摘要：“村霸”現(xiàn)象的出現(xiàn)是我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理失靈的重要體現(xiàn)。本文從社會(huì)文化與制度設(shè)計(jì)角度對(duì)“村霸”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析, 并從兩方面提出對(duì)策:一是宏觀制度體系與結(jié)構(gòu)方面, 如民主選舉、民主監(jiān)督等制度的完善以及新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的建立。二是對(duì)于“村霸”與宗族惡勢(shì)力的打擊與綜合治理, 不僅要多部門參與, 還要堅(jiān)持群眾路線、長效治理。
最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力犯罪積極維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》強(qiáng)調(diào), 各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)決依法懲治“村霸”和宗族惡勢(shì)力刑事犯罪, 突出打擊為“村霸”和宗族惡勢(shì)力充當(dāng)“保護(hù)傘”的職務(wù)犯罪。“村霸”在網(wǎng)絡(luò)中時(shí)有曝光, 他們?cè)谖覈鴱V大的農(nóng)村基層亂政、抗法、霸財(cái)、行兇, 造成了惡劣影響。因此, 鄉(xiāng)村治理的完善必須從打擊和治理“村霸”與宗族惡勢(shì)力入手。
一、“村霸”和宗族惡勢(shì)力出現(xiàn)的原因分析
“村霸”和宗族惡勢(shì)力的存在是客觀現(xiàn)實(shí), 對(duì)其治理首先需要深入分析其存在背后的社會(huì)原因, 本文對(duì)其產(chǎn)生的原因分析梳理出以下五個(gè)方面:
1. 對(duì)資源和利益的追求是根本因素
“村霸”與宗族惡勢(shì)力之所以熱衷于轉(zhuǎn)化為村官, 關(guān)鍵是為了獲取更多利益。通過占據(jù)農(nóng)村公共職務(wù), 利用公共權(quán)力制定更有利于維護(hù)自身利益的政策。比如, 對(duì)農(nóng)村的礦產(chǎn)、土地等集體財(cái)產(chǎn), 在涉及征地、建廠等項(xiàng)目時(shí), 由于存在一定程度的信息不對(duì)稱, 他們利用手中的權(quán)力獨(dú)占資源和利益, 侵吞政府和企業(yè)所給的補(bǔ)償資金, 并且利用這些非法獲取的資源去豢養(yǎng)黑惡勢(shì)力為自身服務(wù)。比如, 打壓村民、操縱選舉等, 并通過威脅、利誘等方式進(jìn)行賄選以求得連任, 上臺(tái)后又進(jìn)一步攫取公共利益, 形成惡性循環(huán)。更嚴(yán)重的情況是, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府干部與“村霸”、宗族惡勢(shì)力相互勾結(jié)利用, 糾合成利益共同體。他們一方面對(duì)上級(jí)政府的要求和政策消極應(yīng)對(duì), 另一方面在農(nóng)村事務(wù)的處理中更加放肆。普通村民在農(nóng)村基層被一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和“村霸”勢(shì)力聯(lián)合壓制, 無法實(shí)現(xiàn)與上級(jí)政府的良好溝通, 造成了國家與農(nóng)村在正式溝通中的斷層。
2. 國家力量在農(nóng)村基層的不足提供了生存空間
在中國傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期, 國家層面的力量止于縣, 縣以下的地方公共事務(wù)基本上是由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)紳共同處理的。這種“皇權(quán)不下縣”的方式適應(yīng)了當(dāng)時(shí)基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況。與古代相比, 新中國成立以來雖然我們的基層政府已經(jīng)向下延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn), 但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這個(gè)層面上, 與廣大的農(nóng)村基層社會(huì)相比, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量是十分有限的。因此, 廣大的農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上存在一個(gè)很大的正式權(quán)力真空, 這就為“村霸”與宗族惡勢(shì)力的滋長提供了空間。
