摘要:由“皇權不下縣”時期的“政權、族權、紳權”共治，到鄉村建設時期的“政權內卷化”再到今天的“鄉政村治”鄉村治理秩序的表現形式幾經變更。當代鄉村治理秩序必須朝向民主與法治的方向進行現代構建。第一，村民“變”公民，確立鄉村社會的主體地位，推進城鄉一體化建設。第二，建設民眾制度化參與渠道，促進鄉村組織發展，保證民眾政治參與的有序性和有效性。在此基礎上，一方面建構一種公共治理規則，另一方面著力培育村民的公民素養，最終構建一種以公民權利和鄉村主體性為基礎的、依據公共規則治理的公共秩序。
關鍵詞：鄉村治理秩序；公民權利；鄉村主體性；公共治理規則；公共秩序
鄉村治理秩序的現代構建是國家基層治理現代化的重要一面，鄉村治理如何向現代轉型，成為治理研究的一大重點。自秦確立的“皇權不下縣”，直到今天的“鄉政村治”，鄉村的治理形式幾經變更。今天要實現國家治理能力和治理體系現代化，“鄉村”這一基層治理單位的治理思維和治理方式亟需轉變。
一、鄉村治理方式的歷史梳理
“縣”作為一級行政單位確立于戰國時期的秦國。當時，秦戰后新得一塊土地，不急于冊封，將其擱置起來，“懸而不封”；后來，擱置起來的土地直屬中央，成為了“縣”，逐漸形成了縣級行政單位制度。秦統一六國后，“縣”制在全國統一施行。
（一）“政權、族權、紳權”共治：秦至清的鄉村治理主題
1.“皇權不下縣”。自秦統一全國至清，中國的統治主要表現為政治上的中央集權和文化上的大一統；國家與小農家庭表現出“家國同構”（或稱“家國一體”）的關系。“皇權止于縣政”是此時鄉村治理的重要背景，自縣以下不設行政單位，鄉村實際上形成了一種“政權、族權、紳權”的共治形態。“皇權不下縣”的原因是國家統治能力有限，更具體地說，是國家財政能力有限。一級官府的存在必定需要一定的人力、物力、財力做支撐，而清代及清代以前的中國是典型的小農經濟社會，經濟能力的有限直接造成了國家財政能力的不足，政權無力全面深入鄉村社會。但是，這并不意味著政權放棄了鄉村這一廣大區域，而是在鄉村確立了自己的代理人，這一代理人就是保甲組織。
2.政權、族權、紳權三種治理因素并存。傳統鄉村社會中存在著三個主要的治理主體，即保甲、家族、士紳，形成“政權、族權、紳權”三種治理因素共治的局面。此三種治理主體中，家族及其所依賴的家法族規是基礎；建基于家族村落基礎上的保甲是政權“自上而下”治理的努力；士紳是“上”“下”聯結的紐帶，對下宣傳國家意識形態，對上維護地方民眾利益。
族權——家族。中國人重“人倫”，“家庭占了社會重要的第一位”。集血緣與地緣為一體的家族，是傳統鄉村治理的重要單位。家族治理主要包括了以下幾個要素。第一，族規，規范族人的禮儀和行為。第二，族長，家族權威的人格化，代表整族對違反族規的人進行懲戒。第三，族田，是家族的集體財產，承擔著對族內貧困戶進行救濟的責任。第四，族譜，梳理族脈，“是族人相互聯系的紐帶之一”。
政權——保甲組織。保甲組織是政權在鄉村社會的代表，保長、甲長是政權在鄉村社會的具體代理人。作為政權的代理人，保甲在鄉村社會主要擔負著兩種職能。第一，治安。傳統鄉村是個熟人社會，通過保甲組織的連坐能夠更有效率地預防和抓捕盜賊，維持基本治安秩序。第二，征稅。保長、甲長負責催促捐稅的上繳，以能夠按時完成在鄉村的征稅任務。
