——基于廣州A區(qū)的研究
摘要: 中國城郊農(nóng)村正經(jīng)歷著快速的城市化過程。本文以廣州市A區(qū)為例，從微觀歷史的視角探討城市化進(jìn)程中政府、社區(qū)及村民之間的關(guān)系，展示城郊社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷。改革開放以來，政府是市場經(jīng)濟(jì)最積極的推動(dòng)者，將社區(qū)土地配置到市場空間中。政府通過股改和股份固化，削減了社區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，通過提供幫助滲入，提供資源介入，逐步接管了社區(qū)的民生事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和治安管理等。社區(qū)組織不斷邊緣化，并在“三舊”改造后基本解體。基層政府、社區(qū)與村民相互關(guān)系的變遷受到地方歷史文化因素的影響，且順應(yīng)了建設(shè)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。社會(huì)精英階層對(duì)現(xiàn)代化城市社會(huì)管理的追求，事實(shí)上擠壓了社區(qū)的生存空間。重建社區(qū)當(dāng)是中國建設(shè)基層治理現(xiàn)代化必須攀登的高峰。
關(guān)鍵詞: 地方政府 社區(qū) 村民 治理
一、引言
改革開放40年來，中國大量的城郊農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)，大批流動(dòng)人口在其中創(chuàng)業(yè)、工作和生活，城鎮(zhèn)人口增加了近5億。通過釋放市場活力、下放決策權(quán)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國成就了這一史無前例的城市化進(jìn)程（Wu，2002）。西方傳統(tǒng)理論認(rèn)為，隨著市場化改革的深入，原有威權(quán)政府會(huì)逐漸從民眾日常生活中退出，讓位于市場和基層自治組織（Kjaer，2004）。私有化與決策權(quán)力的下放激活了工商部門的活力，地方自治組織逐漸興起（Huang，2008）。市場和基層自治組織發(fā)育壯大，承接原威權(quán)政府在基層社會(huì)管理中撤出的職能（Pearson，1997）。中國農(nóng)村改革始于國家權(quán)力退出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理事務(wù)，尤其從20世紀(jì)90年代初期始，地方政府權(quán)威實(shí)質(zhì)性縮減，它們依靠稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育和糧食收購維系著對(duì)鄉(xiāng)村管制的權(quán)力（G?bel，2011）。因此，少數(shù)學(xué)者擔(dān)憂地方政府無法提供必需的公共物品和服務(wù)（Smith，2010），即產(chǎn)生“空心型政府”（華羽雯、熊萬勝，2013）。大量有關(guān)中國城郊農(nóng)村城市化與治理的研究似乎證明了西方傳統(tǒng)理論的觀點(diǎn)。
然而，中國城郊農(nóng)村社區(qū)的地方基層自治組織沒有如西方傳統(tǒng)理論預(yù)期的那樣生長與壯大。相反，地方政府通過承擔(dān)社區(qū)和村民的福利與公共服務(wù)供給，逐漸回到基層，重新影響并在一定程度上控制了城郊農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。部分地區(qū)以股份制改造為切入點(diǎn)，加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村的控制(Wong，2016)。現(xiàn)有研究多為針對(duì)現(xiàn)實(shí)基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的政策分析，針對(duì)問題尋求更好的政策，而沒有進(jìn)一步分析其背后治理結(jié)構(gòu)的變遷(張勁松、楊穎，2013；Pierre，2005)。本研究認(rèn)為，這段歷程不應(yīng)被孤立地看待，而是應(yīng)該放在歷史的鏈條和整個(gè)演變過程中予以綜合考察，以研究和解讀基層政府、社區(qū)和村民三者之間關(guān)系的變遷，即基層治理結(jié)構(gòu)的變遷(Chhotray and Stoker，2009)。
本文案例來自廣州市A區(qū)的城郊農(nóng)村社區(qū)。A區(qū)豐厚的歷史變遷，是了解基層民眾的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)的翔實(shí)案例。本文以土地征收、社區(qū)民生事務(wù)、社區(qū)公共事務(wù)為抓手，理解和詮釋地方政府能動(dòng)性的制度實(shí)踐(周黎安，2007)，在城郊社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)整體中詮釋改革開放以來農(nóng)民、社區(qū)與地方政府關(guān)系的變遷，用事實(shí)來回應(yīng)學(xué)界關(guān)于我國市場化進(jìn)程中政府與社區(qū)關(guān)系的爭論，并將城郊農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷置于中國城鄉(xiāng)關(guān)系史(黃小慧、劉金龍，2014)，甚至經(jīng)濟(jì)史和發(fā)展史更大的場域中考察。
二、研究方法和分析框架
廣州A區(qū)是我國城市化速度最快的地區(qū)之一。2005年，廣州市政府將廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（下稱廣州開發(fā)區(qū)）與當(dāng)時(shí)的A鎮(zhèn)合并，成立了今天的A區(qū)。作為廣州市的新行政區(qū)，A區(qū)的面積為393.22平方公里，2010年人口為373700人。A區(qū)是典型的城郊地區(qū)，下轄5街1鎮(zhèn)，共30個(gè)居委會(huì)、28個(gè)村委會(huì)。A區(qū)的農(nóng)民失去了農(nóng)地，告別了農(nóng)耕生活方式，村民收入主要來源于出租自有閑置住房的租金和集體股份合作社的分紅，成為小業(yè)主和資產(chǎn)所有者(Sargeson，2012)。2003年以來，A區(qū)推動(dòng)村改居，村民從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。然而，他們共同擁有集體用地和其他集體資產(chǎn)，受訪者均認(rèn)同自己是村民而非城市居民。
在研究方法上，筆者采用微觀歷史法。微觀歷史研究取向可以引領(lǐng)筆者進(jìn)入社區(qū)內(nèi)部，通過仔細(xì)觀察村民們看起來微不足道的日常生活細(xì)節(jié)，以詳盡敘事的方式來重構(gòu)村民日常公共生活的歷史變遷。從微觀歷史研究角度，A區(qū)可看作是中國城郊農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型軌跡下整個(gè)地方治理結(jié)構(gòu)調(diào)整與演進(jìn)的縮影。A區(qū)的城市化轉(zhuǎn)型可追溯到20世紀(jì)80年代初期。當(dāng)時(shí)，A區(qū)的前身——廣州開發(fā)區(qū)成為旨在探索中國市場化改革和城市發(fā)展政策的第一批國家級(jí)開發(fā)區(qū)。A區(qū)的地方政府建設(shè)和“政府—社會(huì)”關(guān)系的演進(jìn)，生動(dòng)地展現(xiàn)了在社會(huì)主義和市場經(jīng)濟(jì)并重的一整套強(qiáng)力制度下，快速的城市化和治理轉(zhuǎn)型是如何進(jìn)行的。A區(qū)還是一個(gè)內(nèi)容豐富且發(fā)人深思的精彩樣本，展示了在社會(huì)主義市場化改革中一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)歷了怎樣的令人驚嘆的城市化進(jìn)程。在30余年快速城市化的歷程中，A區(qū)在處理征地補(bǔ)償和農(nóng)民安置方面擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)，為本研究提供了有益借鑒。
