摘要：全面系統(tǒng)地回顧和總結了新中國建國以來中國城鎮(zhèn)化的歷程、取得的成就和面臨的問題；深入探討了中國城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的幾個趨勢，如繼續(xù)保持快速增長，中小城市成為主力軍和中西部成為主戰(zhàn)場；全面分析了新型城鎮(zhèn)化的基本內涵，如建立滿足高度城鎮(zhèn)化水平要求的完善的城鎮(zhèn)體系、重點發(fā)展100—200萬人口的中間規(guī)模城市、以城市群為主要的人口集中方式、集約化和緊湊型城鎮(zhèn)建設模式等；系統(tǒng)地提出了促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的若干政策建議，如改變現(xiàn)行的城鄉(xiāng)治理模式、改變現(xiàn)行的開發(fā)區(qū)設置模式、重新啟動正常的設市進程、建立和完善相關政策體系等。
黨的18大突出地提出了積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的戰(zhàn)略任務，其內在邏輯在于有效解決我國經(jīng)濟結構中出現(xiàn)的內外關系失衡的最大問題，通過實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有效擴大內需，確保我國經(jīng)濟繼續(xù)保持長期穩(wěn)定快速發(fā)展的良好態(tài)勢。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就，形成了積極參與全球化進程、充分融入國際分工體系的外向型開放式經(jīng)濟體系，國民經(jīng)濟對外依存度不斷提高。這一方面有效地促進了我國經(jīng)濟前所未有的長達30多年的高速增長，另一方面也帶來了后續(xù)增長乏力、受國際經(jīng)濟形勢影響大等問題，也就是內外關系失衡問題。事實上，對一個發(fā)展中的大國而言，保持經(jīng)濟長期穩(wěn)定快速增長必然要求外需和內需都能發(fā)揮應有的作用，做到雙輪驅動，通過內外需求互補穩(wěn)定總需求水平才能達到上述目的。當前，在越來越嚴峻的世界經(jīng)濟形勢下，在把“穩(wěn)增長”放在更加重要位子的宏觀政策的要求下，迫切需要將擴大內需放在更加重要的關鍵的位子上。人們普遍認為，在所有的擴大內需的措施中推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程最具促進經(jīng)濟增長的潛力和動力，因此進一步加速城鎮(zhèn)化進程具有十分重要的現(xiàn)實意義。眾所周知，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入了工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期階段，加快城鎮(zhèn)化進程是確保未來我國經(jīng)濟社會全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的一個關鍵措施和有力抓手：一是有利于擴大內需，確保我國經(jīng)濟繼續(xù)保持快速增長勢頭；二是有利于加快發(fā)展方式轉變，促進經(jīng)濟結構和布局優(yōu)化調整；三是有利于改善民生，大規(guī)模普遍提高人民生活水平，促進城市文明的普及、人口素質的提高社會和諧進步；四是有利于促進人與自然的和諧發(fā)展，促進資源集約高效利用，減少對生態(tài)環(huán)境的不利影響，確保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?？傊?，加快城鎮(zhèn)化進程是解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護面臨的一系列近期和中長期問題的基本手段和靈丹妙藥，實現(xiàn)70%以上的高度城鎮(zhèn)化水平也是全面建設小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標志之一。
一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進程、成就和問題
新中國成立60多年以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，取得了較大的成就（文獻1）。
（一）中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個階段
從總體上看，我國城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)`出不斷加快發(fā)展的基本態(tài)勢，當然也有過不少和不小的挫折，大體上經(jīng)歷了以下三個時段。
1．新中國建立到改革開放前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。建國初城鎮(zhèn)化水平只有10.64%，經(jīng)歷了三年恢復和“一五”時期平穩(wěn)發(fā)展、大起大落的“大躍進”與調整時期、以及文革“三線”建設的停滯發(fā)展等階段，到1978年29年我國城鎮(zhèn)化水平只提高到17.92％，年均增加只有0.25個百分點，僅為60年平均值的三分之一；設市城市由132個增至193個，僅增加61個。這與我國選擇的重化工業(yè)化道路、戶籍制度的建立以及城鎮(zhèn)化水平起點低等因素有關。這一時期重點建設城市，“一五”時期除北京外有工業(yè)建設重點城市如太原、包頭、西安、武漢、大同、成都和洛陽等7座，重點擴建城市如鞍山、沈陽、吉林、長春、哈爾濱等20多座，局部擴建城市如南京、濟南、杭州、昆明、唐山等15座左右；“三線”建設時期有十偃、成都、蘭州、寶雞、西寧、漢中等（文獻1）。
