摘要：農村干部是國家各項政策的執行者, 同時受村民委托管理農村集體事務。農村干部的特殊身份使其職務犯罪具有一定的特殊性, 如共同犯罪比例較高、小官巨貪、作案手段簡單等。究其犯罪原因, 主要是農村干部法治觀念淡薄、監督體系不完善、體制機制存在漏洞等。要從根本上遏制農村干部職務犯罪行為, 必須強化學習教育, 大力提升農村干部素養;完善選拔任用制度, 培養德才兼備干部;完善監督制約機制, 規范權力運行空間, 營造農村風清氣正的發展氛圍。
習近平總書記在黨的十九大報告中指出, 全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障, 要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設, 堅持依法治國和以德治國相結合, 依法治國和依規治黨有機統一。深刻領會這一精神, 就必須注重預防和打擊農村干部職務犯罪。做好這項工作既有利于農村社會的和諧穩定, 更有利于全面推進依法治國的進程。
“農村干部”是一種較為特殊的身份, 他們不屬于國家公務員序列, 沒有相應的級別和職級, 但與一般的農民相比, 他們又具有一定的公共權力, 可以實施管理村集體事務等公務性質的行為。這一群體主要包括農村村委會成員、村黨支部成員、大學生村官等。一般認為, 農村干部職務犯罪主要是指村委會成員或黨支部成員為了個人或小團體的經濟利益, 利用自己掌握的公權力作出損害國家或者村集體利益的犯罪行為。農村干部職務犯罪包括兩大類, 一類是村干部在刑法規定范圍內作為國家工作人員身份的職務犯罪, 罪名包括貪污罪、挪用公款罪、受賄罪等;另一類是村干部作為其他單位成員身份的職務犯罪, 罪名包括職務侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪等[1]。
一、農村干部職務犯罪的主要特征
村委會是農村基層群眾性自治組織, 村干部代表全體村民通過村委會行使權力。與國家工作人員相比, 由于身份不同, 農村干部職務犯罪與一般意義上的國家工作人員職務犯罪存在著較大的差異, 在犯罪主體、犯罪手段、犯罪領域和犯罪對象等方面都有一定的差異。因此, 只有準確把握農村干部職務犯罪的特征, 才能客觀地分析其犯罪成因, 進而找出破解犯罪之策。農村干部職務犯罪的主要特征表現如下:
(一) 共同作案比例相對較高
從相關公開的資料可以看出, 農村干部職務犯罪案件往往表現為窩案、串案, 共同犯罪特征明顯, 有時涉及整個班子成員甚至牽涉鄉鎮干部。具體表現在:村委會主任、村支部書記與村會計串通一氣、共謀作案, 或者表現為一人主謀, 別的村干部在利益驅動下與其達成共識, 明里暗里協助主謀進行職務犯罪活動。犯罪手段主要是利用財務管理制度漏洞, 通過打白條、隨意設置賬目等形式進行犯罪活動。共同作案案件一旦被查處, 整個基層組織工作就會受到較大影響甚至癱瘓, 給農村社會造成極壞影響。
(二) 小官巨貪現象較為突出
在一般人的印象中, 農村經濟發展規模小、集體財力有限, 村干部職務犯罪金額應該不會太大, 但從近年來查處的職務犯罪案件來看, 小官巨貪的案例有所增加。隨著國家、企業對農村的資金投入增加, 尤其是在惠農補貼、土地拆遷、村集體資金支出等方面, 一些村干部黨性意識不強, 利用職務之便, 大肆侵吞國家、集體資產, 數額較大, 影響很壞, 給農村集體成員利益帶來了嚴重損害, 其在農民心中的威信大大降低。
(三) 作案手段相對簡單
現實生活中, 很多農村干部學歷不高、整體文化素質偏低, 這些因素決定了他們在實施職務犯罪時, 手段相對單一、比較直接。作案的手段主要是通過截留、侵吞、私分、虛報冒領補償款、虛報支出項目等方式直接或間接占有公共財物, 與其他領域職務犯罪相比, 隱蔽性、技術性較差, 容易被群眾發現進而舉報, 而且農村干部在犯罪過程中的防范意識也相對較弱。
二、農村干部職務犯罪原因分析
造成農村干部職務犯罪的原因有很多, 既有村干部個人方面的因素, 也和社會監督不夠、政策不完善等因素有著很大的關系。客觀分析這些因素, 主要表現在以下幾個方面:
