耕地資源占補平衡政策至今已經執行了20多年，這一政策在堅守耕地數量質量紅線、保障國家耕地資源安全、支撐國家糧食安全方面取得顯著成效。在新時代背景下，耕地占補平衡政策也面臨如何協調生態紅線政策、修養生息政策之間的有效銜接的問題，迫切需要政策調整與完善，以適應生態文明建設的需求。
我國通過實施耕地資源占補平衡策略，守住了耕地數量紅線，在支撐我國城市化和工業化過程中提供了有力的用地保障。但也不可否認，當前耕地質量和生態狀況不容樂觀。研究表明，從1990年到2010年，我國至少有2785萬公頃的優質耕地轉化為城市用地和建設用地，超過了實際城市化和工業化的需求，也存在地方土地的過度城市化和產業用地的低效利用。我國的耕地資源數量和質量重心從水土資源匹配好南方向干旱的北方和西部轉移。從1985年至2005年期間，我國耕地的重心沿西北方向移動了45.63公里，形成了以濕地和生態用地消失為代價的三江平原北方水稻產商品區和新疆以草原消失為代價的棉花種植區。
優質耕地消失和耕地重心向北轉移導致了耕地的過度集約利用：
當前，我國已經進入到了全面進行生態建設的新階段，耕地占補平衡政策需要與生態文明建設要求、耕地修養生息政策、鄉村振興政策進行有效銜接，以可持續地保障國家糧食安全。對此，有必要繼續實施耕地占補平衡政策，嚴格控制耕地占用。建立在我國糧食安全基礎上的耕地占補平衡政策在抑制地方用地沖動，保護耕地數量和質量方面起到了不可替代的作用。其直接效果，就是守住了我國耕地資源的底線，支撐了糧食產量的12連增，保障了我國在快速城市化和工業化發展過程中的糧食安全，因此耕地占補平衡是不可替代的政策。
長期以來，我國重視國家宏觀層面的資源保護模式，而忽視和弱化了地方資源和環境保護的主動性、積極性和創造性。因此，未來的資源保護模式要建立起尊重區域差異、文化傳統、產權主體的新模式，要形成中央與地方、計劃與市場結合、總體控制與局部創新、資源安全和產權主體結合的新模式，實現資源保護由側重中央管理模式向中央與地方管理協同模式轉變。
在此基礎上，建立起以永久保護優質耕地資源為目標的新策略和補償機制。優質耕地資源是保障國家糧食永久安全的基石，從我國城市化和工業化發展戰略、我國主體功能區功能定位、國家優質耕地資源現狀分布和大宗糧食作物生產分布區域，優先劃定優質耕地資源永久保護區；實現以耕地數量為核心的保護模式向建立優質農產品空間總體保護模式的策略轉變。優質耕地資源永久保護區內，不僅包括區域內的優質耕地資源，還應包括區域內的農村居民點，山川、河流、村落等為永久優質耕地資源配套的其他用地類型。建立以“優質、綠色、低碳、高效”為目標的“綜合性、整體性”人地和諧的耕地資源生態空間保護模式，并建立與之相適應的永久基本農田保護的考核和激勵與補償機制。
同時，加大補充耕地力度，建議國家統一進行耕地資源儲備區建設。根據中央四號文件，后備資源緊缺的區域和國家重點建設項目可以實施跨區域耕地占補平衡，但是，大部分的占補平衡還是在省域內完成。而這種補充耕地的方式主要在邊遠山區的地方實施，是以小規模、分散性、碎片化補充為主，由于耕作不方便，導致補充耕地的撂荒和閑置問題。因此，迫切需要在國家層面，實施大規模、集中、連片的方式進行補充耕地，可以借鑒荷蘭、以色列等國家在對于荒漠化、沙漠化、鹽堿化土地整治的先進工程模式和技術，考慮在我國的耕地后備資源相對豐富的區域實施大規模的補充耕地，做到補充耕地與生態保護之間的有效銜接，形成國家耕地資源儲備區。
萬物土中生，土地作為重要的自然資源，不僅具有糧食生產功能，還具備緩解氣候變化、水質凈化、二氧化碳固持、傳統文化維持等多功能。而十八大以來，生態文明提出構建“山、水、田、城、林、草、人”生命共同體，核心就是要激發土地資源各個系統要素的生產、生態和生活功能。因此，要擯棄過去的“耕地、林地、水域、城市、草地、后備資源”的厚此薄彼的保護模式，要尊重區域水土資源稟賦特征，以區域“城市和鄉村”、“東、中、西”協調、“人口、產業和土地資源”協調為目標，構建整個土地資源系統生態空間安全的保護、恢復和建設的新型土地資源保護體系。
耕地占補平衡政策，要實現從耕地資源保護向整個生命共同體的保護轉變，堅持將優質耕地資源的嚴格保護與生態系統恢復和重建結合。對此，國家層面要強化優質耕地資源保護，發揮國家集中進行資源管理的優勢，縮小管理環節和約束目標，切實實現最嚴格的耕地資源保護制度。充分發揮我國土地資源的區域特征，實施以區域生態恢復和重建為目標的土地綜合整治模式。土地綜合整治要以系統恢復和重建區域生態系統功能為核心目標，改變以補充耕地數量，提升糧食生產能力的單一目標；土地整治要因地制宜，解決區域土地功能失衡問題，促進區域耕地保護與鄉村生態建設協調發展。
作者單位：中國農業大學土地科學與技術學院
中國鄉村發現網轉自：中國自然資源報
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