3．城鎮(zhèn)布局日趨合理，人均建設用地遠低于世界平均水平。從宏觀空間看，我國城鎮(zhèn)空間合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表現(xiàn)為與我國地理環(huán)境資源條件基本相協(xié)調的“東密、中散、西稀”的總體態(tài)勢。從微觀看，中心城區(qū)、近郊區(qū)以及遠郊縣的城鎮(zhèn)空間結構層次日益顯現(xiàn)。2008年我國建設用地達33.07萬平方公里，占全國面積的比重達3.4%，人均建設用地只有249.0平方米，遠低于世界平均水平，表明我國建設用地是比較集約的（建設用地每平方公里人口達4016人）。
4．城鎮(zhèn)建設成效明顯，有效擴大了城鎮(zhèn)人口容量、促進了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平。城鎮(zhèn)建設成效明顯，城市建成區(qū)面積擴大，住房條件改善，城市交通、供水、熱電、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、電信等基礎設施體系不斷完善，擴大了城鎮(zhèn)人口容量，提高了城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平。2010年我國城市建成區(qū)面積達4.1萬平方公里，比1981年增加了3.4萬平方公里；城市人均住房建筑面積達27.1平方米，比1978年增加了20.4平方米；城市用水普及率達93.8%，城市燃氣普及率87.4%，分別比1981年增加了40.1個百分點和75.8個百分點，每萬人擁有公共交通車輛10.2標臺，比1986年增加了7.7標臺。
（三）面臨的主要問題
一是城鎮(zhèn)化水平不高、質量較差。雖然我國城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平基本適應，但與工業(yè)化水平相比則明顯滯后，與世界發(fā)達國家相比距離仍然十分明顯；更為嚴重的是，由于城鎮(zhèn)大量農民工難以落戶，使我國城鎮(zhèn)化質量不高，實際城鎮(zhèn)化水平還很低，據(jù)統(tǒng)計，2011年我國按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化水平僅為31.7%，比公布數(shù)低19.6個百分點。另外，我國城鎮(zhèn)化質量不高還突出表現(xiàn)在“城中村”、工礦棚戶區(qū)和小城鎮(zhèn)破敗等方面。其中，各城市中大量存在的“城中村”現(xiàn)象被認為是中國式的“貧民窟”，反映了我國城市發(fā)展模式粗放、可持續(xù)性差，表明我國城鎮(zhèn)化進程在城市規(guī)劃的剛性上、城市規(guī)劃的執(zhí)行力度上、以及城市建設管理上等方面都存在很多問題。工礦棚戶區(qū)是計劃經(jīng)濟時期“先生產(chǎn)、后生活”的產(chǎn)物，在改革開放的年代，由于種種原因，這些地區(qū)發(fā)展晚了一拍半拍，致使問題遺留下來。至于小城鎮(zhèn)破敗問題，主要與發(fā)展階段有關，城鎮(zhèn)化早期一般都注重大中城市的發(fā)展，對小城鎮(zhèn)發(fā)展重視不夠，我國雖然很早就提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的思路，并且也重點突出了小城鎮(zhèn)的設置工作，但畢竟經(jīng)濟實力和發(fā)展階段未到，因此許多小城鎮(zhèn)基礎設施差，城鎮(zhèn)功能弱，城鎮(zhèn)建設質量不高（文獻12）。
二是城鎮(zhèn)規(guī)模結構不合理。主要問題是“大的太大、小的太小、缺乏中間環(huán)節(jié)”，大城鎮(zhèn)對外輻射能力還比較弱。中國不乏500萬人，乃至上千萬人口的超大規(guī)模城市，這些城市都已經(jīng)面臨著嚴重 “城市病”的困擾；而眾多的建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)模太小，不具備獨立和“棘輪”式發(fā)展所需要的所謂“門檻”人口規(guī)模，顯示出破敗的態(tài)勢；中間規(guī)模的城鎮(zhèn)數(shù)量嚴重缺乏，人口從農村向城市轉移缺乏所需要的選擇和過度環(huán)節(jié)。大城鎮(zhèn)對外輻射能力還比較弱是因為大城市人口比重仍然偏低。與國際普遍規(guī)律相比，我國大中城市特別是大型城市集中的人口比例明顯偏低。以100萬及以上規(guī)模城市的人口占全部城市人口的比重來看，2005年中國大城市人口的比重不僅低于美國、英國和法國等發(fā)達國家的水平，而且也低于巴西、墨西哥和阿根廷等國家的水平（不過，目前國家有關部門正在準備調整城鎮(zhèn)人口規(guī)模標準，這有可能在一定的程度上改變這個結論）。城鎮(zhèn)群發(fā)展剛剛起步，城鎮(zhèn)之間聯(lián)系交往程度還不高，城鎮(zhèn)聚集程度還較低，人口總規(guī)模還比較小，人口吸納能力還不強。目前，我國城鎮(zhèn)一般都還處于人口和產(chǎn)業(yè)的集聚階段，對外輻射能力還比較差，郊區(qū)化和分散化的趨勢雖然也存在（如產(chǎn)業(yè)和人口轉移等），但還不十分明顯。
三是城鎮(zhèn)宏觀區(qū)域布局和城鎮(zhèn)內部空間布局存在不少問題。主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)數(shù)目結構不合理、實體城鎮(zhèn)空間范圍模糊等方面。在城鎮(zhèn)的宏觀區(qū)域布局上表現(xiàn)為城市數(shù)目太少、鄉(xiāng)村數(shù)量太多、建制鎮(zhèn)規(guī)模太小，難以形成高效的城鎮(zhèn)群空間布局。據(jù)統(tǒng)計，2010年我國城市數(shù)目只有657座，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為3.3270萬個，行政村達56.35萬個，自然村更多達272.98萬個，大城市和城鎮(zhèn)群還不能覆蓋全部國土。在城市范圍和功能分區(qū)上表現(xiàn)為模糊和混亂，致使城市盲目外擴，攤大餅，成為諸多“城市病”現(xiàn)象發(fā)生的重要原因之一。
