摘要:由“皇權(quán)不下縣”時期的“政權(quán)、族權(quán)、紳權(quán)”共治，到鄉(xiāng)村建設(shè)時期的“政權(quán)內(nèi)卷化”再到今天的“鄉(xiāng)政村治”鄉(xiāng)村治理秩序的表現(xiàn)形式幾經(jīng)變更。當(dāng)代鄉(xiāng)村治理秩序必須朝向民主與法治的方向進(jìn)行現(xiàn)代構(gòu)建。第一，村民“變”公民，確立鄉(xiāng)村社會的主體地位，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。第二，建設(shè)民眾制度化參與渠道，促進(jìn)鄉(xiāng)村組織發(fā)展，保證民眾政治參與的有序性和有效性。在此基礎(chǔ)上，一方面建構(gòu)一種公共治理規(guī)則，另一方面著力培育村民的公民素養(yǎng)，最終構(gòu)建一種以公民權(quán)利和鄉(xiāng)村主體性為基礎(chǔ)的、依據(jù)公共規(guī)則治理的公共秩序。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理秩序；公民權(quán)利；鄉(xiāng)村主體性；公共治理規(guī)則；公共秩序
鄉(xiāng)村治理秩序的現(xiàn)代構(gòu)建是國家基層治理現(xiàn)代化的重要一面，鄉(xiāng)村治理如何向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，成為治理研究的一大重點。自秦確立的“皇權(quán)不下縣”，直到今天的“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)村的治理形式幾經(jīng)變更。今天要實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，“鄉(xiāng)村”這一基層治理單位的治理思維和治理方式亟需轉(zhuǎn)變。
一、鄉(xiāng)村治理方式的歷史梳理
“縣”作為一級行政單位確立于戰(zhàn)國時期的秦國。當(dāng)時，秦戰(zhàn)后新得一塊土地，不急于冊封，將其擱置起來，“懸而不封”；后來，擱置起來的土地直屬中央，成為了“縣”，逐漸形成了縣級行政單位制度。秦統(tǒng)一六國后，“縣”制在全國統(tǒng)一施行。
（一）“政權(quán)、族權(quán)、紳權(quán)”共治：秦至清的鄉(xiāng)村治理主題
1.“皇權(quán)不下縣”。自秦統(tǒng)一全國至清，中國的統(tǒng)治主要表現(xiàn)為政治上的中央集權(quán)和文化上的大一統(tǒng)；國家與小農(nóng)家庭表現(xiàn)出“家國同構(gòu)”（或稱“家國一體”）的關(guān)系?！盎蕶?quán)止于縣政”是此時鄉(xiāng)村治理的重要背景，自縣以下不設(shè)行政單位，鄉(xiāng)村實際上形成了一種“政權(quán)、族權(quán)、紳權(quán)”的共治形態(tài)。“皇權(quán)不下縣”的原因是國家統(tǒng)治能力有限，更具體地說，是國家財政能力有限。一級官府的存在必定需要一定的人力、物力、財力做支撐，而清代及清代以前的中國是典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會，經(jīng)濟(jì)能力的有限直接造成了國家財政能力的不足，政權(quán)無力全面深入鄉(xiāng)村社會。但是，這并不意味著政權(quán)放棄了鄉(xiāng)村這一廣大區(qū)域，而是在鄉(xiāng)村確立了自己的代理人，這一代理人就是保甲組織。
2.政權(quán)、族權(quán)、紳權(quán)三種治理因素并存。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中存在著三個主要的治理主體，即保甲、家族、士紳，形成“政權(quán)、族權(quán)、紳權(quán)”三種治理因素共治的局面。此三種治理主體中，家族及其所依賴的家法族規(guī)是基礎(chǔ)；建基于家族村落基礎(chǔ)上的保甲是政權(quán)“自上而下”治理的努力；士紳是“上”“下”聯(lián)結(jié)的紐帶，對下宣傳國家意識形態(tài)，對上維護(hù)地方民眾利益。
族權(quán)——家族。中國人重“人倫”，“家庭占了社會重要的第一位”。集血緣與地緣為一體的家族，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的重要單位。家族治理主要包括了以下幾個要素。第一，族規(guī)，規(guī)范族人的禮儀和行為。第二，族長，家族權(quán)威的人格化，代表整族對違反族規(guī)的人進(jìn)行懲戒。第三，族田，是家族的集體財產(chǎn)，承擔(dān)著對族內(nèi)貧困戶進(jìn)行救濟(jì)的責(zé)任。第四，族譜，梳理族脈，“是族人相互聯(lián)系的紐帶之一”。
