隨著城市化進程的加快，為了完成城中村改造任務，地方政府或基層村委會往往會將小產權房當作違章建筑無償拆遷作為一種備選方案，但結果可能適得其反。從現實看，比較穩妥的做法是對外來戶的小產權房做適當的補償。補償方案從理論上講有兩個備選項。一是采取房隨人走的二元拆遷補償方案。村委會依據被拆遷戶是否擁有本村村籍，制定兩套完全不同的拆遷補償方案。村民的補償標準高于外來戶，是由于本村村民享有村集體土地增值的收益，這種差別對待以政策和法律為依據，具有合法性，但是會引起外來戶的強烈抵制甚至引發群體性事件。二是采取與原村民相同的拆遷補償方案。這套方案被外來戶接受，但是會遭到村民和村委會的激烈反對甚至會延緩城中村改造的進度。對村民來說，假如拆遷補償總金額不變，那么由于增加了分配人數，新方案勢必會拉低每個村民原有的補償金額；對村委會來說，要保證每個拆遷戶補償金不變，自然就要提高補償總金額，這就會減少村集體在城中村改造過程中獲得的總收益。隨著城市化擴張的加劇，城郊結合部村莊的房屋拆遷補償將會陷入兩難境地，如何破解這一困局成為難題。
補償糾紛源于對房屋所占土地增值收益歸屬的不同認識
外來戶與原村民圍繞房屋拆遷補償產生的糾紛并非由于雙方在房屋認定上的不同看法，即來自兩類房屋所占土地增值收益的不同歸屬。按照房隨人走的二元補償方案，土地增值收益歸村民所有，與外來戶無關；按照一視同仁的補償方案，土地增值收益歸全體拆遷戶所有而不能被原村民獨享?，F有不少文獻都在討論如何在上述兩類群體之間合理分配土地增值收益，全然沒有顧及這里所說的土地增值收益從何而來。不先去討論土地增值收益的來源，而是單純考察分配比例的劃分，顯然沒有找到解決問題的關鍵。
土地增值包括內部增值和外部增值兩大類。與傳統社會相比，現代城市社會的飛速擴張，土地增值更多是來自外部增值。例如一塊稀松平常的農地由于附近建造大型公園設施而變得炙手可熱。換言之，假如沒有土地增值的可能，村委會就沒有改造城中村的動力，原村民和外來戶反而會相安無事。我國現在很多地區的小產權房問題之所以還沒有大面積暴露，很大程度上是源于沒有面臨房屋拆遷補償的契機。如果城市化進程繼續加速前進，這些隱患可能會逐一暴露出來，給未來地方政府的社會治理提出諸多難題。這是我們認識當前小產權房拆遷補償困局的重要前提。
如果梳理清楚土地增值的來源，接下來就是討論增值收益分配的方案，這里有兩種方案可供選擇。一是增值歸公，歸公即歸權力代表方的政府所有。從誰投資誰受益的原則來看，這有據可依。村民或村委會獲得的補償價格就是改造之前的房屋價格，而不是后來土地增值后的價格。二是溢價歸私，歸土地所有權人即村集體和全體村民所有。從靠山吃山靠海吃海的鄰近原則來看，這也具有社會情理原則的支持。上述兩種分配方案只是理想類型，現實更多是公私混合。具體到不同的地區，政府和村集體所占比例會稍微不同。地方政府為了保持社會穩定會在土地增值比例上對所在地段的村集體做一定讓步。無論是歸公還是歸私，土地增值收益看起來都與早年在村里購買小產權房的外來戶沒有任何關系。從歸私來說，外來戶沒有村籍不是村民，當然沒有資格享有土地增值收益；從歸公來說，他們沒有戶口不是市民，也沒有資格從地方政府那里獲取相應的社會保障，因為有一部分土地增值是進入了地方財政預算?？墒?，這種貌似公平合理的判斷其實存在很大的缺陷。試想一下，如果沒有一大批外來務工人員進城市打工，就不會產生大量的人口聚集效應，地方政府就沒有基礎設施改造的強大動力，城市化就不可能持續太久，結果是城郊或城中村的土地增值就沒有可能。
