摘要:作為國家治理重要場域的鄉(xiāng)村，其治理成效好壞與國家治理成敗有重大關(guān)聯(lián)。改革開放四十年來，由國家頂層設(shè)計和基層實踐發(fā)展?jié)u進形成了中國鄉(xiāng)村治理變遷格局。基于此項事實，為更好地對中國鄉(xiāng)村治理實踐進行指導(dǎo)，應(yīng)在現(xiàn)有中國鄉(xiāng)村治理的相關(guān)研究基礎(chǔ)上總結(jié)鄉(xiāng)村治理的理論與實踐發(fā)展概況。以考察中國鄉(xiāng)村治理變遷與改革開放之間的契合關(guān)系為邏輯起點，探尋了中國鄉(xiāng)村治理變遷的三條主要路線。同時，通過分析1978—2017年以來中國鄉(xiāng)村治理改革中所涉及的經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體、生態(tài)環(huán)境及基層民主等關(guān)鍵領(lǐng)域，建議在頂層設(shè)計、關(guān)鍵領(lǐng)域和秩序構(gòu)建等幾個方面研判中國鄉(xiāng)村治理的未來發(fā)展趨勢，以期準確把握中國鄉(xiāng)村治理變遷格局與未來走向的相關(guān)問題。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理；發(fā)展軌跡；關(guān)系構(gòu)建；未來走向
從國家治理發(fā)展的總體趨勢來看，黨的十九大報告（2017）從一個單獨的方面強調(diào)：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。
一、相關(guān)背景
“社會治理”（Social governance）這一概念首次正式提出于黨的十八屆三中全會（2013）所作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。但早在黨的十六大（2002），作為社會建設(shè)的重要內(nèi)容，“社會管理”（Social management）的概念就被納入構(gòu)建社會主義和諧社會的層面。從國家發(fā)展的角度來講，“社會治理”與“社會管理”都屬于同一范疇，即對公共性事務(wù)進行系統(tǒng)性的內(nèi)容與制度安排。盡管兩個概念在表征上看僅一字之差，但實質(zhì)上，這不單單是概念的轉(zhuǎn)化，而是一種全新的改革理念深化。同樣，自改革開放以來，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的漸進興起和“政社不分”（State and community incorporation）的人民公社體制逐漸解體，以“四個民主”為主要內(nèi)容的治理體系在中國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)穩(wěn)步推進。可以說，1978—2017年以來的經(jīng)濟快速發(fā)展和鄉(xiāng)村基層自治組織的實踐探索，已然為中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和體系的完善奠定了基礎(chǔ)。全面深化改革以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央砥礪前行，不忘初心，無論從頂層設(shè)計還是從落實環(huán)節(jié)著手，出臺了一系列與中國鄉(xiāng)村治理相關(guān)的政策舉措。從橫向關(guān)系來看，無論是從深化鄉(xiāng)村改革到精準扶貧、精準脫貧，還是從推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革到鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)，都有著明確規(guī)劃和清晰思路。從隸屬關(guān)系來看，鄉(xiāng)村治理改革的內(nèi)容也是全面深化改革中的重要組成部分，其治理成效決定著中國鄉(xiāng)村社會治理的格局和未來走向。應(yīng)該說，從改革開放的解放生產(chǎn)力到現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理變遷，可以稱得上是一場偉大的時代革命。
二、關(guān)于中國鄉(xiāng)村治理變遷的研究綜述
有關(guān)中國鄉(xiāng)村建設(shè)與治理狀況的變遷歷程，學(xué)界一直有較為豐富的研究與積累。可以說，“人民很早就學(xué)會了適應(yīng)環(huán)境，服從長輩和上級，為共同的利益一起勞動，知道遵守明確的公認行為規(guī)則的重要性”（羅茲·墨菲，2004）。羅茲·墨菲對亞洲地區(qū)鄉(xiāng)村社會的描述，基本上概括了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理體系下的秩序與格局。同樣，二十世紀二三十年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運動較大程度地調(diào)整了鄉(xiāng)村治理格局，梁漱溟主張中國式的地方自治應(yīng)該以鄉(xiāng)村為基本單位，構(gòu)建集政治、經(jīng)濟和文化功能為一體的鄉(xiāng)村自治共同體（梁漱溟，1937）。二十世紀三十年代農(nóng)村個人權(quán)利觀念尚未得到良好培育，群已權(quán)界不分，在自治方面雖有村民大會的形式，但卻沒有取得實質(zhì)性進展（熊培云，2011）。
（一）國內(nèi)學(xué)界對中國鄉(xiāng)村治理變遷研究概況