紳權——士紳。在中國傳統鄉村，一個人能夠成為士紳主要在于其“德行”。士紳在鄉村治理過程中主要有三大功能。第一，教化。傳統鄉村有講讀“圣諭”之規，也即“鄉約”，一般都由士紳或官學生主持并主講。在教育水平極其低下的傳統鄉村社會，只有士紳識字，其便承擔了這一“自上而下”的教化職能。第二，調解。士紳還具有調解家族不同派系之間，村內不同家族之間矛盾的功能。第三，庇護。在地方民眾利益與上層利益相沖突的情況下，代表地方民眾與上層抗衡，是民眾利益的“庇護人”。總的來講，士紳一方面是政權在鄉村的非正式代理人；另一方面，又發揮著與上層博弈，庇護鄉村地方利益的作用。因而，士紳是政權與鄉村溝通的重要渠道。
3.傳統鄉村社會治理不是一種“自治”形式。中國傳統鄉村呈現“三千年未變之局”。不禁要問，既然國家政權“不下縣”，那么傳統鄉村諸多治理因素中何者占主導地位？并且這種鄉村治理形式是否為一種“自治”？
“家”在傳統鄉村社會中有著至關重要的地位。在“政權、族權、紳權”三種主要治理因素中，家族以及其所依賴的家法族規是基礎，保甲和士紳的產生及發揮作用建立在家族的基礎上。這并不難理解，保甲是以“戶”為基礎的，“十戶為甲，十甲為保”；士紳也只有在自己的家鄉才能發揮作用，外地來的士紳甚至不能輕易融入當地，更不要說去主導當地社會的治理了。由此可見，家族在傳統鄉村是最為基本的組織，族權是社會治理的主導因素。
那么，“皇權止于縣政”下的傳統鄉村社會治理，是否可稱為一種“自治”呢？張靜對傳統鄉村的治理狀態進行過詳細論述，認為，鄉村處于一種“文化、意識形態的統一與管轄治理權的‘分離’”的狀態下，地方權威“很少與中央權威發生關系，這在事實上限制了中央權威進入基層治理”，“帝國秩序并不能真正觸及地方管轄的事務”，“雙方都默認并謹慎對待官制領域的邊界”。“除非在基層上無法處理的事務才上達官方。”“經過多年的實踐，這兩種秩序在各自的領域中形成了各自的權威中心，并學會了在禮節性交往之外，小心避免觸及他人領地，這在兩種秩序中間形成了安全的隔層（gap）。”
雖然中央權威不能直接觸及地方事務的管理，但傳統鄉村社會治理卻不能稱為一種“自治”。因為保甲所承擔的賦稅與治安職能，士紳所宣傳的國家意識形態，都不能使鄉村社會處于完全與上層政權隔絕的自治狀態。政權沒有深入鄉村社會，掌管地方實際事務，并非是一種雙方的“默契”“約定”，或法律上的規定，而是由于財政能力和治理能力的有限，并不是其主觀上的意愿。客觀上的財力和治理能力的不足，使得鄉村社會主要處于以家族為基礎的政權、族權和紳權的共同治理之下。但其仍然會受到來自上層的干擾，諸如賦稅的繳納，儒家意識形態的影響等等，因而，這種狀態不能稱為“自治”。
（二）國家政權的內卷化：鄉村建設運動的后果
所謂“國家政權的內卷化”，“是指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的營利型經紀體制——來擴大行政職能”。國民政府時期，開展了國家政權建設，目標是中央和地方的所有政權全部一致向現代轉型；在鄉村進行了鄉村建設運動，表現為，政權不斷地下沉，設想政權在鄉村也能夠完成現代化。然而這種政權建設在鄉村只帶來了國家政權的內卷化，以失敗告終。鄉村建設運動非但沒有給鄉村帶來現代發展，反而促使鄉村出現衰敗的苗頭。這是因為：第一，財政能力的有限導致了現代國家政權并不能夠完全深入底層，鄉村社會無法跟進國家現代化的潮流，只能進行舊政權的自我復制。第二，隨著經濟社會的發展，進入城市的渠道更為暢通，傳統“德”型士紳紛紛進城，或升學，或經商，大批土豪劣紳趁機掌控鄉村，由國家授予了“公共權威”的身份。第三，鄉村“并沒有進入以國家為中心的整合系統”，村民也沒有獲得有效的公民身份，其權利得不到國家法律的保障，加之，土豪劣紳成為“國家型經紀人”，不斷壓榨村民，鄉村逐漸衰敗。
