耕地占補平衡政策是對工業化、城鎮化建設占用耕地不斷擴大的補救措施，對于保障我國糧食安全具有重大意義。但目前，很多地區的耕地后備資源已相當匱乏，補充耕地指標難以為繼。如何在落實耕保任務、保障地方合理用地的基礎上，全面提升補充耕地的數量和質量，已成為各地普遍面臨的問題。本文將以福建省部分縣市為例，分析耕地占補平衡所面臨的問題和解決途徑。
占補平衡面臨的困境
耕地后備資源匱乏，“占優補優”任務艱巨。福建省耕地后備資源普遍匱乏，為了實現上級下達年度補充耕地任務，很多地方都將補充耕地地塊選擇在偏遠的山區丘陵地帶。例如：福清市2013年度土地調查變更調查數據顯示，全市僅剩15.95萬畝園地及39.63萬畝灘涂地可開發為耕地，而灘涂地開發又受到海洋規劃制約。屏南縣的耕地后備資源多位于山區，這些地塊坡度大、連片耕地面積小，可供開發整理的耕地后備資源極其有限。而與貧瘠的補充耕地相對應的是，大部分地區的建設占用土地多為城鎮周圍地勢平坦、交通便利、土質較肥沃的優質耕地。新增耕地的主要來源途徑是未利用地的開發，但這些地塊多處于交通不便、水源缺乏、地形條件相對較差的地區，而且新增耕地質量難以保證，幾乎不可能達到或超過先前占用耕地質量水平。
鎮、村和農戶實施土地整治的積極性不高。土地整治是補充耕地的主要渠道，耕地占補平衡制度的落實，主要通過土地整治工程的實施。但由于土地整治項目實施周期長、涉及面廣、權屬調整復雜，政府給予的補助和資金扶持往往難以彌補成本，或經濟效益不明顯，一些鎮、村對土地整治的積極性不高。例如：目前福建省級補助標準不分山區與沿海平原，土地整理補助一律每畝3000元，耕地開發補助為每畝4000元～6000元，像屏南縣這樣的山區縣，地形地貌復雜，施工難度大，不可預見的情況多，項目起價與沿海地區完全不同，一些施工單位認為按現行標準實施土地開發整理項目必然虧本，所以都不愿意承接工程。
而在一些地勢比較平坦的地區，農民進行種植的利用率較高，尤其是隨著高優農業的發展，種植蔬菜的土地一年四季輪作不停季，進行土地整治的時間周期難以與農作物種植周期需求同步，影響了農民的經濟收入，而政府對青苗與種植的補貼，不足以彌補整治期間和整治后初期的耕種損失，導致農民參與整治的積極性不高。還有一些農戶由于擔心自家承包地權屬界線被破壞、休耕期沒有收入等原因，不愿意配合土地整治。
土地整治項目缺乏建后監管造成浪費。一些土地整治項目沒有結合當地實際情況選擇項目區，忽略了對項目區土壤條件、權屬情況、生態環境、區位條件等情況的分析和調查。特別是項目竣工驗收后，移交管護工作不到位，沒有簽訂相應的管護責任，導致一些新增耕地出現拋荒現象，由此造成土地和資金的極大浪費。
實現占優補優的路徑探索
面對耕地后備資源匱乏，耕地后備資源開發潛力越來越小，土地整治的難度日益加大的現實，各地不僅要在占補平衡制度建設上創新思路，還要在增加耕地手段上下功夫，切實提高土地整治管理效率。
落實耕地保護政府責任。將耕地保護責任目標納入各級政府年度考核評價指標體系，建立土地違法違規政府領導干部問責制，特別是將耕地保有量、基本農田保護面積、補充耕地的面積和質量作為硬性指標進行量化考評。充分發揮地方政府在土地開發整理的主導作用，使土地整治工作由部門行為上升為政府行為，切實改變目前國土部門唱“獨角戲”的被動局面。
完善耕地占補平衡考核體系。耕地占補平衡不僅要實現數量上的平衡，更要從質量上進行考核，其實質是要達到耕地生產能力的占補平衡。在考核方式上，可通過中、低產田的改造提高耕地的產出率來折抵耕地的占補平衡或直接以改造較大面積的中、低產田來代替補充耕地，達到耕地生產能力的平衡，還可有效避免開發耕地帶來的生態風險。
建立建設占用耕地約束機制。實行耕地有償保護制度，即每年對基本農田保護的數量、質量進行考核，根據結果發放基本農田有償管護費。對新開發復墾的耕地在規定年限內發放商品有機肥改良土壤。建立占用耕地建設項目產出效益評估制度，對各市縣畝均建設用地產出效益、新增建設用地產出效益、建設項目社會效益進行定期評估，根據評估結果下達建設用地指標。提高耕地開墾費繳納標準，省級國土資源部門、物價部門要按照“占優補優”的原則，綜合考慮耕地開發成本、補充耕地的地力培肥、占用耕地的耕作層剝離等因素，按年度、分區、地類（旱地、水澆地、水田）制定耕地開墾費繳納標準，每年向社會公布。
提升補充耕地質量。嚴格執行表土剝離制度。建設項目報批時必須附表土剝離方案，表土剝離成本納入項目建設成本，剝離的表土由縣級國土部門統籌用于新開發耕地改良。同時，健全新增耕地質量等級評價，制定耕地質量等級與補充耕地面積的折算辦法，補充耕地等級低于被占用耕地等級，按等級折算增加補充耕地面積，保證補充耕地與被占用耕地產能相當。對補充耕地質量無法達到占用耕地的情況，要通過“補改結合”的辦法，安排對現有耕地進行整治，因地制宜地把水澆地改造為水田，旱地改造為水澆地或水田，將補充耕地與改造耕地項目合并計算，落實“占優補優”要求。
增加土地整治補助標準，提高群眾參與的積極性。適時提高地區土地整治項目補助標準，有效保障土地整治項目質量。如2012年，福清市在福建省補助的標準基礎上市級配套10%的資金，主材限定價格在定額標準基礎上增加25%，基本上解決了補助標準偏低的問題，保障了土地整治項目質量。同時，從立項、施工到驗收，都要發揮當地鎮村干部群眾的參與作用，尤其在施工過程中，實行監理公司、國土部門和當地村干部群眾三方共同監督。要制定相應的激勵措施和優惠政策，鼓勵基層政府和個人加大對新開墾耕地質量的改良力度。
加強對新開墾耕地的后續管理。創新監管方式。鼓勵引導項目新建耕地實行集約規模經營。開墾前為國有土地的，應進行企業化經營；開墾前為集體所有但未承包給集體經濟成員的，應統一承租給農業公司或農業大戶。
作者供職于福建省莆田市國土資源局
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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