政權(quán)——保甲組織。保甲組織是政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的代表，保長、甲長是政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的具體代理人。作為政權(quán)的代理人，保甲在鄉(xiāng)村社會主要擔(dān)負(fù)著兩種職能。第一，治安。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是個熟人社會，通過保甲組織的連坐能夠更有效率地預(yù)防和抓捕盜賊，維持基本治安秩序。第二，征稅。保長、甲長負(fù)責(zé)催促捐稅的上繳，以能夠按時完成在鄉(xiāng)村的征稅任務(wù)。
紳權(quán)——士紳。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，一個人能夠成為士紳主要在于其“德行”。士紳在鄉(xiāng)村治理過程中主要有三大功能。第一，教化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村有講讀“圣諭”之規(guī)，也即“鄉(xiāng)約”，一般都由士紳或官學(xué)生主持并主講。在教育水平極其低下的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，只有士紳識字，其便承擔(dān)了這一“自上而下”的教化職能。第二，調(diào)解。士紳還具有調(diào)解家族不同派系之間，村內(nèi)不同家族之間矛盾的功能。第三，庇護(hù)。在地方民眾利益與上層利益相沖突的情況下，代表地方民眾與上層抗衡，是民眾利益的“庇護(hù)人”。總的來講，士紳一方面是政權(quán)在鄉(xiāng)村的非正式代理人；另一方面，又發(fā)揮著與上層博弈，庇護(hù)鄉(xiāng)村地方利益的作用。因而，士紳是政權(quán)與鄉(xiāng)村溝通的重要渠道。
3.傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理不是一種“自治”形式。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)“三千年未變之局”。不禁要問，既然國家政權(quán)“不下縣”，那么傳統(tǒng)鄉(xiāng)村諸多治理因素中何者占主導(dǎo)地位？并且這種鄉(xiāng)村治理形式是否為一種“自治”？
“家”在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中有著至關(guān)重要的地位。在“政權(quán)、族權(quán)、紳權(quán)”三種主要治理因素中，家族以及其所依賴的家法族規(guī)是基礎(chǔ)，保甲和士紳的產(chǎn)生及發(fā)揮作用建立在家族的基礎(chǔ)上。這并不難理解，保甲是以“戶”為基礎(chǔ)的，“十戶為甲，十甲為?！?；士紳也只有在自己的家鄉(xiāng)才能發(fā)揮作用，外地來的士紳甚至不能輕易融入當(dāng)?shù)?，更不要說去主導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐣闹卫砹?。由此可見，家族在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是最為基本的組織，族權(quán)是社會治理的主導(dǎo)因素。
那么，“皇權(quán)止于縣政”下的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理，是否可稱為一種“自治”呢？張靜對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理狀態(tài)進(jìn)行過詳細(xì)論述，認(rèn)為，鄉(xiāng)村處于一種“文化、意識形態(tài)的統(tǒng)一與管轄治理權(quán)的‘分離’”的狀態(tài)下，地方權(quán)威“很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系，這在事實上限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理”，“帝國秩序并不能真正觸及地方管轄的事務(wù)”，“雙方都默認(rèn)并謹(jǐn)慎對待官制領(lǐng)域的邊界”?！俺窃诨鶎由蠠o法處理的事務(wù)才上達(dá)官方。”“經(jīng)過多年的實踐，這兩種秩序在各自的領(lǐng)域中形成了各自的權(quán)威中心，并學(xué)會了在禮節(jié)性交往之外，小心避免觸及他人領(lǐng)地，這在兩種秩序中間形成了安全的隔層（gap）?！?/p>