四是城鄉(xiāng)差距調控不力。城鄉(xiāng)差距擴大，關系不順，城鄉(xiāng)“二元結構”依然突出。居民點基礎設施、基本公共服務和社會保障沒有普遍地、均等地惠及城鄉(xiāng)人口，城鄉(xiāng)沒有形成良性互動的格局，城鎮(zhèn)化推進未能有效地、穩(wěn)定地減少依賴土地的農業(yè)人口。城鎮(zhèn)化過程中，在征地、拆遷、舊城改造等方面存在有法不依、執(zhí)法不嚴、工作方法簡單粗暴等問題，造成了一些社會矛盾，影響了社會穩(wěn)定（文獻13）。
五是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設問題多。城市向農村轉嫁環(huán)境污染，農村向城市提供有害食品等問題時有發(fā)生。尤其“城中村”往往成為城市環(huán)境衛(wèi)生的死角和隱患，不僅影響市容，而且更嚴重的是可能會對整個城市衛(wèi)生帶來很大的威脅，可能成為城市流行病的發(fā)源地。
二、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展基本趨勢
未來20年我國城鎮(zhèn)化將仍然處在快速發(fā)展時期，城市的數(shù)量、城鎮(zhèn)面積、城鎮(zhèn)人口以及城鎮(zhèn)建設都還將有較大的發(fā)展。由于中國人多、地少、資源環(huán)境約束大的特殊國情，走出一條充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢的、具有中國特色新型城鎮(zhèn)化道路是必然的選擇，這條道路的基本趨勢表現(xiàn)在以下方面（文獻16）。
（一）中國城鎮(zhèn)化將繼續(xù)保持快速發(fā)展態(tài)勢
理論和經(jīng)驗都表明， 30%—70%之間是城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的階段，50%左右是城鎮(zhèn)化速度的峰值點。據(jù)此，可以把城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期再細分為兩個階段：30%—50%為快速發(fā)展前期階段，表現(xiàn)為快速加速增長態(tài)勢；50%-70%為快速發(fā)展后期階段，表現(xiàn)為快速減速增長態(tài)勢。因此，未來20年我國城鎮(zhèn)化將繼續(xù)處于快速發(fā)展階段，但增長速度將不斷趨緩，并逐步接近拐點；估計中國城鎮(zhèn)化將在2030年左右接近拐點，拐點范圍在65%—75%之間；未來我國城鎮(zhèn)化的目標是，爭取在20年內完成城市化的歷史任務，在趕上并超過世界城市化平均水平的基礎上，實現(xiàn)高質量現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設目標。
根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和目標， 選擇中偏下的方案對未來20年我國城鎮(zhèn)化進程作如下預測：到2030年我國城鎮(zhèn)化水平，按每年提高0.8個百分點的速度提高，將從2009年的46.59%提高到63.52%（世界銀行預測的是2030年中國城鎮(zhèn)化水平將達到68%，OECD的預測是到2025年中國城鎮(zhèn)化水平將達到66%，這些預測都顯得比較樂觀）。分階段預測為：從2009年到2020年為實現(xiàn)全面小康社會階段，我國城鎮(zhèn)化水平將每年提高0.9個百分點，2020年將達到56.43%左右；從2021年到2030年為實現(xiàn)更加寬裕社會階段，我國城鎮(zhèn)化每年提高0.7個百分點，2030年城鎮(zhèn)化水平同總體預測；2050年城鎮(zhèn)化進一步完善和提高階段（見表5）。
眾多（城鄉(xiāng)聚落中城鎮(zhèn)聚落比重高）、大中小和小城鎮(zhèn)結構合理（基本上是1：10：100：1000的金字塔結構），空間分布均衡（能有效地輻射整個國土面積），形成了以人類城鎮(zhèn)聚落為中心完整的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展體系。事實上，城鎮(zhèn)體系建設是百年大計，未來中國的高度城市化，首先就需要這樣的頂層設計，建立完善的城鎮(zhèn)體系，明確城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設的總體方向和目標。一個體系健全、結構合理、布局均衡、大中小與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的完善的城鎮(zhèn)體系，對促進我國工業(yè)化健康發(fā)展，國土資源的高效利用和開發(fā)、以及生態(tài)環(huán)境建設將具有舉足輕重的長遠的作用，可以有效地促進城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設與經(jīng)濟社會發(fā)展、國土開發(fā)和生態(tài)環(huán)境之間共同、協(xié)調和可持續(xù)地發(fā)展。
目前，我國城鎮(zhèn)體系的空間框架基本拉開，初步形成了“657+20000（城市和建制鎮(zhèn)）”的布局框架，大體上是符合“大分散、小集中”的城鎮(zhèn)布局原則。但與建立滿足高度城市化水平要求的完善的城鎮(zhèn)體系完善城鎮(zhèn)體系的要求相比，尚有很大的距離，具體說來，城鎮(zhèn)以及整體城鎮(zhèn)的集合還沒有完全成為區(qū)域經(jīng)濟的中心，表現(xiàn)在城市數(shù)量太少、城市人口比重還比較低、農業(yè)的比重還比較高、城鎮(zhèn)結構還不健全、以及城市功能尚沒有覆蓋全國國土等等。許多研究分析表明，在我國僅靠這655座成市，特別是其中300多座地級市，是難以或無法滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求的，必須在堅持大力發(fā)展地級市的基礎上，積極發(fā)展近3000多個縣地域的縣城，才能有效地解決我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對城市數(shù)量和空間范圍的合理要求。
