——韓國農協結構性市場化改革的根源與中國啟示
2月4日，改革開放以來第20個、新世紀以來第15個指導“三農”工作的中央一號文件發布。文件題為《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。鄉村振興上升到國家戰略層面，農業迎來變革“新時代”。如何認識新時代城鄉關系，化解三農問題，成為社會科學界關注的重點。《探索與爭鳴》長期聚焦鄉村問題，特邀多位名家學者，相互爭鳴，為中國鄉村振興共享智慧。
關于韓國農協的研究，自上個世紀80年代至今已有30多年，經歷了從經驗介紹到模式和政策探究的階段。早期大部分的研究關注韓國70年代的新村運動，有學者甚至認為，它啟迪了中國的新農村建設政策。不過當時的關注焦點在政府而不是韓國農協，其經驗介紹甚至有意無意地忽略新村運動中韓國農協在政府支持下發動和組織農民的重要作用。
2005年以來，鑒于中國開展農民專業合作社法的研究并于2006年立法，境外農民合作的組織化經驗，尤其東亞農協即日本、韓國和中國臺灣地區農會大半個世紀的發展經驗引起了廣泛關注，其中研究韓國農協的論文頗多，也有專著出版。不過，大部分研究缺乏綜觀韓國農協發展歷程的歷史視角，更未及考察本世紀以來，在貿易、生態、城市化諸要素影響下韓國農協為何和如何強力改革的現實。此外，研究者常以東亞農協即三地一統的概念出現，致使研究難以區別化、精細化和深化。
個中原因一部分源自材料的匱乏，懂韓文且做農協研究的國內學者很少；其次是研究方法單一化，大部分只做文獻研究缺乏實地調查和案例研究，也未能與韓國同行共同研究，從而難于發現韓國農協不同于日本農協、中國臺灣農會的特征和其背后的歷史的和文化的根源。
筆者研究東亞農協已有十年，為探索中國綜合性農民合作組織的可行道路曾多次赴三地農協直接考察，試圖不僅從文獻更從實地調查、及與當地學者合作研究中獲取真知，從三地的比較研究中發現真知。韓國農協順應不同歷史發展階段的需求，從國家管控走向共同治理，尤其2012以來的結構性市場化改革很不同于日本和中國臺灣。它的經驗已經不限于農協組織，而是從鄉村治理進入國家治理的政策選擇，應引起中國政界和學界的高度重視。
韓國農協的改革與創新
進入20世紀90年代的韓國，已經實現了農業現代化，尤其有機農業達到世界先進水平，但是國家工業化、城鎮化后的城鄉格局改變、鄉村人口銳減、糧食耕作農戶轉型，城鄉居民收入水平的比率，從幾乎相等到差距逐漸拉大。1980年，兩者的比率是1:0.96，2015年則為1:0.64。
加之貿易全球化下一國農業優勢不再、農業自治結束，韓國進口農產品替代國內農產品的壓力越來越大，農政資源從農協一口進出的格局隨之瓦解，政府的支持減少了，由農協法規定的農協高于一般市場企業的法定地位搖搖欲墜，韓國農協面臨與國內外公司激烈競爭的新局面。新形勢下要求得自身的生產和發展，就必須依靠自身的改革與創新提升競爭力，同時，重塑農協形象，滿足會員的需求，維護農民利益都成為農協實現戰略轉型的必須。為此，自2000年以來，韓國農協開始全力推進改革與創新。
2000~2012為改革的第一階段。2000年，韓國農協將分離出去的畜產協會和人參協會重新并入農協中央會以壯大規模；出臺改善農協事業的相關法律以形成激勵機制。農協事業均以組合員實際利益為中心，以共同計算制、聯合事業團等措施，努力提高農協的市場占有率，這些努力被稱為基層農協再立基礎結構的新農協運動。
自2012年至今，改革進入深水區。基層農協的改革與創新激發了新的需求，對中央會營銷組織化的需求尤為強烈。這凸顯了中央會營銷功能的停滯不前。農協信用事業安于現狀，經濟事業未能專門化，也沒能以中央會組織化帶動的高效率化解基層農協間的無序競爭。這使得農協作為一個整體，在與各類市場新型組合競爭中陷于被動。會員和職員也都面臨從理念到實踐的換代教育的問題。
在以往的改革中韓國農協發現，盡管適應激烈競爭的市場態勢提出加強營銷功能、打造銷售型農協，但是金融功能為主的組織慣性難以擺脫，經濟事業的專門化和再組織化受阻，結構決定功能，必須痛下決心對組織結構進行大刀闊斧的改革，以結構改革帶動機制性要素進而重新煥發功能。改革的深化主要體現在重新設計和構建新的組織架構、規劃大流通布局和倡導理念教育上。
（一）一分為三的大鵬鳥式組織架構
韓國農協的結構歷經幾次大的變革。
早在日據時代的朝鮮，就曾經經歷按照郡、道、中央三層級的農會體系統合各類產業團體的第一次整合。韓國獨立后，1957年將日據時期的農會與產業組合（合作社）合并為農協，算第二次整合。1961年重立農協法，將農業銀行并入農協，農協兼營信用事業與經濟事業，算第三次整合，1961年也被視為綜合農協體系設計完成的標志。可見，當代韓國農協自設立之日起，便不同于日本農協和中國臺灣農會，是國家將公組織——農業銀行作為政策性資本贈給了另一個公組織——農協。