本文還借鑒了Hsing(2010)的“城市邊緣”和“農(nóng)村邊緣”的研究思路。本文的研究對(duì)象A區(qū)，其30多年的發(fā)展歷程已經(jīng)包含了Hsing的“農(nóng)村邊緣—城市邊緣—城市中心”這一連續(xù)、完整的變遷過程。本文回顧A區(qū)從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、再轉(zhuǎn)變?yōu)閺V州市新城區(qū)的歷史，以此分析研究A區(qū)深刻的歷史與文化內(nèi)涵以及獨(dú)特的轉(zhuǎn)型軌跡。城郊社區(qū)作為基層社會(huì)的重要組成部分，發(fā)源于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，承載和反映了底層民眾的生活，其變遷過程能展示出一幅城市化對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)不斷塑造的畫卷。
本研究采用基層治理結(jié)構(gòu)的分析框架（Rhodes，1997)（見圖1）。本研究針對(duì)圖中虛線正方形的部分，以征地為切入點(diǎn)，研究A區(qū)政府—社區(qū)—村民三個(gè)核心行動(dòng)者的行動(dòng)策略，在它們的沖突和妥協(xié)中分析不同行動(dòng)者之間關(guān)系的變化，詮釋基層治理結(jié)構(gòu)的變遷。從圖1可以看出，如虛線圓圈所示，本文沒有探究市場對(duì)政府和村民的形塑作用，盡管在行文中能夠?qū)ひ挓o處不在的市場影響。
筆者研究A區(qū)已有14年的積累。自2003年以來，研究小組在A區(qū)開展田野跟蹤調(diào)查，廣泛收集了來自政府和社區(qū)的二手?jǐn)?shù)據(jù)，訪問了廣州市、A區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組近百位干部和職工以及200位以上的農(nóng)戶和外來人員。在田野調(diào)查中，筆者運(yùn)用扎根理論指導(dǎo)數(shù)據(jù)收集及分析：每次調(diào)研前，筆者總是心存疑惑，帶著假設(shè)走訪相關(guān)政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)、開展訪談；之后對(duì)現(xiàn)有訪談資料進(jìn)行整理和分析，形成新的疑惑和假設(shè)，這些新的疑惑和假設(shè)成為下一次田野調(diào)查的主要內(nèi)容。筆者田野調(diào)查注重對(duì)同一個(gè)問題訪問不同的利益相關(guān)者或行動(dòng)者，多次采用三角驗(yàn)證法，以提高研究的效度和精度。通過一次次調(diào)研，多次獲得假設(shè)和對(duì)假設(shè)的解釋，多次比較和修正。筆者將形成的結(jié)論與走訪的機(jī)構(gòu)和社區(qū)分享，在分享中促進(jìn)討論，最終形成本文的結(jié)論。本文所引用數(shù)據(jù)，除標(biāo)注為他人研究和官方資料外，均來源于田野調(diào)查。
三、征地和產(chǎn)權(quán)明晰政策執(zhí)行及影響
（一）征地補(bǔ)償
1983年，廣州市成立廣州開發(fā)區(qū)（以下簡稱“開發(fā)區(qū)”），并設(shè)立了開發(fā)區(qū)管委會(huì)，管委會(huì)代表廣州市政府征用集體土地，統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)的建設(shè)和管理。開發(fā)區(qū)采取包干制上繳稅收，1984年向市政府包干上繳稅收2237萬元。這個(gè)稅收基數(shù)一直沒有變化，直到1995年全國實(shí)行新的稅費(fèi)征收制度。廣州市創(chuàng)新性的財(cái)政政策激勵(lì)了廣州開發(fā)區(qū)管委會(huì)大規(guī)模征用農(nóng)村土地，積極推動(dòng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展。開發(fā)區(qū)的財(cái)政收入從1985年的1.92億元增加到1995年的14.24億元，開發(fā)區(qū)管委會(huì)的自有財(cái)力大幅增長，它有足夠的財(cái)力為投資商、征地社區(qū)和農(nóng)民讓利，尤其是積極響應(yīng)村民的需求，最大化減少村民的抵抗，加快開發(fā)進(jìn)程。受訪官員指出：“如果不能回應(yīng)村民的需要，引發(fā)群眾的抵抗，耽擱了開發(fā)項(xiàng)目，損失會(huì)更大。”
20世紀(jì)80年代初，國務(wù)院頒布了《國家建設(shè)征用土地實(shí)施辦法》，規(guī)范土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民安置辦法。1983年，廣東省政府頒布了《廣東省國家建設(shè)征用土地實(shí)施辦法》。根據(jù)該實(shí)施辦法，廣州開發(fā)區(qū)征地補(bǔ)償包括四類：①土地補(bǔ)償費(fèi)；②青苗補(bǔ)償費(fèi)；③農(nóng)田水利費(fèi)；④拆遷費(fèi)。在實(shí)際操作中，因土地是集體所有，征地補(bǔ)償歸集體統(tǒng)籌，而不是直接發(fā)放給農(nóng)戶。受征地影響的村民可獲得青苗補(bǔ)償費(fèi)，需要重新安置的農(nóng)戶可獲得拆遷費(fèi)。以1988年為例，征收每畝耕地補(bǔ)償40000元。其中，青苗費(fèi)只有2500元，約占補(bǔ)償款的6%；村集體統(tǒng)籌12000元，占30%；而其余的25500元被鄉(xiāng)政府托管，約占64%。鄉(xiāng)政府和村集體將這些錢存入銀行，獲取的利息按月發(fā)放給農(nóng)民。在80年代末，被征地的村，每位村民每月可有多達(dá)100元的利息分配收入，而同期一個(gè)普通工人月收入為36～60元。僅依靠利息分配收入，村民就可以過上富足的生活。另外，開發(fā)區(qū)需要雇用大量的勞動(dòng)力，村民可優(yōu)先獲得以勞定酬的工作機(jī)會(huì)；開發(fā)區(qū)需要大量的沙石，村民和村集體優(yōu)先開發(fā)集體河流和山場，多了獲取另一桶金的機(jī)會(huì)。
對(duì)受到征地影響的村，開發(fā)區(qū)管委會(huì)還分配了一定數(shù)量的農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)。當(dāng)時(shí)這個(gè)政策很有吸引力，因?yàn)榉寝r(nóng)戶口是身份的象征，可獲得定額的糧食供應(yīng)和優(yōu)先就業(yè)安排。農(nóng)轉(zhuǎn)非數(shù)量十分有限，開發(fā)區(qū)管委會(huì)鼓勵(lì)村鎮(zhèn)想辦法解決受征地影響村民的吃飯和就業(yè)問題。鎮(zhèn)政府使用土地補(bǔ)償收入購買糧食，分配給受影響的農(nóng)戶，并積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為村民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。在20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只要有資源和技術(shù)，就可辦起來，業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣泛，如加工水果、制作家具、電鍍產(chǎn)品等；似乎干什么都能掙錢，征地后，農(nóng)民洗腳上田進(jìn)廠。受訪的老農(nóng)說：地被征就如中了六合彩。
（二） 經(jīng)濟(jì)自留地
20世紀(jì)90年代初，開發(fā)區(qū)作為我國改革開放的前哨，外商投資大幅增長，規(guī)模企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。來自香港等地的中小投資者落戶A區(qū)，租地建廠，為這些規(guī)模企業(yè)提供配套產(chǎn)品。1991～2000年，開發(fā)區(qū)累計(jì)利用外資31億多美元，外資企業(yè)上繳的稅收占整個(gè)開發(fā)區(qū)稅費(fèi)收入的85%。曾經(jīng)欣欣向榮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸式微，村莊的精英們很快轉(zhuǎn)換思路，關(guān)閉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，采取租地收租這一低風(fēng)險(xiǎn)的獲利模式，開始以地生財(cái)、以租獲利。此時(shí)，一批國有企業(yè)破產(chǎn)，工人下崗；地方政府難以保障城鎮(zhèn)職工的就業(yè)、住房。于是，競爭性的勞動(dòng)力市場基本形成，除保安、企管等崗位本地人尚有優(yōu)勢外，本地城鎮(zhèn)職工因習(xí)慣于養(yǎng)尊處優(yōu)，少吃苦耐勞、勤勉奉獻(xiàn)的特質(zhì)，在勞動(dòng)力市場中往往處于不利的地位。
