【摘要】既有理論觀點難以充分解釋當(dāng)前耕地占補平衡面臨的困境。耕地占補平衡的困境從根本上看體現(xiàn)了國家能力的不足。基于政策所處的結(jié)構(gòu)和實施過程來看，國家政策的貫徹嵌入在“以縣為主”的經(jīng)濟發(fā)展體制、“條塊縱橫”的地方政府組織方式及“項目體制”下的農(nóng)民參與三個層面。鑒于國家能力的不足，不僅縣域經(jīng)濟體往往選擇性地執(zhí)行中央政策，而且政策執(zhí)行過程本身也因條塊分割而面臨組織成本的高企，再加上項目制下農(nóng)民參與和被動員程度的不足，使耕地占補平衡政策陷入諸多困境。因此，需要從國家經(jīng)濟發(fā)展體制、政府組織架構(gòu)、項目制與基層組織建設(shè)協(xié)同等方面著手，切實加強國家能力建設(shè)。
一、耕地占補平衡困境及其既有解釋
基于特殊國情，中共中央、國務(wù)院于1986年出臺7號文，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為一項必須長期堅持的基本國策。1996年原國家土地管理局提出了“耕地總量平衡”理念。1997年4月，中共中央、國務(wù)院出臺11號文，提出“實行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”，要求“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標準的耕地”。上述精神很快被1999年新修訂《土地管理法》吸收，該法第31條明確規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度”，標志著“耕地占補平衡”被正式納入到法制化軌道。“補充耕地”成為占用耕地必須履行的一項法定義務(wù)。
耕地占補平衡政策是實現(xiàn)“耕地總量動態(tài)平衡”的有效措施，是貫徹落實保護耕地基本國策的基本制度之一。但在實際的政策執(zhí)行過程中，耕地占補平衡出現(xiàn)了“占優(yōu)補劣”“以次充好”“邊補充邊拋荒”等問題[1]，使耕地占補平衡政策本身的有效性面臨極大的挑戰(zhàn)和困境。耕地占補平衡困境的癥結(jié)究竟何在？對此，學(xué)術(shù)界大體有以下幾種觀點：
一是“制度不健全論”。該觀點認為，耕地占補平衡困境源于制度的不健全。不健全的制度讓政策執(zhí)行充滿了不確定性，從而導(dǎo)致執(zhí)行效果不足或過度。[2]二是“制度不合理論”。該觀點認為，現(xiàn)行制度規(guī)定與普遍認可的社會觀念存在矛盾，因此被認為是一種不合理的制度，從而導(dǎo)致政策很難被有效執(zhí)行。[3]比如，東部沿海地區(qū)早先經(jīng)濟發(fā)展占用了大量的耕地，但當(dāng)時國家的土地管理制度并未對其嚴格約束，等到中西部地區(qū)開始快速發(fā)展時，國家的土地制度卻越來越嚴，這在部分欠發(fā)達地區(qū)的官員看來既不公平，又不合理。因此，在執(zhí)行政策時，便可能出現(xiàn)變相抵制。三是“執(zhí)行者自利論”。該觀點認為，政策執(zhí)行者與政策制定者之間的利益并非總是一致的，政策執(zhí)行者的自利性特征會導(dǎo)致其借用國家政策話語來實現(xiàn)自己利益的最大化，從而影響政策的執(zhí)行方式和執(zhí)行效果。[4]
上述觀點在解釋耕地占補平衡困境上具有一定的解釋力，但存在不足之處。首先，圍繞著耕地保護的制度建設(shè)，我國已經(jīng)出臺了多層次、多方面的法律法規(guī)政策，形成了一整套的耕地保護制度體系。因此，盡管在某些方面可能還存在不完備之處，但以此將耕地占補平衡困境歸于“制度不健全”未免存在說服力不足。其次，“制度不合理論”既忽視了制度本身的可變動性，又因秉持“社會優(yōu)先”的理念，忽視了國家法律的權(quán)威性和自主性；而且，這種觀點還把耕地占補平衡與經(jīng)濟發(fā)展對立起來，而這種對立本身可能并非事實。第三，耕地占補平衡政策涉及多方關(guān)系，政策執(zhí)行是各個相關(guān)主體間的互動過程，執(zhí)行者的自利性其實受到客觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約，因此，“執(zhí)行者自利論”并不能有效地解釋耕地占補平衡的困境。但上述觀點都具有啟發(fā)性，從而構(gòu)成了本文進一步研究的資源和基礎(chǔ)。耕地保護是一種國家意志，耕地占補平衡政策是這種意志的表達形式。這一政策是否貫徹落實，取決于“國家能力”[5]。本文試圖從國家能力視角出發(fā)，對耕地占補平衡困境進行解釋。
二、理論資源與解釋框架
