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一些基層村委會(huì)已經(jīng)開(kāi)始在這個(gè)方向上摸索，比如說(shuō)將某一年作為分水嶺，前后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所不同，這已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了先前外來(lái)戶對(duì)村集體的貢獻(xiàn)，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就比后來(lái)的外來(lái)戶多一些。
此外，我們并不是說(shuō)積分落戶的方案就是最佳選擇，對(duì)實(shí)施這種政策的大中城市來(lái)說(shuō)也是剛剛試行，但它畢竟是對(duì)原先僵化戶籍制度的一種突破。與此類似，小產(chǎn)權(quán)房拆遷補(bǔ)償引發(fā)的新困局將會(huì)伴隨城市化進(jìn)程的加快而愈演愈烈。地方政府或基層村委會(huì)為了保持社會(huì)穩(wěn)定在一定程度上對(duì)外來(lái)戶做出了利益讓步，可是這種讓步往往與雙方的力量對(duì)比、行動(dòng)策略選擇、補(bǔ)償目標(biāo)界定和制度環(huán)境有很大的關(guān)聯(lián)，這就為最后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)了很大的不確定性。相反，如果我們能在各地實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，嘗試摸索出一套認(rèn)定外來(lái)戶積分落戶的辦法，或許是應(yīng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房拆遷補(bǔ)償困局的重要舉措。
（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“組織社會(huì)學(xué)視野下的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題研究”（11CSH052）階段性成果）
作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)
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