近年來，趙樹凱教授的多篇作品對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理表達了獨到的見解。他認為，進入21世紀以來，中國鄉(xiāng)村大體進入“強發(fā)展、弱治理”（Strong development，Weak governance）的發(fā)展階段，進行鄉(xiāng)村治理改革的根本目的是要讓群眾滿意，以最終實現(xiàn)社會公正。可以說，中國農(nóng)村改革曾是整個國家改革的最活躍部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了翻天覆地的變化，在此背景下，也對鄉(xiāng)村治理機制進行了一些創(chuàng)新。陳錫文提出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是基于對我國國情和目前所處的發(fā)展階段得出的判斷，是關(guān)系到中國全面發(fā)展，并最終全面建成現(xiàn)代化強國的大事。同時，趙樹凱教授認為，在治理主體方面，多類主體參與鄉(xiāng)村治理，可以通過協(xié)商的方式助力分歧解決，以實現(xiàn)共同治理。賀雪峰教授認為，鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展需要治理秩序的重構(gòu)；其中，“有序發(fā)展”也是公共利益所在。現(xiàn)階段，以“鄉(xiāng)政村治”為治理結(jié)構(gòu)的鄉(xiāng)村在發(fā)展中還有許多的失范行為，而這些失范行為對中國鄉(xiāng)村的民主化進程造成了重要影響。在此基礎(chǔ)上，他認為，中國鄉(xiāng)村治理基本結(jié)構(gòu)由村莊基本秩序狀況及其維系機制、村干部的角色與動力機制、鄉(xiāng)村關(guān)系狀況等三個方面的要素構(gòu)成；而原生秩序型、次生秩序型、鄉(xiāng)村合謀型和無序型構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的存在類型。在韓俊教授看來，中國的鄉(xiāng)村治理軌跡，一是要以新農(nóng)村建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)；二是要以促進農(nóng)民的全面發(fā)展為中心；三是要堅持現(xiàn)代治理方式和鄉(xiāng)村優(yōu)良傳統(tǒng)相結(jié)合，做到從堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)到社會協(xié)同轉(zhuǎn)變。結(jié)合當下國家宏觀發(fā)展的方向，他指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為黨的十九大報告所提出的七大戰(zhàn)略之一，其治理的成效直接關(guān)系到今后一段時期內(nèi)我國鄉(xiāng)村治理的變遷與走向。
（二）國外理論界對中國鄉(xiāng)村治理變遷的啟示
同時，馬克思、恩格斯社會治理思想也在諸多方面對中國鄉(xiāng)村治理的變遷軌跡和發(fā)展提供了思想來源和現(xiàn)實參考。卡爾·馬克思（Karl Heinrich Marx）強調(diào)，“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”（卡爾·馬克思，1843）。馬克思肯定了人民群眾參與社會治理中的作用，體現(xiàn)了人民自身的主體地位。同時，馬克思指出：“增加生產(chǎn)力總量是實現(xiàn)社會治理民主化的經(jīng)濟前提”。因此，馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》（Communist Manifesto）中指出：當無產(chǎn)階級取得政權(quán)后，接下來的任務(wù)就是要“盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量，加固無產(chǎn)階級政治統(tǒng)治和社會治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)”。（馬克思，恩格斯，1848）。可以看出，馬克思、恩格斯社會治理思想是以國家、市民社會和人民為治理主體，通過一系列的政策保障和制定，來實現(xiàn)社會的自我管理和人的自由而全面的發(fā)展。追本溯源，馬克思、恩格斯社會治理思想以唯物史觀為哲學(xué)基礎(chǔ)，是中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理的源頭和根本。從國外的前沿學(xué)術(shù)研究來看，以奧斯特羅姆（Ostrom）教授夫婦為代表的印第安納學(xué)派（制度分析學(xué)派）（Indiana school/institution analysis school）中的“多中心治理理論”（Multi-center governance theory）引申到當前中國鄉(xiāng)村治理也同樣具有十分重要的啟示意義。具體來看：在公共管理與可持續(xù)發(fā)展方面，奧斯特羅姆沖破了公共事務(wù)只能由政府管理的唯一線條，強調(diào)“多中心治理和自主治理”（Multi-center governance and Autonomous governance）。例如，在其經(jīng)典著作《公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進》（2012）（The way of governance of public affairs：the evolution of collective action system）一書中，奧斯特羅姆主張通過實證的方法研究和隱含的博弈結(jié)構(gòu)分析，來闡述自主自治理論的核心和制度設(shè)計，其總結(jié)了人們以分析公共事務(wù)解決之道的理論模型，并從博弈論的角度把公共當局看作是一個多元的體制，探討了政府和市場之外的自主治理公共資源可能性。
三、改革開放與中國鄉(xiāng)村治理變遷關(guān)系