按照頂層設計的要求，未來我國高度城市化水平條件下的完善的城鎮(zhèn)體系將為如下總體格局：首先，城鎮(zhèn)化水平將達70%以上，城鎮(zhèn)人口達10.5億人（按最新的中國人口高峰15億人計算），按農村達到現(xiàn)代化所需人口，中國城鎮(zhèn)化水平應當達到80%左右，城鎮(zhèn)人口12億人，農村人口則保持3億人。其次，逐步形成一個“2000+18000（城市與建制鎮(zhèn)）” 的城鎮(zhèn)體系，其中大城市（城市人口大于500萬人以上的城市，按整個設市地區(qū)和上述發(fā)達國家城鎮(zhèn)規(guī)模結構適當調整計算，下同）35座左右，中等規(guī)模城市（城市人口在500-100萬之間的城市）200座左右，小城市（城市人口在100-20萬之間的城市）1800座左右。第三，具體的城鎮(zhèn)布局和城鎮(zhèn)人口分布如下：以現(xiàn)有31個省會城市和沿海大型港口城市（也就是統(tǒng)計年鑒中所列的35個城市）為基礎，將這些城市都建設成城市人口達500萬人左右的大城市，可容納1.7億城市人口；以現(xiàn)有300多個地級市和地區(qū)行署鎮(zhèn)為基礎，將這些城市和建制鎮(zhèn)都建設成城市人口達100萬人左右的城市，可容納3.0億城市人口；以現(xiàn)有的2000多個縣級市和縣城為基礎，將這些城市和建制鎮(zhèn)都建設成城市人口達20萬人左右的城市，可容納4.0億城市人口；剩下的建制鎮(zhèn)城市人口要達到1萬人左右，可以容納1.8億左右的城鎮(zhèn)人口。由此形成“2000+18000（城市和建制鎮(zhèn)）”的城鎮(zhèn)體系，能基本滿足我國高度城鎮(zhèn)化、集約城鎮(zhèn)化的要求（文獻12）。
（二）重點發(fā)展100—200萬人口的中間規(guī)模城市
與發(fā)達國家相比，我國城鎮(zhèn)體系的一個突出問題是位于中間層次的城市數(shù)目和人口都比較少，中間層次的城市功能不足，嚴重影響了整個城鎮(zhèn)體系正常功能的發(fā)揮。未來重點之一就是要大力發(fā)展這類城市，同時也可以為大中小和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展找到一個具體的抓手和突破口。
根據(jù)眾多的關于城市人口規(guī)模與經(jīng)濟社會效益關系的研究成果，考慮到城市人口規(guī)模過大和過小都有可能存在的明顯弊端，結合我國的具體國情，建議今后我國城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設應當主要以100-200萬人的大城市和特大城市為發(fā)展和建設重點，對該范圍以上和以下的城市則采取一定的限制發(fā)展的措施，其中限制規(guī)模以上的城市發(fā)展目的在于防止所謂“大城市病”；限制規(guī)模以下城鎮(zhèn)的發(fā)展目的在于節(jié)約寶貴的土地資源。按照這個思路，特提出如下未來一段時期內我國擬重點建設的城市建議名單（見表7）。從表7中可以看出：未來我國擬重點建設的100萬人-200萬人的城市共計196座，其中城市人口增加到200萬人的城市有36座，城市人口增加到100萬人的城市有160座；這些重點發(fā)展城市主要分布在新東部和大中部，遠西部較少，基本符合我國人口和自然環(huán)境分布狀態(tài)；伴隨著這些重點城市的建設和發(fā)展，我國和人口空間布局也將發(fā)生明顯的優(yōu)化，我國新東部人口將繼續(xù)增加，東部人口比重將由2008年45%提高到55%左右，新中部人口將有所下降，人口壓力將明顯減少，中部人口比重由2008年51%下降到40%左右，而遠西部可能會大致保持不變，或略微下降。
（三）以城市群為主要的人口集中方式
大中小和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略落實在空間上就是大力發(fā)展各種各樣的城市群。城市群是城市化的高級形勢，也是城鄉(xiāng)一體化、郊區(qū)化和中心城區(qū)改造有機結合和中心城區(qū)人口有機疏散的最佳地域組織形式，既能有利于人口的集中，有助于“三農”問題的解決，又有利于疏散大城市的人口壓力，有助于“大城市病”的緩解。事實上，城市與其腹地之間、城市與城市之間是密切地相互聯(lián)系的，這種緊密的聯(lián)系關系可以用城市圈（城市與其近腹地之間的關系）和城市群（在中國是由若干相臨的地級組成）來描述。從上世紀70年代以來，世界各國城市群發(fā)展十分迅速，已經(jīng)成為世界城市化的主要形式之一。在美國，城市群被稱為聯(lián)合大都市區(qū)，通常為幾個大都市區(qū)的集群，城市群能夠覆蓋更多的國土面積，有利于國土的全面開發(fā)。目前，我國城市群已經(jīng)開始起步，未來發(fā)展將會越來越快，成為推進城鎮(zhèn)化和集中人口的主要方式。
從空間組織結構來看，城市群相當于我國區(qū)域經(jīng)濟中的特色（或功能）經(jīng)濟區(qū)。根據(jù)這個思路，并按照尊重地帶、綜合經(jīng)濟區(qū)以及行政區(qū)劃邊界（個別除外），地域相臨、經(jīng)濟聯(lián)系密切并具有共同的發(fā)展方向（分工及功能近似），自然條件和自然資源相似，和國土全覆蓋（與美國不同）等原則，特提出我國城市群和功能經(jīng)濟區(qū)以下劃分方案，并指出了各個城市群未來可能發(fā)展的方向和程度。
根據(jù)以上劃分方案，目前中國共有城市群74個（未包括臺灣）。從類型上看（不包括臺灣），按發(fā)展狀態(tài)和成熟程度可將城市群分為成熟的、半成熟、成長中的、正在形成中的、尚未形成的城鎮(zhèn)群等類型。我國成熟的城市群有遼中城市群、京津冀北城市群、長三角城市群和珠三角城市群等4個，半成熟的城市群有吉中城市群、魯北城市群、魯東市群、寧紹舟城市群、海峽西岸城市群、粵東城市群、中原城市群、武漢城市群、長株潭城市群、關中城市群和成渝城市群等11個，兩者加起來共15個（見表4）。其他類型的城市群共59個，其中成長中的城市群和尚未形成的城市群各28個。