3. 宗族文化及勢(shì)力的存在一定程度上提供了生存土壤
我國經(jīng)歷長期的封建社會(huì), 宗族文化至今在廣大農(nóng)村地區(qū)仍很有影響力。宗族文化影響下的宗族勢(shì)力也必然長期存在。宗族勢(shì)力的存在是客觀現(xiàn)實(shí), 其本身并無所謂好壞與對(duì)錯(cuò)。然而在追求利益最大化的過程中, 宗族勢(shì)力常常成為被人利用的工具, 成為違法勢(shì)力的組織基礎(chǔ), 并因此成為國家正式權(quán)力在農(nóng)村基層正常運(yùn)行的阻礙。國家自上而下的制度在農(nóng)村基層的角色是一個(gè)框架, 而在這個(gè)框架內(nèi)農(nóng)村基層的日常生活中“人情”文化才是影響村民行為的主要因素。普通村民之間的日常交往講究的是“人情”, 正式的制度與規(guī)則被以血緣親疏為基礎(chǔ)的宗族關(guān)系取代。具體到農(nóng)村選舉過程, 各宗族推選出來的候選人首先都是代表本宗族利益的, 選舉成為各個(gè)宗族競爭與博弈的過程。宗族內(nèi)普通農(nóng)民很可能受到“人情”文化的影響而作出違背自身意愿的投票行為, 最終導(dǎo)致民主選舉過程出現(xiàn)偏差, 為“村霸”的出現(xiàn)創(chuàng)造了可能。另一方面, 同樣由于宗族關(guān)系、“人情”文化的存在, 導(dǎo)致農(nóng)村民主監(jiān)督工作難以進(jìn)行。由于宗族文化及宗族勢(shì)力的存在, 導(dǎo)致民主選舉過程中出現(xiàn)偏差、村務(wù)不公開、民主監(jiān)督缺失等, 都成為了“村霸”與宗族惡勢(shì)力滋長的誘因。
4. 村民素質(zhì)、觀念落后縱容“村霸”現(xiàn)象產(chǎn)生和存在
“村霸”現(xiàn)象的出現(xiàn)和村民的民主、法治觀念落后也有很大關(guān)系, 因?yàn)樵诤芏嗲闆r下“村霸”都是經(jīng)過選舉過程成為形式合法化的“村官”的, 只是在選舉過程中他們采取威脅、恫嚇或者將選票明碼標(biāo)價(jià)等手段, 村民們?yōu)榱吮苊馊锹闊┗颢@取好處而出賣了自己的選舉權(quán), 事實(shí)上成為了“村霸”向“村官”轉(zhuǎn)變的幫兇。
5. 村民自治制度體系的不健全使得村民自治實(shí)踐過程中出現(xiàn)了偏差
在村民自治過程中, 民主選舉開展得最廣泛, 但仍存在一些問題。比如選舉過程中候選人提名的程序不夠民主、選舉過程不夠公開透明、一些村民參與積極性不高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操縱選舉等。這些原因的存在導(dǎo)致農(nóng)村民主選舉流于形式, 選舉勝出者是不會(huì)成為真正的農(nóng)村代理人的。相比于民主選舉, 民主管理、民主決策與民主監(jiān)督的開展情況更是不容樂觀。民主選舉應(yīng)該是村民自治的民主起點(diǎn), 但這個(gè)過程中出現(xiàn)的問題使得選舉出來的村民代理人在進(jìn)行管理與決策的過程中無法做到根據(jù)廣大村民的意志行事, 甚至?xí)龀鲞`背村民利益的行為。民主監(jiān)督制度的缺失也導(dǎo)致村民無法通過明確具體的合法途徑實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。
“村霸”與宗族惡勢(shì)力的存在侵害了廣大村民的合法權(quán)益, 破壞了農(nóng)村基層的政治生態(tài), 導(dǎo)致村民對(duì)于基層政府信任度降低, 損害了黨和政府的形象, 甚至威脅到政府的合法性。因此, 在全面推進(jìn)依法治國的今天, 對(duì)于“村霸”和宗族惡勢(shì)力必須嚴(yán)厲打擊, 凈化農(nóng)村基層治理的生態(tài)環(huán)境。
二、對(duì)“村霸”和宗族惡勢(shì)力的治理對(duì)策