雖然中央權(quán)威不能直接觸及地方事務(wù)的管理，但傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理卻不能稱為一種“自治”。因為保甲所承擔(dān)的賦稅與治安職能，士紳所宣傳的國家意識形態(tài)，都不能使鄉(xiāng)村社會處于完全與上層政權(quán)隔絕的自治狀態(tài)。政權(quán)沒有深入鄉(xiāng)村社會，掌管地方實際事務(wù)，并非是一種雙方的“默契”“約定”，或法律上的規(guī)定，而是由于財政能力和治理能力的有限，并不是其主觀上的意愿?？陀^上的財力和治理能力的不足，使得鄉(xiāng)村社會主要處于以家族為基礎(chǔ)的政權(quán)、族權(quán)和紳權(quán)的共同治理之下。但其仍然會受到來自上層的干擾，諸如賦稅的繳納，儒家意識形態(tài)的影響等等，因而，這種狀態(tài)不能稱為“自治”。
（二）國家政權(quán)的內(nèi)卷化：鄉(xiāng)村建設(shè)運動的后果
所謂“國家政權(quán)的內(nèi)卷化”，“是指國家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會關(guān)系——如中國舊有的營利型經(jīng)紀(jì)體制——來擴(kuò)大行政職能”。國民政府時期，開展了國家政權(quán)建設(shè)，目標(biāo)是中央和地方的所有政權(quán)全部一致向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型；在鄉(xiāng)村進(jìn)行了鄉(xiāng)村建設(shè)運動，表現(xiàn)為，政權(quán)不斷地下沉，設(shè)想政權(quán)在鄉(xiāng)村也能夠完成現(xiàn)代化。然而這種政權(quán)建設(shè)在鄉(xiāng)村只帶來了國家政權(quán)的內(nèi)卷化，以失敗告終。鄉(xiāng)村建設(shè)運動非但沒有給鄉(xiāng)村帶來現(xiàn)代發(fā)展，反而促使鄉(xiāng)村出現(xiàn)衰敗的苗頭。這是因為：第一，財政能力的有限導(dǎo)致了現(xiàn)代國家政權(quán)并不能夠完全深入底層，鄉(xiāng)村社會無法跟進(jìn)國家現(xiàn)代化的潮流，只能進(jìn)行舊政權(quán)的自我復(fù)制。第二，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，進(jìn)入城市的渠道更為暢通，傳統(tǒng)“德”型士紳紛紛進(jìn)城，或升學(xué)，或經(jīng)商，大批土豪劣紳趁機(jī)掌控鄉(xiāng)村，由國家授予了“公共權(quán)威”的身份。第三，鄉(xiāng)村“并沒有進(jìn)入以國家為中心的整合系統(tǒng)”，村民也沒有獲得有效的公民身份，其權(quán)利得不到國家法律的保障，加之，土豪劣紳成為“國家型經(jīng)紀(jì)人”，不斷壓榨村民，鄉(xiāng)村逐漸衰敗。
鄉(xiāng)村建設(shè)運動的失敗在于它并沒有改變傳統(tǒng)國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系。第一，國家現(xiàn)代政權(quán)并沒有能夠深入鄉(xiāng)村，其帶來的只是鄉(xiāng)村舊的機(jī)構(gòu)和舊的治理規(guī)則的不斷復(fù)制。雖然土豪劣紳得到了國家授權(quán)的“基層權(quán)威”的身份，但這并不代表鄉(xiāng)村政權(quán)已在實質(zhì)上實現(xiàn)了現(xiàn)代化，“政權(quán)現(xiàn)代化目標(biāo)需要的結(jié)構(gòu)‘集中’與整合，只停留在機(jī)構(gòu)建制和身份委任的表面，而未能達(dá)到管轄與治理的深度”。第二，沒有完成權(quán)限的重新分配，沒有建立起現(xiàn)代公共規(guī)則。“雖然科層官吏的稱號普及到基層，但是在權(quán)利界定和治理方式上，并沒有完成權(quán)限的重新分配；在實質(zhì)性的管轄權(quán)方面，基本的權(quán)力格局還是舊的，現(xiàn)代公共規(guī)則——法制和稅制體系并沒有確立，農(nóng)民仍然處于分割化政治單位的統(tǒng)治中。”第三，鄉(xiāng)村治理規(guī)則沒有發(fā)生改變。“在治理規(guī)則方面，它仍沿用以往的慣例?！编l(xiāng)村權(quán)威的治理規(guī)則不變，只是“權(quán)威來源”發(fā)生了變化，由以往的公共利益和民眾認(rèn)可變?yōu)榱藝业闹苯邮跈?quán)，而國家授權(quán)的身份只能更加有利于其從實際治理中獲得個人利益。以德型士紳為核心形成的利益共同體逐漸消失，鄉(xiāng)村自生秩序遭到破壞，謀利型鄉(xiāng)村權(quán)威橫亙在國家與鄉(xiāng)村社會之間，“國家只能通過報表和工作組了解情況”。