從空間分布看，新東部地帶城市群有29個（包括臺灣3個），其中成熟的城市群4個，也就是說我國目前成熟的城市群均分布在新東部，半成熟的城市群有6個，其他類型的城市群10個。大中部地帶城市群有36個，其中沒有成熟的城市群，半成熟的城市群有3個，其余均為成長中的或尚未形成的城市群。遠西部地帶城市群有12個，其中也沒有成熟的城市群，半成熟的城市群有2個，其余為成長中的或尚未形成的城市群。
（四）集約化和緊湊型城鎮(zhèn)建設模式
從資源利用效率的角度看，城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為居民點的規(guī)?；⒓s化以及基礎設施與公共服務的社會化，本質上是一個經(jīng)濟學現(xiàn)象。事實上，城市本身就是土地資源的一種集約利用方式，城鎮(zhèn)化將有利于土地的集約利用。從一個地區(qū)來看，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人類聚落數(shù)量將不斷減少，當人口不斷集中于城市，而人口增長放緩到人口集中速度以下時，該地區(qū)的土地資源就會隨之大幅度節(jié)約出來。然而，由于世界人口仍然在不斷增長，人類的建設用地又在不斷擴張，并已經(jīng)影響到了人類的可持續(xù)發(fā)展，另外，建設用地具有對生態(tài)環(huán)境不利的影響，因此，這些都要求我們的城市更加集約地利用建設土地。發(fā)達國家強調更加集約地利用土地，出發(fā)點可能主要在于保護生態(tài)環(huán)境，而中國則不僅如此，更重要的是要保護好13億人口的糧食安全。
與發(fā)達國家相比，我國人多、地少、土地以山區(qū)為主的特征，經(jīng)濟社會發(fā)展又處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進與保護18億畝耕地之間的矛盾十分突出。處理好城鎮(zhèn)用地和保護耕地之間的關系，就成為中國更加集約地推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個基本思考點。更加集約化和緊湊型城鎮(zhèn)建設模式主要有以下方面。首先，是要嚴格控制城鎮(zhèn)空間范圍控制。每個城鎮(zhèn)都應當有一個符合一定規(guī)模標準的法定的邊界，不能隨意突破，不能讓城鎮(zhèn)低成本地任意向四周無限擴張，攤大餅，這既浪費土地資源，同時又容易引起各種社會矛盾。其次，嚴格控制人均城鎮(zhèn)用地水平。國家對各類城鎮(zhèn)用地，包括對農村建設用地都有一定的標準要求，要嚴格按照這些標準要求建設城鎮(zhèn)，推進城鎮(zhèn)化進程。目前，我國各類規(guī)模的城鎮(zhèn)和農村建設用地都不同程度地超過了國家有關用地標準，嚴格執(zhí)行國家標準后，必將有利于大幅度提高城鎮(zhèn)土地的集約利用水平，一方面滿足城鎮(zhèn)進一步擴張對土地資源的需要，另一方面還能節(jié)約出不少土地返回給耕地使用（文獻14）。
第三，城鎮(zhèn)建設擴張用地盡量選擇非耕地土地資源。城鎮(zhèn)土地擴張方向的一個比較好的選擇就是要求城鎮(zhèn)用地“上山下?！??！吧仙健币簿褪浅擎?zhèn)用地盡量使用難以開辟為耕地的山地或荒地（當然，也可以選擇耕地上山，那就需要大規(guī)模地建立梯田了，這可能是經(jīng)濟成本和生態(tài)成本更高的選擇），發(fā)展工業(yè)和城市；“下海”就是充分利用沿海地區(qū)的非耕地灘涂土地資源和良好的海港交通樞紐資源，大力發(fā)展臨海臨港工業(yè)和城市。這一方面可以確保城鎮(zhèn)用地的需要，另一方面將我國寶貴的平原土地，盡量地留作耕地。
五、促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的若干政策建議
（一）改變現(xiàn)行的城鄉(xiāng)治理模式
目前，我國城鄉(xiāng)治理模式主要為合治模式，也就是整體設市、以市帶縣或鄉(xiāng)的模式，簡稱“市管縣”和“市管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”模式。應該說，整體設市模式的初衷是好的，是為促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而設計的區(qū)域性行政管理模式，在一些國家和地區(qū)也有采取類似的廣域式模式的，如韓國、臺灣、日本等，但一是不普遍二是不帶縣，僅為市與所在縣的合并。由于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村是兩種完全不同的土地利用方式，統(tǒng)一治理勢必造成各方利益難以兼顧和協(xié)調（人為放棄了正常的市場調節(jié)機制），因此這種設市模式的弊端也是顯而易見的，從我國多年的實踐來看，這種模式與其實施的初衷相差甚遠，從總體上看明顯地是弊大于利。
首先，是城區(qū)面積的盲目擴張，缺乏必要的和有效的制約機制，走上了分散式的城鎮(zhèn)化道路，造成土地資源的嚴重浪費。由于“統(tǒng)籌”管理，城鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村的上級管理“機關”，鄉(xiāng)村缺乏與城鎮(zhèn)在土地利用市場上缺乏必要的搏弈的平臺和實力，往往只能任由城鎮(zhèn)不受限制的盲目擴張，從而形成城鎮(zhèn)建設的遍地開花，農用土地大量被廉價占用。主要表現(xiàn)在大城市攤大餅式地空間擴張，中小城市的盲目擴容，以及小城鎮(zhèn)的遍地開花等方面，帶來了耕地資源的大量占用，直接威脅到了國家的糧食安全。在這里應該指出的是，城鎮(zhèn)化一方面必然要占用一定的耕地，而且有時還是質量比較好的耕地（因為適宜做耕地的地塊也一定比較適宜人類居?。?，這是不可避免的；另一方面，城鎮(zhèn)化導致人口聚集也會有利于耕地的增加。但由于這“一進一退”在速度上不一致，在質量上有一定的差別，因此短期內還是會影響耕地的數(shù)量和質量，進而影響糧食安全。當然，這里有個價值判斷的問題，是城鎮(zhèn)化更重要一些呢，還是糧食安全重要些，在兩者都重要的基礎上，就需要把握一個度了。
