摘要：“村霸”現象的出現是我國傳統鄉村治理失靈的重要體現。本文從社會文化與制度設計角度對“村霸”現象產生的原因進行了分析, 并從兩方面提出對策:一是宏觀制度體系與結構方面, 如民主選舉、民主監督等制度的完善以及新型鄉村治理結構的建立。二是對于“村霸”與宗族惡勢力的打擊與綜合治理, 不僅要多部門參與, 還要堅持群眾路線、長效治理。
最高人民檢察院印發的《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》強調, 各級檢察機關要堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪, 突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當“保護傘”的職務犯罪。“村霸”在網絡中時有曝光, 他們在我國廣大的農村基層亂政、抗法、霸財、行兇, 造成了惡劣影響。因此, 鄉村治理的完善必須從打擊和治理“村霸”與宗族惡勢力入手。
一、“村霸”和宗族惡勢力出現的原因分析
“村霸”和宗族惡勢力的存在是客觀現實, 對其治理首先需要深入分析其存在背后的社會原因, 本文對其產生的原因分析梳理出以下五個方面:
1. 對資源和利益的追求是根本因素
“村霸”與宗族惡勢力之所以熱衷于轉化為村官, 關鍵是為了獲取更多利益。通過占據農村公共職務, 利用公共權力制定更有利于維護自身利益的政策。比如, 對農村的礦產、土地等集體財產, 在涉及征地、建廠等項目時, 由于存在一定程度的信息不對稱, 他們利用手中的權力獨占資源和利益, 侵吞政府和企業所給的補償資金, 并且利用這些非法獲取的資源去豢養黑惡勢力為自身服務。比如, 打壓村民、操縱選舉等, 并通過威脅、利誘等方式進行賄選以求得連任, 上臺后又進一步攫取公共利益, 形成惡性循環。更嚴重的情況是, 鄉鎮等基層政府干部與“村霸”、宗族惡勢力相互勾結利用, 糾合成利益共同體。他們一方面對上級政府的要求和政策消極應對, 另一方面在農村事務的處理中更加放肆。普通村民在農村基層被一些鄉鎮干部和“村霸”勢力聯合壓制, 無法實現與上級政府的良好溝通, 造成了國家與農村在正式溝通中的斷層。
2. 國家力量在農村基層的不足提供了生存空間
在中國傳統社會時期, 國家層面的力量止于縣, 縣以下的地方公共事務基本上是由當地的鄉紳共同處理的。這種“皇權不下縣”的方式適應了當時基層社會的現實狀況。與古代相比, 新中國成立以來雖然我們的基層政府已經向下延伸到了鄉鎮, 但在鄉鎮政府這個層面上, 與廣大的農村基層社會相比, 鄉鎮政府的力量是十分有限的。因此, 廣大的農村地區實際上存在一個很大的正式權力真空, 這就為“村霸”與宗族惡勢力的滋長提供了空間。
3. 宗族文化及勢力的存在一定程度上提供了生存土壤
我國經歷長期的封建社會, 宗族文化至今在廣大農村地區仍很有影響力。宗族文化影響下的宗族勢力也必然長期存在。宗族勢力的存在是客觀現實, 其本身并無所謂好壞與對錯。然而在追求利益最大化的過程中, 宗族勢力常常成為被人利用的工具, 成為違法勢力的組織基礎, 并因此成為國家正式權力在農村基層正常運行的阻礙。國家自上而下的制度在農村基層的角色是一個框架, 而在這個框架內農村基層的日常生活中“人情”文化才是影響村民行為的主要因素。普通村民之間的日常交往講究的是“人情”, 正式的制度與規則被以血緣親疏為基礎的宗族關系取代。具體到農村選舉過程, 各宗族推選出來的候選人首先都是代表本宗族利益的, 選舉成為各個宗族競爭與博弈的過程。宗族內普通農民很可能受到“人情”文化的影響而作出違背自身意愿的投票行為, 最終導致民主選舉過程出現偏差, 為“村霸”的出現創造了可能。另一方面, 同樣由于宗族關系、“人情”文化的存在, 導致農村民主監督工作難以進行。由于宗族文化及宗族勢力的存在, 導致民主選舉過程中出現偏差、村務不公開、民主監督缺失等, 都成為了“村霸”與宗族惡勢力滋長的誘因。
