耕地占補平衡制度自確立實施以來，作為經濟發展與資源保護的調節器，發揮了保障發展和保護耕地的雙重作用，實現了經濟增長和耕地保護的雙贏。黨的十九大明確了統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的總體部署，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，發展道路將更加注重均衡性、人與自然的和諧共生。新發展理念對耕地保護和內涵集約發展提出了更高的要求，如何在更加注重支撐均衡發展的同時，保住耕地紅線，提升資源“生態友好度”，如何用好耕地占補平衡這個“閥門”調節發展與均衡、效率與資源環境保護的關系，運用有效監管手段切實保障占補平衡改革制度的落實，是當前耕地保護研究的重大課題。
耕地占補平衡機制的新變化
耕地占補平衡制度是耕地保護制度的“牛鼻子”，是統籌推進土地整治和高標準農田建設、落實耕地和永久基本農田保護責任的關鍵所在。適應耕地保護形勢，國家提出實行耕地數量、質量、生態三位一體保護，構建“控占用、明責任、算大賬、差別化”的占補平衡新機制。日前發布的《國土資源部關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》提出了轉變補充耕地方式、擴大補充耕地途徑、實行指標分類管理、采取指標核銷方式、規范指標調劑、擴大資金投入和強化監測監管等7 項措施。改進后的占補平衡管理新機制主要有幾大變化：新機制堅持綠色發展理念，轉變了補充耕地的方式，拓展了補充耕地來源途徑，實行指標分類管理和儲備核銷方式，簡化了建設用地項目與補充耕地項目之間掛鉤的管理環節，邁出了補充耕地“算大賬”的重要一步。
耕地占補平衡監管面臨的新挑戰
有效監管是確保改革順利推進的保障，新形勢下耕地占補平衡能否持續有效地發揮好對于發展和保護的調節作用，監管體系的作用十分重要。當前，我國已經建立了土地整治日常監測監管、建設用地審批、年度占補平衡考核、新增耕地核查和耕地保護責任目標考核等為具體內容的耕地占補平衡監管體系。隨著改革的逐步深入，現有監管體系與政策制度管理不協調、不適應、不均衡的問題將逐漸凸顯，新的監管難題也隨之而來。補充耕地“算大賬”對新增耕地核定提出更高要求。土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾和各類高標準農田建設新增耕地可用于占補平衡，耕地開墾費、新增費等各類涉農資金實施項目的新增耕地也可用于占補平衡，這是補充耕地資金、途徑的雙拓展，由于各類項目的資料規范不同、新增耕地的空間形態不同，如何以有效的手段實現各類新增耕地的監管是首要難題。
各類主體的參與對補充耕地成效提出新的挑戰。在原有管理體制下，各類實施主體由于管理主要目標不同，組織實施高標準農田建設的水利設施建設、土壤肥力提升、產業配套等各有側重，如何轉變管理思路，按照統一的高標準農田進行建設，確保補充耕地的基礎設施配套、質量等條件均能達到高標準，讓農民方便種、愿意種，需要政策和制度的雙重約束與引導。
占補平衡的管理新路徑決定了監管對象的多元化。取消占補平衡掛鉤管理，意味著對建設占用耕地與掛鉤補充耕地不再是“一一對應”關系，突出了對形成補充耕地分類指標的入口監管的重要性，更加要求對占補平衡相關各方的全面監管。這不僅要對建設占用耕地單位履行補充耕地義務情況進行監管，還要對補充耕地項目的實施主體進行監管，更要對各級政府落實補充耕地責任落實情況進行監管。
新形勢下耕地占補平衡監管體系建設路徑
理順監管工作體系。從管理體系發展理論角度講，任何一項管理工作都會經歷管理割裂化、管理層級化到管理扁平化的發展過程，耕地占補平衡監管體系正處于這一發展階段，各項監管工作之間尚未形成重點突出、層級清晰的監管局面，導致有些內容在各項監管工作中重復出現。以補充耕地的數量監管為例，從備案單個項目的核查、年度變更核查、年度總量考核等工作中均作為重點內容，但相關工作之間的相互校核、結果相互利用的工作機制還沒有固化，導致還存在備案數據和上圖面積圖數不一致的問題。需要圍繞耕地占補平衡監管的總體需求，針對不同監管工作的技術手段和特點，形成手段各有側重、結果相互驗證、工作交融互通的監管體系，去重補缺，才能保證監管目標實現，同時降低管理成本。