改革開放以來，黨和政府一直強調(diào)鄉(xiāng)村社會各項領(lǐng)域改革，此種鄉(xiāng)村治理改革的形成具有鮮明的制度性安排特點，其原因不外乎有以下兩類：一類是基于國家整體建構(gòu)的需要；另一類是國家現(xiàn)代化發(fā)展需要從鄉(xiāng)村汲取資源以支持城市發(fā)展。但在實際推進的過程中，黨和政府終究把為人民服務(wù)作為根本宗旨，從多個維度對如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展進行了頂層設(shè)計和制度安排。基于鄉(xiāng)村治理改革的各個層面內(nèi)容，無論是新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村深化改革、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、鄉(xiāng)村精準扶貧還是鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)等，都涉及了鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容。從橫向的歷史事件來梳理，改革開放與中國鄉(xiāng)村治理變遷具有相互促進、相互聯(lián)系的特點。從公民社會角度來看，其所包含的公共服務(wù)動機多被看作一種關(guān)愛他人的利他主義或親社會動機，對中國鄉(xiāng)村治理具有極強的借鑒與啟示作用。自改革開放以來，黨和政府在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)所指定和實施的種種措施僅僅是改革開放以來黨和政府在鄉(xiāng)村治理工作中的一個節(jié)點和縮影，雖不全面，但可以從側(cè)面清晰地反映中國鄉(xiāng)村治理的歷史脈絡(luò)和制度安排。
當下的鄉(xiāng)村治理正處于基于外部性制度安排向基于內(nèi)生型需求推動的制度創(chuàng)新大變革中。鄉(xiāng)村社會不斷地進行自我完善和調(diào)適，朝著“善治”的方向努力。從國家或鄉(xiāng)村基層政府的角度來說，鄉(xiāng)村治理需要轉(zhuǎn)變基層政府職能，增強基層政府服務(wù)于鄉(xiāng)村社會的公共服務(wù)能力，這是隨著國家建設(shè)和鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展而形成的。從鄉(xiāng)村社會的角度來說，鄉(xiāng)村治理需要形成鄉(xiāng)村社會的自主性，改變其授權(quán)方式，要持續(xù)加強村民自治和其他社會組織建設(shè)，完善村民自治制度。從鄉(xiāng)村治理的具體實踐來看，2006年以后，全國各省市都相繼開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試驗工作；到2009年，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已由“建設(shè)實驗”轉(zhuǎn)向“全面覆蓋”階段，并在全國范圍內(nèi)試點推廣。可以說，中國鄉(xiāng)村的具體實踐和學(xué)者的理論探索是制度層面的問題。而在具體實踐操作上，有貴州省塘約村探索以土地產(chǎn)權(quán)改革為特征的“塘約道路”基層治理模式；有廣東省蕉嶺縣試點探索了以“四權(quán)同步”為特征的基層治理模式（即“蕉嶺創(chuàng)制”）等。從學(xué)者研究的理論視角，有通過分析社會改革與社會治理的關(guān)系來探究鄉(xiāng)村治理問題（李培林，2014）；有比較分析江蘇部分典型區(qū)域的鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究（金太軍、張振波，2016）；有研究多元鄉(xiāng)村治理主體的資源優(yōu)化配置的問題（任艷妮，2012）；也有對鄉(xiāng)村能人隊伍建設(shè)問題進行深入研究（顧金喜，2015）等，以上都是對鄉(xiāng)村治理變遷和格局的有力完善和補充。
四、中國鄉(xiāng)村治理變遷的主要軌跡
二十世紀八十年代，經(jīng)過改革開放初期的不斷嘗試與探索，中國鄉(xiāng)村治理逐漸擁有屬于自己的固定特征和發(fā)展模式。可以說，中國鄉(xiāng)村治理的模式與軌跡既不同于西方國家的資本主義結(jié)構(gòu)模式，也不同于傳統(tǒng)意義上的社會主義模式，而是形成了自己的治理模式和發(fā)展路徑。通過分析和研判改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理的變遷軌跡，可以看到一張清晰的治理路線圖，即從單一治理到多元治理，從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從管控型政府到服務(wù)型政府。下列三項顯著變遷軌跡也就構(gòu)成了改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理與變遷的一面鏡子。
（一）從單一治理到多元治理
無論“社會治理”還是“社會管理”，最終都是為了維護和達成社會秩序而做出的制度安排。然而，作為一種理念，社會治理更加凸顯了一種全新的改革概念，它所要求的治理主體除了政府之外，還可以是非政府的其他組織，或者是政府與民間聯(lián)合起來的社會組織，其強調(diào)了“權(quán)利社會”向“社會本位”的邏輯和價值轉(zhuǎn)變。1978年，黨的十一屆三中全會明確指出：“要認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象”。1980年，在鄧小平同志的主導(dǎo)下，黨中央在認真研究如何實行政治體制改革的基礎(chǔ)上，黨與政府的職能職責開始出現(xiàn)適度分離。同時，二十世紀八十年代，黨中央開始實行政社分開和政企分開，大量民間組織開始涌現(xiàn)。二十世紀八九十年代，黨中央決定在全國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實行村民自治制度。在此趨勢下，以社會組織為代表的第三方力量逐漸參與到國家的各項事務(wù)中，它們對社會政治生活產(chǎn)生了重要影響。反觀當前，黨的十九大報告（2017）和黨的十八屆三中全會決議（2013）所提出的“加強和創(chuàng)新社會治理”要求，不再是針對政府管理社會各領(lǐng)域的創(chuàng)新，而是在于如何科學(xué)地實現(xiàn)從社會管理走向社會治理。