4. 村民素質、觀念落后縱容“村霸”現象產生和存在
“村霸”現象的出現和村民的民主、法治觀念落后也有很大關系, 因為在很多情況下“村霸”都是經過選舉過程成為形式合法化的“村官”的, 只是在選舉過程中他們采取威脅、恫嚇或者將選票明碼標價等手段, 村民們為了避免惹麻煩或獲取好處而出賣了自己的選舉權, 事實上成為了“村霸”向“村官”轉變的幫兇。
5. 村民自治制度體系的不健全使得村民自治實踐過程中出現了偏差
在村民自治過程中, 民主選舉開展得最廣泛, 但仍存在一些問題。比如選舉過程中候選人提名的程序不夠民主、選舉過程不夠公開透明、一些村民參與積極性不高、鄉鎮政府操縱選舉等。這些原因的存在導致農村民主選舉流于形式, 選舉勝出者是不會成為真正的農村代理人的。相比于民主選舉, 民主管理、民主決策與民主監督的開展情況更是不容樂觀。民主選舉應該是村民自治的民主起點, 但這個過程中出現的問題使得選舉出來的村民代理人在進行管理與決策的過程中無法做到根據廣大村民的意志行事, 甚至會做出違背村民利益的行為。民主監督制度的缺失也導致村民無法通過明確具體的合法途徑實現有效監督。
“村霸”與宗族惡勢力的存在侵害了廣大村民的合法權益, 破壞了農村基層的政治生態, 導致村民對于基層政府信任度降低, 損害了黨和政府的形象, 甚至威脅到政府的合法性。因此, 在全面推進依法治國的今天, 對于“村霸”和宗族惡勢力必須嚴厲打擊, 凈化農村基層治理的生態環境。
二、對“村霸”和宗族惡勢力的治理對策
堅持農村基層自治的方向。現階段我國農村基層自治過程中出現了許多問題, “村霸”現象頻發也是一個方面。但不可否認, 基層自治仍然是我們堅持的方向。搞好基層自治, 最重要的是激發普通村民的積極性, 因為農民自己才是農村治理的真正參與者和受益者。農民參與基層自治的積極性并不會憑空產生, 需要在村民參與基層自治并通過參與自治進而受益的過程中逐漸發展起來, 也只有在這個過程中基層群眾的民主素養、法治觀念才會提高。基于此, 本文提出完善鄉村基層治理的建議。
1. 完善農村基層的民主選舉制度
完善民主選舉制度, 嚴格規范選舉程序, 提高選舉的透明度十分重要。具體來說, 首先要保障村民的候選人提名權。身處村莊的村民最了解候選人, 因此鄉鎮等基層政府和選舉委員會工作人員不應該越俎代庖, 代替村民參與選舉, 而應該將提名權放到村民手中, 但要注意整個過程的公開和透明。其次, 選舉過程中政府部門工作人員應充當公證人、監督人的角色, 防止任何宗族勢力隨意干擾選舉進程, 避免違規操作行為出現, 確保選舉依法進行。還應該對選舉程序進行監督, 公開計票, 并讓整個過程都在村民的參與下進行, 真正把民主選舉落到實處。
2. 建立和完善鄉村治理過程中的監督、舉報與違法處置制度
現階段完善鄉村治理的重要前提是保障村民的自治權。村民自治權不僅包括村民參與民主選舉, 還包括進行民主監督的內容。民主監督是農村基層實現民主管理、民主決策的重要保障, 它要發揮實效, 最重要的不在于創立了多少監督制度, 界定了多少監督主體, 而在于充分發動基層群眾積極參與監督工作。而這需要兩個前提:一是農村基層民主管理、民主決策的過程要公開化, 將村莊內的公共事項公示出來, 保障村民的知情權是村民進行監督的前提。二是確保村民的監督權得到保障。比如, 簡化和完善罷免程序, 增強罷免權的現實效力。