美國學(xué)者亨廷頓、阿爾蒙德等人在研究國家現(xiàn)代化進程中的政治比較時，對不同政治體制的體系、過程和效能進行了分析，開啟了“國家能力”研究的濫觴。[6-7]此后，國家主義學(xué)派的興起進一步突出了國家權(quán)力及其意志在經(jīng)濟社會發(fā)展中的獨特重要作用。福山認為，國家能力就是國家“制定并實施政策和執(zhí)法的能力”。[8]斯考切波區(qū)分了總體上和具體政策層面的國家能力。[9]米格代爾從“國家與社會”關(guān)系框架出發(fā)，將國家能力界定為國家與社會組織爭奪社會控制和支配資源的能力，具體包括提取、滲透、規(guī)制和分配四大能力。[10]王紹光則將國家能力分為強制、汲取、濡化、認證、規(guī)制、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合等諸種能力。[11]
政策是體現(xiàn)和實現(xiàn)國家能力的重要工具。因為政策往往包含有明確的國家意圖，而能否貫徹落實政策要求，直接意味著國家的意圖能否得到實現(xiàn)。從參與結(jié)構(gòu)來看，政策制定一般涉及中央政府、地方政府及相關(guān)部門、村社組織及農(nóng)民等多個主體；從運作過程來看，政策實踐具有多階段的總體特征。不同的參與主體在不同的政策實踐階段具有不同的表現(xiàn)和作用，國家能力則在各個階段都有所體現(xiàn)。首先，在政策議程設(shè)置階段，政策中所要包含的國家意圖(政策議程和目標等)往往需要通過中央來設(shè)置；而地方政府之間的需求偏好和利益關(guān)切存在巨大差異，中央能否在設(shè)置政策議程的過程中超脫出來，實現(xiàn)全局把控，體現(xiàn)了國家能力。其次，地方在接收到中央意圖之后，有一個理解和消化中央意圖和目標的過程，進而需要將這一目標責(zé)任分派給相應(yīng)的職能部門；地方政府及相關(guān)部門需要制定出既能夠體現(xiàn)中央意圖，又能夠結(jié)合地方具體情況的詳細的政策文本和具有可操作性的實施方案(因此往往包含地方意圖)——這個過程既要面向內(nèi)部各職能部門，又要面向作為政策對象的村社組織及農(nóng)民。地方政府能否整合不同職能部門之間的資源、關(guān)系和權(quán)力，直接體現(xiàn)了地方政府的能力，也間接地體現(xiàn)了國家能力。最后，村社組織及農(nóng)民群體在接收到具體的政策及實施方案之后，能否積極地配合政策的實施和運作，往往是政策是否最終有效的重要一環(huán)。歸根到底，夾帶有政府意圖的政策文本及其實施方案能否有效地回應(yīng)農(nóng)民的實際需求，是政策能否獲得農(nóng)民積極響應(yīng)和配合的關(guān)鍵，因此也體現(xiàn)了國家能力。耕地占補平衡作為一項國家政策，攜帶著明確的國家意志。因此，可以從國家能力的角度理解和解釋當(dāng)前耕地占補平衡政策在執(zhí)行過程面臨的困境或問題。相應(yīng)的解釋框架可以從下述三個方面展開：
第一，中央與地方關(guān)系。政策的出臺是為解決實際問題，但在一個社會里需要解決的問題很多，國家需要對這些事務(wù)的輕重緩急進行排序，從而有選擇性地將某些問題納入到政策考慮的范圍之內(nèi)，這便是政策的議程設(shè)置。在這個階段里，核心是要處理中央與地方的關(guān)系。政府并非鐵板一塊，大體可分為中央政府和地方政府。國家體制不同，中央與地方在權(quán)責(zé)利的制度化配置也會有所不同。我國雖然是單一制國家，但實際上是一種分級的政府行政與管理體制，因此，中央與地方的關(guān)系就不僅是形式上的區(qū)別，而且具有實質(zhì)性的內(nèi)涵。制度化的中央與地方關(guān)系，既能夠?qū)Φ胤秸纬杉s束，也為地方政府創(chuàng)造自主的空間，使地方政府具有自己的利益需求和政策偏好。因此，當(dāng)?shù)胤綀?zhí)行中央政策時，地方能在多大程度上貫徹國家意志，體現(xiàn)了國家能力。
第二，地方政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系。中央意圖傳達到地方后，地方需要對這一意圖進行初步理解和反應(yīng)，然后分派到相應(yīng)的職能部門或工作部門負責(zé)具體的政策細化和實施方案的制定。由于地方政府是由眾多執(zhí)行不同任務(wù)或承擔(dān)不同職能的機構(gòu)按照一定的原則和程序組成的科層系統(tǒng)，各職能部門之間相對獨立，專業(yè)化程度較高。然而，政策目標往往具有整體性和綜合性特征。因此，落實和執(zhí)行政策往往需要多部門的配合與協(xié)同，同時還涉及條條與塊塊之間的關(guān)系。在這個階段，核心是要處理好地方政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系。顯然，地方政府與職能部門之間以及職能部門之間的關(guān)系等，都會影響到地方政府執(zhí)行中央政策的能力和效果，從而也體現(xiàn)了國家能力。