堅(jiān)持農(nóng)村基層自治的方向。現(xiàn)階段我國農(nóng)村基層自治過程中出現(xiàn)了許多問題, “村霸”現(xiàn)象頻發(fā)也是一個(gè)方面。但不可否認(rèn), 基層自治仍然是我們堅(jiān)持的方向。搞好基層自治, 最重要的是激發(fā)普通村民的積極性, 因?yàn)檗r(nóng)民自己才是農(nóng)村治理的真正參與者和受益者。農(nóng)民參與基層自治的積極性并不會(huì)憑空產(chǎn)生, 需要在村民參與基層自治并通過參與自治進(jìn)而受益的過程中逐漸發(fā)展起來, 也只有在這個(gè)過程中基層群眾的民主素養(yǎng)、法治觀念才會(huì)提高。基于此, 本文提出完善鄉(xiāng)村基層治理的建議。
1. 完善農(nóng)村基層的民主選舉制度
完善民主選舉制度, 嚴(yán)格規(guī)范選舉程序, 提高選舉的透明度十分重要。具體來說, 首先要保障村民的候選人提名權(quán)。身處村莊的村民最了解候選人, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府和選舉委員會(huì)工作人員不應(yīng)該越俎代庖, 代替村民參與選舉, 而應(yīng)該將提名權(quán)放到村民手中, 但要注意整個(gè)過程的公開和透明。其次, 選舉過程中政府部門工作人員應(yīng)充當(dāng)公證人、監(jiān)督人的角色, 防止任何宗族勢(shì)力隨意干擾選舉進(jìn)程, 避免違規(guī)操作行為出現(xiàn), 確保選舉依法進(jìn)行。還應(yīng)該對(duì)選舉程序進(jìn)行監(jiān)督, 公開計(jì)票, 并讓整個(gè)過程都在村民的參與下進(jìn)行, 真正把民主選舉落到實(shí)處。
2. 建立和完善鄉(xiāng)村治理過程中的監(jiān)督、舉報(bào)與違法處置制度
現(xiàn)階段完善鄉(xiāng)村治理的重要前提是保障村民的自治權(quán)。村民自治權(quán)不僅包括村民參與民主選舉, 還包括進(jìn)行民主監(jiān)督的內(nèi)容。民主監(jiān)督是農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)民主管理、民主決策的重要保障, 它要發(fā)揮實(shí)效, 最重要的不在于創(chuàng)立了多少監(jiān)督制度, 界定了多少監(jiān)督主體, 而在于充分發(fā)動(dòng)基層群眾積極參與監(jiān)督工作。而這需要兩個(gè)前提:一是農(nóng)村基層民主管理、民主決策的過程要公開化, 將村莊內(nèi)的公共事項(xiàng)公示出來, 保障村民的知情權(quán)是村民進(jìn)行監(jiān)督的前提。二是確保村民的監(jiān)督權(quán)得到保障。比如, 簡化和完善罷免程序, 增強(qiáng)罷免權(quán)的現(xiàn)實(shí)效力。如, 《村委會(huì)組織法》規(guī)定:“本村1/5以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名, 可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議, 投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。”這為村民的罷免權(quán)提供了法律依據(jù)。但農(nóng)村基層的實(shí)踐表明, 這種罷免程序的啟動(dòng)門檻過高, 村民很難通過這項(xiàng)權(quán)力達(dá)到維護(hù)自身合法權(quán)益的目的。對(duì)此應(yīng)該簡化罷免權(quán)的程序、降低其實(shí)施標(biāo)準(zhǔn), 使村民的罷免權(quán)真正落到實(shí)處。
3. 建立新型的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