鄉村建設運動的失敗在于它并沒有改變傳統國家與鄉村社會的關系。第一，國家現代政權并沒有能夠深入鄉村，其帶來的只是鄉村舊的機構和舊的治理規則的不斷復制。雖然土豪劣紳得到了國家授權的“基層權威”的身份，但這并不代表鄉村政權已在實質上實現了現代化，“政權現代化目標需要的結構‘集中’與整合，只停留在機構建制和身份委任的表面，而未能達到管轄與治理的深度”。第二，沒有完成權限的重新分配，沒有建立起現代公共規則。“雖然科層官吏的稱號普及到基層，但是在權利界定和治理方式上，并沒有完成權限的重新分配；在實質性的管轄權方面，基本的權力格局還是舊的，現代公共規則——法制和稅制體系并沒有確立，農民仍然處于分割化政治單位的統治中。”第三，鄉村治理規則沒有發生改變。“在治理規則方面，它仍沿用以往的慣例。”鄉村權威的治理規則不變，只是“權威來源”發生了變化，由以往的公共利益和民眾認可變為了國家的直接授權，而國家授權的身份只能更加有利于其從實際治理中獲得個人利益。以德型士紳為核心形成的利益共同體逐漸消失，鄉村自生秩序遭到破壞，謀利型鄉村權威橫亙在國家與鄉村社會之間，“國家只能通過報表和工作組了解情況”。
（三）村委會的雙重屬性：當代鄉政村治的實質
鄉政村治是指，國家政權只延伸到鄉一級，農村實行村民自治。村民自治的機構是村民選舉村民代表組成的村民委員會；自治的內容包括村民的“自我管理、自我監督、自我教育、自我服務”。實踐中，鄉政村治下的村委會具有雙重屬性，既是基層政權，又是基層組織。這種雙重屬性造成了“村民自治”的許多問題。具體表現為：第一，作為基層政權，村委與村黨委的關系、與鄉鎮的關系存在諸多問題。一方面，村內“‘兩委’關系緊張，不團結、不協調的情況在部分村依然存在”；兩委之間的權力交織不清，一些村村委主任由村黨委書記兼任。另一方面，鄉鎮對鄉村干部愈來愈由理論上的“指導”變為實際中的“領導”。第二，作為基層組織，在村民自治的名義下，村內各種勢力出現并互相交織，如財權凸顯、家族勢力復興、黑惡勢力出現等，競相爭奪村委會名額和村內資源。普通村民無力參與其中，“村民選舉”演變為幾大勢力爭奪治理資格的斗爭平臺。第三，在基層政權和基層組織的雙重屬性下，村委會“自治”的主體地位難以真正確立。村委會本應代表著村民“自己管理自己”，實際上卻不得不背負著上級下派的政治任務的重壓。第四，村委會的雙重屬性給了鄉村干部“阻上隔下”謀取私利的空間。一方面，鄉村干部在集體土地、干部人事人選上都有著相當大的權力，這種權力格局既不對上（縣）開放，也不對下（民）開放，一些地方的村民自治實際上成為“村干部”的自治，而非“村民”的自治。另一方面，在村莊治理的實踐中，既沒有公共規則的存在，更沒有村民公民權的存在，一些地方的鄉村治理實際上只是一種村干部依據自身利益進行的“村干部自治”而已。
二、當代鄉村治理中存在的問題
黨的十八屆三中全會指出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，實現國家治理體系和治理能力的現代化。”這一總目標的提出，“強調的重點是‘現代化’，而不是‘治理’和‘管理’的區別”。“治理”是一個古已有之的詞匯，不是最新的發明，只是隨著時代的改變，其本身的涵義和適用范圍在不斷發生變化。最初的治理，只是指對自然物的治理，如“治理黃河”等，而如今治理的涵義不單單在擴大，更是將重點放在了“治理社會”這一層面上。因而“治理能力和治理體系的現代化”，更為注重的是“現代化”。