第三，國家與農(nóng)民的關(guān)系。在政策實施階段，涉及執(zhí)行政策的主體與政策對象之間的關(guān)系，也即政府與村社組織或農(nóng)民之間的關(guān)系問題。國家政策以某種方式向政策對象供給，最終必然要與政策對象打交道，只有得到政策對象的認可和支持，才能從根本上實現(xiàn)國家意圖。國家能力視角關(guān)注國家與農(nóng)民的互動。從長期來看，國家意圖與廣大農(nóng)民根本利益其實是一枚硬幣的兩面，國家意圖要與農(nóng)民的需要保持根本上的一致。因此，國家政策對其政策對象參與性的動員和激勵，是考察國家能力的另一個不可忽視的面向。
綜上所述，國家能力理論的解釋視角，要求對政策實踐的機制進行結(jié)構(gòu)和過程的分析和考察。具體到耕地占補平衡政策而言，從政策實踐的過程來看，可以分為政策議程的設(shè)置階段、政策的制定及操作化階段和政策的執(zhí)行及實施階段等三個階段；根據(jù)在政策實踐的不同階段中所涉及的利益主體，可以揭示出各階段不同主體之間的復(fù)雜關(guān)系模式，綜合來看包括“央—地”關(guān)系、“條—塊”關(guān)系和“國家—農(nóng)民”關(guān)系三對關(guān)系模式。這些關(guān)系模式的狀況往往能夠?qū)ο嚓P(guān)政策的執(zhí)行過程及其效果產(chǎn)生重大影響，體現(xiàn)出國家能力的大小和運行方式。具體來說，需要考慮以下三個層面：一是“以縣為主”的地方經(jīng)濟發(fā)展體制；二是“條塊縱橫”的地方政府內(nèi)部組織架構(gòu)；三是“項目制”下的國家與農(nóng)民關(guān)系。這三個層面及其問題與當(dāng)前的國家能力之間存在一定的映射關(guān)系，國家能力的提高也會在這個三個層面表達出來。
三、“以縣為主”的經(jīng)濟發(fā)展體制與政策執(zhí)行偏差
改革開放以來，我國的財稅體制和行政管理體制改革的總體方向是財稅包干和行政分權(quán)。但當(dāng)時的改革也產(chǎn)生了一定的問題，其中最突出的是“兩個比重”[12]極不協(xié)調(diào)，最終促成了“分稅制”改革。分稅制改革進一步改變了中央與地方的關(guān)系，使地方經(jīng)濟發(fā)展面臨財政收入緊張的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向“非預(yù)算收入”和“預(yù)算外收入”轉(zhuǎn)移[13]，地方政府在受約束的同時獲得更大的自主空間。這種實質(zhì)上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟社會的持續(xù)高速發(fā)展。
國家財稅體制和行政體制的改革深刻影響了地方政府的職能及其行為方式。改革以后，地方政府——尤其是“縣域政府”成為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的責(zé)任主體，縣域經(jīng)濟在競爭中快速發(fā)展。[14]就如何解釋這一現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成了一些研究成果。戴慕珍認為財稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化促使地方政府積極推動經(jīng)濟發(fā)展，扮演企業(yè)家的角色。[15]洪銀興等也認為地方政府實際上扮演市場行動者的角色。[16]而邱海雄、徐建牛則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經(jīng)濟發(fā)展，形成“政府即廠商”。[17]楊善華等提出在市場轉(zhuǎn)型中基層政府從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變[18]，突出了改革后基層政府的自利性特征。裴小林則認為，是農(nóng)村集體土地所有制影響了企業(yè)的資源配置模式和效率，從而對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻[19]。