其次，經(jīng)濟社會資源過度地向城鎮(zhèn)集中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展變成了只有城鎮(zhèn)的發(fā)展，造成城鄉(xiāng)關系緊張，與城鄉(xiāng)一體化目標相背。在城鄉(xiāng)建設關系的處理中，由于整體設市，鄉(xiāng)村建設受到明顯的影響，城鄉(xiāng)建設差距不是縮小了，而是在擴大，這已是不爭的事實。城鎮(zhèn)為了加快發(fā)展往往采取節(jié)留上級政府和部門下?lián)艿馁Y源和政策，嚴重影響了受管轄鄉(xiāng)村的正當權益。此外，在城鎮(zhèn)外延擴張中經(jīng)常發(fā)生的征地拆遷糾紛更是普遍存在，成為影響和諧社會建設的一個嚴重的不利因素。
第三，城市發(fā)展模式難以改進，建設質量難以提高。城鎮(zhèn)發(fā)展絕不僅僅是數(shù)量的增加和空間的擴張，更重要的城鎮(zhèn)質量的提高，城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平的提升。美國紐約市100多年來，面積始終是那么大的面積（約800平方公里），行政區(qū)劃也始終是那5個行政區(qū)劃，城市建設不走外延的向四周擴張的模式，而是走內涵質量提高之路，最終成為人口不是世界最多，但質量最優(yōu)的世界大都市。也就是說，一個城市的城區(qū)面積大小并不是衡量一個城市現(xiàn)代化水平的標志。城鎮(zhèn)建設的錢應該怎樣花，的確有一個體制機制的問題。
第四，是剝奪了縣域內其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)設市的機會，造成擁有上數(shù)萬人、數(shù)十萬人的人口大鎮(zhèn)無法設立城市的現(xiàn)象，也造成了地級市市中套市（縣級市）和市中多區(qū)不連續(xù)而是分散布局的不合理現(xiàn)象。
為避免以上問題，建議將目前的“城鄉(xiāng)合治”模式改為（或恢復為）“城鄉(xiāng)分治”模式，變“整體設市”模式為“劃塊設市”模式。這里的基本思路：一是繼續(xù)放權，增加市場主體數(shù)量，進一步搞活地方經(jīng)濟和城鄉(xiāng)建設?！皠潐K設市”模式有利于城鎮(zhèn)集約發(fā)展和耕地的保護，形成必要的城鄉(xiāng)土地資源利用的博弈平臺；有利于城鄉(xiāng)各自獨立平等地位的確定，促進城鄉(xiāng)一體化沿著正確健康的軌道發(fā)展；有利于城市在更大的范圍擴大其輻射能力，解決城市與其行政管轄下的縣域關系太密切的問題；有利于提升城鎮(zhèn)建設質量，促進城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)代化；還有利于新城鎮(zhèn)利用非耕地，如荒坡地、廢棄灘地等。相應地，對城鎮(zhèn)的管理可采取中央、省級和縣級三級直轄模式，將目前的郊區(qū)劃歸周邊縣鄉(xiāng)（所謂縣級市）管理。二是從國際上看“城鄉(xiāng)分治”模式仍然是城鄉(xiāng)治理的主流模式。實踐表明，這種模式具有確保資源在空間上合理優(yōu)化配置的作用。目前，一些發(fā)展發(fā)達國家城市管理的級別有所變動或提高，如從原來的縣管，提升為?。ɑ蛑荩┕埽踔林醒耄ɑ蚵?lián)邦）直轄，但是“劃塊設市”和“城鄉(xiāng)分治”的模式并沒有絲毫的改變。
（二）改變現(xiàn)行的開發(fā)區(qū)設置模式，提倡新城區(qū)模式
目前，我國開發(fā)區(qū)設置基本上都采取的是綜合設置模式，有些在名稱上雖然具有專業(yè)化和專門化的稱謂，但是，不論是從面積和功能內容看都是綜合性的開發(fā)區(qū)。應該說，借鑒國際經(jīng)驗的開發(fā)區(qū)的設置和快速發(fā)展極大地促進了我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，開發(fā)區(qū)也成為我國城區(qū)擴張的最重要形式之一，也是許多新城市建設的起點和雛形，在推進我國城鎮(zhèn)化進程中功不可抹。但是，在開發(fā)區(qū)的發(fā)展中也出現(xiàn)了許多急待解決的迫切問題。
首先，是開發(fā)區(qū)功能太多，定位不清，影響了原有城市的健康發(fā)展。開發(fā)區(qū)既是工業(yè)區(qū)，又是商貿區(qū)、物流區(qū)、金融區(qū)，還有休閑娛樂區(qū)等，與原有城市功能聯(lián)系弱，影響了城市整體功能的發(fā)揮。而且，開發(fā)區(qū)大多采取獨立運行模式，造成機構重復建設，資源浪費，更有甚者往往還會造成原有城市有關功能區(qū)的衰退，或原有產(chǎn)業(yè)的消亡。
其次，開發(fā)區(qū)數(shù)量多，范圍過大，影響了整個城市的合理布局和城市總體規(guī)劃的實施。開發(fā)區(qū)遍地開花，國家級、省級、地市級、縣市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、甚至村莊和一些企業(yè)也可以設置開發(fā)區(qū)，亂而無序、大而不當、集約與稀疏并存，土地撂荒嚴重。而且，開發(fā)區(qū)往往成為城市空間布局中的“區(qū)中區(qū)”，干擾了城市整體布局，造成區(qū)劃上的混亂和城市總體規(guī)劃的破壞。如果開發(fā)區(qū)規(guī)模足夠設置一個新城區(qū)，則應該走正常的城區(qū)設置程序，并與現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃做好銜接工作，保證城市總體規(guī)劃的完整性和一致性。
第三，開發(fā)區(qū)是城區(qū)盲目擴張的直接承擔者，是城市建設諸多問題的焦點地區(qū)。特別是設在郊區(qū)的開發(fā)區(qū)，一方面要處理城市擴張區(qū)與原有郊區(qū)居民的關系和利益問題，另一方面又要處理開發(fā)區(qū)內部功能區(qū)分工問題以及依托城市的銜接問題，各種矛盾都集中在這些新開辟的城區(qū)中。