（三）村委會的雙重屬性：當(dāng)代鄉(xiāng)政村治的實質(zhì)
鄉(xiāng)政村治是指，國家政權(quán)只延伸到鄉(xiāng)一級，農(nóng)村實行村民自治。村民自治的機(jī)構(gòu)是村民選舉村民代表組成的村民委員會；自治的內(nèi)容包括村民的“自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我服務(wù)”。實踐中，鄉(xiāng)政村治下的村委會具有雙重屬性，既是基層政權(quán)，又是基層組織。這種雙重屬性造成了“村民自治”的許多問題。具體表現(xiàn)為：第一，作為基層政權(quán)，村委與村黨委的關(guān)系、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系存在諸多問題。一方面，村內(nèi)“‘兩委’關(guān)系緊張，不團(tuán)結(jié)、不協(xié)調(diào)的情況在部分村依然存在”；兩委之間的權(quán)力交織不清，一些村村委主任由村黨委書記兼任。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村干部愈來愈由理論上的“指導(dǎo)”變?yōu)閷嶋H中的“領(lǐng)導(dǎo)”。第二，作為基層組織，在村民自治的名義下，村內(nèi)各種勢力出現(xiàn)并互相交織，如財權(quán)凸顯、家族勢力復(fù)興、黑惡勢力出現(xiàn)等，競相爭奪村委會名額和村內(nèi)資源。普通村民無力參與其中，“村民選舉”演變?yōu)閹状髣萘帄Z治理資格的斗爭平臺。第三，在基層政權(quán)和基層組織的雙重屬性下，村委會“自治”的主體地位難以真正確立。村委會本應(yīng)代表著村民“自己管理自己”，實際上卻不得不背負(fù)著上級下派的政治任務(wù)的重壓。第四，村委會的雙重屬性給了鄉(xiāng)村干部“阻上隔下”謀取私利的空間。一方面，鄉(xiāng)村干部在集體土地、干部人事人選上都有著相當(dāng)大的權(quán)力，這種權(quán)力格局既不對上（縣）開放，也不對下（民）開放，一些地方的村民自治實際上成為“村干部”的自治，而非“村民”的自治。另一方面，在村莊治理的實踐中，既沒有公共規(guī)則的存在，更沒有村民公民權(quán)的存在，一些地方的鄉(xiāng)村治理實際上只是一種村干部依據(jù)自身利益進(jìn)行的“村干部自治”而已。
二、當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中存在的問題
黨的十八屆三中全會指出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！边@一總目標(biāo)的提出，“強調(diào)的重點是‘現(xiàn)代化’，而不是‘治理’和‘管理’的區(qū)別”。“治理”是一個古已有之的詞匯，不是最新的發(fā)明，只是隨著時代的改變，其本身的涵義和適用范圍在不斷發(fā)生變化。最初的治理，只是指對自然物的治理，如“治理黃河”等，而如今治理的涵義不單單在擴(kuò)大，更是將重點放在了“治理社會”這一層面上。因而“治理能力和治理體系的現(xiàn)代化”，更為注重的是“現(xiàn)代化”。
毋庸置疑，鄉(xiāng)村社會的治理也必須現(xiàn)代化。當(dāng)今鄉(xiāng)村社會面臨著一系列的問題，諸如留守兒童問題、養(yǎng)老問題、空村問題、基層官員貪腐問題等。這些問題若想得到根本解決，必須進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，即落實村民的公民身份，基于公民權(quán)利和鄉(xiāng)村主體性重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序，進(jìn)行真正意義上的鄉(xiāng)村自治和村民自治。具體來說，當(dāng)代鄉(xiāng)村治理過程中存在著以下幾個方面的問題。
（一）先“村民”而后“公民”，村民權(quán)利得不到法律保障