如前所述，1990年前后，因非農(nóng)居民可享受就業(yè)安置、福利分房、子女進(jìn)城入學(xué)等方面的福利，農(nóng)轉(zhuǎn)非政策深受村民的歡迎。隨著就業(yè)、住房、教育等福利市場化，農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)作為土地征收補(bǔ)償?shù)囊徊糠譂u不被村民待見。一位受訪農(nóng)民說：“1988年，一個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)公開拍賣可賣到2萬元；1995年，降到了4000元。”一位村干部說，20世紀(jì)90年代后期，政府分配給該村10個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)，無村民愿意轉(zhuǎn)，村里只好給接受指標(biāo)的每位村民補(bǔ)貼5000元才把指標(biāo)落實(shí)下去。而同意接受的村民均為老年人，青壯年農(nóng)民多不愿意農(nóng)轉(zhuǎn)非。在廣東，傳統(tǒng)家庭偏好男孩意愿強(qiáng)烈。女方為非農(nóng)戶口的家庭必須嚴(yán)格實(shí)施一孩政策；而女方為農(nóng)民戶口，若第一胎為女孩，可以生二胎。村民說：“農(nóng)轉(zhuǎn)非非但沒有好處，轉(zhuǎn)后女孩還不好嫁了。”
20世紀(jì)90年代早期，為解決被征地農(nóng)民就業(yè)能力弱、收入少的問題，廣州開發(fā)區(qū)推出了一套新的土地開發(fā)政策。作為征地補(bǔ)償?shù)囊徊糠郑畡澇鲱A(yù)征收土地面積的10%作為村經(jīng)濟(jì)自留地。這個(gè)政策將村社及村民的利益捆綁到開發(fā)區(qū)拓展上，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民分享開發(fā)區(qū)發(fā)展的紅利，大幅度降低了征地的財(cái)務(wù)成本。村組集體和村民通過土地開發(fā)獲得持續(xù)的現(xiàn)金流，用于改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施、村民福利和增加農(nóng)民收入(Chung and Unger, 2013)。
（三） 股份制改造和股權(quán)固化
面對(duì)迅速增長的集體資產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)集體組織和集體資產(chǎn)的規(guī)范化管理提上了政府的議事日程。1995年，根據(jù)1994年廣州市頒布的《廣州市城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)審計(jì)監(jiān)督辦法》，地方政府要求行政村和村小組清查并報(bào)告集體資產(chǎn)，包括集體土地、廠礦、物業(yè)、現(xiàn)金等。1996年，在地方政府的協(xié)助下，按照成員權(quán)和成員的年齡折算股份，各村小組成立股份合作社，按股份分紅。股份隨成員數(shù)量增減和年齡變化每三年調(diào)整一次。按照宗族和鄉(xiāng)土規(guī)則，屬于本村人并擁有本村戶口，方可擁有100%的成員權(quán)；娶進(jìn)來的媳婦和宗親認(rèn)同的入贅，均可擁有100%的成員權(quán)。年齡被劃分為三個(gè)階段：1～29歲，股份數(shù)隨年齡增加而增加；30～60歲固定為23股；60歲后固定為22股。考慮到對(duì)本村的貢獻(xiàn)，適當(dāng)給予本村出生的外嫁女和外地來的插隊(duì)知青少量股份。各村成立了股份合作聯(lián)社，將村民委員會(huì)共同所有的資產(chǎn)注入其中。股份合作聯(lián)社承擔(dān)著村義務(wù)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、幼托等社會(huì)保障事務(wù)和道路修建、村莊衛(wèi)生、治安等基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和公共管理的職能。
股改后，股權(quán)紛爭等各種問題逐漸暴露出來：鄉(xiāng)土規(guī)則在一定程度上主導(dǎo)了成員權(quán)的裁定，社區(qū)中的大家族擁有決定性的話語權(quán)；部分鄉(xiāng)土規(guī)則不符合國家法律制度的規(guī)定，如外嫁女不遷出戶口或?qū)艨趶钠偶疫w回原出生地，國家相關(guān)法律是承認(rèn)她們擁有集體成員權(quán)的，而鄉(xiāng)土規(guī)則不承認(rèn)；股份合作社負(fù)責(zé)人擁有一定的自由裁量權(quán)，因在股紅分配中缺乏社區(qū)的共識(shí)而激化社區(qū)內(nèi)部成員矛盾的事常有發(fā)生；股份合作社負(fù)責(zé)人擁有對(duì)集體資產(chǎn)的管理權(quán)，部分股份合作社負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)，甚至肆意揮霍集體資產(chǎn)。2003年，廣州開發(fā)區(qū)管委會(huì)制定了《關(guān)于完善農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織股份制的意見》（以下簡稱“《意見》”），將股份分為成員股和社會(huì)股。對(duì)社區(qū)成員，采取“生不增、進(jìn)不增、出不減、可繼承”的政策，即年齡增長不增，增加人口不增，外嫁和去世不減，股份可繼承；對(duì)曾經(jīng)為集體作出貢獻(xiàn)的人配給社會(huì)股，社會(huì)股不可繼承，持有人去世后，股份合作社自動(dòng)收回其股權(quán)；在股東大會(huì)中成員股擁有投票權(quán)，社會(huì)股沒有投票權(quán)；修訂股份合作社章程，需要在股東大會(huì)獲得超過95%有選舉權(quán)股東的投票支持。管委會(huì)要求每個(gè)合作社根據(jù)這些原則制定股份合作社章程，由股東代表大會(huì)通過，上報(bào)管委會(huì)備案。《意見》用正式制度的形式提供了清晰和穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，限制了社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的自由裁量權(quán)，提高了合作社征地補(bǔ)償款和經(jīng)濟(jì)自留地管理的透明度和可問責(zé)性。
（四）“三舊”改造
為緩解建設(shè)用地指標(biāo)極為緊張的狀況，2009年，廣東省政府開始實(shí)施改造舊城鎮(zhèn)、舊村莊和舊廠房的“三舊”改造政策。政策包括：簡化補(bǔ)辦征收手續(xù)，允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)，允許采用協(xié)議出讓供地，可簡化手續(xù)將農(nóng)村集體建設(shè)用地改為國有建設(shè)用地；為鼓勵(lì)集體和開發(fā)商投入“三舊”改造，“三舊”改造的土地出讓金專款專用，60%返還村集體，40%按照市、區(qū)政府8∶2分成；實(shí)施優(yōu)惠政策吸引、鼓勵(lì)開發(fā)商參與舊城改造，如“拆一免二”或“拆一免三”，即根據(jù)舊村的區(qū)位，每拆 1平方米的房屋，可免交 2～3 平方米建筑面積的地價(jià)款，并減免相應(yīng)的報(bào)建等費(fèi)用。
到2015年底，A區(qū)約20%的社區(qū)完成了“三舊”改造的規(guī)劃。其中2個(gè)村完成了整個(gè)“三舊”的改造。經(jīng)過“三舊”改造后，雜亂的景觀格局被破除，高矮不一的農(nóng)民自建房、簡陋的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施被拆除，看不到物理上的農(nóng)村印記，原來的物理上的“村”完全消失，地理上的村完全融入到城市新區(qū)中。在土地國有化基礎(chǔ)上，原來社區(qū)承擔(dān)的醫(yī)療、教育、環(huán)衛(wèi)、安保等民生和社會(huì)服務(wù)被城市街道接管，合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社解體。而各小組合作社的資產(chǎn)得以壯大，所分得的高檔物業(yè)必須經(jīng)過招標(biāo)方可出租，新的承租人多為銀行、大型連鎖企業(yè)和房屋中介等服務(wù)企業(yè)。過去與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾日常生活密切相關(guān)的從事餐飲、理發(fā)等小業(yè)主被清除出去。過去的租戶多為打工者，改造后，承租人都為白領(lǐng)。原來的社區(qū)精英在城市管理程式化、標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，失去了人脈和地方文化代表的優(yōu)勢，他們與普通群眾一道淹沒在巨大的現(xiàn)代化超級(jí)城市中，唯有社區(qū)節(jié)慶時(shí)方能體味舊村的余韻。