(一) 特權意識嚴重, 法治觀念淡薄
一些村干部宗旨意識淡漠, 放松對個人的“三觀”改造, 以個人意志代表村民意志。一些地方村干部長期不輪換, 使其逐漸產生居功自傲思想, 認為自己任職多年作出了巨大貢獻, 吃點、喝點、拿點理所當然。在這種不正確的思想支配下, 一事當前, 過多考慮個人利益, 把群眾賦予的權力當作自己發號施令、為所欲為的特權。一些村干部主動學習不夠, 遵法守法意識淡薄, 對什么是職務犯罪、如何會觸犯法律紅線不甚了解, 甚至在頭腦中缺乏職務犯罪這一概念, 放松了對自己的嚴格要求, 忽視了法律的規范作用。同時有些人還心存僥幸, 覺得身邊與自己犯罪行為相同或相似的人大都沒有受到法律處罰, 即使自己實施了這些行為, 大概也不會被追究責任, 從而變本加厲地實施犯罪。然而, 法網恢恢, 疏而不漏, 他們最終也逃脫不了法律的制裁。
(二) 監督體系不完善, 制度執行不到位
農村干部職務犯罪的一個重要原因是監督體系不完善, 制度執行不到位, 具體表現為:一是有些地方村干部的選拔任用程序不規范。一些地方對村干部使用前期必要的考察、考核不夠, 賄賂選舉、家族勢力操縱、宗派勢力干預等現象時有發生, 這些因素都會造成村干部的能力水平與崗位職責要求不匹配, 為滋生違法犯罪埋下隱患。二是對村級財務的監督力度不夠。一些村干部行事霸道, 直接干預村級財務, 大事小事一人獨斷, 使得會計崗位成了聾子的耳朵———擺設。一些村級財務賬目設置不規范、財務審批不嚴格、白條自批自支等亂象叢生, 面對這些問題, 有些地方的上級部門有效監督不足, 這也給農村干部職務犯罪提供了可乘之機。三是村務公開監督不夠。一些村干部出于個人私心、私利, 想方設法為自己謀取私利大開方便之門。村務公開不足或者進行假公開, 實際上是村干部在暗箱操作, 結果造成村級管理混亂, 村民無力監督, 村級監督更是流于形式。
(三) 相關改革措施未及時跟進, 體制機制存在漏洞
隨著全面改革的進一步深化, 農村基層對干部的管理措施并沒有及時跟進, 體制機制存在漏洞, 具體表現為:一是對村干部的管理措施未及時跟進。作為農村基層自治組織的“領頭人”, 村干部是政策實施的中堅力量, 但是, 村委會作為基層自治組織, 并不是政府的派駐機構, 村干部也不是國家公務員, 在一定程度上, 政府對村干部的約束力小、監管相對較少。隨著村干部權力的擴大, 一些村干部難免會從個人利益出發, 侵占國家和集體資產, 損害村民相關利益。二是對職務犯罪沒有及時追訴。因立法、司法方面存在一些不足, 使得對村干部職務犯罪的追訴不能很好地實施, 犯罪行為得不到及時打擊。實踐中, 國家工作人員身份的犯罪由檢察機關立案偵查, 而非國家工作人員的犯罪由公安機關立案偵查, 這樣的規定難免造成村干部職務犯罪案件的立案管轄權不同, 從而使得司法機關由于對一些案件認識方面存在分歧而無法立案, 結果錯過了追訴期限, 從而使農村干部職務犯罪有了可乘之機。
三、農村干部職務犯罪的治理對策
法國思想家孟德斯鳩曾說過:“一切有權力的人都容易濫用權力, 這是萬古不易的一條經驗。”[2]不受約束的權力必然產生腐敗, 沒有監督的權力必然產生腐敗。為此, 要從根本上遏制農村干部職務犯罪行為, 必須要從以下幾方面下功夫:
(一) 強化學習教育, 大力提升農村干部素養
一要強化理想信念教育。必須把理想信念教育作為村干部思想教育的重中之重。對農村干部要加強國史、黨史教育, 使其學習新時代中國特色社會主義思想相關內容, 增強黨性煅煉, 不斷堅定“四個自信”, 增強“四個意識”, 正本清源, 樹立“以人民為中心”的崇高理念, 從源頭上預防職務犯罪現象發生。二要強化權力觀教育。權力是人民給予的, 權力姓“公”不姓“私”, 農村干部要正確對待權力, 樹立有權必有責、用權受監督、濫權必追責意識;以“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”為標準, 學習優秀傳統文化、當代廉政文化, 通過參觀警示教育基地, 觀看警示教育短片、微電影等形式, 警鐘長鳴, 不斷提升個人素質和道德水平, 強化廉潔自律意識, 努力擔當作為。