耕地占補(bǔ)平衡政策是對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴(kuò)大的補(bǔ)救措施，對(duì)于保障我國(guó)糧食安全具有重大意義。但目前，很多地區(qū)的耕地后備資源已相當(dāng)匱乏，補(bǔ)充耕地指標(biāo)難以為繼。如何在落實(shí)耕保任務(wù)、保障地方合理用地的基礎(chǔ)上，全面提升補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量，已成為各地普遍面臨的問題。本文將以福建省部分縣市為例，分析耕地占補(bǔ)平衡所面臨的問題和解決途徑。
占補(bǔ)平衡面臨的困境
耕地后備資源匱乏，“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”任務(wù)艱巨。福建省耕地后備資源普遍匱乏，為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)下達(dá)年度補(bǔ)充耕地任務(wù)，很多地方都將補(bǔ)充耕地地塊選擇在偏遠(yuǎn)的山區(qū)丘陵地帶。例如：福清市2013年度土地調(diào)查變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全市僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發(fā)為耕地，而灘涂地開發(fā)又受到海洋規(guī)劃制約。屏南縣的耕地后備資源多位于山區(qū)，這些地塊坡度大、連片耕地面積小，可供開發(fā)整理的耕地后備資源極其有限。而與貧瘠的補(bǔ)充耕地相對(duì)應(yīng)的是，大部分地區(qū)的建設(shè)占用土地多為城鎮(zhèn)周圍地勢(shì)平坦、交通便利、土質(zhì)較肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地。新增耕地的主要來源途徑是未利用地的開發(fā)，但這些地塊多處于交通不便、水源缺乏、地形條件相對(duì)較差的地區(qū)，而且新增耕地質(zhì)量難以保證，幾乎不可能達(dá)到或超過先前占用耕地質(zhì)量水平。
鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶實(shí)施土地整治的積極性不高。土地整治是補(bǔ)充耕地的主要渠道，耕地占補(bǔ)平衡制度的落實(shí)，主要通過土地整治工程的實(shí)施。但由于土地整治項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)、涉及面廣、權(quán)屬調(diào)整復(fù)雜，政府給予的補(bǔ)助和資金扶持往往難以彌補(bǔ)成本，或經(jīng)濟(jì)效益不明顯，一些鎮(zhèn)、村對(duì)土地整治的積極性不高。例如：目前福建省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不分山區(qū)與沿海平原，土地整理補(bǔ)助一律每畝3000元，耕地開發(fā)補(bǔ)助為每畝4000元～6000元，像屏南縣這樣的山區(qū)縣，地形地貌復(fù)雜，施工難度大，不可預(yù)見的情況多，項(xiàng)目起價(jià)與沿海地區(qū)完全不同，一些施工單位認(rèn)為按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目必然虧本，所以都不愿意承接工程。
而在一些地勢(shì)比較平坦的地區(qū)，農(nóng)民進(jìn)行種植的利用率較高，尤其是隨著高優(yōu)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，種植蔬菜的土地一年四季輪作不停季，進(jìn)行土地整治的時(shí)間周期難以與農(nóng)作物種植周期需求同步，影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，而政府對(duì)青苗與種植的補(bǔ)貼，不足以彌補(bǔ)整治期間和整治后初期的耕種損失，導(dǎo)致農(nóng)民參與整治的積極性不高。還有一些農(nóng)戶由于擔(dān)心自家承包地權(quán)屬界線被破壞、休耕期沒有收入等原因，不愿意配合土地整治。
土地整治項(xiàng)目缺乏建后監(jiān)管造成浪費(fèi)。一些土地整治項(xiàng)目沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇項(xiàng)目區(qū)，忽略了對(duì)項(xiàng)目區(qū)土壤條件、權(quán)屬情況、生態(tài)環(huán)境、區(qū)位條件等情況的分析和調(diào)查。特別是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，移交管護(hù)工作不到位，沒有簽訂相應(yīng)的管護(hù)責(zé)任，導(dǎo)致一些新增耕地出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象，由此造成土地和資金的極大浪費(fèi)。
實(shí)現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的路徑探索
面對(duì)耕地后備資源匱乏，耕地后備資源開發(fā)潛力越來越小，土地整治的難度日益加大的現(xiàn)實(shí)，各地不僅要在占補(bǔ)平衡制度建設(shè)上創(chuàng)新思路，還要在增加耕地手段上下功夫，切實(shí)提高土地整治管理效率。
落實(shí)耕地保護(hù)政府責(zé)任。將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)納入各級(jí)政府年度考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立土地違法違規(guī)政府領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，特別是將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地的面積和質(zhì)量作為硬性指標(biāo)進(jìn)行量化考評(píng)。充分發(fā)揮地方政府在土地開發(fā)整理的主導(dǎo)作用，使土地整治工作由部門行為上升為政府行為，切實(shí)改變目前國(guó)土部門唱“獨(dú)角戲”的被動(dòng)局面。