如何解決這些問題，本文認為思路應該回歸到經(jīng)典區(qū)域經(jīng)濟中關于工業(yè)點、工業(yè)區(qū)、工業(yè)樞紐和工業(yè)帶的合理設置理論上來，也就是回歸到所謂工業(yè)生產(chǎn)綜合體的理論和實現(xiàn)上來（事實上，該理論就是目前比較流行的作為規(guī)模和集聚效應的具體形式的產(chǎn)業(yè)集群理論，在英國則是所謂只能在某些區(qū)域里發(fā)展工業(yè)的區(qū)域許可證制度）。具體建議就是，對目前開發(fā)區(qū)綜合設置模式進行分解，將產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)的設置和新城區(qū)的設置分開，形成兩個不同的設置體系。其中，產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)設置，將按照上述工業(yè)點、工業(yè)區(qū)、工業(yè)樞紐和工業(yè)帶模式來設置，這樣的產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)是功能十分明確的城市分工區(qū)域，具有功能明確、面積有限，節(jié)約土地，不干擾現(xiàn)有城鎮(zhèn)系統(tǒng)，便于管理，是工業(yè)空間擴張的正確形態(tài)。工業(yè)集中布局是目前我國城市功能分布布局調整的一個基本方向，功能單一的產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)的設立將有利于對我國同樣比較混亂的工業(yè)化進程給予必要的合理化調整和控制，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，整合以前工業(yè)不合理布局的目的。一般而言，產(chǎn)業(yè)園區(qū)可分為綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)和專業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)2種，它們都是城市的主要功能區(qū)，功能單一，不會與居民區(qū)、商貿區(qū)和文化娛樂區(qū)混在一起。就發(fā)達國家避免工業(yè)化遍地開花的一般經(jīng)驗而言，大城市可設一個綜合產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)，3-4個專業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，中小城市可設2-3個專業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，小城鎮(zhèn)可設1-2個專業(yè)性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以下則禁止設立產(chǎn)業(yè)園區(qū)。任何產(chǎn)業(yè)園區(qū)的面積都應該控制在1-2平方公里之內。這個方案加上綜合經(jīng)濟區(qū)的劃分可以替代主體功能區(qū)的作用。
關于新城區(qū)的設置，既可以在功能單一的產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)設置模式的基礎上進行，也可以在新城區(qū)建設后，在內部設置某些產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)。新城區(qū)的設置要嚴格按照城鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行，做到新城區(qū)的功能區(qū)既與整個城鎮(zhèn)的布局相銜接和協(xié)調，又能滿足區(qū)內產(chǎn)業(yè)（或工業(yè)）園區(qū)的新要求。因此，這兩種區(qū)域設置的體系雖然應該分開，但在實施中，又要注意相互配合和銜接，以便取得相互合理分工和彼此促進的作用。
（三）重新啟動正常的設市進程
目前，影響我國城鎮(zhèn)體系建設和完善的一個重要原因就是，“十五”以來在實施加快城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，我國正常的設市程序卻無故中斷了長達10多年之久（其間，只允許建制鎮(zhèn)的設置，即落實了小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略），直到現(xiàn)在仍然處于凍結狀態(tài)（其間，市的設置只允許松動改縣級市為區(qū)）。為此，盡快重新開啟設市程序，加速建制鎮(zhèn)向城市轉變步伐，就成為推動我國“2000+18000（城市和建制鎮(zhèn)）”城鎮(zhèn)體系的形成和越來越熱的城市群的發(fā)展的關鍵性對策和措施。
（四）建立和完善相關政策體系
加快城鎮(zhèn)化進程是轉變發(fā)展方式，促進經(jīng)濟社會轉型的客觀要求。城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個十分復雜的經(jīng)濟社會發(fā)展的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)布局和生活方式的巨大變化。為保障城鎮(zhèn)化進程的順利進行，作為后發(fā)國家要認真處理我國城鎮(zhèn)化進程面臨的主要問題，以制定相應的對策措施（文獻17）。
一是建立有效推進城鎮(zhèn)化的新體制與機制，探索城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和管理新模式。要在恢復和加快設市進程基礎上，努力促進城市政府要從“經(jīng)營城市”向“規(guī)劃城市”并“監(jiān)督規(guī)劃實施”的理念轉變，讓市場去“經(jīng)營城市”，營造一個市場化的推進城鎮(zhèn)化的機制。在監(jiān)督規(guī)劃實施中，強化對“城中村”的及時和統(tǒng)一的改造；要提高城鎮(zhèn)基礎設施規(guī)劃標準和建設水平，加強城鎮(zhèn)基礎設施建設力度，有效擴大城鎮(zhèn)人口吸納能力。目前，我國城市基礎設施采取的基本上是政府直接經(jīng)營管理的模式，城市基礎設施的運行也主要由市政工程管理機構與其他專業(yè)公司（或局）直接經(jīng)營管理。今后，應逐步加大城市基礎設施社會化和市場化改革的力度，在統(tǒng)一的城市公共資產(chǎn)管理機構下，按照城市基礎設施性質的不同，分別采用相應的不同的經(jīng)營管理模式（文獻5）。