“以縣為主”的地方經(jīng)濟發(fā)展體制有效地推動了地方經(jīng)濟乃至全國經(jīng)濟的快速發(fā)展，但同時占用了大量的耕地資源。數(shù)據(jù)顯示，從1986年至1997年期間，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值從10275.18億元增長到78973.03億元；全國固定資產(chǎn)投資從3120.60億元增加到24941.10億元；城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)等均有大發(fā)展，部分地區(qū)在20世紀90年代初還出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)熱”“房地產(chǎn)熱”乃至“圈地炒地潮”等。各項建設(shè)項目的上馬以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等因素，導(dǎo)致了耕地資源的大量流失。在1987年至1995年期間，全國耕地因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用和災(zāi)毀導(dǎo)致的減少共計568萬公頃，盡管這段時間內(nèi)因開荒圍墾等新增耕地257.62萬公頃，但耕地還是凈減少了310.38萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。
從1997年，即在“分稅制”后，以及21世紀初的取消農(nóng)業(yè)稅和所得稅重新劃分改革，使地方政府越來越依賴“土地財政”。改革后我國GDP年均增長率長期維持在10%左右，與此同時，建設(shè)占用耕地面積也呈增加之勢。耕地資源的快速流失引起了國家和社會的高度重視，進而使貫徹落實“保護耕地”的基本國策越來越迫切。耕地占補平衡政策正是在這樣的背景下出臺。國家試圖通過該政策實現(xiàn)耕地總量平衡，遏制耕地快速流失的勢頭。數(shù)據(jù)①顯示，自1998年以來，絕大多數(shù)年份補充耕地數(shù)均超過建設(shè)占用耕地數(shù)，累計補充耕地數(shù)遠超累計建設(shè)占用耕地數(shù)，國家耕地保護的政策基本達到目標，但補充耕地的質(zhì)量普遍堪憂。這說明，地方政府在執(zhí)行國家耕地占補平衡政策時存在選擇性執(zhí)行和不執(zhí)行的情況。
地方政府之所以采取選擇性執(zhí)行國家耕地占補平衡政策，除了后備耕地資源不足的客觀約束外，“以縣為主”的地方經(jīng)濟發(fā)展體制是一個非常重要的原因。財稅體制改革后，地方政府成為地方經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任主體，客觀上使各個縣域經(jīng)濟體之間存在競爭關(guān)系。分稅制以后，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，地方政府——尤其是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型縣域政府，依靠財政轉(zhuǎn)移支付僅能維持政府機構(gòu)的基本運轉(zhuǎn)，根本沒有能力搞經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展；于是，土地成了地方政府招商引資的重要抓手，這種現(xiàn)象被形象地稱為“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”。
“土地財政”是指與土地相關(guān)的政府財政收支和分配關(guān)系，包括土地出讓金和土地相關(guān)稅費收入。按規(guī)定，耕地占補平衡的資金來源主要為供地時收取的耕地開墾費。這項費用作為專項經(jīng)費，專門用于耕地的開墾。耕地開墾費也是地方政府土地收入中的一種。但由于在以縣為主的體制下，地方政府之間存在激烈的招商引資競爭，土地相關(guān)收入往往被作為吸引資本入駐的優(yōu)惠籌碼而被減免，導(dǎo)致耕地開墾費的收繳不能及時足額入庫。如2014年度，案例縣新增建設(shè)用地占用耕地共55.263公頃，應(yīng)繳納耕地開墾費1218.825萬元；但是，截止到2014年12月底，該縣財政耕地開墾專戶實際入庫的耕地開墾費僅為89.5092萬元，占應(yīng)繳總費用的7.3%。顯然，該縣耕地開墾費的收繳率嚴重不足。政策專項資金不足，既影響耕地占補平衡項目的立項實施，也影響補充耕地的質(zhì)量。