如, 《村委會組織法》規定:“本村1/5以上有選舉權的村民聯名, 可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召開村民會議, 投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。”這為村民的罷免權提供了法律依據。但農村基層的實踐表明, 這種罷免程序的啟動門檻過高, 村民很難通過這項權力達到維護自身合法權益的目的。對此應該簡化罷免權的程序、降低其實施標準, 使村民的罷免權真正落到實處。
3. 建立新型的鄉村治理結構
“村霸”現象的出現既有國家力量在基層權威不足等制度性的原因, 也有“村霸”、宗族惡勢力與鄉鎮基層干部上下勾結的因素。考慮到鄉鎮政府與鄉村自治組織代表著國家行政力量和社會基層力量的博弈, 二者之間還經常存在業務上的聯系, 這種情況下處理好它們的關系就顯得十分重要。鄉村治理實踐中, 由于壓力型體制與經紀人體制的存在, 基層政府及干部和鄉村的治理“精英”都具有很明顯的自利性, 其現實關系更為復雜:不僅涉及國家力量與社會基層力量的博弈, 還存在著基層政府及其工作人員與鄉村“精英”兩股力量, 這就形成了一個四方力量結構, 在這個四方結構中普通村民處于最為弱勢的地位, 因此它具有非平衡性, 并最終導致鄉村治理結構的失衡。
新型治理結構的建立需要多方參與, 但首要的是保障普通村民的權利和地位, 以權利制約權力, 實現鄉村“精英”治理狀態的升級, 使普通村民真正參與到鄉村治理中去。其次, 鄉村治理的過程中, 國家力量與社會力量并非此消彼長的關系, 不了解鄉村治理過程中的復雜性而一味地要求擴大基層自治和國家力量的退出并不明智, 尤其是一些方面可能需要加強國家力量的注入。比如, 對于“村霸”和宗族惡勢力的治理, 可從三個方面展開:第一, 對于現存的“村霸”與宗族惡勢力, 檢察機關要嚴厲打擊。尤其要突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當“保護傘”的職務犯罪。檢察、公安部門加大查辦和懲處“村霸”和宗族惡勢力的力度, 增加其作惡成本。紀檢監察部門從黨建方面加強紀律建設, 嚴肅處理違紀干部, 尤其是基層組織的黨員干部, 使其不能充當“村霸”與宗族惡勢力的“保護傘”。第二, 多方聯手, 加強綜合治理。一方面, 檢察機關、紀檢監察部門、公安部門與社會綜合治理方面應加大協作力度, 提高協作水平。另一方面, 地方政府各職能部門還要整合運用經濟建設、宣傳教育、輿論引導等措施, 改善鄉村社會生態, 從源頭處清理“村霸”和宗族惡勢力滋長的社會基礎。第三, 走群眾路線, 完善村民自治。現階段的“村霸”與宗族惡勢力現象是村民自治失靈的體現, 但這不是制度的失敗, 而正是制度沒有有效施行導致的結果。實現鄉村治理, 首先就是要貫徹實現村民自治。一方面, 要使村民的自治權得到保障。比如, 在選舉過程中上級檢察機關、黨的紀檢監察部門、組織人事部門支持和配合選舉委員會維護好選舉工作秩序, 預防各類干擾、操縱和破壞選舉的職務犯罪, 營造良好的民主選舉環境, 杜絕“村霸”和宗族惡勢力通過選舉“上位”。另一方面, 還要深入開展針對普通村民的法律宣傳教育, 讓法治觀念真正進入普通村民的日常生活, 讓村民相信法律、信仰法律, 以法律為武器應對“村霸”與宗族惡勢力的作惡行為;讓村民有意愿、有信心地參與到“村霸”與宗族惡勢力的治理中來。
中國鄉村發現網轉自：改革與開放2017年19期
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