至此，農協法定團體中，不僅有基層農民的綜合合作組織，還有與農民合作組織性質完全不同的金融公司的商業組織，商業組織和法定社團合作，這是韓國農協早期的創造。所以，農協中央會從來就有組織集團內部以商業支持農業，以公司支持農協的理念和做法。而后，還成立了很多加工類獨立法人的經濟公司，所有的公司，都隸屬中央會，構成農協一統天下的格局。
2012年3月的改革，其基本點是將農協這個商業和協會混合、以協會為本的巨型集團實現商社分立，為各方發展騰出更大的空間。農協中央會出資17兆1846億韓元和1兆7551億韓元，分別設立了農協金融控股公司和農協經濟控股公司兩大農協公司巨頭，從而形成農協中央會與這兩個控股公司三大法人合組農協集團的新組織格局。這等于再造了韓國農協。
不過，一分為三的新體系并非三足鼎立，而是以中央會為頭腦和中間體、以金融控股公司和經濟控股公司為兩翼的大鵬鳥式新型社群。這一改革規劃時間段為2012~2017年。農協金融控股公司當年到位，經濟控股公司需5年到位，改革有整體規劃。原屬中央會的經濟企業需經清產核資、人員調整以及與基層農協關系調整，才能成為經濟控股總公司的控股或或參股的子公司。農協中央會作為三大家統分結合新社群的龍頭，也要對其組織結構進行大規模改革和調整。兩大公司沒有分離出去的改革前，農協系統職員約10萬人，其中中央會系統1.8萬多人。
經過幾年的改革，到2016年上半年，中央會系統的職員降到2473人，加上地域農協職員62373人共64846人，金融控股和經濟控股公司的職員分別為17946人和5318人，再算上中央會直屬子公司（教育支援有關子公司）717人，共有23949人。全農協系統共88792人，精簡人員11%。
圖1簡要勾勒了韓國農協目前的組織結構及出資結構。1132個基層農協是由230萬名農民在所在的邑面（相當于中國鄉鎮一級）出資設立的，總出資額達8.9兆韓元。韓國農協中央會由1132個基層農協出資設立，總出資額達4.7兆韓元。農協中央會內部分為教育支援、農業經濟、畜產經濟和合作金融四大部門，外部設有百分之百控股設立的金融和經濟兩大控股公司。這兩大公司均下設多家子公司。
農協中央會與兩大控股公司簽訂合同，均需繳納名稱（品牌）使用費，繳納額度是公司營業收入或者營業額的1000分之25范圍內，以中央會大會決定為準。公司無論虧損與否，均須繳納。并規定該使用費只能用于支援基層農協的各種事業項目，不可用于其他，因此2017年將名稱使用費更名為農業支援事業費。
至2015年末，韓國農協中央會總資產為1257萬億韓元（折人民幣74316億元），中央會稅后利潤2797億韓元（折人民幣16.54億元）。農業支援事業費的規模，在2013、2014、2015和2016年，分別是4692億、3489億、3762和4146億韓元。
（二）農產品流通領域的改革與創新
在貿易自由化、全球化的大勢下，韓國農協越來越感受到，農民合作事業可持續的核心不在金融而在農產品和涉農事業的營銷，這導致他們將流通體制改革列入重大日程。韓國農協的流通改革主要在組織體系調整、規劃布局和提升基層農協能力三個方向上著力。
1.流通組織體系調整
韓國的農產品銷售長期受到進口農產品和國內資本農產品營銷兩頭的擠壓，農協從而痛下決心成立農協經濟控股公司，自設系統化農畜產品流通體系。
農協經濟控股公司下設16個子公司，其中在各地的農產品流通公司共6個，分別是農協HANARO流通、農協流通、農協忠北流通，農協大田流通、農協釜山慶南流通和農協糧食，2017年計劃將前5家流通公司合并為一家。5個農資公司，分別是南海化學、農協Chemical、農協Agro、農協土愛、農友BIO。3個制造業，農協紅參、農協飼料、農協牧牛村。2個貿易物流，農協物流和NH貿易。其中，農協HANARO流通和農協糧食都是2015年新建的大規模流通企業，由農協經濟控股公司分別投資6125億韓元和200億韓元全資控股。
2.大流通的規劃布局
本世紀以來，韓國農協就開始進行農畜產品大流通體系的全面規劃布局，建成了統一的綜合物流、改革了批發市場，將大型流通業態結構為產地流通和消費地流通，用以節約農產品流通費用，實現基層農協農產品的規模化銷售。
從圖2可知，韓國農協構建的農畜產品流通體系中，基層農協是農民與農協經濟控股公司的中間主體，而農協經濟控股公司是基層農協與市場間的中間主體。貿易自由化后的農協與私人資本在流通市場上展開競爭，以農協的批發市場支持基層農協小規模流通中心的模式已經明顯落后，不僅量產不足，產品化率也低，加上物流成本高，致使農協流通缺乏競爭力。
為此，韓國農協明確提出要建成“銷售農協”的口號，為此組建了農協經濟控股公司，對于大、中小型的流通業態進行規劃和布局。農協中央會建設大規模的流通中心，農協市郡支部建立中等規模的流通中心，并與基層農協的小規模流通中心聯網，由基層農協選擇農產品運銷途徑。
韓國農協不僅分層級建設流通體系，而且按照產地流通、消費地流通、批發等不同功能區整合各類流通業態主體。