歸根到底，在以縣為主的經(jīng)濟發(fā)展體制下，中央政府與地方政府存在一定的利益偏差。因此，在執(zhí)行耕地占補平衡政策時，地方政府缺乏一定的積極性，選擇性地執(zhí)行國家政策，低水平地完成國家任務(wù)。由于相關(guān)驗收審查工作的不完善，地方政府僅滿足于補充耕地的基本要求(數(shù)量上的平衡)，而對補充耕地項目的具體實施過程、補充耕地的質(zhì)量以及補充耕地的后續(xù)利用等方面缺乏足夠的積極性和主動性，導(dǎo)致“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象層出不窮。有的地方政府甚至拒絕實施占補平衡項目，采取調(diào)整面上數(shù)據(jù)造假等方式，僅在賬面上平衡，于是出現(xiàn)“占多補少”等現(xiàn)象。地方政府選擇性地執(zhí)行國家政策，與國家能力的不足有很大關(guān)系。在國家技術(shù)力量不足以全面監(jiān)控政策實施的情況下，地方政府在執(zhí)行政策的過程中存在一定的自主空間。在這種情況下，制度化的中央與地方關(guān)系結(jié)構(gòu)，對于中央政府貫徹其政策意圖具有十分重要的作用和意義。以縣為主的經(jīng)濟發(fā)展體制，不可避免地會導(dǎo)致在執(zhí)行耕地占補平衡政策中的地方政府機會主義行為。
四、“條塊縱橫”的政府組織架構(gòu)與政策執(zhí)行成本
國家是一個既復(fù)雜又龐大的科層組織體系，由不同層級和發(fā)揮不同職能的機構(gòu)共同組成。一般可以分為“條”“塊”兩種類型。其中，“條條”是指從中央到地方各級政府中依據(jù)業(yè)務(wù)類型上下垂直對應(yīng)設(shè)置的職能工作部門；“塊塊”是指統(tǒng)管某一區(qū)域全部行政行為的地方行政當(dāng)局，包括省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四個層級。
地方政府包括直屬機構(gòu)和組成機構(gòu)，組成機構(gòu)不僅接受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，而且在業(yè)務(wù)上也接受上級政府工作部門對口或?qū)?yīng)機構(gòu)的指導(dǎo)。在地方政府組織架構(gòu)里，往往存在多個工作部門，這些工作部門相互之間，以及工作部門與同級政府之間存在一定的分工、協(xié)調(diào)與制衡的關(guān)系。“條塊關(guān)系”歷來是體現(xiàn)中央與地方關(guān)系的重要內(nèi)容之一。
在2004年前，我國實行以“塊塊為主”的土地管理體制，地方土地管理部門受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)、對同級政府負責(zé)，上下級土地管理部門之間僅存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。實踐發(fā)現(xiàn)，“塊塊為主”的體制不能有效地約束地方政府行為，在保護耕地和有效利用土地方面收效甚微[20]。因此，2004年后，國家加強了對國土資源的宏觀調(diào)控，強化省級政府保護土地資源的責(zé)任，建立了“省級以下土地垂直管理體制”[21]。但是，改革后的土地管理制度依舊沒有解決某些固有問題，核心困境依舊是如何處理土地資源管理部門與地方政府間的關(guān)系。
具體到耕地占補平衡政策的執(zhí)行過程，在“條條”上的機構(gòu)往往涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利、財政、林業(yè)、交通等諸多部門，而在“塊塊”上的機構(gòu)則一般是市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等三級政府。與此同時，作為政策對象的農(nóng)村，同樣還存在村、組兩級農(nóng)民集體組織和“以戶為單位”的農(nóng)民。普遍來看，條條系統(tǒng)往往強調(diào)政令暢通和一致性，而塊塊系統(tǒng)則強調(diào)區(qū)域內(nèi)相對獨立性和轄區(qū)內(nèi)各部門之間的相互協(xié)調(diào)和配合。條塊關(guān)系無疑會影響到政策的執(zhí)行及效果。
一般來說，政策執(zhí)行往往需要多個工作部門間的配合，各機構(gòu)部門之間的配合融洽程度體現(xiàn)出國家能力，耕地占補平衡政策也不例外。2008年8月，國土資源部出臺176號文提出：從2009年起，非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實行“先補后占”②。176號文標志著耕地占補平衡制度的重大轉(zhuǎn)變，實質(zhì)性地增加了地方政府工作部門參與該項政策落實的數(shù)量，體現(xiàn)出中央政府對地方政府工作內(nèi)容的介入和干預(yù)，但在客觀上也增加了政策執(zhí)行的成本和難度。