完善耕地占補(bǔ)平衡考核體系。耕地占補(bǔ)平衡不僅要實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的平衡，更要從質(zhì)量上進(jìn)行考核，其實(shí)質(zhì)是要達(dá)到耕地生產(chǎn)能力的占補(bǔ)平衡。在考核方式上，可通過中、低產(chǎn)田的改造提高耕地的產(chǎn)出率來折抵耕地的占補(bǔ)平衡或直接以改造較大面積的中、低產(chǎn)田來代替補(bǔ)充耕地，達(dá)到耕地生產(chǎn)能力的平衡，還可有效避免開發(fā)耕地帶來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。
建立建設(shè)占用耕地約束機(jī)制。實(shí)行耕地有償保護(hù)制度，即每年對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行考核，根據(jù)結(jié)果發(fā)放基本農(nóng)田有償管護(hù)費(fèi)。對(duì)新開發(fā)復(fù)墾的耕地在規(guī)定年限內(nèi)發(fā)放商品有機(jī)肥改良土壤。建立占用耕地建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)出效益評(píng)估制度，對(duì)各市縣畝均建設(shè)用地產(chǎn)出效益、新增建設(shè)用地產(chǎn)出效益、建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)效益進(jìn)行定期評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)。提高耕地開墾費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)國(guó)土資源部門、物價(jià)部門要按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則，綜合考慮耕地開發(fā)成本、補(bǔ)充耕地的地力培肥、占用耕地的耕作層剝離等因素，按年度、分區(qū)、地類（旱地、水澆地、水田）制定耕地開墾費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，每年向社會(huì)公布。
提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量。嚴(yán)格執(zhí)行表土剝離制度。建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批時(shí)必須附表土剝離方案，表土剝離成本納入項(xiàng)目建設(shè)成本，剝離的表土由縣級(jí)國(guó)土部門統(tǒng)籌用于新開發(fā)耕地改良。同時(shí)，健全新增耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)，制定耕地質(zhì)量等級(jí)與補(bǔ)充耕地面積的折算辦法，補(bǔ)充耕地等級(jí)低于被占用耕地等級(jí)，按等級(jí)折算增加補(bǔ)充耕地面積，保證補(bǔ)充耕地與被占用耕地產(chǎn)能相當(dāng)。對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量無法達(dá)到占用耕地的情況，要通過“補(bǔ)改結(jié)合”的辦法，安排對(duì)現(xiàn)有耕地進(jìn)行整治，因地制宜地把水澆地改造為水田，旱地改造為水澆地或水田，將補(bǔ)充耕地與改造耕地項(xiàng)目合并計(jì)算，落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”要求。
增加土地整治補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高群眾參與的積極性。適時(shí)提高地區(qū)土地整治項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，有效保障土地整治項(xiàng)目質(zhì)量。如2012年，福清市在福建省補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上市級(jí)配套10%的資金，主材限定價(jià)格在定額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加25%，基本上解決了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，保障了土地整治項(xiàng)目質(zhì)量。同時(shí)，從立項(xiàng)、施工到驗(yàn)收，都要發(fā)揮當(dāng)?shù)劓?zhèn)村干部群眾的參與作用，尤其在施工過程中，實(shí)行監(jiān)理公司、國(guó)土部門和當(dāng)?shù)卮甯刹咳罕娙焦餐O(jiān)督。要制定相應(yīng)的激勵(lì)措施和優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)基層政府和個(gè)人加大對(duì)新開墾耕地質(zhì)量的改良力度。
加強(qiáng)對(duì)新開墾耕地的后續(xù)管理。創(chuàng)新監(jiān)管方式。鼓勵(lì)引導(dǎo)項(xiàng)目新建耕地實(shí)行集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)。開墾前為國(guó)有土地的，應(yīng)進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)；開墾前為集體所有但未承包給集體經(jīng)濟(jì)成員的，應(yīng)統(tǒng)一承租給農(nóng)業(yè)公司或農(nóng)業(yè)大戶。
作者供職于福建省莆田市國(guó)土資源局
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地
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