毋庸置疑，鄉村社會的治理也必須現代化。當今鄉村社會面臨著一系列的問題，諸如留守兒童問題、養老問題、空村問題、基層官員貪腐問題等。這些問題若想得到根本解決，必須進行鄉村治理的現代轉型，即落實村民的公民身份，基于公民權利和鄉村主體性重構鄉村秩序，進行真正意義上的鄉村自治和村民自治。具體來說，當代鄉村治理過程中存在著以下幾個方面的問題。
（一）先“村民”而后“公民”，村民權利得不到法律保障
在國家與村民之間，存在著一個又一個的村莊組織，村莊權威就像一個又一個的小網，將此村莊的區域覆蓋住，與其他村域區別，與國家政權分離。村民在國家憲法層面的權利只是抽象的，而在村莊內的生活才是實際的，村民只有依賴于村莊，才能獲得相應的權利和保護，而一旦脫離村莊這一“組織”，村民的權益便無法得到保障。具體表現為：民眾首先是一個村的村民，然后才是國家的公民；作為“村民”的權利和義務優先于作為國家“公民”的權利和義務；鄉規民約而非法律規定的公共規則依然是鄉村治理的依據。先“村民”而后“公民”的事實，在無形中強化著鄉村干部的權威地位。鄉村干部利用職權之便阻斷國家與村民之間真實的信息溝通，一方面根據自身利益重新解釋國家政策，另一方面選擇性上報民意，欺上瞞下，從村務管理中謀取個人利益，使得“村民自治”變成了“村干部自治”。所以，落實村民的公民身份，保障國家法律賦予村民的權利，實現村民的真正“自治”，是鄉村治理轉型的基礎所在。
（二）鄉村權威的營利性吞噬了其公共性
在傳統鄉村社會中，鄉紳只有支持和代表公共利益才能獲得公共身份，成為公共權威。由此，鄉村就形成了一個以“公共利益”為基礎的鄉村共同體。而自民國時期的鄉村建設運動，到今天的鄉政村治，鄉村權威的權力來源不再是民眾認可的公共身份的獲得，而僅僅依賴于上級政權的支持與授予。由于公共權威的權力來源不再是鄉村社會，而是上層官僚系統，所以其負責的對象也不再是鄉村民眾，而是上級要求。雖然鄉村干部以這樣的形式被納入了官僚系統，但統一的以法律為依據的公共治理規則并未普及，因此，反而為鄉村干部更便利地謀取私利提供了渠道。這種“干部利益”同“公共利益”分離的結構導致了鄉村權威公共性的喪失，其更像是一個盈利機構，而不是公共權威，“性質上仍然是利用其所控制的公共資源（土地）從事經濟盈利活動，這更像是一個公司、而不是公共服務機構的角色”。
（三）民眾制度化政治參與的渠道不足
在當今的“鄉政村治”治理體制下，大多數村民參與治理只有村委會選舉投票這一渠道，更多的時候是由鄉村干部這一小群體來治理村務，民眾甚少有發言表達利益訴求的制度化參與機會，這不免造成以下幾個方面的后果。第一，村民的利益訴求得不到表達。有關道路建設、公共設施建造等公共問題，一般直接由村干部小范圍商議，民眾的意見不被重視。第二，隨著鄉村現代建設的進行，村民“私人利益”同“公共利益”的沖突和摩擦越來越多，然而在個人利益受損時，村民并無制度化的維權途徑，要么忍氣吞聲，要么只能上訪。第三，由于較少有機會參與公共事務的管理，村民的參與意識和治理能力均無法通過實踐不斷提高。制度化參與渠道的不足，導致村民參與意愿不足，治理能力受限，“村民自治”徒有其表。
（四）多元力量的博弈規則不明確