耕地占補平衡政策執(zhí)行中涉及以下關(guān)系：首先，縣域范圍內(nèi)各同級“條條”之間的關(guān)系問題，即國土資源局與其他各局委辦之間的關(guān)系。其次，縣域范圍內(nèi)條塊關(guān)系，即國土資源局與縣政府或鄉(xiāng)政府等之間的關(guān)系。第三，縣域范圍內(nèi)不同“塊塊”之間的關(guān)系，包括縣政府與鄉(xiāng)政府之間、鄉(xiāng)政府與同級其他鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系等。與此同時，類似于“條塊關(guān)系”，工作中還包括農(nóng)民集體及農(nóng)戶之間、村組間和組際間等關(guān)系問題。
由于各自的知識結(jié)構(gòu)或組織模式的差別、部門領(lǐng)導(dǎo)個人品格主導(dǎo)下的部門行為風(fēng)格的差異，以及部門之間的特殊偏好和利益訴求等多方面的原因，對于同樣的事務(wù)，在輕重緩急的判斷上，不同的部門主體往往存在差異較大的認識和理解，從而對部門執(zhí)行政策的行為產(chǎn)生了較大影響。在實際工作過程中，各部門之間、條塊之間的關(guān)系難協(xié)調(diào)是一個普遍現(xiàn)象。在具體落實相應(yīng)政策時，普遍存在主要責(zé)任部門“單兵作戰(zhàn)、孤軍奮戰(zhàn)”的情況，嚴重影響了相關(guān)政策的工作進度和實施效果。更有甚者，出于部門或者個人利益，部門之間還存在相互掣肘的情況，導(dǎo)致政策的執(zhí)行成本高企、工作步履維艱。針對這種權(quán)威碎片化的現(xiàn)象，近年來學(xué)術(shù)界提出了國家能力中的“系統(tǒng)管控能力”[22]，是指對于決策者來說，在下放權(quán)力或權(quán)力專業(yè)化乃至部門化的同時，能否具有使不同的決策主體協(xié)同一致、共同完成政策目標的能力。在占補平衡項目中，這種能力意味著能否統(tǒng)合分散在各個職能部門及條塊之間的權(quán)力、資源和關(guān)系，從而實現(xiàn)耕地占補平衡的政策目標。
在案例縣，耕地占補平衡項目一般采取由縣政府成立以分管副縣長為組長，縣政府辦公室副主任、縣國土資源局局長為副組長，縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、財政、所在地鎮(zhèn)政府、公安、環(huán)保、電力等部門主要負責(zé)人為成員的項目實施領(lǐng)導(dǎo)小組和土地權(quán)屬調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)小組，對這一項目類型進行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和組織，并與村民委員會相對接。通過這樣一種組織形式，能夠有效地整合各個部門之間的資源，同時降低政策執(zhí)行的成本。顯然，積極發(fā)揮地方政府的“統(tǒng)籌”作用，能夠有效地避免因條塊分割所引起的組織效率損失。但這又與地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否重視該項工作密切掛鉤。在“以縣為主”集中力量發(fā)展地方經(jīng)濟的現(xiàn)行體制下，耕地占補平衡政策往往很難成為地方政府的中心工作，在缺乏“領(lǐng)導(dǎo)重視”的客觀背景下，條塊分割的地方政府組織架構(gòu)嚴重地影響了耕地占補平衡政策的有效執(zhí)行。
五、“項目制”下的農(nóng)民參與困境與政策執(zhí)行績效
在我國，耕地占補平衡政策一般采取項目的組織方式實施土地開發(fā)整理復(fù)墾，理論上也可以采取農(nóng)民零星或企業(yè)自主開發(fā)等非項目的組織形式，但后者在實際工作中相對少見。在農(nóng)業(yè)稅被徹底取消的“后稅費時代”，之前主要以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的中西部縣域經(jīng)濟體，頃刻間陷入了“空殼化”[23]的境地，地方政府財政捉襟見肘，缺乏足夠的為當(dāng)?shù)赜绕涫菑V大農(nóng)村地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的能力和物質(zhì)條件。為此，財稅改革后收入愈加充裕的中央政府加大了對地方的財政轉(zhuǎn)移支付力度，提出了“新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略”。[24]
越來越多的中央資金和上級地方資金通過“條條”(各部門)渠道向縣域輸入，改變了大多數(shù)縣域經(jīng)濟體的收入結(jié)構(gòu)。在中西部地區(qū)的部分縣域，上級資金甚至成為了當(dāng)?shù)卣摹暗诙斦薄Ｖ茱w舟發(fā)現(xiàn)，在這些轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此，這些轉(zhuǎn)移資金屬于一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。[25]財政資金的專項化或項目化深刻地改變了地方政府的行為模式，成為一種新的國家治理體制[26]，周飛舟稱之為“項目治國”[23]。
