摘要：隨著我國社會經濟迅速發展, 城市房價持續攀升, 小產權房市場應運而生, 因其價格低、手續快等優勢, 成為不少人的選擇。但目前來看, 小產權房的轉正依然面臨著諸多問題。因此, 從背景、合法化利弊、現有政策和對策建議幾個方面, 對我國小產權房問題進行探討。
目前我國正處于經濟轉型期, 工業化和城市化也在迅速發展, 城鎮人口迅猛增加、各個城市規模也在不斷擴大, 房價持續攀升等多方面原因導致小產權房的快速發展。雖然國家明確規定, 城鎮居民不允許購買“小產權房”, 但因其較低的價格依然能獲得不少消費者青睞, 小產權房問題在商品房供需不平衡中日益凸顯。國務院發展研究中心公布的“383”改革方案中提到, 允許農村集體土地與國有土地平等進入非農用地市場, 可以按照不同情況補繳一定數量的土地出讓金解決已經形成的小產權房[1]。但由于小產權房問題還涉及農民土地利益分配、土地與市場政府壟斷等諸多問題, 造成小產權房問題難以解決。本文就是通過小產權房的背景, 分析小產權房合法化的利弊, 根據現有小產權房的處理方式提供合理的建議。
一、小產權房存在的背景和原因
(一) 房價不斷攀升
小產權房最大的優勢就是其價格低廉, 中國房價持續攀升, 很多一二線城市相繼出臺了相關限購、限貸或限地價等政策, 但依然阻止不了房價的飆升。價格上的迅速上漲與居住需求之間的不平衡, 是小產權房產生巨大發展空間的原因之一[2]。與在同等區片的商品房相比, 小產權房是商品房價格的1/2, 甚至1/3, 價格低成為了小產權房最大的優勢。中國經濟社會雖然快速發展, 但隨之而來的是發展不平衡所帶來的種種問題, 大城市房價的上漲速度遠遠超過了居民工資上漲幅度。政府也相繼出臺了一系列相關政策來解決中低收入居民的住房需求, 例如修建廉租房、經濟適用房等保障性住房, 但由于我國保障性住房體系還不夠完善, 對于龐大的住房需求而言是遠遠不夠的。在我國房價居高不下、保障房源較少的背景下, 中低收入者不得不去考慮入手小產權房。
(二) 城鄉二元土地制度
小產權房問題的根本原因, 在于城鄉二元土地所有制, 導致集體土地使用權不能進入一級市場流轉, 我國《土地管理法》明確規定, 對集體和個人使用土地的進行用途限制, 若建設占用土地, 必須進行土地性質變更, 將集體土地轉變為國有土地[3]。市場經濟的快速發展, 村集體對集體土地沒有完全的處分權, 必須經由政府征收, 再由政府進行高價拍賣, 集體土地征收價與市場價之間巨大的差額, 行成“同地不同價”的情況。這種巨大的差額帶來了潛在的獲利機會, 使不少農民集體為了獲得更高利益自行開發出售小產權房。
(三) 政府監管不到位
雖然中央政府對小產權房的態度一直是嚴令禁止, 但是小產權房在市場上一直存在且數量呈上漲態勢。一方面, 由于大部分農民文化水平低, 對法律知識缺乏認識, 認為小產權房的開發和出售不會觸及法律, 還有部分農戶雖然意識到小產權房是違法的, 但存在法不責眾的心態;另一方面, 政府的監督管理存在一定的問題, 從小產權房萌芽階段到小產權房的增長階段, 沒有形成預警機制, 導致小產權房在很多地方快速發展, 數量眾多, 巨大的拆遷難度和拆遷成本讓政府在管理小產權房問題上困難重重[4]。此外, 有些地方政府甚至自身為了獲取利益, 放任小產權房的建設, 從而導致小產權房的大量產生。
二、小產權房的合法化利弊分析
隨著小產權問題逐漸成為熱點, 小產權房是否應該合法化以及小產權房可能帶來的影響, 社會各界有不同的觀點。
(一) 小產權房的利益
1. 小產權房有助于拉低房價。