在國家與村民之間，存在著一個又一個的村莊組織，村莊權(quán)威就像一個又一個的小網(wǎng)，將此村莊的區(qū)域覆蓋住，與其他村域區(qū)別，與國家政權(quán)分離。村民在國家憲法層面的權(quán)利只是抽象的，而在村莊內(nèi)的生活才是實際的，村民只有依賴于村莊，才能獲得相應(yīng)的權(quán)利和保護(hù)，而一旦脫離村莊這一“組織”，村民的權(quán)益便無法得到保障。具體表現(xiàn)為：民眾首先是一個村的村民，然后才是國家的公民；作為“村民”的權(quán)利和義務(wù)優(yōu)先于作為國家“公民”的權(quán)利和義務(wù)；鄉(xiāng)規(guī)民約而非法律規(guī)定的公共規(guī)則依然是鄉(xiāng)村治理的依據(jù)。先“村民”而后“公民”的事實，在無形中強化著鄉(xiāng)村干部的權(quán)威地位。鄉(xiāng)村干部利用職權(quán)之便阻斷國家與村民之間真實的信息溝通，一方面根據(jù)自身利益重新解釋國家政策，另一方面選擇性上報民意，欺上瞞下，從村務(wù)管理中謀取個人利益，使得“村民自治”變成了“村干部自治”。所以，落實村民的公民身份，保障國家法律賦予村民的權(quán)利，實現(xiàn)村民的真正“自治”，是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)所在。
（二）鄉(xiāng)村權(quán)威的營利性吞噬了其公共性
在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)紳只有支持和代表公共利益才能獲得公共身份，成為公共權(quán)威。由此，鄉(xiāng)村就形成了一個以“公共利益”為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村共同體。而自民國時期的鄉(xiāng)村建設(shè)運動，到今天的鄉(xiāng)政村治，鄉(xiāng)村權(quán)威的權(quán)力來源不再是民眾認(rèn)可的公共身份的獲得，而僅僅依賴于上級政權(quán)的支持與授予。由于公共權(quán)威的權(quán)力來源不再是鄉(xiāng)村社會，而是上層官僚系統(tǒng)，所以其負(fù)責(zé)的對象也不再是鄉(xiāng)村民眾，而是上級要求。雖然鄉(xiāng)村干部以這樣的形式被納入了官僚系統(tǒng)，但統(tǒng)一的以法律為依據(jù)的公共治理規(guī)則并未普及，因此，反而為鄉(xiāng)村干部更便利地謀取私利提供了渠道。這種“干部利益”同“公共利益”分離的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了鄉(xiāng)村權(quán)威公共性的喪失，其更像是一個盈利機(jī)構(gòu)，而不是公共權(quán)威，“性質(zhì)上仍然是利用其所控制的公共資源（土地）從事經(jīng)濟(jì)盈利活動，這更像是一個公司、而不是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的角色”。
（三）民眾制度化政治參與的渠道不足
在當(dāng)今的“鄉(xiāng)政村治”治理體制下，大多數(shù)村民參與治理只有村委會選舉投票這一渠道，更多的時候是由鄉(xiāng)村干部這一小群體來治理村務(wù)，民眾甚少有發(fā)言表達(dá)利益訴求的制度化參與機(jī)會，這不免造成以下幾個方面的后果。第一，村民的利益訴求得不到表達(dá)。有關(guān)道路建設(shè)、公共設(shè)施建造等公共問題，一般直接由村干部小范圍商議，民眾的意見不被重視。第二，隨著鄉(xiāng)村現(xiàn)代建設(shè)的進(jìn)行，村民“私人利益”同“公共利益”的沖突和摩擦越來越多，然而在個人利益受損時，村民并無制度化的維權(quán)途徑，要么忍氣吞聲，要么只能上訪。第三，由于較少有機(jī)會參與公共事務(wù)的管理，村民的參與意識和治理能力均無法通過實踐不斷提高。制度化參與渠道的不足，導(dǎo)致村民參與意愿不足，治理能力受限，“村民自治”徒有其表。
（四）多元力量的博弈規(guī)則不明確
多元力量興起并爭奪村干部名額，成為當(dāng)今鄉(xiāng)村治理的一大特點。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)可很重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在村干部人員的選擇、確定方面有重要作用，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、甚至縣級干部有交情，已成為候選者能夠當(dāng)選的一大優(yōu)勢。因為“上頭”有人不僅好說話、好辦事，而且更容易為本村爭取項目和資金。第二，家族勢力復(fù)興。家族大、族員多是干部候選者的另一個優(yōu)勢，不僅能使其占據(jù)選票數(shù)量上的優(yōu)勢，而且其在村莊事務(wù)治理過程中也更有力量擺平反對勢力。第三，灰黑惡勢力出現(xiàn)。相比于一般村干部，灰黑惡勢力更能震懾住鄉(xiāng)村謀利型的上訪戶和釘子戶，因而也成為鄉(xiāng)村治理多元力量博弈中的一股。第四，“能人”優(yōu)勢。那些先富起來、能夠帶領(lǐng)村民致富的“能人”也參與到村干部名額的角逐中。“能人”參選不乏其“自利”的動機(jī)，想利用政治地位為自己廣開門路，獲得更多的人脈、機(jī)會和資源，但因其能帶領(lǐng)全村致富，所以也更易獲得村民的認(rèn)同而當(dāng)選。同時，必須注意的是，目前鄉(xiāng)村社會中并沒有明確的多元力量博弈的公共規(guī)則。一方面，這些力量在角逐村干部名額的過程中沒有統(tǒng)一的規(guī)則可遵守，產(chǎn)生的沖突亦無法通過正當(dāng)?shù)耐緩降靡越鉀Q，造成了村莊選舉過程中的混亂局面。另一方面，由于沒有可遵循的公共治理規(guī)則，即使某一力量當(dāng)選后，也是更多專注謀取本團(tuán)體的利益，而置公共利益于不顧。
