封建社會(huì)制度下的鄉(xiāng)村治理制度
中國(guó)作為全球最早進(jìn)入農(nóng)耕文明、保持農(nóng)耕文明最久的國(guó)家，發(fā)展出一整套嚴(yán)密維護(hù)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)的政治、文化、法律、宗教、禮儀、習(xí)俗等等，用“封建社會(huì)制度”一詞可“以一概全”，鄉(xiāng)村治理制度就是這個(gè)大制度中非常重要的支撐性小制度，對(duì)于維護(hù)中國(guó)數(shù)千年的封建統(tǒng)治與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了巨大的作用。
《周禮》之《大司徒篇》記載了夏商周三朝所形成的鄉(xiāng)村管理制度：“令五家為比，使之相保；五比為閭，使之相愛(ài)；四閭為族，使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相賙；五州為鄉(xiāng)，使之相賓。”管仲為配合齊桓公奪取霸主之位，“制五家以為軌，軌為之長(zhǎng)；十軌為里，里有司；四里為連，連為之長(zhǎng)；十連為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有良人，以為軍令。是故五家為軌，五人為伍，軌長(zhǎng)率之。十軌為里，故五十人為小戎，里有司率之。四里為連，故二百人為卒，連長(zhǎng)率之。十連為鄉(xiāng)，故二千人為旅，鄉(xiāng)良人率之。五鄉(xiāng)一師，故萬(wàn)人一軍，五鄉(xiāng)之師率之”。
《管子·小匡》將鄉(xiāng)村管理與軍事訓(xùn)練融合一體，極大地增強(qiáng)了齊國(guó)的國(guó)力與戰(zhàn)斗力。而后，秦國(guó)采用商鞅變法，在全國(guó)推行“郡、縣、都、鄉(xiāng)、邑、聚”管理體系，并在鄉(xiāng)村基層實(shí)行“伍什制”管理制度，并配以“軍功爵制”，給平民與貴族子弟同樣的晉升機(jī)會(huì)，更讓整個(gè)鄉(xiāng)村既有秩序又有活力。
漢承秦制，在縣下設(shè)“鄉(xiāng)、亭、里、什、伍”，在長(zhǎng)期的安定狀態(tài)中逐步與之前“全民軍事”的管理模式脫鉤，落實(shí)為鄉(xiāng)村管理制度。到魏晉南北朝時(shí)期，出現(xiàn)“村”的設(shè)置與稱謂。隋朝沿襲北齊建立“十家為比鄰，五十家為閭里，百家為族黨”，到開(kāi)皇九年恢復(fù)“鄉(xiāng)”制，“五百家（戶）為鄉(xiāng)，（方圓）百里為里”。唐承隋制，也按照“村、里、鄉(xiāng)（坊）”（百戶為里，五里為鄉(xiāng)）實(shí)施管理，以“鄉(xiāng)、里”為主體，簡(jiǎn)稱“鄉(xiāng)里制”。到北宋王安石變法，推行“都保、大保、保”3級(jí)，并以三十稅戶為一“甲”，放貸青苗與收稅，稱為“保甲制”。元承宋制，明朝也繼續(xù)實(shí)行“保甲制”，“保”下設(shè)“牌”；清承明制，直至民國(guó)。
“鄉(xiāng)里制”與“保甲制”一直采用鄉(xiāng)賢、三老等民間力量參與縣、鄉(xiāng)、村的治理，讓我國(guó)農(nóng)村形成了長(zhǎng)期的民間自治氛圍，所以有一些學(xué)者認(rèn)為“自古皇權(quán)不下縣”。但基于現(xiàn)代行政學(xué)的概念與理念，更為準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是——從夏商周至清代，我國(guó)縣域之下的治理，采用的是“自上而下的國(guó)家統(tǒng)治+自下而上的鄉(xiāng)村自治”的混合模式，這種長(zhǎng)期依賴“鄉(xiāng)老”力量，兼具“人治、法治”特征的混合模式對(duì)于當(dāng)今鄉(xiāng)村基層治理的影響也仍然深遠(yuǎn)。
新中國(guó)成立初期的鄉(xiāng)村治理制度
1949年新中國(guó)成立，鄉(xiāng)村治理制度發(fā)生了巨大的變遷。首先在鄉(xiāng)村進(jìn)行了土地改革，自然村之上設(shè)置鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府。1954年我國(guó)第一部《憲法》頒布，正式規(guī)定：在縣（民族縣）以下，設(shè)置鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）與鎮(zhèn)。1956年完成高級(jí)合作社之后，從1958年8月開(kāi)始，到10月底，全國(guó)74萬(wàn)多個(gè)高級(jí)合作社合并為2.6萬(wàn)個(gè)人民公社，成為既有農(nóng)業(yè)合作又有工業(yè)合作的“政社一體”基層組織單位，即鄉(xiāng)人民委員會(huì)（基層政權(quán)機(jī)構(gòu)）和社管理委員會(huì)（集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)）合為一體，各縣之下“鄉(xiāng)”建制被取消。