多元力量興起并爭奪村干部名額，成為當今鄉村治理的一大特點。第一，鄉鎮認可很重要。鄉鎮干部在村干部人員的選擇、確定方面有重要作用，與鄉鎮干部、甚至縣級干部有交情，已成為候選者能夠當選的一大優勢。因為“上頭”有人不僅好說話、好辦事，而且更容易為本村爭取項目和資金。第二，家族勢力復興。家族大、族員多是干部候選者的另一個優勢，不僅能使其占據選票數量上的優勢，而且其在村莊事務治理過程中也更有力量擺平反對勢力。第三，灰黑惡勢力出現。相比于一般村干部，灰黑惡勢力更能震懾住鄉村謀利型的上訪戶和釘子戶，因而也成為鄉村治理多元力量博弈中的一股。第四，“能人”優勢。那些先富起來、能夠帶領村民致富的“能人”也參與到村干部名額的角逐中。“能人”參選不乏其“自利”的動機，想利用政治地位為自己廣開門路，獲得更多的人脈、機會和資源，但因其能帶領全村致富，所以也更易獲得村民的認同而當選。同時，必須注意的是，目前鄉村社會中并沒有明確的多元力量博弈的公共規則。一方面，這些力量在角逐村干部名額的過程中沒有統一的規則可遵守，產生的沖突亦無法通過正當的途徑得以解決，造成了村莊選舉過程中的混亂局面。另一方面，由于沒有可遵循的公共治理規則，即使某一力量當選后，也是更多專注謀取本團體的利益，而置公共利益于不顧。
三、鄉村治理秩序現代構建的路徑探求
鄉村治理的現代轉型必須明確村民的公民身份，同時確立鄉村社會的主體地位，在此基礎上建設民眾廣泛的制度化政治參與渠道，以能夠建立以公民權利和鄉村主體性為基礎的、依據公共規則治理的現代鄉村公共秩序。
（一）確立鄉村社會的主體地位
1.村民“變”公民。村民“變”公民意味著落實村民的公民身份，其承擔的義務和享有的權利以統一的國家法律體系為依歸。第一，村民是同城鎮居民平等的“國家公民”，享有法律規定的同等的權利和義務。第二，村民與國家之間能夠進行直接的信息溝通，減少村干部利用其“中間人”身份重新解釋國家政策、選擇性表達民意，來謀取自身利益的機會。第三，在鄉村公共事務治理中，村民作為獨立的“公民”參與其中，獨立地發表自己意見、表達自身利益訴求。
2.確立鄉村社會的主體地位。充分發揮鄉村社會的主體性，使鄉村真正成為自治的主體。第一，落實法律賦予鄉村社會的自治權，給予鄉村充分的自治空間，改變鄉鎮的“領導”角色，使其回歸“指導”地位。第二，明晰村黨委和村委會的職權范圍，充分發揮村委會的自治功能。第三，廣大村民切實參與村干部選舉和村公共事務治理，在實踐中提高參與意識，鍛煉參與能力，成為鄉村社會的治理主體。
3.推進城鄉一體化建設。取消城鄉戶口差異，促進城鄉資源均等，實現城鄉平等發展，既是鄉村治理轉型的基礎之舉，又是鄉村治理轉型的目標所在。第一，取消城鄉戶口差別，消除戶口差別帶來的城鄉身份的不平等。第二，促進城鄉教育、醫療、衛生等公共資源的均等化投入。第三，大力推進城鎮化建設，實現城鄉平等發展。這些舉措一方面能夠使更多的人才愿意留在鄉村、建設鄉村；另一方面也能夠使進入城市的農村剩余勞動力同城鎮居民享有同等的教育、就醫、就業的機會和資源。
（二）建設民眾制度化治理參與渠道
1.建設制度化的治理參與渠道。廣泛的民眾參與必須得到制度的引導。第一，隨著經濟社會的發展，鄉村民眾的利益逐漸多樣化，自我利益表達和廣泛治理參與的要求應時而生。這種參與要求是由公民自身利益推動的，是公民自發的行動，必須予以重視，將之納入公共事務決策過程之中。第二，廣泛的民眾參與必須得到制度的引導。無序的大規模的參與必然帶來治理秩序的混亂，因而必須用制度來保障民主的秩序。第三，以村黨組織、村委會、村民小組、合作社、協會等村內正式和非正式組織為依托，通過民主選舉、民主協商等形式，引導村民有序參與鄉村治理。