在產地流通方面，農協創造了共選發貨會這一新型的產地生產者組織。基層農協與農戶簽訂合同，自生產至出售都由農協主導，進行共同計算。共選發貨這一新組織方式的成效，一是通過農產品生產的規模化和專業化節約了流通費用，推動了聯合銷售。2015年，59個市郡聯合事業團、47個地域農協共同事業法人等106個機構的聯合市場銷售額高達2.0927萬億韓元。二是通過聯合發貨、聯合甄選、聯合計算節約流通費用，創造了附加價值，推動了產地流通中心的效率提升。至2015年，韓國農協共設有347個產地流通中心。農協中央會還支持各基層農協設立糧食綜合處理場，就地解決大米加工問題，不僅節約了勞動力成本，且因減少糧食損耗節約生產費用，也對緩解大米生產農戶勞動力短缺起到一定作用。
在消費地流通方面，主要是以農協直營賣場和網絡購物中心（農協e超市）的直接交易方式壓縮流通費用，形成零售流通市場。在批發事業方面，農協在全國布局，構建了農產品物流的全方位、網絡化體系。新建的安城農食品物流中心，不僅有物流和儲藏功能，還有小包裝和預加工，面向便利店、餐飲企業、生鮮超市和外部流通企業拓展銷路。為引領農產品的大規模銷售和公平交易，農協經濟控股公司與基層農協還分別經營了12個和70個農產品聯合市場，通過拍賣、招標、定價買賣等多種交易方式，在2015年末實現了3.928萬億韓元的銷售業績，在打造“銷售農協”形象上走在了前列。
在安全食品供應方面，韓國農協以預防和先發性安全管理為主，致力于打造從農場到餐桌的食品安全生態管理環境。農協食品安全研究院在全國五地設立食品安全中心，構建食品安全監督系統，從生產階段就開始嚴格把關，并對農協銷售市場發貨的農產品進行殘留農藥監測和原產地審查，努力防止食品安全事故的發生。農協還通過家庭、學校、部隊等各種渠道供餐，培育代表性品牌，進行優質農產品的加工和銷售。
在海外出口方面，農協把農畜產食品出口到美國、中國、日本、香港等地，其中果蔬、花卉、蘑菇等新鮮農產品占出口額的80%之多。
3.基層農協的能力提升
2012年以來，為提升基層農協能力，開展以現場革新為目標的新農協運動。基層農協與農民就農產品銷售問題持續討論、充分溝通，建立創新的直營與加工機構以及聯合事業團、聯合銷售業在2013年達到1兆5,943億韓元，比起12年前成長了138倍。通過農戶的共同討論，各地農協還設立了合作金融存款者保護基金，這是農協會員自愿增資支持農協的舉動，致使會員資金占基層農協總資本的比例，從2001年的4.20%提升到2010年的8.12%。
為加速農畜產品產地流通和基層農協的農業競爭力，韓國農協還創建了跨地域跨層級的農協共同事業法人的組織模式。韓國農協法以專章規定，兩個以上的基層農協作為發起人，可聯合農協中央會、營農合作法人，農業公司法人共同出資，還可與其他協同組合法人合作設立共同事業法人，而無需到工商或民政登記注冊。
這幫助基層農協擴大了融資范圍和拓展了產業和市場，形成以基層農協為首的聯合型社會企業。截至2015年底，韓國的農協共同事業法人共97個。其中，園藝42個，糧食38個，畜產8個，加工2個，園藝和糧食統合的法人7個。
2015年，韓國京畿道金浦市的一個基層農協，自行創造了將產地和消費地直接連通的零售直銷店，這一新經驗經中央會的肯定迅速推廣到全國。這種零售直銷店設在城鄉結合部交通方便處，小規模、貨品全、成本低、保質量、自主管理、主賣生鮮。每件產品都有生態標簽、價格和生產者的照片、地址、電話等基本信息；店內和生產者家庭通過攝像頭信息同步，隨時可知貨品售出狀況，農協會員不用看攤，在家即知貨品售出狀況即可自動補貨，價格由生產者自定、自調；農協只需派出一人負責收錢，及執行生鮮產品當日銷售規定（未賣出的由貨主當晚拉走或委托農協做慈善捐贈），也負責支持現場簡易包裝。農協為支持會員，不收攤位租金，還負責直營店的場地、培訓、管理、售賣和給農民轉賬等工作，只抽取銷售額的1%作為管理費。
金浦市的直營店100多攤位可服務于幾百農戶（依農產品出產季節更換農民），每個攤位的月銷售額達到3.5~5.9萬人民幣，遠高于未參加直營店銷售的農戶月收入，獲得農民的衷心支持。韓國基層農協的規模不大，每個農協1000多戶，且大部分是中小農戶，收入少，去大批發市場路途遙遠。這種小規模的城市周邊農協直營店正好解決了中小農戶的營銷難題，促成了農協與農民和消費者的共同合作。
（三）教育支持事業的改革
教育支援事業與金融事業、經濟事業是韓國農協的三大支柱。當后兩項事業作為大鵬鳥的兩翼從中央會分離之后，教育支援事業在農協中央會總部的地位更加提升。
韓國農協的教育支援事業涵蓋極為廣泛，培育指導農業人及地域農協的發展、提供農業咨詢和信用保證服務、歸農歸村綜合中心運營 、愛農村“一社一村”運動、“愛農愛食”運動[ 農協組織城市女性消費者成立主婦農產品直接交易購買團，到農村試吃后再購買，體驗型消費拉近城鄉距離，截至2015年，參加這個購買團的主婦人數達3.2萬人。另有一村一社運動，企業與農協結對，CEO做名譽村長，下屬做名譽村民。
