摘要：隨著我國社會經(jīng)濟迅速發(fā)展, 城市房價持續(xù)攀升, 小產(chǎn)權房市場應運而生, 因其價格低、手續(xù)快等優(yōu)勢, 成為不少人的選擇。但目前來看, 小產(chǎn)權房的轉(zhuǎn)正依然面臨著諸多問題。因此, 從背景、合法化利弊、現(xiàn)有政策和對策建議幾個方面, 對我國小產(chǎn)權房問題進行探討。
目前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期, 工業(yè)化和城市化也在迅速發(fā)展, 城鎮(zhèn)人口迅猛增加、各個城市規(guī)模也在不斷擴大, 房價持續(xù)攀升等多方面原因?qū)е滦‘a(chǎn)權房的快速發(fā)展。雖然國家明確規(guī)定, 城鎮(zhèn)居民不允許購買“小產(chǎn)權房”, 但因其較低的價格依然能獲得不少消費者青睞, 小產(chǎn)權房問題在商品房供需不平衡中日益凸顯。國務院發(fā)展研究中心公布的“383”改革方案中提到, 允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場, 可以按照不同情況補繳一定數(shù)量的土地出讓金解決已經(jīng)形成的小產(chǎn)權房[1]。但由于小產(chǎn)權房問題還涉及農(nóng)民土地利益分配、土地與市場政府壟斷等諸多問題, 造成小產(chǎn)權房問題難以解決。本文就是通過小產(chǎn)權房的背景, 分析小產(chǎn)權房合法化的利弊, 根據(jù)現(xiàn)有小產(chǎn)權房的處理方式提供合理的建議。
一、小產(chǎn)權房存在的背景和原因
(一) 房價不斷攀升
小產(chǎn)權房最大的優(yōu)勢就是其價格低廉, 中國房價持續(xù)攀升, 很多一二線城市相繼出臺了相關限購、限貸或限地價等政策, 但依然阻止不了房價的飆升。價格上的迅速上漲與居住需求之間的不平衡, 是小產(chǎn)權房產(chǎn)生巨大發(fā)展空間的原因之一[2]。與在同等區(qū)片的商品房相比, 小產(chǎn)權房是商品房價格的1/2, 甚至1/3, 價格低成為了小產(chǎn)權房最大的優(yōu)勢。中國經(jīng)濟社會雖然快速發(fā)展, 但隨之而來的是發(fā)展不平衡所帶來的種種問題, 大城市房價的上漲速度遠遠超過了居民工資上漲幅度。政府也相繼出臺了一系列相關政策來解決中低收入居民的住房需求, 例如修建廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房, 但由于我國保障性住房體系還不夠完善, 對于龐大的住房需求而言是遠遠不夠的。在我國房價居高不下、保障房源較少的背景下, 中低收入者不得不去考慮入手小產(chǎn)權房。
(二) 城鄉(xiāng)二元土地制度
小產(chǎn)權房問題的根本原因, 在于城鄉(xiāng)二元土地所有制, 導致集體土地使用權不能進入一級市場流轉(zhuǎn), 我國《土地管理法》明確規(guī)定, 對集體和個人使用土地的進行用途限制, 若建設占用土地, 必須進行土地性質(zhì)變更, 將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋豙3]。市場經(jīng)濟的快速發(fā)展, 村集體對集體土地沒有完全的處分權, 必須經(jīng)由政府征收, 再由政府進行高價拍賣, 集體土地征收價與市場價之間巨大的差額, 行成“同地不同價”的情況。這種巨大的差額帶來了潛在的獲利機會, 使不少農(nóng)民集體為了獲得更高利益自行開發(fā)出售小產(chǎn)權房。
(三) 政府監(jiān)管不到位
雖然中央政府對小產(chǎn)權房的態(tài)度一直是嚴令禁止, 但是小產(chǎn)權房在市場上一直存在且數(shù)量呈上漲態(tài)勢。一方面, 由于大部分農(nóng)民文化水平低, 對法律知識缺乏認識, 認為小產(chǎn)權房的開發(fā)和出售不會觸及法律, 還有部分農(nóng)戶雖然意識到小產(chǎn)權房是違法的, 但存在法不責眾的心態(tài);另一方面, 政府的監(jiān)督管理存在一定的問題, 從小產(chǎn)權房萌芽階段到小產(chǎn)權房的增長階段, 沒有形成預警機制, 導致小產(chǎn)權房在很多地方快速發(fā)展, 數(shù)量眾多, 巨大的拆遷難度和拆遷成本讓政府在管理小產(chǎn)權房問題上困難重重[4]。此外, 有些地方政府甚至自身為了獲取利益, 放任小產(chǎn)權房的建設, 從而導致小產(chǎn)權房的大量產(chǎn)生。
二、小產(chǎn)權房的合法化利弊分析
隨著小產(chǎn)權問題逐漸成為熱點, 小產(chǎn)權房是否應該合法化以及小產(chǎn)權房可能帶來的影響, 社會各界有不同的觀點。
(一) 小產(chǎn)權房的利益
1. 小產(chǎn)權房有助于拉低房價。