到1978年冬安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村開(kāi)啟“包干到戶”探索，再到1980年4月四川省廣漢縣向陽(yáng)公社第一個(gè)改回為“鄉(xiāng)”建制，鄉(xiāng)村治理中“政社合一”的模式逐步解體。到1982年《憲法》中就明確規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”，并規(guī)定“村、居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。自此，村委會(huì)作為農(nóng)村社區(qū)自治組織的法律地位被國(guó)家基本大法確立，“村民自治”在國(guó)家改革開(kāi)放的歷程中，也一步步探索著前行。
歷史是流動(dòng)著的長(zhǎng)河，時(shí)間是“國(guó)家發(fā)展”函數(shù)中一個(gè)非常重要的連續(xù)性變量，分析“發(fā)展”成效，首先要重視尊重“時(shí)間”變量的力量。例如，新中國(guó)是從一個(gè)半殖民地半封建社會(huì)的母體中誕生出來(lái)的，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等全部的方面都帶有傳統(tǒng)社會(huì)的烙印，百年戰(zhàn)亂、民窮國(guó)弱，不僅僅形成物質(zhì)生產(chǎn)的極大不足，更形成精神生產(chǎn)的極大不足，當(dāng)時(shí)全國(guó)5.5億人口，文盲率高達(dá)80%，農(nóng)村文盲率更高達(dá)95%以上（民族地區(qū)的情況更為嚴(yán)峻），這就是歷史與時(shí)間交給中國(guó)的家底。
所以我們黨高度重視識(shí)字班、掃盲班的開(kāi)辦，先后在1950—1953年、1954—1955年、1956—1958年在全國(guó)城鄉(xiāng)掀起了三次基礎(chǔ)性掃盲高潮，之后又持續(xù)通過(guò)“功能性掃盲”與“現(xiàn)實(shí)性掃盲”努力提高城鄉(xiāng)人口的受教育程度，到2016年底全國(guó)文盲率已降至0.0442‰，主要集中在西藏、貴州、青海、四川等省份的偏遠(yuǎn)農(nóng)村。
概括地講，目前全國(guó)鄉(xiāng)村居民平均受教育程度低于城市（西部地區(qū)鄉(xiāng)村更差于東南地區(qū)），這主要是因?yàn)椋海?）從1949年以來(lái)，城市對(duì)人才的需求一直非常旺盛，導(dǎo)致接受過(guò)中高等教育的農(nóng)村人口都選擇在城市定居工作；（2）作為典型的“公共服務(wù)品”的教育受本地經(jīng)濟(jì)狀況的影響，在資源配置上明顯地具有地區(qū)性差異，全國(guó)是東南沿海優(yōu)于西南、西北，具體到各省區(qū)也是鄉(xiāng)村差于城市、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村差于近城鄉(xiāng)村。因此，我國(guó)農(nóng)村人口文化程度一直在提升，但速度一直低于城市，人的現(xiàn)代性也就遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市人口。
第二個(gè)值得注意的變量是農(nóng)村社會(huì)自治機(jī)制，自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后到新中國(guó)成立之前，盡管中國(guó)的廣大鄉(xiāng)村先后經(jīng)歷清末外敵入侵、封建王朝崩潰、民國(guó)軍閥混戰(zhàn)、日寇大舉侵略等等歷史大事件的影響，自上而下的“統(tǒng)治”時(shí)有時(shí)無(wú)、時(shí)強(qiáng)時(shí)弱、時(shí)好時(shí)壞、時(shí)善時(shí)惡，但中國(guó)的農(nóng)村自治體系并沒(méi)有土崩瓦解，在百年戰(zhàn)亂中仍然基于傳統(tǒng)制度所建構(gòu)的思想文化與價(jià)值觀念，一直保持著自我運(yùn)行、彈性受力與有機(jī)應(yīng)變。
特別是自井岡山農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的興起到新中國(guó)成立之后鄉(xiāng)村建設(shè)的各個(gè)階段，鄉(xiāng)村自治機(jī)制對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的偉大社會(huì)變革的支持非常巨大，農(nóng)民始終是革命的主力軍，也是改革的主力軍。小崗村包產(chǎn)到戶的探索是農(nóng)民自發(fā)的，在工業(yè)現(xiàn)代化浪潮中離開(kāi)土地、走進(jìn)城市也是自發(fā)的，大部分積極進(jìn)取的農(nóng)民是主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代化、發(fā)展現(xiàn)代性的。
當(dāng)前鄉(xiāng)村自治存在的問(wèn)題及其成因
1982年建立的各個(gè)村委會(huì)也都立足本地，逐步探索著運(yùn)用“現(xiàn)代民主思想”來(lái)進(jìn)行農(nóng)村基層自治；由于“現(xiàn)代民主思想”主要由西方國(guó)家泊來(lái)，在與我國(guó)本土行政文化的結(jié)合過(guò)程中，難免出現(xiàn)了一些行為價(jià)值觀念的沖突或者呈現(xiàn)出一些變異性、偏理性的執(zhí)行。
首先是村委會(huì)主任選舉中容易出現(xiàn)的問(wèn)題：一是宗族幫派斗爭(zhēng)；二是賄選；三是村霸暴力拉票。