農民福利事業 、農家樂和農家婦女社團、以及農政活動與教育宣傳事業、社會貢獻與國際交流活動都在其中。中國臺灣地區農會將這一類事業統稱為推廣，農技、農機推廣以及社區教育、社會福利推廣等，雖與韓國的同類事業名稱不同，內涵其實相去不遠。只是，較之日本農協和臺灣農會，韓國農協的農業和農民教育規模更大、更加正規和完備。這與韓國農業和農民教育體系以農協教育體系為核心直接相關。
韓國涉農教育分為市場與農協兩大體系，都具有學歷教育、非學歷專業教育和社會普及教育三個部分。而作為最大涉農利益群體，韓國農協無可非議地成為領軍者。
1961年，韓國農協成立之初，就建立了農協任職人員的研修院，后更名為農協中央教育院，專門培訓農協理事長、總干事等經營管理人才和骨干。1962年，農協初級大學成立，1998年更名為農協大學，成為獨立法人，主要進行農業經營學大專和本科生的學歷教育，并可培養碩士和博士，同時兼顧農民培訓。 2006年，為配合農協中央會發起市民和農民共同參與的“愛農村運動”，又在1970年代“新村運動”發源地——“篤農家（模范農民之意）研修院”的原址上，建立了愛農村指導者研修院，定位于搭建城鄉價值認同的橋梁，以城鄉互動共融的社會教育為重點。
韓國農協設立早期，農協法曾規定中央會會長和基層農協組合長要由政府直接任命，直到1988年修改農協法，農協步入民主化，才實現了中央會會長和基層組合長的直選。2016年3月，韓國農協換屆選舉，幾百名基層農協的組合長（理事長）聯合提名的基層組合長金炳沅當選農協中央會會長。
金炳沅上任伊始就提出農協能否可持續地健康發展，取決于實質上掌握農協資產配置的中央會職員與農協事業利用者的農民之間，能否建立互相理解、互相信任、齊心協力、共同參與的良好關系。而這種關系的建立必須從職員和農民這兩個不同群體系統性的理念和價值觀教育做起。教育的重點需放在職員群體上。作為授薪人員的農協職員，是農協的各項具體業務和事務的直接辦理者，要針對農民的需求提供連續性的服務和支援，就必須突出農協會員的主體性，樹立“農協會員至上”、“一切為農協會員服務”的理念和價值觀；否則，不僅難以服務好農民，也無法協助農民樹立“我的農協”的主人翁觀念從而積極參與農協事業。
金炳沅帶領韓國農協中央會勾畫了2020農協發展藍圖，提出新的發展目標：“農協不僅要生產具有高附加值的安全農產品，改善農畜產品的流通結構，還要以顧客感動為基礎，為打造最具競爭力的農協金融不斷進行創新和改革”；“農協作為農業、農村的堅強后盾，為了農民和消費者的共生發展以及農村和城市的均衡成長而不懈努力”。還提出了新的口號：以打造出令“300萬農民開心”的農業、“受到5000萬國民信賴的”的農協，實現“作為國民的農協，向農民的幸福邁進”的使命，“懷著農心、走近農民、接近國民”的實踐路線，以及“農心（開朗的農協人）、現場（歡笑的農民）、共鳴（共享的國民）的核心價值。
2016年6月，金炳沅提出了改善教育部門的政策。原直屬農協中央會的農協中央教育院更名為農協理念中央教育院；愛農村研修院更名為都（市）農協同研修院；在繼續保持農協大學的獨立法人身份外，特別設置了新的農協人才開發院。這個開發院是中央會的人才庫，下設教育育人小組，教育計劃小組，還授權專管農協在各地設立的8所教育（研修）院，另設農協創造農業支持中心，作為支持創新農業的專門教育機構。
農協理念中央教育院全面開發和開展了理念教育課程。學習分三段：第一階段的課程三天兩夜集中教育，先接受理念 請農民來到課堂講問題和批評農協職員的服務態度。第二階段直接到農村24小時跟農民一起生活一起務農，到現場去了解問題的解決方法，大約3個月。第三段再回到課堂做三天兩夜的集中培訓。大家先報告在第一和第二段課程中，尤其在農村生活和勞動中的收獲和啟發，而后與農民一起討論問題解決方案和立項設想，以及如何實現這個項目的規劃。
課程鼓勵職員放手設計和進行自己的項目，最后還要進行一一評價，選拔優秀者給予獎勵。理念教育課程的學員一半是中央會職員，另一半為基層農協的職員。
按照現行計劃，自2016年起，理念教育課程每年都要培育1300~1500名農協職員，通過理念教育點燃農協職員的熱情，樹立他們為農民服務、緊密聯系農民的價值觀，以及從實踐中來、到實踐中去，以解決問題為本的方法論，推動各級農協職員以理念帶動行動，回到工作崗位充分發揮才干。
顯然，這種培訓已經超越了一般的參與式方式，而是以農民為主體，以實踐為導師、以滿足需求為目標的社會創新行動。受訪的中央會職員說：“理念教育讓我們明白了農協公司和市場公司大不同，農協的公司經營好、多賺錢是為了服務和支持弱勢的農民，不為老板干而是為農民干，我們干起活來就有勁頭了。”可見，教育創新是推動農協事業不斷創新的動力。
農協人才開發院管轄的8個地方教育（研修）院，5個針對職員，3個針對會員即農民教育，其內容有農業科技、農產品流通、還有幫助農民學寫各項事業記錄的課程。在短短兩年間，針對農民的網絡教育普及到全國，這種新型教育方式不僅節省了不少經費，還推動了知識的傳播和擴散，大大提升了教育效率。
韓國農協結構性市場化改革的路向探索和對中國的啟示