（二）從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
從中國歷史變遷的大背景來看，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村遠離城市、零星分散、信息交通條件不便利是多年來固有的劣勢特征。按照“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的提法，由鄉(xiāng)村共同體構(gòu)建的傳統(tǒng)經(jīng)濟體制隔阻了鄉(xiāng)村社會遷移與整合的步伐。自改革開放以來，中國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了日新月異的變化，鄉(xiāng)村經(jīng)濟、鄉(xiāng)村社會、鄉(xiāng)村自治組織、鄉(xiāng)村治理的環(huán)境與場域都在不斷改善與推進，但也聚合了諸多難以解決的問題。黨的十七大報告（2007）提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”；2008年中央“一號文件”明確提出“按照城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加大對“三農(nóng)”的投入，形成促進城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”；2010年中央“一號文件”提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新”；2017年，黨的十九大報告提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的重要論述。從縱向發(fā)展的歷史脈絡(luò)來看，由“城鄉(xiāng)分治”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，涉及政策方式的調(diào)整和聚焦的“三農(nóng)”問題；針對“城鄉(xiāng)發(fā)展失衡”問題，利用多方力量進行城鄉(xiāng)共建的最終目的是不斷縮小城鄉(xiāng)之間的差距。
（三）從管控型政府到服務(wù)型政府
從改革開放的既定目標來看，構(gòu)建服務(wù)型政府既是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然趨勢，又是政府實現(xiàn)“善治”的基本訴求。長期以來，由于法治建設(shè)不完善所導(dǎo)致的管控型政府長期存在，基層政府與鄉(xiāng)村社會治理的格局產(chǎn)生了巨大的反差和沖突，“官民分離、干群矛盾、法治不彰”等系列問題尤為明顯。回顧歷史，1998年，國務(wù)院實行機構(gòu)改革，首次提出要把構(gòu)建“服務(wù)型政府”確立為各級政府的基本職能。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的決議第一次以中央文件的形式明確地強調(diào)了服務(wù)型政府的建設(shè)。2007年10月，黨的十七大提出“加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。從以上中央領(lǐng)導(dǎo)講話和文件的表述來看，黨的十七大到現(xiàn)在，構(gòu)建服務(wù)型政府一直是我們黨和政府所追求的改革目標和行動指南。可以說，構(gòu)建鄉(xiāng)村基層服務(wù)型政府是順應(yīng)社會發(fā)展的必要要求，但由于歷史與現(xiàn)實的多重因素影響，中國鄉(xiāng)村基層服務(wù)型政府在建構(gòu)的過程中存在的諸多問題也是相當棘手，比較典型和集中的問題有：職能轉(zhuǎn)變不到位、群眾參與不足、服務(wù)理念缺失、干群關(guān)系對立等。回到根本，在中國鄉(xiāng)村治理變遷的過程中，保障鄉(xiāng)村居民權(quán)益，推動鄉(xiāng)村朝著良好方向發(fā)展是鄉(xiāng)村治理中構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求。
五、中國鄉(xiāng)村治理改革的關(guān)鍵領(lǐng)域
改革開放以來，黨和政府所推行社會主義市場經(jīng)濟體制既是改革開放實踐的必然產(chǎn)物，也是黨的十一屆三中全會（1978）以來所探索的重要理論成果。從宏觀層面說，黨和政府致力于發(fā)展民主政治，是為迎合政治體制改革的需要。構(gòu)建服務(wù)型、親民型政府，基層政府開始轉(zhuǎn)變職能，從許多鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會管理領(lǐng)域中退出，逐漸實現(xiàn)了由“全能型”政府向“有限型”政府的轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，基層政府的職能被界定為服務(wù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展和實現(xiàn)社會安定與和諧。在此政策設(shè)計下，必須堅持黨政主導(dǎo)、村民參與、社會協(xié)同的“三方聯(lián)動”原則。當前，在鄉(xiāng)村中所進行的全面深化改革涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和基層黨建等領(lǐng)域，還包括鄉(xiāng)村多種所有制經(jīng)濟主體。當前和今后一個時期，中國鄉(xiāng)村治理變遷與改革應(yīng)該主要聚焦于經(jīng)濟社會發(fā)展、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體、生態(tài)環(huán)境和基層民主五大領(lǐng)域。因而，如何發(fā)展好、協(xié)調(diào)好這五大領(lǐng)域也就成為中國鄉(xiāng)村治理改革中的重要課題。