“補位”監管關鍵環節。耕地占補平衡管理制度改革后，對監管工作帶來最大的挑戰是如何落實耕地數量、質量、地類全面監管。由于補充耕地的主渠道發生變化，以往以監測大塊新增耕地圖斑的監管精度并不能適應以零星、線狀地物為新增耕地主要形態的監管工作需求，對補充耕地和提質改造耕地的產能核定方法也須進一步研究，對旱地、水澆地、水田的分類確認也須更加明確，形成易調查辨別的規范標準。研判耕地占補平衡制度改革后即將出現的新情況、新特點，開展以信息化手段為基礎的監管需求分析，完善技術標準、明確監管精度等技術要求，把監管的缺位點補足補好，才能避免改革后又出現新問題。
明晰各級監管權責。當前的占補平衡管理現狀看似扁平化，很多監管工作由國土資源部主動開展，但省級及以下層級發現、反饋問題的手段和方法不多，一是怕自我暴露問題，影響地方形象，二是積極主動開展監管的責任沒有壓實，動力不足。這導致國家看到的更多是經驗做法，而對問題的導向和苗頭掌握不及時。須建立及時發現問題的糾錯機制和反饋機制，在國家、省、市、縣不同的管理層級上劃清監管職責、嚴格落實責任，市縣級要管細、管實、管到項目，省級要落實審核檢查責任，國家層面要補足督導檢查和指導服務的短板，保持上下信息暢通；對及時發現問題并妥善處理糾正和上級檢查考核發現問題的，應予以區分對待；在改革過程中，及時糾錯、適度容錯、杜絕大錯，才是有效的監管方式。同時，也要進一步明晰行政管理和技術監測的職責劃分，保持技術工作的相對獨立，將數據分析監測、信息化比對核查、實地調查與野外信息采集等技術工作長線化、制度化，更好地發揮技術單位為行政決策服務的作用。
完善耕地占補平衡監管工作的具體措施
嚴格新增耕地核定。完善土地整治高標準農田建設新增耕地調查認定程序，制定相關技術標準，研究明確可作為補充耕地的地類來源。充分利用無人機等低空遙感監測手段，在項目立項前和竣工后開展遙感監測，輔以實地調查，確認新增耕地面積、認定新增耕地類型、評定耕地質量等別。重點加強對打消田坎等細碎地物新增耕地的核定，嚴格把握土地調查中對耕地面積的調查統計方式，對北方小于 2 米、南方小于 1 米的溝路坎等已納入耕地統計的，不能作為新增耕地，并做好土地整治項目新增耕地管理和年度土地變更調查工作的銜接。
加強未利用地監管。開展未利用地基礎研究，對新一輪耕地后備資源調查成果加以分析，對生態敏感區、水源保護區等后備資源要劃定范圍，設定為禁止開發區域。強化對未利用地開發土地整治項目的立項監管，提出未利用地開發可行性論證的具體要求，明確項目審批主體、嚴格審批程序、落實審批責任。加強未利用地開發部級監管，將未利用地空間信息納入部綜合監管平臺，對各類備案管理信息中建設占用、土地開發等涉及未利用地的，要實時監控、加強監測監管。開展未利用地重點區域全天候遙感監測，及時發現制止非法利用和破壞未利用地的行為。
抓好信息上圖入庫。落實高標準農田建設統一上圖入庫、統一監管考核制度，將各部門高標準農田建設項目信息全面上圖入庫。完善農村土地整治監測監管系統設計，適應各類主體、各類資金實施的土地整治項目能夠納入備案系統。提高系統的輔助核查功能，為市縣級備案和省級審核把關做好信息化服務，提高入庫信息質量和準確性。把好項目入庫關口，對圖庫備案的土地整治項目，要切實落實省級審核職責，加強土地整治項目日常監測監管。開展已入庫指標的核實檢查工作，督促地方對已入庫占補平衡指標進一步核實確認，確保占補平衡指標真實準確。
強化市場動態監控。建立健全補充耕地指標市場化管理機制，引導各地根據補充耕地的地類、質量和建設用地項目類型等因素形成補充耕地市場化價格，優先保障國家重點基礎設施項目順利落地。開展補充耕地指標市場化監控與價格預警，完善制度設計，防止補充耕地指標非需求性買賣，和以補充耕地市場囤積居奇、獲取暴利，保持補充耕地指標市場價格在合理范圍。加強補充耕地異地調劑管理，逐步建立公開透明、公平公正的調劑機制，防止利用補充耕地指標調劑腐敗案件的發生。支持貧困地區產生的補充耕地指標優先調劑，獲取收益用于服務脫貧攻堅。
抓實監管與輿論宣傳。完善耕地占補平衡、耕地保護責任目標等考核手段措施，充分利用耕地保護責任目標考核與領導干部綜合考核評價、生態文明建設目標評價考核、糧食安全省長責任制考核等相關考核聯動的機制，進一步強化地方政府落實耕地保護任務責任。加強考核結果應用，作為土地利用計劃、專項資金分配等的重要參考因素，切實落實考核獎懲措施。加大力度開展輿論宣傳，讓社會各界認識到耕地占補平衡的重要意義和改革成效，形成全社會共同保護耕地的良好局面。
原文刊發于《中國土地》2018年02期
中國鄉村發現網轉自：土地學人 微信公眾號（原創）
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