三、鄉(xiāng)村治理秩序現(xiàn)代構(gòu)建的路徑探求
鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型必須明確村民的公民身份，同時確立鄉(xiāng)村社會的主體地位，在此基礎(chǔ)上建設(shè)民眾廣泛的制度化政治參與渠道，以能夠建立以公民權(quán)利和鄉(xiāng)村主體性為基礎(chǔ)的、依據(jù)公共規(guī)則治理的現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共秩序。
（一）確立鄉(xiāng)村社會的主體地位
1.村民“變”公民。村民“變”公民意味著落實村民的公民身份，其承擔(dān)的義務(wù)和享有的權(quán)利以統(tǒng)一的國家法律體系為依歸。第一，村民是同城鎮(zhèn)居民平等的“國家公民”，享有法律規(guī)定的同等的權(quán)利和義務(wù)。第二，村民與國家之間能夠進(jìn)行直接的信息溝通，減少村干部利用其“中間人”身份重新解釋國家政策、選擇性表達(dá)民意，來謀取自身利益的機(jī)會。第三，在鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中，村民作為獨立的“公民”參與其中，獨立地發(fā)表自己意見、表達(dá)自身利益訴求。
2.確立鄉(xiāng)村社會的主體地位。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會的主體性，使鄉(xiāng)村真正成為自治的主體。第一，落實法律賦予鄉(xiāng)村社會的自治權(quán)，給予鄉(xiāng)村充分的自治空間，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“領(lǐng)導(dǎo)”角色，使其回歸“指導(dǎo)”地位。第二，明晰村黨委和村委會的職權(quán)范圍，充分發(fā)揮村委會的自治功能。第三，廣大村民切實參與村干部選舉和村公共事務(wù)治理，在實踐中提高參與意識，鍛煉參與能力，成為鄉(xiāng)村社會的治理主體。
3.推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。取消城鄉(xiāng)戶口差異，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源均等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展，既是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)之舉，又是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)所在。第一，取消城鄉(xiāng)戶口差別，消除戶口差別帶來的城鄉(xiāng)身份的不平等。第二，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共資源的均等化投入。第三，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展。這些舉措一方面能夠使更多的人才愿意留在鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村；另一方面也能夠使進(jìn)入城市的農(nóng)村剩余勞動力同城鎮(zhèn)居民享有同等的教育、就醫(yī)、就業(yè)的機(jī)會和資源。
（二）建設(shè)民眾制度化治理參與渠道
1.建設(shè)制度化的治理參與渠道。廣泛的民眾參與必須得到制度的引導(dǎo)。第一，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村民眾的利益逐漸多樣化，自我利益表達(dá)和廣泛治理參與的要求應(yīng)時而生。這種參與要求是由公民自身利益推動的，是公民自發(fā)的行動，必須予以重視，將之納入公共事務(wù)決策過程之中。第二，廣泛的民眾參與必須得到制度的引導(dǎo)。無序的大規(guī)模的參與必然帶來治理秩序的混亂，因而必須用制度來保障民主的秩序。第三，以村黨組織、村委會、村民小組、合作社、協(xié)會等村內(nèi)正式和非正式組織為依托，通過民主選舉、民主協(xié)商等形式，引導(dǎo)村民有序參與鄉(xiāng)村治理。