（一）推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展
鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展一直是中國鄉(xiāng)村治理改革的根本動力所在，也是鄉(xiāng)村發(fā)展過程中其他各個方面發(fā)展的基礎(chǔ)和先決條件。根據(jù)黨的十九大報告及近年來一系列中央“一號文件”精神，對中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展格局及鄉(xiāng)村改革變革應(yīng)有一個總體性的評估，以更加適應(yīng)當前中國鄉(xiāng)村治理過程中的秩序維度。經(jīng)濟水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的三個主要指標。發(fā)展鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟是站在整個宏觀角度進行的設(shè)計，也是根本的利益出發(fā)點。其重大的戰(zhàn)略意義在于能否順利實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化等許多重大戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展在全面深化改革中發(fā)揮著“擠壓效應(yīng)”的作用。因此，要以鄉(xiāng)村社會的全面深化改革為契機，要加強鄉(xiāng)村公民的教育和培訓(xùn)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村公民知識和技能的全面提升；這意味著除文化教育程度外，培養(yǎng)并提升新型農(nóng)民勝任素質(zhì)的重點，可以放在專業(yè)技能提升與適合現(xiàn)代化發(fā)展需求的人格特質(zhì)完善兩方面。同時要因地制宜地發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，用經(jīng)濟的發(fā)展帶動推進社會和諧、基層民主及城鄉(xiāng)一體化，從而促進城市社會各種生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村社會流動。可以說，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)村基層治理緊密相關(guān)，中國鄉(xiāng)村治理究竟能達到何種效果，鄉(xiāng)村改革到底能夠取得何種進展是衡量和判斷改革開放以來中國鄉(xiāng)村治理成功與否的重要標準。
（二）提供更多更好的公共服務(wù)
鄉(xiāng)村公共服務(wù)的建立與發(fā)展可以看作中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的一個縮影，因為這是同鄉(xiāng)村居民較為關(guān)切的問題。加快構(gòu)建新型公共服務(wù)體系，發(fā)展多種形式的鄉(xiāng)村公共服務(wù)項目，是提高鄉(xiāng)村治理效率，促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟朝著和諧與安全發(fā)展的必由之路。當前鄉(xiāng)村公共服務(wù)制度不健全、鄉(xiāng)村社會化服務(wù)內(nèi)容不豐富、公共服務(wù)體系不完善，公共服務(wù)創(chuàng)新成果不多、構(gòu)建機制不健全。同時，公共服務(wù)不僅種類少，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，公共服務(wù)支出占鄉(xiāng)村居民總收入總成本比重過高，文化教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)得不到有效供給和滿足，鄉(xiāng)村治理中的主體發(fā)展不規(guī)范、不充分的問題尤為明顯。鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)事業(yè)呈現(xiàn)出供給體系不健全、保障體系不完備的現(xiàn)象，保障水平依舊低下、城鄉(xiāng)和區(qū)域差距大、可持續(xù)的公共服務(wù)機制尚未確立等問題依舊存在。在“十三五”時期，中國鄉(xiāng)村治理中的公共服務(wù)保障與發(fā)展進程有可能加快，但不確定、不穩(wěn)定、不和諧因素仍然可能存在。同時，中國廣大城鄉(xiāng)地區(qū)之間居民在享受公共服務(wù)水平和內(nèi)容上的差距有進一步拉大的可能。各層級政府在對鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)體制進行垂直改革及線性發(fā)展中的激勵、完善各類鄉(xiāng)村社會保障制度是影響我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展技術(shù)投入和資本投入的關(guān)鍵變量，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理秩序構(gòu)建需要克服的首要問題。
（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化治理格局