折曉葉等認為，項目制是國家財政資金再分配的一種方式，而且已經(jīng)成為當(dāng)前最主要的財政支付手段。[27]這是財政制度從包稅制改為分稅制以來，在國家財政收入愈加集權(quán)的體制下，財政資金分配出現(xiàn)的依靠“條線”體制另行運作的情形，即財政轉(zhuǎn)移支付采用項目制的方式在行政科層體制之外靈活處理，項目制特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式。在項目制框架內(nèi)，存在中央、地方和村莊三個行動主體。由于項目承載著國家意圖和資源，因此勾連著中央、地方和農(nóng)民的權(quán)力、利益及創(chuàng)新關(guān)系。在實踐中，項目制采取分級運作模式，通過國家部門“發(fā)包”，地方政府“打包”和村莊“抓包”，體現(xiàn)出一種上下互動和博弈的邏輯機制，使項目成為各種力量相互角逐的重要平臺。
新時期，國家與村莊關(guān)系在項目制下展開。但由于項目具有稀缺性和競爭性特征，使“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的競爭機制。項目篩選體現(xiàn)了政府意圖，項目競爭則體現(xiàn)了村莊間的分化。于是，在項目的實際運行中，往往出現(xiàn)“兩頭抓”的現(xiàn)象，即富裕村由于關(guān)系資源豐富，爭取項目的能力最強，因此往往項目扎堆；貧困村沒有能力和資源爭取項目，但地方政府卻想在此打造亮點、做出政績，因此這類村莊往往“想躲也躲不掉”[28]；而對于絕大多數(shù)普通村莊來說，由于其既沒有自下而上爭取項目的能力和資源，又缺乏成為亮點和政績工程進而引起地方政府重視的基礎(chǔ)條件，因此往往被排除在現(xiàn)行項目體制之外[29]。這種結(jié)果嚴重影響了國家財政資源的公共性和分配的公平性[30]。
政策往往攜帶國家意圖，為了順利實現(xiàn)這種意圖，必須要對政策對象產(chǎn)生一定的動員和激勵作用，讓政策對象知悉、理解、認同并參與政策具體方案的制定和實施，從而將能夠極大地降低政策執(zhí)行的交易成本。這體現(xiàn)了國家能力。但在“區(qū)隔化”[31]的村莊治理邏輯下，項目制中農(nóng)民對政策參與的積極性嚴重不足，從而極大地影響了政策目標的實現(xiàn)。具體到耕地占補平衡政策，在政策實施方案的制定環(huán)節(jié)，農(nóng)民及村組集體往往處于被動地位，沒有實質(zhì)性的發(fā)言權(quán)和參與機會；而在項目完成之后，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的后期管護以及項目區(qū)內(nèi)土地(包括新增土地)的有效利用等問題始終得不到妥善解決。
在案例縣，耕地占補平衡項目完成后，一般是將排灌站、溝渠、橋涵閘等基礎(chǔ)設(shè)施以及田間道路、農(nóng)田林網(wǎng)等項目成果交還給村民組織，并按照“責(zé)、權(quán)、利”相匹配原則，實行“誰受益、誰負責(zé)管護”的制度。原則上縣國土資源局有權(quán)進行管理和監(jiān)督，但由于缺乏行使權(quán)力的基本條件和能力，項目成果往往處于政府部門的監(jiān)管范圍之外——整治后的土地被大量拋荒，沒有農(nóng)戶耕種；部分新的基礎(chǔ)設(shè)施閑置浪費，使用效率很低。從表面上看是因為耕地占補平衡政策缺乏后續(xù)配套政策或資金支持所致，但本質(zhì)上則是因為該政策不能有效地回應(yīng)農(nóng)民實際的需求偏好，即不能有效動員農(nóng)民所致。
項目制是一種在特定時間內(nèi)完成特定任務(wù)的工作方式。因此，項目必然是臨時性或階段性的，不可能解決諸如后期管護等持續(xù)性的問題——主要原因在于后者的成本很難計量，從而沒法納入項目資金預(yù)算，而且管控成本很高；但上述成本卻可以通過內(nèi)部化的方式解決，也即動員政策對象的主動參與。如果項目能夠有效地解決農(nóng)民的實際需要，那么項目完成后肯定能夠充分調(diào)動農(nóng)民主動管護和利用土地的積極性，這時項目成果的后期管護就不是一個問題；而當(dāng)項目沒有切實滿足農(nóng)民需求偏好時，項目成果的后續(xù)管護則成為真正的問題。而且，只要政策對象沒有被有效動員，再多的配套政策也必然收效甚微。