能被改造是幸運(yùn)的，不只是改造后這些社區(qū)居民財(cái)富大幅度增長，尤其在2016年下半年新一輪房價(jià)上漲中，他們得益甚多，更重要的是社區(qū)精英得到了地方政府和村民共同認(rèn)可。社區(qū)精英得不到地方政府的認(rèn)可，很難優(yōu)先安排“三舊”改造的規(guī)劃。“三舊改造”的規(guī)劃即使批準(zhǔn)了，簽協(xié)議、搬遷、拆房都需要村民的主動(dòng)配合才能落實(shí)。按照規(guī)定，“三舊”改造方案必須得到全體拆遷業(yè)主80%以上的同意方可批準(zhǔn)。由于舊村中不同住戶住房面積差異很大，其補(bǔ)償辦法和具體標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)成一致，需要社區(qū)精英集體的智慧才能化解。廣州某擬改造村，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，5年都拆不動(dòng)，反而造成家族與家族之間、戶與戶之間，甚至家庭中弟兄之間、父子之間鬧到老死不相往來的程度，社區(qū)徹底崩潰。
在規(guī)劃過程中，另一個(gè)關(guān)鍵是選擇開發(fā)商。開發(fā)商的選擇不只取決于開發(fā)商的實(shí)力、在社區(qū)和當(dāng)?shù)卣挠绊懥Γ€取決于村民的認(rèn)可，尤其是社區(qū)精英的認(rèn)可（其中不乏有人采用灰色手段以獲取社區(qū)精英認(rèn)可）。地方政府壟斷了政策解釋和規(guī)劃的權(quán)力，“三舊”改造中，規(guī)劃區(qū)域容積率的高低決定了推進(jìn)改造工作的難易。資本和地方政府在決策過程中起著決定性的作用，而村民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)被邊緣化，只能參與分配方案的部分決策(Lin, 2015)。
四、國家權(quán)力重新進(jìn)入社區(qū)
落實(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，國家權(quán)力逐漸退出了一些農(nóng)村事務(wù)的管理。然而21世紀(jì)初，A區(qū)地方政府逐步重新進(jìn)入社區(qū)。本部分從產(chǎn)權(quán)制度，民生事務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施、治安和環(huán)境管理等方面來分析國家權(quán)力如何重新進(jìn)入社區(qū)。產(chǎn)權(quán)制度決定了如何運(yùn)用市場和管制機(jī)制，以改善資源的配置效率。民生事務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施、治安和環(huán)境管理關(guān)乎政府與社會(huì)治理的邊界。市場經(jīng)濟(jì)條件下，民生托底能力、基礎(chǔ)設(shè)施的條件和依法治國水平攸關(guān)基層政權(quán)的合法性。
（一） 產(chǎn)權(quán)制度
產(chǎn)權(quán)制度是治理的基礎(chǔ)，農(nóng)村最重要的資產(chǎn)是土地。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前，和全國其它地方一樣，A區(qū)的農(nóng)村土地屬于集體，為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。生產(chǎn)隊(duì)是基本的核算單元，通過大隊(duì)—公社承接國家生產(chǎn)和分配計(jì)劃。這個(gè)體系融合了國家權(quán)力和社區(qū)自治，在這個(gè)體系中，國家權(quán)威、家族和精英力量相互斗爭和妥協(xié)(Wong, 2015)。在三級(jí)產(chǎn)權(quán)治理體系中，公社層次偏向于國家權(quán)力，而生產(chǎn)隊(duì)更多地控制在家族和社區(qū)精英手中，偏向于社區(qū)自治。人民公社時(shí)期形成的三級(jí)產(chǎn)權(quán)所有者，從法理上共同擁有集體土地的所有權(quán)，其所帶來的不明晰的土地產(chǎn)權(quán)安排深刻影響了以后的農(nóng)村改革。20世紀(jì)80年代早期實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，國家權(quán)力部分撤出了生產(chǎn)隊(duì)和大隊(duì)。家庭成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本決策單元，在生產(chǎn)、投資和消費(fèi)中的重要性急劇提升。80年代中期，公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)和村民小組。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級(jí)基層政府組織，三級(jí)產(chǎn)權(quán)治理體系終結(jié)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變成“村—小組”兩級(jí)產(chǎn)權(quán)治理體系。
然而，在20世紀(jì)90年代中期前，A鎮(zhèn)繼承了人民公社時(shí)期積累起來的集體資產(chǎn)，且與村組分享被征收集體土地的利益。當(dāng)時(shí)，鎮(zhèn)政府缺乏財(cái)政收入來源，卻要履行超出財(cái)政能力的公共服務(wù)職能。鎮(zhèn)政府工作人員的收入主要靠績效獎(jiǎng)金，績效獎(jiǎng)金來源于鎮(zhèn)政府的創(chuàng)收。人民公社時(shí)期留下的不明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，為鎮(zhèn)政府索取部分集體土地利益提供了一定程度上的合法性的基礎(chǔ)(Ho,2005)。鎮(zhèn)政府作為重要的信息通道和協(xié)調(diào)紐帶，連接著開發(fā)區(qū)管委會(huì)和被征地社區(qū)，這有利于鎮(zhèn)政府控制征地政策的解讀。鎮(zhèn)政府還為被征地村民提供農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)和就業(yè)等服務(wù)，為分享征地利益提供了制度上的可能性。
20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)自留地政策，意味著A鎮(zhèn)集體資產(chǎn)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”制度安排的終止。鎮(zhèn)政府放棄了集體土地共有人的權(quán)利，使得A鎮(zhèn)集體土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上變?yōu)榇逦瘯?huì)和村民小組兩級(jí)所有，而村民小組為土地所有者的基礎(chǔ)。1996年的股份制改造和2003年的股權(quán)固化，實(shí)施農(nóng)村集體股份制，在一定程度上明確了集體資產(chǎn)的私人屬性。農(nóng)村集體土地是具有集體成員權(quán)的個(gè)人共同擁有，土地承包強(qiáng)調(diào)了集體土地人人有份，而產(chǎn)權(quán)固化把農(nóng)村集體資產(chǎn)明晰到個(gè)人。與私有制相比，產(chǎn)權(quán)固化唯一的限制是農(nóng)村集體資產(chǎn)不能自由買賣。
2009年的“三舊”改造，改變了集體土地的屬性，將其全部轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍４迳缂w告別了土地所有人的身份，其成員成為合作社股份的持有者。自此，人民公社時(shí)期建立起來的農(nóng)村土地集體所有的產(chǎn)權(quán)安排瓦解了。
（二） 民生事務(wù)
在人民公社時(shí)期，政社一體化的治理體系為村民提供了基礎(chǔ)的醫(yī)療和教育服務(wù)。改革開放以后，赤腳醫(yī)生消失，農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)為民辦，政府從這些關(guān)鍵民生事務(wù)中退出。政府出臺(tái)了殘疾人救助、五保戶贍養(yǎng)、擁軍優(yōu)屬等各項(xiàng)政策，但費(fèi)用由村委會(huì)承擔(dān)。這為村委會(huì)和基于村委會(huì)設(shè)置的股份合作聯(lián)社分享土地征收利益提供了合法性。合作聯(lián)社承接了這些職能，成為部分民生事務(wù)的提供者。20世紀(jì)90年代，各行政村建立了社區(qū)診所，為村民提供基礎(chǔ)的醫(yī)療保健服務(wù)。一些富裕村蓋起了設(shè)施先進(jìn)的小學(xué)、中學(xué)、幼兒園，并為村民子女升學(xué)、青年入伍、孤寡老人和為集體作出貢獻(xiàn)的村民提供福利和獎(jiǎng)勵(lì)。