增進農(nóng)民切身利益和幸福感是鄉(xiāng)村治理發(fā)展的一項重要指標。嚴格來講，農(nóng)民切身利益和幸福感首先受到自身發(fā)展水平影響，還受到本地城鄉(xiāng)發(fā)展的具體差異影響。除此兩項因素以外，地方政府政策選擇的干擾對消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及保障鄉(xiāng)村居民的切身利益也產(chǎn)生了實際的影響。可以說，構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，是實現(xiàn)“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”長效發(fā)展的最終出路，同時也是檢驗中國鄉(xiāng)村治理和是全面深化改革成效的重要衡量標尺。當前，在既有的國家治理格局下，城市與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展是分離的。具體來講，就是由于確立了以城市發(fā)展為核心的路徑導(dǎo)向，形成一種“重商主義”局面；鄉(xiāng)村發(fā)展在各項政策和資源得不到有效滿足的格局下，形成了“農(nóng)本主義”局面，由此導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距拉大和治理問題。因此，要通過運用系統(tǒng)性、科學(xué)性及全局性的思維模式來破解當前鄉(xiāng)村治理中的節(jié)點和難題，從著力打破城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制障礙入手，在事實上走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。另外，單純依靠城市中的治理與調(diào)試難以解決鄉(xiāng)村問題和鄉(xiāng)村人口市民化的問題。在具體的實現(xiàn)機制上，重點在于要形成相對穩(wěn)定、比較成熟的發(fā)展體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)之間共享的機制，促成“以城帶鄉(xiāng)，以城促鄉(xiāng)”的政策局面最終實現(xiàn)，同時在促進農(nóng)村自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)完全融合的城鄉(xiāng)一體化。
（四）持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境建設(shè)
相較于城市環(huán)境污染，鄉(xiāng)村在環(huán)保意識、治理能力及治理機制等方面不強、不健全、不成熟，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、公共資源分配不均等問題日益凸顯，加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理與保護得到了越來越多的重視，成為推動鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要任務(wù)。在市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進的社會背景下，鄉(xiāng)村社會的環(huán)境治理主要在生活污染治理、水資源節(jié)約利用、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染上面臨著新的挑戰(zhàn)。改革開放以來隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的交流也日漸頻繁，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境越來越呈現(xiàn)出劣質(zhì)化、個體化的特征。當前，綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念的重要組成部分，加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護也是綠色發(fā)展理念中的必然要求。2017年2月，中央“一號文件”指出：“要著力推行綠色生產(chǎn)方式，增強農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。”這其中就強調(diào)了要集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題和加強重大生態(tài)工程建設(shè)。同時，黨的十九大報告（2017）指出：“生態(tài)環(huán)境治理明顯加強，環(huán)境狀況得到改善。”但生態(tài)環(huán)境的保護依舊任重道遠。因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度講，鄉(xiāng)村治理必然要走符合鄉(xiāng)村實際的路子，要加強生態(tài)文明體制改革，建設(shè)綠色中國，要留得住綠水青山，系得住鄉(xiāng)愁，走可持續(xù)發(fā)展道路。
（五）重視和發(fā)展基層民主自治