小產權房興起的原因在于城市過高房價, 如果沒有城市中房價平穩, 也不會存在小產權房的問題。反過來, 小產權房的快速發展, 也會對過高房價起一定的抑制作用。近年來, 政府和國家有關部門對土地的實行嚴格的管控, 房地產市場呈現供不應求的態勢, 導致城市房價不斷攀升, 過高的房價與收入之間巨大的矛盾造成中低收入人群購房成了大問題。而與此同時, 城市的住房保障系統還未建立, 這就帶動了小產權房的發展[5]。雖然法律明令禁止小產權的買賣, 但小產權的存在在一定程度上增加的住房供應, 緩解了房地產的供不應求。所以說, 小產權房的出現一方面可以增加房屋的供給量, 另一方面可以起到抑制城市商品房價格的作用。
2. 增加農民收入。
對農村居民和鄉鎮集體而言, 小產權的開發與出售所帶來的利潤是巨大的, 與其通過出讓土地獲得土地補償款, 不如通過小產權房來獲得幾十倍的收入。農民通過開發并出售小產權房能獲得高額的土地增值收益, 雖然與商品房相比較少, 但確實是增加了村民的收入, 改善了農民的生活水平。同時, 對于購買小產權房的人來說, 以較為低廉的價格獲得住房, 雖然沒有房屋所有權證以及其他的保障, 但與商品房在使用方面并沒有太大的差異, 購房者生活水平是明顯提高的。
(二) 小產權的弊端
1. 擾亂房地產市場。
目前我國很多地方都存在小產權房且數量眾多, 高額拆除成本和資源浪費使得國家在短期內無法對小產權房市場的進行徹底有效的解決。由于小產權房本身就是非法的建筑, 不具備產權, 必須要合理地整治。如果允許其大規模的入市, 一方面, 就意味著大量的農村土地將進入房地產市場, 農村土地的減少, 這將對國家安全造成威脅;另一方面, 大規模小產權房入市, 還會拉低當地房價, 嚴重擾亂房地產市場秩序, 影響經濟正常有序的發展。
2. 破壞城市規劃。
開發和銷售小產權房是違反城鄉規劃法的, 無疑會破壞現有城鄉土地的利用規劃和城市建設格局[6], 小產權房屬于城市違章建筑, 不具有產權, 難以管理且質量得不到保障, 那么購買者的權利無法受到法律的保護。并且近年來國家正在嚴厲整頓小產權房項目, 部分城市對小產權采取“零容忍”的態度, 很多在建的小產權房可能面臨停工甚至拆除, 巨大的風險使得購房者可能拿不到房, 同時又損失一大筆錢。
3. 增加管理難度。
小產權房雖然能一定程度上解決城鎮中低收入階層居住需求, 但隨著國家相關部門的明確規定, 要將嚴重影響城鄉規劃的小產權房進行清理。這些違法的小產權房勢必會進行整頓, 或拆遷或改為保障性住房, 但由于涉及人數多, 利益廣, 政府實施整頓的難度不小。同時, 小產權房本身是有村集體自行建設, 其質量難以得到保障, 監管和后期維護, 都會給政府管理帶來困難。
三、各地處理小產權房問題的方式政策
從2011年以來, 明顯感覺到政府對小產權房政策越來越嚴厲。隨著土地的日益稀缺和政策的收緊, 如何合理解決小產權合法化的問題, 不同地區解決小產權房問題的方式也不同。
(一) 沒收小產權房改建為保障房
小產權房的快速發展也暴露出我國住房保障體系的缺失, 通過將小產權房按照合法的規定程序改建為保障房, 不僅可以縮減政府在住房保障體系的資金投入, 同時也可以增加保障性住房的供給量。例如, 河北石家莊出臺的《關于加快保障性安居工程建設的實施意見》中, 率先提出強制沒收小產權房改建為保障性住房, 并指出, 可以把部分符合一定條件的小產權房, 通過補辦手續和繳納稅費后, 納入經濟適用房、廉租房等保障性住房體系中。
(二) 分情況對待小產權房問題