“村霸”現(xiàn)象的出現(xiàn)既有國家力量在基層權(quán)威不足等制度性的原因, 也有“村霸”、宗族惡勢(shì)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部上下勾結(jié)的因素。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村自治組織代表著國家行政力量和社會(huì)基層力量的博弈, 二者之間還經(jīng)常存在業(yè)務(wù)上的聯(lián)系, 這種情況下處理好它們的關(guān)系就顯得十分重要。鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中, 由于壓力型體制與經(jīng)紀(jì)人體制的存在, 基層政府及干部和鄉(xiāng)村的治理“精英”都具有很明顯的自利性, 其現(xiàn)實(shí)關(guān)系更為復(fù)雜:不僅涉及國家力量與社會(huì)基層力量的博弈, 還存在著基層政府及其工作人員與鄉(xiāng)村“精英”兩股力量, 這就形成了一個(gè)四方力量結(jié)構(gòu), 在這個(gè)四方結(jié)構(gòu)中普通村民處于最為弱勢(shì)的地位, 因此它具有非平衡性, 并最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的失衡。
新型治理結(jié)構(gòu)的建立需要多方參與, 但首要的是保障普通村民的權(quán)利和地位, 以權(quán)利制約權(quán)力, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“精英”治理狀態(tài)的升級(jí), 使普通村民真正參與到鄉(xiāng)村治理中去。其次, 鄉(xiāng)村治理的過程中, 國家力量與社會(huì)力量并非此消彼長的關(guān)系, 不了解鄉(xiāng)村治理過程中的復(fù)雜性而一味地要求擴(kuò)大基層自治和國家力量的退出并不明智, 尤其是一些方面可能需要加強(qiáng)國家力量的注入。比如, 對(duì)于“村霸”和宗族惡勢(shì)力的治理, 可從三個(gè)方面展開:第一, 對(duì)于現(xiàn)存的“村霸”與宗族惡勢(shì)力, 檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)厲打擊。尤其要突出打擊為“村霸”和宗族惡勢(shì)力充當(dāng)“保護(hù)傘”的職務(wù)犯罪。檢察、公安部門加大查辦和懲處“村霸”和宗族惡勢(shì)力的力度, 增加其作惡成本。紀(jì)檢監(jiān)察部門從黨建方面加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè), 嚴(yán)肅處理違紀(jì)干部, 尤其是基層組織的黨員干部, 使其不能充當(dāng)“村霸”與宗族惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”。第二, 多方聯(lián)手, 加強(qiáng)綜合治理。一方面, 檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、公安部門與社會(huì)綜合治理方面應(yīng)加大協(xié)作力度, 提高協(xié)作水平。另一方面, 地方政府各職能部門還要整合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)建設(shè)、宣傳教育、輿論引導(dǎo)等措施, 改善鄉(xiāng)村社會(huì)生態(tài), 從源頭處清理“村霸”和宗族惡勢(shì)力滋長的社會(huì)基礎(chǔ)。第三, 走群眾路線, 完善村民自治。現(xiàn)階段的“村霸”與宗族惡勢(shì)力現(xiàn)象是村民自治失靈的體現(xiàn), 但這不是制度的失敗, 而正是制度沒有有效施行導(dǎo)致的結(jié)果。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理, 首先就是要貫徹實(shí)現(xiàn)村民自治。一方面, 要使村民的自治權(quán)得到保障。比如, 在選舉過程中上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織人事部門支持和配合選舉委員會(huì)維護(hù)好選舉工作秩序, 預(yù)防各類干擾、操縱和破壞選舉的職務(wù)犯罪, 營造良好的民主選舉環(huán)境, 杜絕“村霸”和宗族惡勢(shì)力通過選舉“上位”。另一方面, 還要深入開展針對(duì)普通村民的法律宣傳教育, 讓法治觀念真正進(jìn)入普通村民的日常生活, 讓村民相信法律、信仰法律, 以法律為武器應(yīng)對(duì)“村霸”與宗族惡勢(shì)力的作惡行為;讓村民有意愿、有信心地參與到“村霸”與宗族惡勢(shì)力的治理中來。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革與開放2017年19期
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