現代社會的目標是走向工業化、城市化，在此走向下形成的全球貿易自由化，勢必擠壓所有國家的農業產出和農民的農業收入，各國的農民都不得不進城，從事非農行業賺取收入以敷家用。在這種狀態下，從農業社會向工業社會轉型的早期走來的農協，無論韓國、日本還是中國臺灣地區，在新形勢下如何可持續，如何保障農民群體的權益，都面臨前所未有的巨大挑戰。面對普世性挑戰，韓國農協交出了自己獨特的答卷。
在日韓臺三地農協農會中，韓國農協曾經受國家管控最強，而今的結構性市場化改革也最具創新性。筆者認為，對其研究不應局限于農協組織，而應拓展為國家三農治理的政策選擇。下文即從治理的視角提出韓國農協路向探索的重要命題。
（一）制度化創新處理農協與公司、公益與商業的目標沖突
農協作為法定社團，與工商業公司性質不同、目標不同、制度不同，如何化解農協成員利益最大化與工商利潤最大化之間的目標沖突呢？以往的做法是將公司與法定社團放置在同一體系，突出農協“成本經營”和“共同行動”方面的經濟優勢。這在農協受到國家政策強力保護的時代是可行的，但是用于全球貿易自由化的競爭市場就捉襟見肘了。2012年以來的韓國農協改革正是試圖面對新形勢、新挑戰進行的新的路徑探索，即農協與公司這兩類不同性質的組織如何在目標、方法和利益分配上實現即分立又統合。其主要做法是：
1.股權結構制。農協中央會是這兩個公司的唯一股東。這就保障了公司的目的和目標必須完全服從于農協法團的目標。兩大控股公司對原屬中央會的企業經清產核資和根據其市場地位進行股權結構的改造，成為或控股或參股的子公司獨立法人。
2.業支持事業費制。所有獨立于農協體系的公司法人，均需繳納使用農協品牌的年度使用費，無論盈虧。借鑒市場下的品牌繳費制，農協中央會既給全資控股的獨立公司提供了自我發展的空間，也通過保障農協經濟利益實現農協為基層農協和農戶服務的目的。這與我國國企產權改革類似，交夠了給農協的，剩下全是自己的，從而激發公司在市場上拼搏的動力。
3.靈活運用的合作制。農協中央會要求獨立公司時刻牢記自己是農協投資的公司，以支持基層農協和農民會員為本。經濟控股公司及其子公司的部分利潤要按照基層農協的利用額進行惠顧分配；金融公司要優先幫助基層農協信用部放款以助其獲益，以強化改革后的新組織格局在維護基層農協利益、增強其實力等方面的能力。
(二)結構性市場化改革及修法實踐，持續打造農協的第三條道路特征
韓國農協作為東亞農協的重要組成部分，和東亞農協一起，成為國內外農民合作組織研究中受到廣泛關注的熱點。國際研究界近年開始承認，日韓臺的農協農會，不同于歐美的農民合作社和農業協會，而是走出了在國家行政模式與放任的市場模式之間的第三條道路。著名美籍華人學者黃宗智近兩年發表多篇論文，屢屢提出中國農民合作之路的選擇，不是歐美合作社而是東亞農協。東亞農協與歐美合作社的本質區別何在呢？
歐美合作社是單純的經濟組織，而且無論大小，即便是合作社聯合的協會，大都從事相對單一的農產品生產、加工和銷售。東亞農協則是綜合了經濟、金融、保險、農技推廣、社區福利與文化教育等多功能綜合性農民合作組織，其基層組織都是以鄉鎮社區為服務范圍的綜合農協。
歐美農協是根據各國的合作社法（均非農民專業合作社法）和社團法自由登記注冊的非企業類經濟組織或經濟管理組織，入會沒有任何限制；而東亞三地的農協都依據特定的農協法或農會法登記注冊、且須一地一會，一人入一會，因全體農民均入會故成為覆蓋全地域范圍的農民合作組織。東亞三地的政府都對農協（農會）予以長期持續的政策支持，將其視為政府涉農政策一口落地的主要助手。
日韓臺三地農協（農會）的組織定性大體類同，既不宜歸入合作社類型的私法法人，也不好歸入國家序列的公法法人，它實際是介于私法與公法中間的特定法人，屬于法定機構。至于其法律性質更偏于私法還是公法，要視特定法或特別法的法條規定而定。而且，依特別法確立其特定法律性質的組織，完全可能因法律的修訂而改變其性質和地位。
近年來，在貿易自由化和境內外日益激烈的市場競爭下，三地都在尋求以改革解困的新路。2015年日本農協法作出重大修訂，國家不再給予農協特殊政策，令其與其他農民合作組織在市場上同等競爭，不過，仍承認日本農協是公益性的社團。韓國農協法也于2011年和2015年作出修訂，將上述農協中央會的重大組織結構變革即設立獨立法人的經濟控股公司和金融控股公司進入法條，從而形成韓國農協中央會（特定法人）+兩大集團公司（工商法人）的新型治理結構。
韓國農協這種組織體系的革命性創舉，顯然是為了應對日益激烈的國內外農產品市場競爭和農民群體利益日趨弱化的態勢，希冀利用其法定機構的優勢，以大幅度、大跨步參與市場競爭為手段，實現以商制商的新戰略。為明確產權，這兩大公司均由韓國農協中央會全額投資，并以新修訂的《韓國農協法》法條，明確規定這兩大公司需“支持農協的經濟活動，促進他們經濟地位的提升”，“謀求農民和農協利益”，并規定除農協法特別規定的事項外，兩大公司的一切業務均要按照商法、銀行法實施。