其次是村委會(huì)管理運(yùn)行中容易出現(xiàn)的問(wèn)題：一是村干部瀆職貪腐；二是村霸橫行魚(yú)肉鄉(xiāng)里；三是村委會(huì)弱職怠工；四是村民參與村務(wù)不足；五是村民現(xiàn)代化洗禮不足。
再次是村委會(huì)工作績(jī)效評(píng)估中容易出現(xiàn)的問(wèn)題：一是至今沒(méi)有形成可操作性強(qiáng)、適用面積廣、信度效度高的村委會(huì)工作績(jī)效評(píng)估體系；二是由于績(jī)效評(píng)估的缺失，村干部的工作缺乏及時(shí)的反饋與科學(xué)的監(jiān)督；三是村干部因與本村村民之間（與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間）的血緣親緣關(guān)系，工作的獨(dú)立性與客觀性不足；四是村干部晉升空間受限（因文化程度低就很難通過(guò)公務(wù)員考試），缺乏工作激勵(lì)；五是城市對(duì)鄉(xiāng)村的人才回饋嚴(yán)重不足，村干部素質(zhì)遠(yuǎn)低于居委會(huì)干部，基層治理中“馬太效應(yīng)癥狀”突出。
這些問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)鄉(xiāng)村自治的質(zhì)量提升緩慢，嚴(yán)重滯后于整個(gè)國(guó)家的發(fā)展速度，并成為國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的最大短板。
但上述問(wèn)題成因復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)、政治、行政、社會(huì)、文化與人的因素都有，其中傳統(tǒng)行政文化的歷史遺存與村民現(xiàn)代性的發(fā)育不足，是最為關(guān)鍵性的原因。一是數(shù)千年封建王朝歷史遺留下來(lái)的行政文化、社會(huì)觀念的軟彈性很強(qiáng)，并對(duì)其維護(hù)的小農(nóng)制度體系具有自我修復(fù)功能，“尊古勝于創(chuàng)新”的舊觀念對(duì)人的束縛很深。二是農(nóng)民受教育程度一直處于較低水平，又受交通不便、信息不暢等條件約束，與日新月異的現(xiàn)代性社會(huì)接觸很少，觀念保守，開(kāi)放不足，注重過(guò)去勝于注重現(xiàn)在與未來(lái)，面對(duì)現(xiàn)代化缺乏安全感與適應(yīng)性，就進(jìn)一步導(dǎo)致傳統(tǒng)行政文化中積極的部分沒(méi)有被良好地繼承，并與新思想、新價(jià)值、新理念結(jié)合形成動(dòng)力性因素，反而其中消極的部分仍然在基層治理中呈現(xiàn)較強(qiáng)的干擾，形成了阻礙力、破壞力。
當(dāng)前鄉(xiāng)村自治取得的成效及改進(jìn)方向
全面推行鄉(xiāng)村自治伊始，黨與國(guó)家就非常關(guān)注，一直在加強(qiáng)指導(dǎo)，并針對(duì)自治中發(fā)生的各種問(wèn)題不斷地找尋對(duì)策、形成制度、強(qiáng)化規(guī)范。例如對(duì)于選舉中的問(wèn)題，中共中央在1999年3月頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，各省都陸續(xù)出臺(tái)了《村民委員會(huì)選舉辦法》，每到換屆選舉時(shí)間，都會(huì)出臺(tái)專項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)；對(duì)于運(yùn)行中的問(wèn)題，堅(jiān)持以加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、基層政府監(jiān)督的方式強(qiáng)化管理，例如福建省在全國(guó)最早推行《村干部問(wèn)責(zé)條例》，治理“村委會(huì)不作為”。
特別是十八大以來(lái)，從中央到各省，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村委會(huì)人員的監(jiān)管不斷加強(qiáng)，“滅蠅行動(dòng)”發(fā)揮了積極的社會(huì)影響，各地整治“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充當(dāng)村霸保護(hù)傘、村干部失職腐敗不作為”絕不手軟。自2013年5月第一次中央巡視組全國(guó)巡視大檢查至今，在“打老虎”的同時(shí)也重拳出擊“拍蒼蠅”。僅以河南省為例，2014年中央巡視組第一輪巡視中對(duì)近3年群眾反映強(qiáng)烈的基層侵害群眾利益信訪舉報(bào)突出問(wèn)題和“四風(fēng)”問(wèn)題進(jìn)行了大排查，這一次就查處鄉(xiāng)村干部1242人，集中清理了多年來(lái)農(nóng)村低保中的“關(guān)系保”、“人情保”。