2.保障民眾的有效參與。有效參與意味著參與既要有廣度，又要有深度?！叭绻粋€社會不僅準(zhǔn)許普遍參與而且鼓勵持續(xù)、有力、有效并了解情況的參與，而且事實上實現(xiàn)了這種參與并把決定權(quán)留給參與者，這種社會的民主就是既有廣度又有深度的民主?！钡谝?，保障參與的廣度。改變公共事務(wù)只由村干部小范圍決策的情況，通過信息公開、宣傳動員等方式使民眾能切實了解公共事務(wù)的相關(guān)信息，并廣泛參與商議，表達(dá)自身利益訴求，影響最終決策。第二，保障參與的深度。投票表決是參與最為明顯的表現(xiàn)形式，但投票只能表明參與的廣度，而表現(xiàn)不出參與的深度。參與的深度更為注重投票表決前的種種活動，而投票只是選擇的最終結(jié)果。因此，必須讓民眾充分了解公共事務(wù)的相關(guān)信息，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行思考和權(quán)衡，闡明自己的觀點和立場。
3.促進(jìn)鄉(xiāng)村組織的發(fā)展?！懊裰鳌备拍畋旧砭桶小敖M織化發(fā)展”的意思，民主社會應(yīng)是一種組織化的社會?！懊裰魃鐣皇怯勺杂尚袆拥膫€人，而是由集體組織構(gòu)成的?！币虼耍仨毚罅χС粥l(xiāng)村組織的發(fā)展，解除農(nóng)民的“原子化”狀態(tài)，將村民有序地組織起來，發(fā)展壯大農(nóng)村社會力量，建立國家與村民之間的邏輯平衡點。第一，發(fā)展壯大鄉(xiāng)村組織，使其成為村民利益集聚的場所，組織化地表達(dá)村民的利益訴求，這不僅能夠壯大村民的聲音和力量，也能夠為村民的利益訴求提供一條制度化的表達(dá)渠道。第二，鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展，使得“原子化”的農(nóng)民有了組織依托，其維權(quán)意識能得到引導(dǎo)，不必再完全依賴鄉(xiāng)村干部獲得相應(yīng)的政策信息和權(quán)利保護(hù)，減少了鄉(xiāng)村干部利用其“自治”與“公職”的雙重身份為自己謀取私利的機(jī)會。
四、建立基于公共治理規(guī)則之上的現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共秩序
盧梭在《社會契約論》中開篇即明確提出，所探討的社會秩序努力將“權(quán)利所許可的和利益所要求的結(jié)合在一起”。可以看出，盧梭是在探索一種將“個人利益”同“公共利益”結(jié)合在一起的社會公共秩序。“社會秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項神圣權(quán)利?！蔽覈l(xiāng)村治理秩序的現(xiàn)代構(gòu)建同樣是探求一種鄉(xiāng)村公共秩序的建立，這種公共秩序既能保障個人權(quán)利，又能維護(hù)公共利益。
第一，鄉(xiāng)村公共秩序的建立需要建構(gòu)一種公共治理規(guī)則。社會秩序“是人們的一種合規(guī)則的求價值的有序活動狀態(tài)”，因此鄉(xiāng)村公共秩序的建立，必須在落實村民的公民權(quán)利、確立鄉(xiāng)村社會的主體地位、完善民眾制度化治理參與渠道的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一種公共治理規(guī)則。這種公共規(guī)則意味著，權(quán)力由多數(shù)控制；公眾參與決策制定過程；最終目標(biāo)指向公共利益。公共規(guī)則會約束治理過程中的各種競爭要素和競爭力量，因為這些規(guī)則“是一系列相關(guān)的權(quán)利義務(wù)界定，它們約束著不當(dāng)行為和因此產(chǎn)生的社會對抗，以增加或減少成本的方式影響著利益競爭，并防止這些競爭產(chǎn)生危害”。
第二，鄉(xiāng)村公共秩序的建立還需要培育村民的公民素養(yǎng)。這種公民素養(yǎng)也被稱為“民智”，即“不人云亦云，亦不強人同己”的獨立人格，也即一種“包容廣泛的公民身份”。
總之，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會就是要構(gòu)建一種以公民權(quán)利和鄉(xiāng)村主體性為基礎(chǔ)的，依據(jù)公共規(guī)則治理的現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共秩序。
作者簡介：王曉娜，中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
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