2.保障民眾的有效參與。有效參與意味著參與既要有廣度，又要有深度。“如果一個社會不僅準許普遍參與而且鼓勵持續、有力、有效并了解情況的參與，而且事實上實現了這種參與并把決定權留給參與者，這種社會的民主就是既有廣度又有深度的民主。”第一，保障參與的廣度。改變公共事務只由村干部小范圍決策的情況，通過信息公開、宣傳動員等方式使民眾能切實了解公共事務的相關信息，并廣泛參與商議，表達自身利益訴求，影響最終決策。第二，保障參與的深度。投票表決是參與最為明顯的表現形式，但投票只能表明參與的廣度，而表現不出參與的深度。參與的深度更為注重投票表決前的種種活動，而投票只是選擇的最終結果。因此，必須讓民眾充分了解公共事務的相關信息，在此基礎上進行思考和權衡，闡明自己的觀點和立場。
3.促進鄉村組織的發展。“民主”概念本身就包含有“組織化發展”的意思，民主社會應是一種組織化的社會。“民主社會不是由自由行動的個人，而是由集體組織構成的。”因此，必須大力支持鄉村組織的發展，解除農民的“原子化”狀態，將村民有序地組織起來，發展壯大農村社會力量，建立國家與村民之間的邏輯平衡點。第一，發展壯大鄉村組織，使其成為村民利益集聚的場所，組織化地表達村民的利益訴求，這不僅能夠壯大村民的聲音和力量，也能夠為村民的利益訴求提供一條制度化的表達渠道。第二，鄉村社會組織的發展，使得“原子化”的農民有了組織依托，其維權意識能得到引導，不必再完全依賴鄉村干部獲得相應的政策信息和權利保護，減少了鄉村干部利用其“自治”與“公職”的雙重身份為自己謀取私利的機會。
四、建立基于公共治理規則之上的現代鄉村公共秩序
盧梭在《社會契約論》中開篇即明確提出，所探討的社會秩序努力將“權利所許可的和利益所要求的結合在一起”。可以看出，盧梭是在探索一種將“個人利益”同“公共利益”結合在一起的社會公共秩序。“社會秩序乃是為其他一切權利提供了基礎的一項神圣權利。”我國鄉村治理秩序的現代構建同樣是探求一種鄉村公共秩序的建立，這種公共秩序既能保障個人權利，又能維護公共利益。
第一，鄉村公共秩序的建立需要建構一種公共治理規則。社會秩序“是人們的一種合規則的求價值的有序活動狀態”，因此鄉村公共秩序的建立，必須在落實村民的公民權利、確立鄉村社會的主體地位、完善民眾制度化治理參與渠道的基礎上，建構一種公共治理規則。這種公共規則意味著，權力由多數控制；公眾參與決策制定過程；最終目標指向公共利益。公共規則會約束治理過程中的各種競爭要素和競爭力量，因為這些規則“是一系列相關的權利義務界定，它們約束著不當行為和因此產生的社會對抗，以增加或減少成本的方式影響著利益競爭，并防止這些競爭產生危害”。
第二，鄉村公共秩序的建立還需要培育村民的公民素養。這種公民素養也被稱為“民智”，即“不人云亦云，亦不強人同己”的獨立人格，也即一種“包容廣泛的公民身份”。
總之，現代鄉村社會就是要構建一種以公民權利和鄉村主體性為基礎的，依據公共規則治理的現代鄉村公共秩序。
作者簡介：王曉娜，中國社會科學院研究生院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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