這一修訂是將農協法的法律定位向私法方向前進的一次重大調整，以往的法律地位更偏于公法人，而現在則更加居中。這讓韓國農協與國家公法人，與一般工商企業私法人的區分更為明顯，成為同時兼有公共性和市場性、在國家和私企之間的一個特殊的公益商業或公益企業集團。這就更加凸顯了韓國農協所走的第三條道路——既非國家行政控制又非放任市場的自由競爭的特征。韓國農協的這一改革特征對于中國有重要啟發。
2015年，我國發布了關于深化供銷社改革的11號文件，試圖以深化基層供銷社改革、建構“姓農、為農、務農”的綜合性合作社以及建構“聯合社機關主導的行業指導體系和社有企業支撐的經營服務體系”的雙線運行機制雙頭并進的改革，來解決供銷社體系基層薄弱、上層強大的畸形倒三角形體系問題，還提出未來要為供銷社立法的“特定法人”方向。可以說，改革的總思路是公益商業集團的居間法人，頗具前瞻性。
不過，上述兩個方向上的改革成效都不理想，個中原因，在于未理清這兩項改革的內在聯系，培育推動改革的動力機制。目前過于囿于現實基礎，以為縣社及其以上的供銷社機構有隊伍、有實力，能為上層改革提供動力，而基層供銷社大都散了架，要想恢復談何容易，于是只顧上不顧下，只顧后不顧前，只在如何服務上下功夫，卻很少考慮服務的對象——農戶及其合作組織的需求，這就將方法視作了方向。
再看韓國農協。他們之所以進行結構性改革，將金融和經濟業務從中央會分離出去獨立為法人控股公司，其目的很明確，就是為給弱勢的基層農協及其會員以巨大支持，使其在市場競爭中得到來自農協上層可持續的保護和援助。上層為底層服務，才有最大動力，以基層農協為本，以農協會員為本，是這場結構性市場化改革的動力所在。
而這一動力，是建構在協中央會與基層農協產權獨立、價值統一的一體化體系之上的。中央會不僅只做基層農協辦不了、辦不好的銷售、金融、培訓等事業，并且利用與之分立的上層商業公司的優勢，加強對基層農協利益的維護和能力的提升，這等于多出一只商業之手來支持基層。這種將市場化與社會化兩類機制通過組織體來相互嵌入的新型做法，增加了與單純私人商業市場及單純行政化市場的比拼中獲勝的砝碼。
我國的供銷社改革要想獲得成功，關鍵在于樹立以基層社“姓農、為農、務農”至上的理念和價值觀，從而根據組織的內在機理重新厘定改革的邏輯次序。首先啟動基層社改革，將其改造成全體農戶自愿參加的綜合性農民合作組織，從而激發縣及以上的各級供銷社及其社有企業，以服務基層社即服務農戶社員作為前行的動力和方向。
基層社改革-縣級聯合社改革-社有企業改革-基層社改革，應該形成首尾相接、利益相連的改革生態鏈。為基層服務才能給縣及以上的供銷社社有企業改革帶來強大的合法性動力。基層社的需求會倒逼社有企業進行供給側結構性改革，提升其經營效率，從而帶動其資產規模、種類和配置方式在改革中出現正向效益。反之，如果基層社改革走過場、盲目建立聯合社、大舉擴張社有企業，以為農服務名義爭資源、爭利益，則會讓改革走入歧途。最終的走向不是公益商業的法定機構，而是試圖壟斷商業資源的行政法人。
（三）基層綜合農協是農村可持續發展和鄉村治理的基礎
韓國農協和日本農協、中國臺灣地區農會一樣，都在鄉村類似中國鄉鎮的地域建立起綜合性的基層農協。基層農協是農協中央會在鄉村的基層組織，獨立法人，以購銷、信貸、農技推廣、社會福利和教育文化的綜合性事業服務于地域的會員。截至2016年6月底，韓國基層農協共有230萬農民會員，占農民總數的90%，占韓國國民總人數的4.5%，再加上1694萬加入基層農協成為準會員的非農人，農協會員為1924萬人，是韓國國民總人數的38%。準會員除不能參與農協理監事選舉外，其他的各項權利都與農民會員相同，可以享受合作金融、超市等事業的便利和優惠。
這樣的組織原則吸引了在鄉的非農居民和城鄉結合部乃至城市居民的踴躍參加。韓國農協準會員是正式會員（農民）的7倍，其規模遠超日本農協和臺灣農會。這種組織結構的改變，致使基層農協不僅代表農民利益，也成了城鄉社區中低階層居民的利益代表。
韓國基層農協這種地域性、全覆蓋和城鄉融合的特征，致使基層農協的任何設施都具有了社區公共設施的涵義。自1961年韓國農協成立，至今56年了，在農協中央會的統一規劃和支持下，基層農協一直在持續建設和不斷完善中，不僅通過不斷合并擴大了規模，還通過新設施的不斷建設提高了服務農民、服務社區的能力。這些設施的建設資金主要由基層農協承擔，不足部分可以申請中央會支持，政府也會擇項予以一定支持。
尤其在城鎮化和貿易自由化導致農業衰退的最近十余年，農協中央會更加強了基層農協基本設施的建設指導。截至2016年6月底，韓國1132個基層農協在全國建有1132個本部，3445家分部， 4602個金融網點，2095個超市, 635個農機維修中心, 668個加油站, 348個產地流通中心, 153個大米處理中心, 101個農產品加工廠，11個人參加工廠, 75個地區食品直銷場。這些遍布韓國各地的基層農協產權所有的設施，支持了鄉鎮地域的為民服務，也成為與鄉村衰退景象博弈的主要社會力量。