筆者以為，項目制應(yīng)加強與農(nóng)村基層組織建設(shè)協(xié)同[32]。在項目分配方面，可采取普惠制或排隊制，取消競爭制，避免關(guān)系運作、權(quán)力尋租和項目資金無端耗散。在項目設(shè)計和實施階段，賦予農(nóng)民組織及農(nóng)民組織的聯(lián)合組織一定的自主權(quán)利和彈性空間。比如，把項目發(fā)包給農(nóng)民組織，不一定非要硬性規(guī)定招投標和監(jiān)理等制度；在項目驗收階段，應(yīng)增加農(nóng)民評分的權(quán)重，政府和專家僅做出原則性要求。當(dāng)然，賦予農(nóng)民組織更多的權(quán)利，還必須大力強化村民自治制度自下而上的和地方政府自上而下的約束和監(jiān)督機制，確保農(nóng)民組織真正履行職責(zé)，即既落實國家政策，又反映村情民意。只有通過村民組織(也包括農(nóng)民耕地保護協(xié)會、村民理事會等非體制性組織)這個平臺，才能夠有效地對接和融合國家資源及其意圖和農(nóng)民的需求偏好，從而既起到動員農(nóng)民的目標，又實現(xiàn)國家的意圖[33]。這也體現(xiàn)了國家能力。
六、結(jié)論與啟示
對于當(dāng)前我國耕地占補平衡的困境，從政策執(zhí)行所處的結(jié)構(gòu)及實施過程來看，體現(xiàn)出國家能力的不足。本文采用國家能力視角，通過構(gòu)建“中央與地方關(guān)系”“政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)”和“國家與社會關(guān)系”三層解釋框架，分析耕地占補平衡困境的結(jié)構(gòu)性原因，并提出相應(yīng)的解決辦法。
首先，在“以縣為主”的地方經(jīng)濟發(fā)展體制之下，攜帶有中央政府意圖的耕地占補平衡政策并沒有完整徹底地貫徹到基層，而是被地方政府有選擇性地執(zhí)行和不執(zhí)行。在中央還沒有能力采用更加尖端的技術(shù)手段實現(xiàn)全面監(jiān)控的情況下，地方往往會采取各種辦法規(guī)避或應(yīng)付中央要求。對此，一方面可以采取加強上級地方政府的權(quán)責(zé)利，逐步實現(xiàn)更加集權(quán)的土地管理體制；另一方面，可以加強條塊之間的約束制衡能力，壓縮地方政府自主運作的空間。
其次，“條塊縱橫”的地方政府組織形式在一定程度上增加了政策執(zhí)行的組織成本，削弱了政府貫徹落實國家政策的能力，從而有可能降低耕地占補平衡的政策績效。在“條塊分割”的狀況下，目前最能有效整合各職能部門和其他工作部門的是地方政府。因此，地方政府的重視程度往往決定了政策執(zhí)行的方式和最終效果。對此，應(yīng)進一步加強上級政府對下級政府的督辦力度，同時應(yīng)逐步建立具有一定統(tǒng)籌能力的大部門體制，適當(dāng)降低部門間壁壘。
最后，在“項目制”下作為政策對象的農(nóng)民參與耕地占補平衡政策的積極性嚴重不足，從而影響了這一政策的實施及其效果，普遍顯示出國家能力的不足。因此，應(yīng)加強項目制與農(nóng)村基層組織的協(xié)同，在基層組織建設(shè)的框架下推進項目規(guī)劃、設(shè)計和實施，實現(xiàn)國家資源和意圖與農(nóng)民需求偏好的有效對接。加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，是加強國家能力建設(shè)的重要內(nèi)容之一。具備一個強有力的鄉(xiāng)村基層組織，甚至是國家能力的基礎(chǔ)。
2015年5月26日，國家主席習(xí)近平就耕地保護工作作出重要指示，國務(wù)院總理李克強也強調(diào)，要按照最嚴格的耕地保護制度要求，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理。③本文認為，耕地占補平衡的困境根本上體現(xiàn)了國家能力的不足，因此解決這一問題的核心是要加強國家能力的建設(shè)。2014年11月，中共十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。國家能力視角的研究能夠為國家治理能力及其現(xiàn)代化提供諸多啟發(fā)。總的來看，國家能力不僅體現(xiàn)在國家對高精尖技術(shù)工具的有效掌握和使用方面；更為重要的是，國家能力還體現(xiàn)在國家宏觀制度設(shè)計和相關(guān)政策具體實踐運作方面，以及制度能否有效地動員社會力量——尤其是政策對象積極參與實踐，在農(nóng)民需求偏好與國家意圖之間尋找共識，實現(xiàn)融合，這也是國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版》2015年第4期
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