21世紀(jì)以來，A區(qū)政府逐步加大了民生投入，從行政支持轉(zhuǎn)向財(cái)政配套，逐步接收了社區(qū)的民生事務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育首先納入政府管理，村學(xué)校要么停辦，要么轉(zhuǎn)交區(qū)教育系統(tǒng)，基礎(chǔ)教育費(fèi)用全部納入財(cái)政供給。社區(qū)診所只能給村民提供基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)，另外，村民因病致貧時(shí)有發(fā)生，這為地方政府積極介入推動(dòng)合作醫(yī)療、建立醫(yī)療救助制度提供了依據(jù)。從2007年開始，區(qū)政府逐步建立起三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系：第一級(jí)是通過建造新的社區(qū)診所和翻新已有的村級(jí)診所，成立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，向居民提供預(yù)防、醫(yī)療、康復(fù)和健康促進(jìn)為內(nèi)容的衛(wèi)生保健活動(dòng)，建立基層的社區(qū)診療網(wǎng)絡(luò)；第二級(jí)是在街道，每個(gè)街道診所有一個(gè)大約2000平方米的醫(yī)療服務(wù)中心，醫(yī)療服務(wù)中心的管理和運(yùn)作被外包到縣級(jí)或市級(jí)醫(yī)院；第三級(jí)是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和大型醫(yī)院之間簽訂協(xié)議，將社區(qū)無法醫(yī)治的重病病人送往簽訂協(xié)議的大型醫(yī)院作進(jìn)一步治療。據(jù)A區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒介紹：2011年，全區(qū)衛(wèi)生事業(yè)財(cái)政撥款1.74億元，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為人均35元，新農(nóng)合參與率達(dá)到99.9%，籌集合作醫(yī)療基金4665.21萬元，其中區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助3609.6萬元，約占合作醫(yī)療基金總額的77.4%。
2005年，廣州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與A鎮(zhèn)合并，成立A區(qū)。社區(qū)村民就業(yè)成為政府民生工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，區(qū)政府鼓勵(lì)企業(yè)為本地居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)為本地居民提供培訓(xùn)，支持他們創(chuàng)業(yè)。2006年區(qū)政府建立了職業(yè)培訓(xùn)中心，并補(bǔ)貼本地居民參加職業(yè)技能培訓(xùn)。2007年，區(qū)政府成立了總額為2000萬元的專項(xiàng)基金，補(bǔ)貼本地居民創(chuàng)業(yè)。此外，區(qū)政府逐步建立起社會(huì)保障制度，從村委會(huì)接手了農(nóng)村養(yǎng)老、孤寡老人贍養(yǎng)、擁軍優(yōu)屬等事務(wù)。區(qū)政府還參與了社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，把文化、體育、托兒、養(yǎng)老等事務(wù)承接下來，這為“三舊”改造、撤銷經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)“村改居”提供了基本前提。
（三） 基礎(chǔ)設(shè)施、治安和環(huán)境管理
A區(qū)曾是典型的傳統(tǒng)農(nóng)村，道路、水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和改善依托集體的積累和社員的勞動(dòng)。路不拾遺，夜不閉戶，家庭內(nèi)部和鄰里間糾紛由宗親來裁決。大隊(duì)或村委會(huì)干部也可裁決村民間的沖突。隨著大批企業(yè)的興建，大量外來人員涌入，供水、供電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生等事務(wù)越來越成為問題。于是，在A區(qū)，各村黨支部、村委會(huì)依托雄厚的集體資產(chǎn)，新建、維護(hù)和管理社區(qū)用水、供電、道路、體育、文化等基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)并管理不斷擴(kuò)大的城管和環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍，以及社區(qū)內(nèi)的公共空間。
地方政府通過支持社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，介入或接管環(huán)衛(wèi)和城管事務(wù)，強(qiáng)化了政府介入社區(qū)事務(wù)的合法性。區(qū)政府積極參與股份制改革，以在集體資產(chǎn)管理中獲得更多的發(fā)言權(quán)，遏制村干部在股權(quán)分配和股份分紅中的腐敗行為。為了提高集體資產(chǎn)管理的透明度和可問責(zé)性，區(qū)政府開發(fā)了新的村級(jí)財(cái)務(wù)系統(tǒng)，監(jiān)督村集體的實(shí)際開支和交易情況。
五、農(nóng)民漸變?yōu)椤安疝r(nóng)民”
在A區(qū)，農(nóng)民是希望被征地的。村干部說：“征地越多，補(bǔ)償越多，商業(yè)用地指標(biāo)越多，農(nóng)民的機(jī)會(huì)也越多。”在征地少或未征地的社區(qū)，受訪的村民強(qiáng)烈渴望被征地，因?yàn)楸徽鞯卦蕉啵司煞莘旨t越多。如永和街與東區(qū)街征地多，2015年人均分紅超萬元；鎮(zhèn)龍村和浦心村征地較少，2015年人均分紅只有數(shù)百元。地被征得越多，外來人口越多，如A區(qū)征地面積占總面積75%以上的10個(gè)社區(qū)，2016年外來人口平均為12756人；征地面積占比小于25%的26個(gè)社區(qū)，平均外來人口則只有279人。村民房屋租金收入隨著外來人口增加而增多，這也是村民渴望被征地的重要原因。
在征地事務(wù)上，村民對(duì)政府的信任度越來越低。以水村為例，20世紀(jì)80年代末，因建設(shè)廣深高速無償征地400畝，村民認(rèn)可，因可改善交通，方便農(nóng)產(chǎn)品銷售。20世紀(jì)90年代初，A區(qū)開發(fā)區(qū)按照標(biāo)準(zhǔn)征地4000畝，用于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)，村民沒有討價(jià)還價(jià)。90年代中期，征地700畝用于廣州東二環(huán)高速建設(shè)，征地4000畝用于工業(yè)和商業(yè)發(fā)展。村民認(rèn)識(shí)到征地補(bǔ)償款是可以與政府討價(jià)還價(jià)的，只要策略得當(dāng)，就可以多得補(bǔ)償款。各村村民和經(jīng)濟(jì)合作社之間相互學(xué)習(xí)策略，包括抗?fàn)幋胧垣@得更高的補(bǔ)償款。信任度下降的過程也是村民對(duì)發(fā)展的認(rèn)知從參與者和分享者變成從政府的發(fā)展蛋糕中盡可能獲取更大的份額的過程。
村民住房征收補(bǔ)償戰(zhàn)，是政府首次直面單個(gè)農(nóng)戶。20世紀(jì)90年代以來，越來越多的A區(qū)村民建房是為了出租，獲取租金。基層政府規(guī)定，村民與村委會(huì)簽訂宅基地使用合同，向鎮(zhèn)政府申請(qǐng)宅基地證，鎮(zhèn)政府收取每平方米70元即每戶6300元的辦證費(fèi)用。有的村民交了錢，蓋了房，沒有拿到宅基地使用權(quán)證和房產(chǎn)證。有的村民沒有交錢，得到村組干部的默許，蓋起了房。90年代末期，A區(qū)開發(fā)區(qū)發(fā)展很快，區(qū)內(nèi)村莊影響了開發(fā)區(qū)的形象，為此政府決定搬遷開發(fā)區(qū)內(nèi)的村莊，規(guī)定：宅基地證是唯一的房屋合法憑證，且不能超過3.5層，否則非法。此舉遭到村民的強(qiáng)烈抵制，村民說，“這就是我的房子，村里人都知道，怎么會(huì)是非法”；“這7層樓的房子，大白天建的，沒人說非法”。地方政府十分為難：“拆遷通知發(fā)出后，有一個(gè)村實(shí)際建筑面積一個(gè)月內(nèi)翻了一番。”為遏制這種局面，地方政府封堵了進(jìn)村道路，嚴(yán)禁建筑材料進(jìn)村。村民動(dòng)員了所有的資源，采用一切可采用的策略，增高樓層和新建房屋。有人反映：有村民將水泥放在寶馬車后備箱中運(yùn)進(jìn)村里。面對(duì)來自村民的壓力，A區(qū)開發(fā)區(qū)政府被迫推出新的政策：清零舊賬，杜絕新賬，即2000年12月底前的違建，提供合法建筑賠償額度的60%，之后的違建，一律拒絕補(bǔ)償；啟動(dòng)“居者有其屋”計(jì)劃，對(duì)于多子女家庭，因結(jié)婚等原因新組建家庭需要新的住房者，政府提供安置房，以每平方米1000元的價(jià)格出售給符合政策的村民。