這些經驗對我國鄉村如何實現農民的組織化、合作化有重要啟迪。在工業化、城鎮化、貿易自由化的現實背景下，鄉鎮農協完全可能突破原有局限與時俱進，但是前提是農協組織實現對社區人口的全覆蓋，樹立為其生產生活服務的全局性思維。結構決定功能，功能體現服務，服務制度的構想和安排是全局性思維的成果而不是來源。
產生于農業社會向工業社會的過渡期東亞農協正是由于有全局性思維，設立了覆蓋全體人口的綜合農協，構建了生產生活方便、交易成本最低的鄉村群體性社會，才為今天工業社會向后工業社會轉型中的鄉村乃至城鄉一體化社區，打下了公共服務的組織和制度基礎。韓國農協中央會近期提出打造“國民的農協”以及城鄉居民一體的理念教育與結構性市場化改革，正在指引農協走向城鄉融合、城鄉聯動的新型社群協會方向。可見，在社會大轉型進程中保有鄉村地區大半個世紀安定團結的鄉鎮綜合農協，不啻是鄉村治理乃至國家治理的社會基礎工程。
對中國而言，建構這個基礎工程已經錯過了最好的歷史時機。1978年農村包產到戶之后，中央曾提出“統分結合”的思路，1987年中央政治局發出“將農村改革引向深入”的文件，曾提出要構建“社區性、綜合性”的“鄉村合作組織”。但是這些正確的思路并沒有發展成為框架性的制度構想和制度安排，這導致30多年后的今天，迄今還有六七億農民的中國，仍然在農村和農民問題上徘徊和踟躕不前。
其間，最大的思想障礙是將復雜問題簡單化的單純經濟思想，是將手段視為目的的二元性的技術化思維，片面以農業產業經濟視角理解社會經濟-政治混雜的三農問題，將社區性、人文性這類非經濟的涉獵廣博、具有真正可持續發展意義的因素從農民合作中剔除。而正是“這些社區為糾正市場和國家失敗，進而支持現代經濟發展，提供了極為需要的組織原則”。當前中央文件所倡導的農村集體經濟產權改革政策，主要適用于已經城市化了的村莊，而且重點是將集體經營性資產確權到戶以保有其分配權的秩序化，并非完全適合不同類型村莊的改革制度安排。
黨的十九大報告提出，我國的社會主要矛盾已經發生“關系全局的歷史性變化”，“更加突出的問題是發展不平衡不充分，這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”，“從現在到二〇二〇年，是全面建成小康社會決勝期”，從而將明顯短板的“鄉村振興”、“綠色發展”、“實現小農戶與現代農業發展有機銜接”擺上戰略位置。這意味著，中國共產黨和中國政府一定要將不僅現在存在、未來也將長期存在的中國上億小農戶帶上與全國人民共富共榮的道路，顯然，這是意義重大的歷史性長考。
因此，總結我國30多年的各類相關經驗，同時借鑒東亞模式，以帶動小農戶走鄉村振興、綠色發展的之路為目標，提出從戰略到策略，政策到方法的制度性設計，并整合資源先行試點，厘清各類不同條件的鄉村地區達到共同目標的可行路徑，在此基礎上再對全國范圍內的系統性改革做出決定，已經適逢其時。
（四）農協教育是引領農協事業的軟實力
如上所述，韓國農協教育是全國農業和農民教育體系的核心，這在世界上獨具一格。
韓國農協教育突出人文精神，將農協中央會與基層農協在理念和思想上結為一體，從而成為農協事業的引領力量。自上個世紀70年代以來，韓國農協發起諸多農民合作運動，從“新村運動”、“ 愛農村運動”到“愛食愛農運動”、“都農協同運動”，每次運動都以培育和傳播農協理念為本，2016年以來，更是將重新確立“農協會員至上”的理念和價值觀作為農協職員的必修課納入理念教育課程。
當農協公司的職員懂得了公司的贏利是用于支持基層農協的會員，這樣的理念教育就成為職員與會員合作精神的人文啟蒙。當農協的職員、正會員還有準會員都因教育、文化和福利事業而受益，從而以飽滿的熱忱投入農協的各項事業中時，教育支援事業就當之無愧地成為農協可持續發展引領性事業。
半個多世紀的實踐證明，農協教育就是農協的軟實力，為振興韓國農村、支持綜合農協長大、培育現代農民、實現城鄉共融起到了重大作用。例如，農協大學畢業生100%從事農業，85%以上到農協的各類機構就業。相形之下，韓國政府投資給國立農業院校和職業教育的部分，沒能發揮應有的作用。畢業生從事農業的只占5%。
教育供需脫節的問題，不僅韓國，中國和世界上的很多國家也面臨這種制度性困惑。教育是一種具有明顯文化特質的公共產品，其文化特質往往蘊含在生產性和經濟特質之中。當政府對教育機構進行產權界定，以減少投資效益的不確定性，降低學校產生機會主義行為可能性的時候，往往容易滑向另一極端，即過分強調教育的經濟性，導致教育成為市場贏利的工具。韓國農協卻以獨特的制度創新避開了這個兩難命題。
根據韓國農協法，農協本身就是將經濟活動、金融活動、農業技術推廣活動和社區教育、文化、福利活動融為一體的綜合性、服務型的農村社會組織體系，其農協中央會和基層農協都是各自獨立的法人機構。依據農協法，法人機構擁有獨立產權，教育與支持、福利保障、醫療、文化等均為農協機構的事業成本，其盈余的20%須依法轉為下一年度教育與支持事業的成本，10%轉為法定積累金，農協另有自定的任意積累金可用于福利、醫療文化等事業。盈余的相當部分用于會員分配，即依利用事業的份額的惠顧分配及股金分紅。