三要強化法治教育。當前, 國家已進入全面依法治國的新時代, 尊崇法律、敬畏法律、依法辦事日漸深入人心, 作為村干部更要知法、懂法、守法。要加強法律知識培訓, 對貪污、受賄、挪用公款等村干部職務犯罪, 結合案例深入進行剖析, 尤其是要深入學習《刑法修正案 (九) 》和“兩高”《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》等最新知識。要加強涉農方面的法律實務培訓, 尤其是《合同法》《土地承包法》《村民委員會組織法》等相關法律內容的宣傳教育, 使村干部在工作中形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法的良好習慣。
(二) 完善選拔任用制度, 培養德才兼備干部
一要注重提高民主選舉的質量和實效。按照《村民委員會組織法》組織安排好選舉工作, 把好“入口”關, 嚴格程序、嚴格標準, 確保程序規范、實體公正, 杜絕拉票、賄選等情況發生, 使選民能夠按照自己的真實意愿進行投票。二要加強對村干部管理和考核。組織部門要采取多種措施, 加強對村干部的日常管理, 強化考察、考核, 定期或不定期進行測評, 對不能勝任工作崗位、村民不滿意、群眾反響強烈的村干部要依法進行調整。三要加強年輕村干部隊伍的培養。一段時期以來, 農村干部年齡結構老化傾向比較突出, 隨著農村全面深化改革的進行, 農村發展活力進一步得到激發, 青年返鄉創業就業越來越多。組織部門要抓住時機, 注重農村青年后備干部隊伍的培養, 給那些責任感強、能力突出、樂于奉獻的青年提供平臺, 使更多德才兼備的年輕人走上基層干部的崗位。
(三) 完善監督制約, 規范權力運行空間
一要充分發揮村民的基層自治主體作用。強化村民民主決策、民主管理、民主監督意識, 發揚主人翁精神, 自覺監督基層干部正確行使權力;村委會要按照“一般事項集體商議決定, 重大事項村民討論決定”的原則開展工作, 對涉及村里的重大事項, 要由全體村民大會討論通過并詳細公布村民會議內容及決策事項細則。要進一步完善村務公開機制, 暢通公開渠道、建立信息反饋機制, 做到信息透明、決策透明、執行透明、反饋透明、監督透明, 防止暗箱操作, 使村干部權力置于村民監督的“陽光”之下[3]。二要充分發揮紀檢機關、監察委員會的監督作用。當前, 從嚴治黨全面加強, 紀檢、監察機關應加大對農村干部的違紀違法監督力度, 形成打擊犯罪的高壓態勢, 使農村干部職務犯罪得到有效遏制。要以懲治“村霸”和宗族惡勢力專項斗爭為契機, 進一步發揮紀檢機關和監察委員會的作用, 加大對村干部職務犯罪查處力度, 發現一起、查處一起、追責一起、懲處一起, 彰顯黨中央堅決懲治腐敗、推動全面從嚴治黨向基層延伸的決心和信心, 營造農村風清氣正的權力運行空間。
(四) 規范財務收支管理, 健全財務運行機制
一要完善村級財務制度。要積極實行“村財鄉代管”制度, 即村級資金和財務由鄉鎮進行代管, 村級所有會計事項由鄉鎮進行代理, 變分散管理為統一核算。在此基礎上, 建立財務人員回避制度, 將村“兩委”干部直系親屬納入回避范圍。要完善財務預決算制度, 編制年度村收支預算并向全體村民公示。要完善監督制約制度, 村級監督小組全程參與工程投標、費用結算等過程, 使村干部在制度范圍內規范行使權力, 用制度管好錢、管好人。二要加強和完善財務審計。要加強對村干部任職前、任職中、離任的財務審計, 通過調查走訪、調取臺賬等方式及時對村干部進行“體檢”, 防止“帶病連任”, 淘汰那些不合格的干部。要解決因農村財務管理不規范引發“微腐敗”的問題, 及早發現問題苗頭, 及時提醒和監督村干部履職盡責, 防微杜漸。三要建立問題責任追究制度。如果村干部不按正常程序進行決策、導致村集體資產受到損失的, 必須承擔相應的行政、經濟責任, 如果觸犯刑法, 應當由司法機關追究其法律責任。
中國鄉村發現網轉自：中共山西省委黨校學報2018年01期
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