自改革開放以來，如何實現(xiàn)基層民主的問題一直都是中國民主政治建設(shè)的重點。完善和支持基層民主體系是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在需要，也是深化農(nóng)村綜合改革的一個關(guān)鍵領(lǐng)域（意識形態(tài)）。毋庸置疑，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主發(fā)展的先決條件和組織保障。但長期以來，基層民主建設(shè)不健全、發(fā)展不充分、政治意識模糊是我國鄉(xiāng)村治理的薄弱環(huán)節(jié)，也是重要方面，不可忽視。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，基層民主建設(shè)也必然成為基層治理的一部分。因此，重視和發(fā)展基層民主，將基層民主逐漸向上推進，準確把握意識形態(tài)領(lǐng)域的主動權(quán)，有利于基層社會的和諧穩(wěn)定。當下的基層政府必須通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層民主治理模式，針對不同的鄉(xiāng)村發(fā)展形式采取不同的介入方式和政策來提高黨對鄉(xiāng)村的絕對領(lǐng)導(dǎo)。在鄉(xiāng)村治理的觀念上，要根據(jù)情況的變化來解放思想。政府要從破除傳統(tǒng)觀念和制度障礙，創(chuàng)新政府治理理念，依法全面履行政府職能，強化依法行政制度建設(shè)等方面推進政府治理現(xiàn)代化。此外，如何增強鄉(xiāng)村居民的民主意識，將是基層民主治理改革過程中需要迫切解決的問題。基層政府機構(gòu)的改革、公民參與基層治理、民主監(jiān)督機制的完善、鄉(xiāng)村自治組織的推進、社會組織的培育、城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和方式的轉(zhuǎn)變等相關(guān)內(nèi)容都在中國鄉(xiāng)村治理的變遷和綜合改革中具有重要地位。
六、中國鄉(xiāng)村治理變遷的可能走向
從國家治理的方向與角度來講，中國的經(jīng)濟改革是緊隨政治改革的；也就是說，經(jīng)濟改革源于政治改革，同時在改革進程中不斷進行調(diào)試和演變，又以此為基礎(chǔ)來深刻影響社會的政治生活和社會變革。正如鄧小平同志所談到的：
“不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果。只搞經(jīng)濟體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制的改革也搞不通，因為首先會遇到人的障礙……”。
從這個角度來看，中國各個層面的改革在很大程度上就是一種全新的、全面的治理改革。從國家治理變遷到鄉(xiāng)村治理變遷，不僅涉及縱向的從中央到地方的“自上而下”演變，也就是通常所說的“條”。其明顯特征是上下垂直管理。同時還包括著地方各級黨政機關(guān)、各部門、各區(qū)域的“由左及右”管理的橫向政權(quán)組織，也就是通常所說的“塊”。“條”與“塊”的結(jié)合構(gòu)成了當前中國政治的“矩陣結(jié)構(gòu)”。近年來，隨著國家治理與全面深化改革朝著縱深發(fā)展，各領(lǐng)域、各層面的改革力度也在進一步加強，圍繞著中國鄉(xiāng)村治理未來走向問題，黨中央和國務(wù)院通過制度設(shè)計和內(nèi)容安排的方式進行了一些關(guān)系調(diào)試和頂層設(shè)計。可以說，這些調(diào)試和設(shè)計能夠在很大程度上明晰和確立了當下和今后一個階段鄉(xiāng)村治理的未來走向問題。綜合來看，中國鄉(xiāng)村治理未來發(fā)展的代表性政策設(shè)計及內(nèi)容可試作如下安排。
（一）從頂層設(shè)計來看，要從鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性、全面性、協(xié)調(diào)性出發(fā)，著力推進鄉(xiāng)村綜合性改革
從頂層設(shè)計的角度來看，要對深化鄉(xiāng)村治理改革綜合性實施方案在總體要求、任務(wù)目標，以及深化鄉(xiāng)村治理改革要聚焦的關(guān)鍵領(lǐng)域和重大舉措等內(nèi)容上進行全面布局，以便于在宏觀上進行整體把握。在制度安排上，中國鄉(xiāng)村治理改革具有內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣、綜合性強等顯要特點，單靠某一方面的單兵突進難以實現(xiàn)有效突破和改善。在整體思路上，需要樹立系統(tǒng)性、整體性的思維導(dǎo)向意識，做好鄉(xiāng)村改革的整體謀劃和頂層設(shè)計。同時，要在深入了解中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀的事實基礎(chǔ)上，精準研判和評價影響當前中國鄉(xiāng)村治理中的主要矛盾和矛盾的主要方面。在精準設(shè)計和布置的條件下，進一步提高鄉(xiāng)村治理改革決策的科學(xué)性和實踐的有效性，在宏觀的角度進一步推進深化鄉(xiāng)村治理與改革。
（二）從關(guān)鍵領(lǐng)域來看，要加大鄉(xiāng)村經(jīng)濟改革，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力
如前所述，在當前中國鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵領(lǐng)域中，經(jīng)濟發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的一切基礎(chǔ)和根本前提，所謂經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，闡述的就是這個道理。可以看到，經(jīng)過近四十年的不斷努力，中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展不斷提質(zhì)增效，新的歷史時期特征不斷彰顯。當前農(nóng)業(yè)發(fā)展中的主要矛盾已經(jīng)實現(xiàn)了升級轉(zhuǎn)化，即由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面。