小產(chǎn)權房興起的原因在于城市過高房價, 如果沒有城市中房價平穩(wěn), 也不會存在小產(chǎn)權房的問題。反過來, 小產(chǎn)權房的快速發(fā)展, 也會對過高房價起一定的抑制作用。近年來, 政府和國家有關部門對土地的實行嚴格的管控, 房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)供不應求的態(tài)勢, 導致城市房價不斷攀升, 過高的房價與收入之間巨大的矛盾造成中低收入人群購房成了大問題。而與此同時, 城市的住房保障系統(tǒng)還未建立, 這就帶動了小產(chǎn)權房的發(fā)展[5]。雖然法律明令禁止小產(chǎn)權的買賣, 但小產(chǎn)權的存在在一定程度上增加的住房供應, 緩解了房地產(chǎn)的供不應求。所以說, 小產(chǎn)權房的出現(xiàn)一方面可以增加房屋的供給量, 另一方面可以起到抑制城市商品房價格的作用。
2. 增加農(nóng)民收入。
對農(nóng)村居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體而言, 小產(chǎn)權的開發(fā)與出售所帶來的利潤是巨大的, 與其通過出讓土地獲得土地補償款, 不如通過小產(chǎn)權房來獲得幾十倍的收入。農(nóng)民通過開發(fā)并出售小產(chǎn)權房能獲得高額的土地增值收益, 雖然與商品房相比較少, 但確實是增加了村民的收入, 改善了農(nóng)民的生活水平。同時, 對于購買小產(chǎn)權房的人來說, 以較為低廉的價格獲得住房, 雖然沒有房屋所有權證以及其他的保障, 但與商品房在使用方面并沒有太大的差異, 購房者生活水平是明顯提高的。
(二) 小產(chǎn)權的弊端
1. 擾亂房地產(chǎn)市場。
目前我國很多地方都存在小產(chǎn)權房且數(shù)量眾多, 高額拆除成本和資源浪費使得國家在短期內(nèi)無法對小產(chǎn)權房市場的進行徹底有效的解決。由于小產(chǎn)權房本身就是非法的建筑, 不具備產(chǎn)權, 必須要合理地整治。如果允許其大規(guī)模的入市, 一方面, 就意味著大量的農(nóng)村土地將進入房地產(chǎn)市場, 農(nóng)村土地的減少, 這將對國家安全造成威脅;另一方面, 大規(guī)模小產(chǎn)權房入市, 還會拉低當?shù)胤績r, 嚴重擾亂房地產(chǎn)市場秩序, 影響經(jīng)濟正常有序的發(fā)展。
2. 破壞城市規(guī)劃。
開發(fā)和銷售小產(chǎn)權房是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的, 無疑會破壞現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地的利用規(guī)劃和城市建設格局[6], 小產(chǎn)權房屬于城市違章建筑, 不具有產(chǎn)權, 難以管理且質(zhì)量得不到保障, 那么購買者的權利無法受到法律的保護。并且近年來國家正在嚴厲整頓小產(chǎn)權房項目, 部分城市對小產(chǎn)權采取“零容忍”的態(tài)度, 很多在建的小產(chǎn)權房可能面臨停工甚至拆除, 巨大的風險使得購房者可能拿不到房, 同時又損失一大筆錢。
3. 增加管理難度。
小產(chǎn)權房雖然能一定程度上解決城鎮(zhèn)中低收入階層居住需求, 但隨著國家相關部門的明確規(guī)定, 要將嚴重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產(chǎn)權房進行清理。這些違法的小產(chǎn)權房勢必會進行整頓, 或拆遷或改為保障性住房, 但由于涉及人數(shù)多, 利益廣, 政府實施整頓的難度不小。同時, 小產(chǎn)權房本身是有村集體自行建設, 其質(zhì)量難以得到保障, 監(jiān)管和后期維護, 都會給政府管理帶來困難。
三、各地處理小產(chǎn)權房問題的方式政策
從2011年以來, 明顯感覺到政府對小產(chǎn)權房政策越來越嚴厲。隨著土地的日益稀缺和政策的收緊, 如何合理解決小產(chǎn)權合法化的問題, 不同地區(qū)解決小產(chǎn)權房問題的方式也不同。
(一) 沒收小產(chǎn)權房改建為保障房
小產(chǎn)權房的快速發(fā)展也暴露出我國住房保障體系的缺失, 通過將小產(chǎn)權房按照合法的規(guī)定程序改建為保障房, 不僅可以縮減政府在住房保障體系的資金投入, 同時也可以增加保障性住房的供給量。例如, 河北石家莊出臺的《關于加快保障性安居工程建設的實施意見》中, 率先提出強制沒收小產(chǎn)權房改建為保障性住房, 并指出, 可以把部分符合一定條件的小產(chǎn)權房, 通過補辦手續(xù)和繳納稅費后, 納入經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房體系中。