2003年的集體產(chǎn)權(quán)股份固化和2009年以后的“三舊”改造，瓦解了農(nóng)村集體所有制。每一個(gè)參與其中的村民均意識(shí)到這是“最后的盛宴”，村民對(duì)“三舊”改造的要價(jià)之高，到了政府所能承受的極限。地方政府減稅讓利的政策空間十分有限，也無力單獨(dú)面對(duì)千家萬戶，遂將拆遷的主體責(zé)任交給開發(fā)商。能夠推動(dòng)“三舊”改造的村，往往村民比較團(tuán)結(jié)，村黨支部和村委會(huì)深受村民的信任，并能得到基層政府的支持。這些村就家庭拆遷補(bǔ)償、宗祠等宗族事務(wù)以及股份合作社增資等容易達(dá)成一致，拆遷所需時(shí)間短，這可大幅度降低村民臨時(shí)安置成本，為“三舊”改造提供條件。
既然是“最后的盛宴”，在利益面前，鄰里之間、兄弟姐妹之間，甚至父子之間、母子之間、夫妻之間，部分人就會(huì)為了利益而決裂。改得動(dòng)的，形成了巨額財(cái)富，家庭內(nèi)部分配不均的現(xiàn)象普遍存在；而改不動(dòng)的，主因還是村民家庭內(nèi)部談不攏。“三舊”改造的負(fù)面效應(yīng)，超出了政府部門和當(dāng)?shù)厝嗣竦念A(yù)期，它摧毀了家庭、宗族和社區(qū)其它力量，推動(dòng)成年人成為“拆農(nóng)民”。在巨大的利益面前，村民可以一再突破道德底線，人性的陰暗面暴露無遺。拆前，從視覺上，他們物理性住所與這座城市極不協(xié)調(diào)；拆后，他們在精神上與這座城市難以相容，社區(qū)秩序和精神文化價(jià)值多近崩潰。其實(shí)，拆前看上去與城市格格不入的非正式景觀，本來就是城市的重要組成部分，為城市低收入階層提供庇護(hù)所，是外來人員融入并適應(yīng)城市生活的場所(Roy, 2005)。而拆后，以拆二代為例，新入社會(huì)的80后和90后分享了父輩積累下來的巨額財(cái)富，卻失去了集體和宗族的庇護(hù)。他們既不能像外地農(nóng)民工那樣不辭辛勞且接受低薪，又沒有規(guī)劃有錢有閑人的閑情逸致生活方式的能力。他們中的多數(shù)人沒有良好的教育背景，不能成為白領(lǐng)、躊躇滿志徜徉在本村的高檔寫字樓中。社區(qū)想方設(shè)法給他們安排就業(yè)崗位，他們中的一些人開著奔馳車去掃地。他們被急促的城市化進(jìn)程甩了出去，成為最為危險(xiǎn)的邊緣社區(qū)人群，不少人沉迷于賭博和酗酒，成為社會(huì)潛在的不安定因素。
六、社區(qū)漸行漸遠(yuǎn)
社區(qū)是一定地域內(nèi)的人們共同的精神家園，以共同的權(quán)利、義務(wù)、安全、興趣、愛好、價(jià)值、精神和文化凝合成員，并以一定的規(guī)則約束成員（劉金龍等，2015）。這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了社區(qū)的內(nèi)生性和其成員的相對(duì)封閉性，社區(qū)反映的是基層社會(huì)自組織化的程度和能力。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的家族、宗族，政社一體化時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)，改革開放后的村和小組，股份合作社和股份合作聯(lián)社等都屬于社區(qū)范疇。A區(qū)建村歷史可以追溯到宋代，宗祠、鄉(xiāng)賢和功成名就人士返鄉(xiāng)，維系著鄉(xiāng)村禮治和文化。新政權(quán)建立以后，形成了公社—大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。生產(chǎn)隊(duì)是基于傳統(tǒng)村落而組建的，傳統(tǒng)宗族和禮儀發(fā)揮著重要的社會(huì)維系和控制功能。在人民公社政社一體化時(shí)期，黨支部建在大隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了黨和政府對(duì)農(nóng)村政治的控制。公社通過科層制、組織化的外生力量限制宗族勢力，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的建設(shè)。
實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，外生組織弱化，鄉(xiāng)村宗族勢力迅速反彈。1989年后，國家推動(dòng)村委會(huì)選舉，在一定程度上為基層宗族勢力的興起創(chuàng)造了新的空間。一些具體農(nóng)村政治事務(wù)，包括擁軍優(yōu)屬、民兵、青年、婦女等工作，改由村委會(huì)負(fù)責(zé)。由于宗族勢力抬頭，黨和政府在農(nóng)村基層政治事務(wù)中的影響力降低。家族和宗族力量基本控制了村民小組和股份合作社，這為股份合作社和合作聯(lián)社等集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了基本的前提，這些社區(qū)組織的發(fā)展又是政治因素和歷史文化因素共同作用的結(jié)果。
以集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期為例，一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)或村民小組的生產(chǎn)決策和公共事務(wù)，一個(gè)家族主要成員或幾個(gè)家族的族長們坐在一起議一議就可確定。社區(qū)在決策和合作勞動(dòng)的過程中自然產(chǎn)生了意見領(lǐng)袖和管理人才，并形成了關(guān)于成員資格認(rèn)定和收益分配等慣習(xí)或規(guī)則。這為改革開放以后集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是股份合作社成立和管理提供了人才、制度和文化基礎(chǔ)。從政治上，中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)需要維護(hù)共同富裕的價(jià)值體系，而集體就是共同富裕的一個(gè)價(jià)值符號(hào)。能夠準(zhǔn)確把握政府意圖的村黨支部，在地方政府的支持下，可設(shè)法控制經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社的財(cái)權(quán)，防止宗族勢力的上升。
基層政府不喜歡社區(qū)的強(qiáng)大。A區(qū)政府通過加強(qiáng)黨建，發(fā)動(dòng)青年、婦女，推動(dòng)合作社和聯(lián)社的財(cái)務(wù)公開等一系列措施來控制社區(qū)事務(wù)。少數(shù)村干部的腐敗行為為政府壓縮社區(qū)的自治空間提供了合法性理由，村兩委和股份合作聯(lián)社的角色演變可證明這點(diǎn)。村兩委不只是執(zhí)行國家政策，完成政府交辦的事項(xiàng)，更為重要的是，村兩委還須盡力在征地過程中維護(hù)村民利益，維護(hù)集體資產(chǎn)的增值和保值。表面上，地方政府采取了削減社區(qū)自治空間的措施，是旨在清除社區(qū)干部腐敗，然而從根本上講，地方政府已經(jīng)與社區(qū)存在利益的分歧，需要防范社區(qū)坐大。
經(jīng)濟(jì)自留地成了地方政府和社區(qū)利益糾紛的來源之一。20世紀(jì)90年代早期，村集體需要向開發(fā)區(qū)政府支付一定的配套費(fèi)用，用于道路、水和照明等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以開發(fā)經(jīng)濟(jì)自留地。1994～1995年間，征地補(bǔ)償款每畝8萬元，扣除青苗補(bǔ)償費(fèi)和20%社會(huì)福利支出的提留，村小組剩下約4萬元。村小組補(bǔ)償款剩余不足以向管委會(huì)支付經(jīng)濟(jì)自留地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)。有的村小組不得已將部分經(jīng)濟(jì)自留地以每畝6.7萬元賣給政府，以籌集資金支付配套費(fèi)，這引起了村民的不滿。90年代后期，迫于村民的壓力，A區(qū)開發(fā)區(qū)政府停止收取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，但承諾給村民的經(jīng)濟(jì)自留地，政府又不能兌現(xiàn)，不能將土地性質(zhì)從農(nóng)田變更為建設(shè)用地。開發(fā)區(qū)政府只能臨時(shí)向村小組支付經(jīng)濟(jì)自留地的高額租金，緩解社區(qū)的不滿，期待上級(jí)分配更多的建設(shè)用地指標(biāo)。