既然如此，今后一段時期的鄉(xiāng)村治理變革就要圍繞此矛盾中心，從調(diào)整產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出發(fā)，著力推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效；就要不斷壯大農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈；就要以科技創(chuàng)新為驅(qū)動力，不斷引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展；就要補齊農(nóng)業(yè)短板，夯實鄉(xiāng)村治理共享發(fā)展基礎(chǔ)。從以上若干個方面進行了內(nèi)容設(shè)計，可以在加大鄉(xiāng)村經(jīng)濟改革的體例下，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，走出外向型治理結(jié)構(gòu)的困境，以此實現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合，提高村民參與度，最終形成共享式治理模式，為中國鄉(xiāng)村的有效治理貢獻力量。
（三）從秩序構(gòu)建來看，以“轉(zhuǎn)方式、調(diào)思路、促改革”為著力點，強化“官民共治”模式落地
這一探索可以為進一步推進鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型升級打下一定基礎(chǔ)，但目前鄉(xiāng)村社會所面臨的治理困境仍然突出，迫切需要重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”的有效方式就是平衡各方面利益，構(gòu)建利益方的協(xié)調(diào)方式。因此，當“官民共治”的目標能夠形成一致的時候，其理所當然就成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的一種有效途徑。這就必然要求，要順應(yīng)新形勢新要求，堅持問題導(dǎo)向，調(diào)整工作重心，理順治理關(guān)系，深入推進鄉(xiāng)村治理的秩序重構(gòu)工作，加快培育基層政府、鄉(xiāng)村自治組織及社會組織進行合作的環(huán)境和治理契機，不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展中的新思路、新動能，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化新局面。
基于以上分析，從當下中國鄉(xiāng)村治理格局和發(fā)展軌跡來看，中國鄉(xiāng)村治理的未來走向可能會從頂層設(shè)計、關(guān)鍵領(lǐng)域和秩序重構(gòu)等幾個方面進行全面布局和制度重設(shè)。希望到2020年，中國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)中的各類所有制經(jīng)濟可以更加完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立，鄉(xiāng)村社會治理體系完成構(gòu)建、農(nóng)村基層組織制度更加嚴密，鄉(xiāng)村居民民主權(quán)利得到更好保障，鄉(xiāng)村基層法治水平進一步提高，鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展更具活力。唯有如此，才能實現(xiàn)多年來中國鄉(xiāng)村治理致力追求的目標和責任，才能為構(gòu)建科學(xué)的鄉(xiāng)村治理格局和體系貢獻力量，才能在此基礎(chǔ)上深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
七、基本結(jié)論與思考
文章在黨的十九大報告進行全面布局的整體基礎(chǔ)上，從宏觀的視角系統(tǒng)地梳理了四十年中國鄉(xiāng)村治理變遷中的幾對關(guān)系。可以說，當宏觀層面的鄉(xiāng)村治理體系不能及時地調(diào)試和完善，鄉(xiāng)村治理所面臨的復(fù)合型危機將更為嚴峻，鄉(xiāng)村治理的秩序重構(gòu)將更為艱難。鑒于此，本研究在基于中國鄉(xiāng)村治理變遷的事實基礎(chǔ)上，從邏輯關(guān)系、構(gòu)建方式、治理對象及發(fā)展趨勢等角度進行了全面分析。能夠決定性地影響中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和變遷狀況的關(guān)鍵變量歸根結(jié)底還是在于中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、新型政治治理體制的日益建構(gòu)、民主法治的不斷彰顯以及世界經(jīng)濟一體化的協(xié)調(diào)、和諧、快速發(fā)展。從中國鄉(xiāng)村治理變遷和未來走向的基本體例和邏輯關(guān)系中，我們可以得出結(jié)論，作為改革開放以來的中國政治經(jīng)濟發(fā)展縮影的鄉(xiāng)村治理，其發(fā)展和變遷的歷程是具有中國特色的治理變遷模式。在此邏輯基礎(chǔ)上，基層治理還是要立足于鄉(xiāng)村本身，要善于挖掘和利用好鄉(xiāng)村社會的各類資源，協(xié)調(diào)好不同治理主體之間的關(guān)系，以培育一個成熟的鄉(xiāng)村公民社會為治理目標，進行若干政策性設(shè)計，這樣才能實現(xiàn)國家與社會的良性互動與合作，以最終實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村治理所追求的“善治”與“善政”同步實現(xiàn)的長效目標。
作者簡介：李達，中共昆明市委黨校決策咨詢研究所（市情研究中心）、中共昆明市委黨校“張瑞才工作室”成員；王俊程，云南師范大學(xué)泛亞商學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《重慶社會科學(xué)》2018年第2期 微信公眾號（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