二是完善規(guī)劃體制。要進一步強調城鎮(zhèn)規(guī)劃的硬約束，嚴格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法和有關法規(guī)和政策，搞好新一輪城鎮(zhèn)規(guī)劃并嚴格監(jiān)督規(guī)劃的實施。要加強城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃工作，盡快制定我國重點城鎮(zhèn)群的規(guī)劃方案。大城市要防止“攤大餅”和“空洞化”；中小城市要防止盲目擴張；小城鎮(zhèn)則避免遍地開花。城鎮(zhèn)基礎設施要統(tǒng)籌規(guī)劃，地上地下基礎設施要全面兼顧，少搞形象工程。城鎮(zhèn)規(guī)劃要強調各主體的參與，具體制定城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設各階段，社會主體參與的形式、范圍和作用。要繼續(xù)深化政府職能轉變，完善土地征用和使用制度。
三是改革人口遷移體制。按照人口的自由流動和合法的遷徙的要求，改革人口遷移體制。首先，逐步取消戶籍城鄉(xiāng)分置制度，建立新型的按居民居住地登記及變更登記制度；其次，取消附加在戶籍制度上的經(jīng)濟社會方面的規(guī)定，探索城鄉(xiāng)社會保障、子女上學和升學、就業(yè)等方面一體化的具體途徑，不斷提高社會保障統(tǒng)籌的層次，優(yōu)先在“城中村”推進這方面的改革；第三，在推進土地集約經(jīng)營的基礎上，逐步放棄“土地換城市戶口、換社?！钡乃悸罚⒊青l(xiāng)居民身份自由相互轉換的可行辦法。
四是完善土地管理制度。建立城鄉(xiāng)一體化的土地行政管理機制。我國國土資源管理部門是國家統(tǒng)一管理土地資源的行政機構，建設管理部門和農業(yè)管理部門分別是城鄉(xiāng)土地開發(fā)利用和管理的具體執(zhí)行部門，如何協(xié)調這三者之間的關系著未來我國土地資源全面、高效和集約的開發(fā)利用，滿足“兩個確?！钡囊?。基本思路是，強化國土資源部門對全國土地資源的統(tǒng)籌協(xié)調管理職能，建立城鄉(xiāng)一體化的土地行政管理機制。具體內容包括，淡化土地所有權管理，突出土地利用權的確權、規(guī)范和管理，相應地進一步明確國土部門對土地使用權的行政管理職能，建設部門和農業(yè)部門以及其他部門只行使使用權；強化和改進土地用途管制，如劃分土地利用功能區(qū)、明確城鎮(zhèn)邊界、劃分各類農業(yè)用地（主要是耕地）基本保護范圍、建立嚴格的土地用途變更審批制度等；建立各土地利用類型的、符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃要求的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權市場，增加土地資源的流動性，擴大空間的范圍，促進土地開發(fā)利用效率的提高；等等。
五是改革城市財稅金融體制，變“賣地財政”為規(guī)范的“土地財政”。稅收上，要在進一步明確土地產(chǎn)權基礎上（或永久使用權），盡快及時地開征房地產(chǎn)稅，有效控制土地出讓價和房價，以改革土地利用的直接稅和間接稅比例關系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，促進土地市場和房地市場健康發(fā)展。發(fā)達國家經(jīng)驗表明，房地產(chǎn)稅可以明顯地調控土地價格和房價，極端的例子是金融危機中一些業(yè)主1美元出售物業(yè)都沒人要。也就是說，如果開征房地產(chǎn)稅，只要稅率合適，土地價格將應聲而落；同時開征房地產(chǎn)稅更為重要的意義在于有利于理順土地所有者和土地行政管理者的關系：只要開征房地產(chǎn)稅長期存在就會改變目前極不合理的（帶有殖民地味道的）一次性收取多年土地出讓金問題和土地出讓年限問題（只要年年交稅就不存在所謂年限問題），才能改變目前的所謂“賣地財政”為規(guī)范的“土地財政”；只要土地價格合適就會形成規(guī)范化的土地市場化，優(yōu)化土地資源的配置，鼓勵土地的經(jīng)營開發(fā)（此外，國家稅收主要從土地和物業(yè)中來也是孫中山先生的理想）。另外，財政上，建立城市財政與城鎮(zhèn)基礎設施之間的新型關系，財政資金（主要是未來的房地產(chǎn)稅）只管基礎設施的運行，而不管投資，城鎮(zhèn)基礎設施投資主要靠其它途徑解決，如民間資本、信貸、外資等。金融體系上，建議開辦土地銀行，統(tǒng)籌經(jīng)營管理與土地出讓、交換和開發(fā)有關的所有資金來源和用途。近期應研究擴大城鎮(zhèn)建設債券發(fā)行規(guī)模的可行性，以及進一步拓寬民間資本和國外資本進入城鎮(zhèn)建設的渠道。
六是完善干部管理考核制度。在干部管理考核和任用制度中，要淡化經(jīng)濟發(fā)展的速度與規(guī)模指標，改革城鎮(zhèn)建設主要靠土地財政的狀況，強化對城鎮(zhèn)所有居民的民生指標的考量，近期應當突出對“城中村”改造力度的考核，在干部制度上確保城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設的健康發(fā)展。
參考文獻：略
作者單位：國務院發(fā)展研究中心 劉勇 ，北京信息科技大學 李仙。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國經(jīng)濟學人 微信公眾號（原創(chuàng)）
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