在經(jīng)濟(jì)高速增長中，有些村積累了巨額的集體資產(chǎn)。征地補(bǔ)償款在法律上歸屬于被征地農(nóng)民，20世紀(jì)90年代中期，有的村通過票決的方式將征地補(bǔ)償款直接分配給農(nóng)民。有些村民拿到巨額的征地補(bǔ)償款后，任意揮霍甚至賭博。而有些村民卻因病致貧。2000年后，當(dāng)?shù)卣?guī)定村集體持有超過70%的補(bǔ)償款，為村民提供包括醫(yī)療、養(yǎng)老等社保在內(nèi)的各種福利。這一政策的順利實(shí)施說明了村民認(rèn)可股份合作聯(lián)社是可以信任的社區(qū)資產(chǎn)管理組織。2002年，木村所有土地被征用，留在集體的補(bǔ)償款達(dá)1億元之巨，用于管理和開發(fā)經(jīng)濟(jì)自留地。到了2015年，木村的集體資產(chǎn)總量超過了12億元。
迅猛增長的集體財(cái)力保障了部分村能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)、民生服務(wù)。一些坐大的社區(qū)成為開發(fā)區(qū)的“特區(qū)”，經(jīng)濟(jì)實(shí)力超強(qiáng)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜且自我封閉管理。它們修建了幼兒園、小學(xué)、診所、養(yǎng)老院、足球場、籃球場、網(wǎng)球場、小型圖書館、社區(qū)活動(dòng)中心等，免費(fèi)向本村村民開放。90年代中期后，行政村成為環(huán)衛(wèi)和治保的主體。如水村，高峰期建立了100人的治保隊(duì)，年開支150萬元。這些社區(qū)散落在開發(fā)區(qū)中，在不同的社區(qū)，因集體收入水平的差異，教育、醫(yī)療、文化、體育等社會(huì)保障和公共服務(wù)水平差距很大。這制約了基層政府開展統(tǒng)一的城市規(guī)劃，環(huán)衛(wèi)、消防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，推動(dòng)公平的教育、醫(yī)療和其他社會(huì)服務(wù)。基層政府往往采取運(yùn)動(dòng)式治理的方式，開展環(huán)衛(wèi)、治安等活動(dòng)。受訪的一位村長說：“上級(jí)安排搞文明清潔運(yùn)動(dòng)，要忙一個(gè)星期，只是為了領(lǐng)導(dǎo)參觀一下。光買盒飯就要花上萬元，勞民傷財(cái)。”到了2003年后，消除社區(qū)的不合作擺上了基層政府的議事日程。
社區(qū)管理者的腐敗成為政府加強(qiáng)社區(qū)控制的主要理由。產(chǎn)權(quán)明晰和股權(quán)固化，挑起了宗族內(nèi)部不同家庭間的利益沖突，弱化了宗族對(duì)集體資產(chǎn)管理的控制能力，為政府介入創(chuàng)造了空間，宗族勢力被迫從管理社區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)ΧY儀等傳統(tǒng)價(jià)值和文化的維護(hù)。村委會(huì)在社區(qū)公共事務(wù)管理中的角色一直被邊緣化，而股份合作社和聯(lián)合社成為基層地方治理的核心組織。
2003年后，A區(qū)推動(dòng)村改居，村委會(huì)只是在名稱上改為“居委會(huì)”。居委會(huì)成立社區(qū)服務(wù)中心，名義上是社區(qū)，實(shí)質(zhì)上成為地方政府的組成部分，承接上級(jí)政府的各項(xiàng)職能。居委會(huì)人員和履職開支越來越依賴地方政府的財(cái)政資源。2009年實(shí)施“三舊”改造后，傳統(tǒng)意義上的村消亡了。地方政府強(qiáng)調(diào)的社區(qū)建設(shè)，距實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵的社區(qū)自治越來越遠(yuǎn)。部分村莊的宗祠得以保留，主要功能是守護(hù)家族歷史、文化和精神。政府權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村的過程，受到了來自社區(qū)精英甚至村民的抵制。2011年后A區(qū)民間流行的“防火、防盜、防政府”，說明了村民的心態(tài)。
國家權(quán)力徹底覆蓋了“三舊”改造后的區(qū)域，包括發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和設(shè)計(jì)、社區(qū)政治、公共管理和民生管理。行政村變成了城市社區(qū)，變成了城市政府的一個(gè)組成部分，而原來的村民變成了非農(nóng)居民，唯一不同的是這些村民還維系著股份合作社。股份合作聯(lián)社解體后，其部分資產(chǎn)成為政府接受村民為市民的經(jīng)濟(jì)賠償。
七、結(jié)論和討論
本文試圖擺脫現(xiàn)有城市化理論和解釋框架的束縛，忠實(shí)于田野，以扎根理論為指南，用心觸摸A區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脈動(dòng)，以微觀歷史視角，展示城市化過程中基層治理結(jié)構(gòu)的變遷。
（一）基層治理結(jié)構(gòu)變化激烈
圖2展示了政府、社區(qū)和村民力量消長的過程。政府是市場經(jīng)濟(jì)的最積極推動(dòng)者，最終實(shí)現(xiàn)了將土地配置到市場，村民從主要依附于宗族和社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蕾囀袌鰧で笊?jì)。政府與村民的關(guān)系從社會(huì)事務(wù)上的管理者和被管理者的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的買賣關(guān)系，逐步走向民生事務(wù)和公共服務(wù)提供者與消費(fèi)者的關(guān)系。他們之間的關(guān)系因具體事務(wù)的不同，在發(fā)展的不同階段也不一樣。
A區(qū)村民可理解為小農(nóng)，但更像小資，即有抱負(fù)的創(chuàng)業(yè)者，他們同時(shí)還是社區(qū)事務(wù)的發(fā)動(dòng)者、參與者。A區(qū)村民從擁護(hù)支持政府征地、共謀發(fā)展、共享發(fā)展，逐步演變?yōu)橛猛恋乇M可能地?fù)Q取政府主導(dǎo)發(fā)展成果更大的份額。村民不是政府征地的犧牲者，而是從共享發(fā)展成果變成了分享政府主導(dǎo)的發(fā)展成果。
A區(qū)曾是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，家戶是經(jīng)濟(jì)生活和民生事務(wù)的基本單元，附屬于家族、宗族和地方宗教為主要內(nèi)核的社區(qū)中，通過鄉(xiāng)紳、士大夫維系著與政府的聯(lián)系。社區(qū)為家戶提供了庇護(hù)，通過鄉(xiāng)賢、禮儀、節(jié)慶等，延續(xù)道德和文化、教化鄉(xiāng)里、增進(jìn)認(rèn)同和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序。地方政府基本不介入鄉(xiāng)村民生、社會(huì)和政治事務(wù)。在人民公社時(shí)期，國家通過政社一體化的三級(jí)治理體系代替了傳統(tǒng)社區(qū)，承擔(dān)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和政治事務(wù)，為家庭提供了基礎(chǔ)教育和醫(yī)療等民生服務(wù)，壓縮了宗族傳統(tǒng)的社區(qū)空間。改革開放以后，村委會(huì)—村小組兩元治理體系成為社區(qū)的治理主體，承接了政社一體化體系解體后留下的基礎(chǔ)民生、社會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理。1996年以后，股份合作社—合作聯(lián)社成為社區(qū)的核心，隨著集體經(jīng)濟(jì)力量的不斷增強(qiáng)，社區(qū)不斷開發(fā)民生內(nèi)涵，增加社會(huì)管理的內(nèi)容，適應(yīng)A區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。正式社區(qū)組織不只是社區(qū)村民庇護(hù)人，還提供經(jīng)濟(jì)、民生、社會(huì)管理等各項(xiàng)服務(wù)，為村民提供現(xiàn)代都市才具備的生活條件。政府通過股改和股份固化削減了社區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，通過提供幫助滲入，提供資源介入，逐步接管了社區(qū)的社會(huì)和民生管理。通過國有化農(nóng)村土地，政府接管了區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)。社區(qū)組織不斷邊緣化，并在“三舊”改造后基本解體。