經(jīng)過(guò)這不平凡的五年，系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村廉政整治發(fā)揮了效果，全國(guó)鄉(xiāng)村風(fēng)氣煥然一新，2017年廣東省全省村委會(huì)選舉工作在省、市、縣的逐級(jí)科學(xué)部署之下、在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）基層政府直接指導(dǎo)之下有序進(jìn)行，省委省政府在選舉前，將2008、2011、2013年全省兩委換屆中查處的6起違紀(jì)事件進(jìn)行了全省通報(bào)，作為警示，所以此次選舉中沒(méi)有出現(xiàn)任何群眾不滿意的問(wèn)題。
全面建設(shè)國(guó)家治理現(xiàn)代化，其中關(guān)鍵點(diǎn)與困難點(diǎn)是提高鄉(xiāng)村基層治理的質(zhì)量。必須加快加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民的現(xiàn)代性教育，特別是心理教育與信息教育，讓農(nóng)民掌握與市場(chǎng)、與國(guó)家、與國(guó)際同步發(fā)展的接軌能力，克服“小富即安、只顧自己、仇富妒鄰、親族宗派、人情勝法、法律意識(shí)淡薄”等封建小農(nóng)意識(shí)；特別是通過(guò)現(xiàn)代性教育，將“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的三農(nóng)工作隊(duì)伍”與“培育千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)懂農(nóng)業(yè)、務(wù)農(nóng)活、建農(nóng)村的現(xiàn)代專職農(nóng)民”緊密地結(jié)合在一起。
同時(shí)我們要注重繼承傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治中的精華部分，將“德治”與“法治”結(jié)合起來(lái)，共同塑造鄉(xiāng)村基層自治，實(shí)現(xiàn)硬約束與軟約束并舉。孔子認(rèn)為“道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，就指出了只是依靠法治是不行的，因?yàn)楦鞣N法律條文的界限往往是社會(huì)道德的最低線（例如刑法），用最低線來(lái)約束民眾，民眾就會(huì)動(dòng)用各種小聰明、采用各種小手段以盡量不觸碰法律紅線為得利途徑、為得意之處，但卻都處于心靈無(wú)道德感的狀態(tài)，整個(gè)社會(huì)的交易成本就會(huì)很高，每個(gè)人都是受損者。
加強(qiáng)道德教育為先，輔之以法律教育，民眾就會(huì)按照高標(biāo)準(zhǔn)的道德要求來(lái)自覺(jué)約束自己，并以試探法律紅線為恥，整個(gè)社會(huì)的交易成本就會(huì)降低，每個(gè)人都是受益者。還可以啟用“鄉(xiāng)賢”、“三老”參與基層治理，加強(qiáng)傳統(tǒng)國(guó)學(xué)中“仁義禮智信”的教育，并與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的信用制度、契約精神、合作精神、利他精神、法治意識(shí)等教育結(jié)合起來(lái)，共同增加基層空間中政社之間的社會(huì)資本，織密政社合作網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)政社溝通互信，共同抗御現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
所以黨的十九大提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”當(dāng)代的鄉(xiāng)村自治應(yīng)該是在法治的約束下、德治的指導(dǎo)下，沿著社會(huì)主義道路不斷進(jìn)取的自治模式。我們可以借鑒西方社區(qū)的管理方式與方法，但是不能簡(jiǎn)單地照搬照抄，更不能盲目地崇洋媚外，認(rèn)為國(guó)外的任何東西都是好的。
我們要按照社會(huì)主義核心價(jià)值觀來(lái)培養(yǎng)新型的職業(yè)農(nóng)民與現(xiàn)代的三農(nóng)管理干部，在繼承傳統(tǒng)優(yōu)秀文化內(nèi)核的基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村自治、建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，在直面全球化市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境里發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、維護(hù)食品安全戰(zhàn)略，讓新型農(nóng)民成為緊跟現(xiàn)代化步伐的建設(shè)大軍，讓新型農(nóng)民成為建設(shè)鄉(xiāng)村幸福家園的工程師，讓新型農(nóng)民成長(zhǎng)為積極創(chuàng)造美好生活的自主者，這樣才能真正建成“共建+共治+共享”的鄉(xiāng)村治理新格局，打牢國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。
作者系華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授。
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