破解困境可借鑒外來人口積分落戶政策
學界以往在討論小產權房治理思路時主要是根據土地用途管制和土地規劃來決定土地上房屋產權的歸屬：建造在耕地上的小產權房必須嚴格拆除，因為它違反了土地用途和規劃的基本要求；超高建筑要限高，因為它違反了土地規劃的要求；在集體建設用地包括鄉鎮企業用地和宅基地上的房屋倒是可以網開一面。這種思路的有益價值就是沒有將小產權房一視同仁，而是分類處理區別對待，這是解決小產權房問題的重要思想?？墒?，這種分類處理的標準卻容易引起爭議，僅僅是一墻之隔，這邊的小產權房就是違章建筑無償拆遷，另一邊的小產權房就是有價補償，這無疑會加劇基層社會穩定的風險。小產權房說到底不是房子出了問題，而是買房子的人不是本村村民，如果是村內流轉就不是小產權房。換言之，當前小產權房拆遷補償面臨的困局就是由于只看房不看人，如果將人納入考慮的范疇或許會開辟一個新思路。
正如文中開始所列的兩個方案：一是差別對待，所有外來戶都不是村民，不享有土地增值收益，外來戶會反對；二是一視同仁，所有拆遷戶都享有土地增值收益，村委會或村民會反對?？磥?，這兩套方案都沒有達到最優狀態。作者在這里提出第三個方案，我們可以借鑒當前大中城市針對外來人口實施的積分落戶政策，有選擇性地接納一部分外來戶為村民。當然這里肯定與大城市有所不同，我們不是將所有居住在村里的外來戶截然劃分為外來戶和新村民兩類，而是在這兩類之間做出一段連續譜。根據村莊的實際情況，按照相應標準對購買小產權房的外來戶區別對待，例如有無違法記錄、在本村居住年限和對村集體經濟的實際貢獻等作為他們獲取新村民身份的積分，隨后按照積分高低來置換房屋補償價格。積分高的村民，享有的土地增值收益就高一些，但是也要允許其在自愿原則下流轉家鄉的承包地；積分低的村民，享有的土地增值收益就少一些。這種房屋拆遷補償辦法的核心依然是按照先到先得和誰投資誰受益的產權原則，與原村民相比，外來戶再怎么努力也做不到先到先得。此外，要真正落實這種方案，仍然要注意三個必備條件。首先是選擇積分考察的標準一定要有社會基礎，即這種標準背后所暗含的公平理念能為村民和外來戶一致接受。其次是每個標準積分的分值的判定也能被所有人認可，達到什么標準獲取多少積分不能有明顯的選擇性。最后是兩類群體的補償差距問題，差距過大或過小都會引發糾紛。從作者的調查經驗來看，一些基層村委會已經開始在這個方向上摸索，比如說將某一年作為分水嶺，前后的補償標準有所不同，這已經強調了先前外來戶對村集體的貢獻，因此補償標準就比后來的外來戶多一些。
此外，我們并不是說積分落戶的方案就是最佳選擇，對實施這種政策的大中城市來說也是剛剛試行，但它畢竟是對原先僵化戶籍制度的一種突破。與此類似，小產權房拆遷補償引發的新困局將會伴隨城市化進程的加快而愈演愈烈。地方政府或基層村委會為了保持社會穩定在一定程度上對外來戶做出了利益讓步，可是這種讓步往往與雙方的力量對比、行動策略選擇、補償目標界定和制度環境有很大的關聯，這就為最后的補償標準帶來了很大的不確定性。相反，如果我們能在各地實際調研的基礎上，嘗試摸索出一套認定外來戶積分落戶的辦法，或許是應對小產權房拆遷補償困局的重要舉措。
?。ū疚南祰疑缈苹痦椖俊敖M織社會學視野下的小產權房問題研究”（11CSH052）階段性成果）
作者單位：武漢大學社會學系
中國鄉村發現網轉自:中國社會科學報
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