本文沒有討論市場在基層治理中的作用。市場在經(jīng)歷了集體化時(shí)期的衰退以后，改革開放以來，其在基層治理中的力量一直在上升。
（二） 基層治理結(jié)構(gòu)變化受地方歷史文化傳統(tǒng)和外部政治因素的共同影響
基層政府、村民與社區(qū)相互關(guān)系變遷嵌入到當(dāng)?shù)貧v史文化中。在傳統(tǒng)社區(qū)中，村民不是以個(gè)人理性者的角色組合在一起的，而是以家庭、宗族和鄉(xiāng)村文化有機(jī)地聯(lián)系起來的。新中國成立后，他們被組織在合作社、生產(chǎn)隊(duì)、村民小組和經(jīng)濟(jì)合作社下，這些組織在一定程度上代替了家族和宗族成為他們的庇護(hù)者。通過土地改革和人民公社運(yùn)動(dòng)，建立起政社合一的農(nóng)村治理體系，國家權(quán)力高強(qiáng)度滲透到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治事務(wù)中。集體化時(shí)代的生產(chǎn)組織和分配機(jī)制，為人民公社解體后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟(jì)，尤其是股份合作社的發(fā)展提供了人才、制度和文化基因。堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)共同富裕的價(jià)值體系，提供均等化的民生服務(wù)和專業(yè)化的社會(huì)管理服務(wù)，形塑了當(dāng)今政府、社區(qū)和村民之間的關(guān)系。
（三） 充滿彈性的社區(qū)是中國“危而不倒”的密碼
在不到40年的時(shí)間里，A區(qū)經(jīng)歷了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、一般加工業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)，再向高端服務(wù)業(yè)邁進(jìn)的變遷，在這個(gè)過程中農(nóng)民變成了市民，傳統(tǒng)農(nóng)村變成了現(xiàn)代化城市。西方學(xué)者難以理解在如此巨大的變化中，中國社會(huì)竟沒有出現(xiàn)激烈的社會(huì)動(dòng)蕩，因而提出了“中國為什么危而不倒”的疑問（劉杉，2016；Irvine，2015）。對(duì)此，A區(qū)可以給出部分答案。不可否認(rèn)，A區(qū)作為我國改革開放的前哨，勇于創(chuàng)新、敢于試驗(yàn)，全心全意搞改革，一心一意謀發(fā)展。A區(qū)的歷屆政府摸著石頭過河，針對(duì)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新問題，實(shí)事求是地尋求解決辦法。然而，這不是理論的詮釋。
黨的十一屆三中全會(huì)以來，國家權(quán)力逐漸放松了對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的管控，尤其是對(duì)土地和勞動(dòng)力的管控，退出了農(nóng)村政治、文化和社會(huì)建設(shè)，為中國農(nóng)村留下了一個(gè)充滿張力的“大隊(duì)（村）—生產(chǎn)隊(duì)（小組）”和“經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社—合作社”的社區(qū)，這些社區(qū)承接了國家權(quán)力退出后民生、社會(huì)管理職能。在激烈的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，各村的發(fā)展差異極大，合作社、合作聯(lián)社等社區(qū)組織能夠及時(shí)捕捉村民差異化的公共需求和民生需求，通過靈活策略及時(shí)提供這些公共服務(wù)。社區(qū)還為村民提供了庇護(hù)和安全保障，并創(chuàng)造條件鼓勵(lì)他們勇敢地投入市場經(jīng)濟(jì)的汪洋大海中。政府隨著財(cái)力的增長，逐步滲透到農(nóng)村的民生服務(wù)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)中，社區(qū)為國家權(quán)力的再進(jìn)入提供了路徑線索和時(shí)間緩沖。這就是“中國為什么危而不倒”的根源，是中國漸進(jìn)式改革的密碼。
（四）我國未來發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)在累積
首先，精英階層所理解的現(xiàn)代化與當(dāng)?shù)卮迕裥枨竺撱^。學(xué)者和官員對(duì)“科技”和“個(gè)人理性”癡迷，對(duì)概念中現(xiàn)代化的追逐，已經(jīng)讓卷入其中的村民越來越迷茫(Wu, 2002)。只要是精英階層偏好中的現(xiàn)代化載體，高樓大廈、高科技、大企業(yè)、大集團(tuán)，就能得到政策比較好的支持，這助推了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)物欲橫行、信仰缺失。“只有抓住機(jī)會(huì)變現(xiàn)才是王道”，這種認(rèn)知使村民失去了參與現(xiàn)代化進(jìn)程的自信，失去了在當(dāng)?shù)匕l(fā)展方向、戰(zhàn)略、規(guī)劃和具體行動(dòng)中參與決策、實(shí)施和表達(dá)意見的權(quán)力。村民越來越被邊緣化，而政府的選擇空間也越來越窄(Wong，2015)。
其次，作為精神家園的社區(qū)在消亡之中。在A區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，融合了自治和威權(quán)特質(zhì)的城郊社區(qū)發(fā)揮了不可替代的作用。在西方，私有化產(chǎn)權(quán)實(shí)踐催生了社區(qū)和公民社會(huì)，然而我國集體資產(chǎn)量化股權(quán)到個(gè)人的改革卻瓦解了村莊，把社區(qū)甩了出去（劉金龍、黃小慧，2016）。筆者有理由擔(dān)心我國正在推動(dòng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可能帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。重新審視百余年中華民族救國圖強(qiáng)的歷史，重新認(rèn)識(shí)中華民族5000年留下的一切，活化其中的寶貴財(cái)富可以增強(qiáng)國人的文化和歷史自信。
再次，缺乏對(duì)國家和社會(huì)邊界合理的清晰的界定。主流精英們?yōu)槿嗣衩枥L了現(xiàn)代化中國的形象，中國會(huì)像西方一樣，科技先進(jìn)、國際化企業(yè)、高樓大廈、人民富裕，政府為每一個(gè)公民提供從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡娜芊?wù)。然而，在歐美國家，非政府組織發(fā)達(dá)，承擔(dān)著不少社區(qū)事務(wù)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和民生服務(wù)作用巨大，政府在地方社會(huì)管理、民生和政治事務(wù)的作用是極其有限的。本文主張，我國政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)和發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)，僅承擔(dān)鄉(xiāng)村社會(huì)管理和民生服務(wù)的部分職能，注重發(fā)揮家族和宗族在教化、禮儀等方面的功能，維系中華民族的傳統(tǒng)文化。借鑒歐美國家非政府組織發(fā)展和管理的經(jīng)驗(yàn)，讓非政府組織介入難以用政府力量推動(dòng)的公共事務(wù)，比如參與式規(guī)劃、學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)、城市垃圾管理等。重建社區(qū)和有限政府當(dāng)是我國建設(shè)基層治理現(xiàn)代化必須攀登的高峰。
作者單位：劉金龍1 黃小慧2 鄧寶善3
1、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院；
2、香港理工大學(xué)建筑與房地產(chǎn)學(xué)系；
3、香港大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)系
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2018年第3期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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