小產權房情況復雜, 牽涉多方利益, 對于早已有居民入住的小產權房的處理也更困難, 根據不同情況分類處理成為一些城市的選擇。例如深圳市針對小產權房出臺了《關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》, 其中提出可以根據不同的情況, 分給予確權、臨時使用、拆除或沒收等不同處理方式。小產權問題的治理, 關系到我國城市化建設, 小產權的存在必須是合理合法的, 通過分類處理將更為靈活的去治理小產權房, 有利于保障多方利益。
(三) 嚴格清理拆除
小產權房屬于違法占地、違章建筑, 極大地影響了土地利用總體規劃和城鄉建設規劃, 按照國土資源部和住建部的要求, 很多城市在小產權房問題上采取強硬態度, 堅決嚴厲打擊, 依法查處。例如, 北京市高度重視小產權房問題, 針對新增的小產權房項目采取“零容忍”的態度, 嚴格清理拆除。?？谑凶?013年以來, 開展清理和整頓小產權房的專項向東, 對多地的小產權房進行拆除, 不僅對在建小產權工程進行拆除, 甚至對已經入住的小產權房更是嚴格清理。
四、對于小產權房問題解決的建議
《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》明確規定, 通過非法征收程序轉變土地性質、將集體土地出讓、出租用于非農建設或城鎮居民在購置宅基地、農民住宅或‘小產權房’等情況的, 是無法登記發證的[7]。從法律角度看, 所謂小產權房都屬于違章建筑, 得不到國家部門辦法的房屋所有權證書, 建設、銷售小產權房嚴重違反法律法規, 擾亂市場秩序, 損害群眾利益。國家對小產權房也高度重視, 對在建和未售的小產權房嚴令禁止, 但是對現有已存在的小產權房的處理上還沒有明確的方案出臺。在今后小產權房的整頓處理中, 有以下幾個方面需要注意。
(一) 實行先清理、再治理的方式
小產權房不只是對開發者而言, 特別是對于購房者來說是關乎其自身利益的大問題。在當前的情況之下, 嚴令禁止小產權并對現有小產權房屋嚴格拆除, 這是不符合廣大中低收入階層的利益, 也是社會和諧發展的客觀要求。全國小產權房遍布城市廣且情況復雜, 涉及千家萬戶的利益問題, 小產權房問題如果解決不好, 必然會導致房地產市場長期不穩定, 同時也對我國城鄉一體化的發展形成阻礙, 影響社會發展。所以, 在現行小產權房問題的解決過程中, 單純地用取締的方法加以禁止并不利于問題的解決, 應當采取先清理、再治理的方式。從制度供給層面提出有效的、富有針對性的相關政策可有效地遏制小產權房問題的漫延, 從而引導市場健康發展。
(二) 區別對待小產權房問題
在處理現存小產權房過程中, 針對現存占用耕地和占用集體建設用地的兩種類型小產權房有不同的解決途徑。對于占用耕地進行開發建設小產權房的情況, 應該嚴格禁止并實行強制拆除。而利用農村宅基地或建設用地開發的小產權房, 雖然也是違法的, 但是可以通過合法程序, 將其納入住房社會保障體系之中, 此類住房如果進行拆毀, 會造成資源的巨大浪費, 納入住房保障體系中, 不僅可以增加城市保障性住房的供應量, 還對城市商品房價格具有抑制的作用。所以, 這種區別對待的方式對現存小產權房的解決途徑具有一定的實踐意義與參考價值。
總之, 小產權房的管理和規范工作應通過區別對待的方式來推進, 根據具體情況具體分析, 但在原則上和法律上不能放開, 避免簡單粗暴的方法來激化矛盾, 應妥善解決問題, 維護弱勢群體的利益。
中國鄉村發現網轉自：經濟研究導刊2018年01期
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