這意味著，經營得好、合作金融、購銷等服務事業盈余較多的基層農協，就能有較多的資金用于教育、文化與福利事業。而農協中央會的事業贏利中的大部分，都分配給基層農協由其自行決定使用方向。例如2016年，農協中央會稅后純利潤為1731億韓元，其中1001億韓元分配給了基層農協。關于政府對農協非經濟事業的支持，主要是通過經濟政策、包括低息和無息貸款幫助農協贏利，以及全國統一的居民社會保障和社會福利給付，并無特別給予的教育或福利投資。例如農協大學因獲得政府評優的業績，可得約占10%的教育資助金。
可見，農協能夠擔當起韓國農業教育的重要角色，主因并非來自政府財政傾斜，而是自身的制度化收益。制度是一種公共物品，本身極易產生正或副的外部性。出現負的制度外部性的原因，往往是社會責任與權利的不對稱。
農協法規定下的韓國農協因明確界定農協與國家、與農民的產權關系和分配關系，致使農協的社會責任與權利完全對等，從而遏制了產生負的制度外部性的可能。而國立農業院校制度由于難以界定國家公權力與院校權利之間的關系，院校得到國家資源卻沒能承擔這個資源要求承擔的社會責任，甚至還缺乏責任履行的監督制度和罰則，導致制度負外部性長期存在、難于改變。
韓國農協改革中待解決的問題和中國警示
東亞三地農協中，資歷最淺的韓國農協，反而是最有勇氣、最敢創新、最能堅持改革的組織，而且取得了可觀的成效。
不過，在復雜的外部環境變遷和全球不確定性風險面前，在日益增進的城鄉融合、跨地域和跨國融合的新態勢下，無論綜合農協模式還是農民合作社模式都面臨嚴峻挑戰。要生存就必須改革，幾乎成為所有農民組織的共識。韓國農協以組織結構改革帶動供給側功能改革，創造多種產權、多種功能、多類不同法律性質的組織如何共處的新社群。盡管現在評價這項創新還為時過早，如何化解這個新社群的內外沖突仍需探索，不過，厘清問題類別，分別處置是十分必要的。有些問題是在體制重大變革中只能逐步消化的，有些是需根據形勢變化調整決策的，還有的則是具根本性、長期性的探索在當下階段的表現。
第一類主要是原屬中央會的公司需清理整頓后進入兩大控股公司。
第二類有些復雜，主要表現在農協流通布局的決策上。3年建成5個大型綜合物流中心，是2012年中央會提出的計劃，而至今只在2015年建成了一個安城中心，經濟控股公司為該中心的建設花費巨額投資，而今還得承擔其虧損。這導致其他中心的建設計劃只有停擺。同時，據市場調查，韓國全國的流通供給已經超過了需求，且網絡購物、電視購物的成長占據了部分市場份額。
可見，打造“銷售型”農協主要依靠投資大型流通設施的這一昔日的決策受到嚴峻挑戰，而2015年以來，由基層農協創造的小型直營店在各地自發推開。流通市場的競爭加劇既有時代原因—工業社會向服務社會轉型，相當一批工業企業轉而經營農產品銷售；又有生態農食品需求熱漲和互聯網技術革新的原因，這不僅是韓國，各國各地域農產品流通似乎都在發生轉折，從價格維持、大宗批量、大賣場向更注重品質和銷售經營能力的方向轉化。
為此，韓國農協已經在考慮戰略轉型，揚優汰劣、改變主要依賴自己做流通的策略，打造多做農產品供養商，少做流通商的新策略，以自身控制產地農商的50%以上的優勢與其他市場流通企業合作。
第三類問題是長遠問題。當農業地位降低、生態地位提升、城鄉融合度提升的新時期，農協面臨如何可持續地維護會員即農民的利益，提升農協職員隊伍的素質，處理好金融和流通兩大業務之間的關系、強化基層農協經營效率，擴大農民的經濟權和社會權，擴大農協的社會影響力等問題。
在現階段，韓國農協新任會長從理念教育和結構調整兩方面入手。而在處理兩大控股公司結構性關系，以及它們與基層農協的生產與分配關系都遇到難題。農協的營銷與金融的關系就像水源和水池，但是在市場環境中的盈利能力相反。要化解農協長期依賴金融收益的結構性風險，就要加強流通實業。韓國農協為此已經不遺余力，不過收效尚不明顯。在互聯網和人工智能革命的今天，營銷和品牌建立已經成為各行各業走向創新、創業的重要通道，韓國農協顯然需要抓住時機開拓自己的未來。
另外，金融事業經營本身也存在風險。目前金融控股公司的商業金融和農協中央會與基層農協一體化的合作金融，兼有水源（商業金融）和水池（合作金融）兩利，也已經采取兩個金融體系既分立又聯合的多樣化配置手段用于抵御風險，這是很智慧的資源配置。不過，當基層農協的農戶資金儲蓄已經常年大于資金需求，需要借助商業金融放貸時，如何處理風險和兩者的利益分配，成了新形勢下的新難題。
還有，農協內部經營管理效率有待提升。據金斗年教授提供的資料，90%以上的韓國基層農協效率不高，平均費用減少45%依然可以保持生產和提供夠質量的服務。由于農協不以利潤為唯一或主要目標，能保持平衡就行，這導致需要有一定的壓力才能推動農協干部降低成本、提高效率、增加服務，這不僅對于韓國農協，也是對日本農協和中國臺灣農會的考驗。
中國鄉村發現網轉自:《探索與爭鳴》2018年第2期
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