(二) 分情況對待小產(chǎn)權房問題
小產(chǎn)權房情況復雜, 牽涉多方利益, 對于早已有居民入住的小產(chǎn)權房的處理也更困難, 根據(jù)不同情況分類處理成為一些城市的選擇。例如深圳市針對小產(chǎn)權房出臺了《關于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》, 其中提出可以根據(jù)不同的情況, 分給予確權、臨時使用、拆除或沒收等不同處理方式。小產(chǎn)權問題的治理, 關系到我國城市化建設, 小產(chǎn)權的存在必須是合理合法的, 通過分類處理將更為靈活的去治理小產(chǎn)權房, 有利于保障多方利益。
(三) 嚴格清理拆除
小產(chǎn)權房屬于違法占地、違章建筑, 極大地影響了土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃, 按照國土資源部和住建部的要求, 很多城市在小產(chǎn)權房問題上采取強硬態(tài)度, 堅決嚴厲打擊, 依法查處。例如, 北京市高度重視小產(chǎn)權房問題, 針對新增的小產(chǎn)權房項目采取“零容忍”的態(tài)度, 嚴格清理拆除。海口市自2013年以來, 開展清理和整頓小產(chǎn)權房的專項向東, 對多地的小產(chǎn)權房進行拆除, 不僅對在建小產(chǎn)權工程進行拆除, 甚至對已經(jīng)入住的小產(chǎn)權房更是嚴格清理。
四、對于小產(chǎn)權房問題解決的建議
《關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》明確規(guī)定, 通過非法征收程序轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)、將集體土地出讓、出租用于非農(nóng)建設或城鎮(zhèn)居民在購置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權房’等情況的, 是無法登記發(fā)證的[7]。從法律角度看, 所謂小產(chǎn)權房都屬于違章建筑, 得不到國家部門辦法的房屋所有權證書, 建設、銷售小產(chǎn)權房嚴重違反法律法規(guī), 擾亂市場秩序, 損害群眾利益。國家對小產(chǎn)權房也高度重視, 對在建和未售的小產(chǎn)權房嚴令禁止, 但是對現(xiàn)有已存在的小產(chǎn)權房的處理上還沒有明確的方案出臺。在今后小產(chǎn)權房的整頓處理中, 有以下幾個方面需要注意。
(一) 實行先清理、再治理的方式
小產(chǎn)權房不只是對開發(fā)者而言, 特別是對于購房者來說是關乎其自身利益的大問題。在當前的情況之下, 嚴令禁止小產(chǎn)權并對現(xiàn)有小產(chǎn)權房屋嚴格拆除, 這是不符合廣大中低收入階層的利益, 也是社會和諧發(fā)展的客觀要求。全國小產(chǎn)權房遍布城市廣且情況復雜, 涉及千家萬戶的利益問題, 小產(chǎn)權房問題如果解決不好, 必然會導致房地產(chǎn)市場長期不穩(wěn)定, 同時也對我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展形成阻礙, 影響社會發(fā)展。所以, 在現(xiàn)行小產(chǎn)權房問題的解決過程中, 單純地用取締的方法加以禁止并不利于問題的解決, 應當采取先清理、再治理的方式。從制度供給層面提出有效的、富有針對性的相關政策可有效地遏制小產(chǎn)權房問題的漫延, 從而引導市場健康發(fā)展。
(二) 區(qū)別對待小產(chǎn)權房問題
在處理現(xiàn)存小產(chǎn)權房過程中, 針對現(xiàn)存占用耕地和占用集體建設用地的兩種類型小產(chǎn)權房有不同的解決途徑。對于占用耕地進行開發(fā)建設小產(chǎn)權房的情況, 應該嚴格禁止并實行強制拆除。而利用農(nóng)村宅基地或建設用地開發(fā)的小產(chǎn)權房, 雖然也是違法的, 但是可以通過合法程序, 將其納入住房社會保障體系之中, 此類住房如果進行拆毀, 會造成資源的巨大浪費, 納入住房保障體系中, 不僅可以增加城市保障性住房的供應量, 還對城市商品房價格具有抑制的作用。所以, 這種區(qū)別對待的方式對現(xiàn)存小產(chǎn)權房的解決途徑具有一定的實踐意義與參考價值。
總之, 小產(chǎn)權房的管理和規(guī)范工作應通過區(qū)別對待的方式來推進, 根據(jù)具體情況具體分析, 但在原則上和法律上不能放開, 避免簡單粗暴的方法來激化矛盾, 應妥善解決問題, 維護弱勢群體的利益。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟研究導刊2018年01期
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