摘要:以“官民共治”概念對傳統以至于現當代的鄉村治理秩序做出不同于以往研究的概括。皇權時期的鄉村治理秩序是一種建立在個體小農經濟基礎上的官民共治秩序，近代以來現代國家建設形成的官民共治秩序，是在現代化的壓力下，為了整飭傳統基層吏治腐敗和重塑新的政權代理人。一方面，鄉村社會秩序成為現代國家治理的功能實現部分；另一方面，鄉村治理形成新的官民互嵌性權力結構體系。前者的國家治理邏輯是后者治理結構形成的原則和制度條件。以“官民共治”概念來剖析鄉村社會治理秩序，是為了明確當今鄉村治理轉型的歷史基礎和現實發展條件。
關鍵詞:官民共治；鄉村治理秩序；社會與國家關系
一、引言：鄉村治理秩序是什么
近些年來，一些從事鄉村治理研究的學者試圖從區域性鄉村治理的經驗層面抽身出來，嘗試用更大的解釋框架比如現代國家政權建設理論、國家與社會關系等，來分析當下中國鄉村治理的現狀或困局，并且轉過頭來從國家政治特性、制度文化以及鄉村社會個案經驗的描述當中尋找或建構中國社會治理的本土范疇和概念體系。這表明了一個認知困境，即繞開（傳統/現代）國家治理邏輯的政治特性來解釋鄉村治理，不僅難有建樹，而且不自覺地遠離國家治理的結構性現實而陷入鄉村經驗世界的區域性小格局當中。
將傳統與當前的鄉村社會治理放在國家治理邏輯上看，觀察到的鄉村社會獲得秩序是一個什么樣的圖式？以往以至于現當代的一些主流認識范式，可以概括為兩個：一個認識范式，是所謂的“雙軌政治”。這個認識范式始于費孝通，流行于社會學、人類學、政治學等領域。這種主張認為，傳統鄉村社會是由一個鄉紳階層貫通起來的自上而下的政治整合和自下而上的社會整合格局，亦即把“從縣衙門到每家大門之間的一段情形”連在一起的是鄉紳階層發揮的功能和作用，或者說在皇權與個體小農之間存在一個“鄉紳自治”。但近代以來，隨著大量士紳離開農村進入城市，一些惡棍進入村莊政權，充當政權現代化過程中的國家代理人，將“雙軌政治”變成了“單軌政治”，將大量的賦稅以及攤派加到農民身上，惡化了農民與國家之間的關系。另一個認識范式，是所謂的“經紀模型”。這個認識范式出于杜贊奇，他在《文化、權力與國家——1900-1942年的華北農村》一書中討論國家政權與村民在賦稅等方面的關系時，提出了一個“經紀模型”，即官府通過“經紀人”（或稱“中介人”）來統治鄉村社會，經紀人又分為“保護型”和“贏利型”兩種。在19世紀末期，清朝政府就是通過這個雙重經紀來征收賦稅并實現其主要的統治職能。到了近代，當國家政權現代化進程加快時，攤派加重，打破了原有的所謂“權力的文化網絡”，使原有的保護型經紀人退出村莊領導職位，一批惡棍乘機占據，這些人加重勒索，于是出現了政權“內卷化”問題。
之所以主要提到上述兩個認識范式，是因為這兩個認識范式影響中國鄉村研究至今，其間雖有一些表面看來不太一樣的見識，比如國家、士紳和村莊三方面的所謂“三角結構”、由上層政權與基層社會實體組織之間形成的所謂“雙重統治”、“二元權力體系”、“鄉級社會結構”、“村莊治理中的三重權力”、“鄉政村治”、“縣政·鄉派·村治模式”等，但諸如此類的認知差不多是對上述兩個認識范式的補充或深化。
上述主流認識范式包括其后的發揮或補充研究，都認為或假定傳統國家是通過某種中間階層對鄉村社會實行間接統治，形成“國家-民間精英-民眾”三層結構。亦即，其出發點都是國家與社會的分離或脫節，國家權力與鄉村社會是一個分殊的、分離的結構，各自有其支持系統，在兩者之間起到聯結作用的是一個形象頗為清晰的鄉紳階層（當前的研究多用鄉村/村莊精英或地方精英來附會或復制傳統鄉紳這個中介階層），這個階層被不斷的臆想和放大，由此建構出一個“鄉紳自治”形態。所以，皇權的政治整合與社會整合就這樣獲得了同一的秩序。以此為參照，認為傳統的鄉村社會治理形態在近代發生了巨變，標志是現代國家權力向鄉村社會的深入以及由于原有秩序結構的變化帶來的國家與農民關系的惡化。也就是說，這種變化是結構性的，包括鄉鎮政權的建立和以政治整合替代社會整合。因此，國家與社會的二元權力結構不復再有，取而代之的是新的政權與新的鄉村社會秩序。此其一。
但上述主流認識范式在面對傳統鄉村何以存在諸多具有多重性質和多種職能的基層控制組織形式時，就失去了令人信服的解釋力。比如明代的里甲組織，既是一種政治型組織，又是一種經濟型組織。就其性質而言，是集政治、經濟、社會于一體的組織模式。從職能上講，它具有戶籍管理、賦稅征收、治安教化等多種功能，而且這些功能之間是互相聯系、彼此制約的。此外，諸如登記人口、編制土地冊籍、維持地方秩序、修葺水利工程、調解民間糾紛等工作都需要相應的組織來做。事實上，自秦漢以來，歷代政府都設置有鄉村基層組織，比如，秦漢的鄉亭里制、魏晉南北朝的三長制、隋唐的鄰保制、宋代的保甲與鄉約、元代的社制、明代的里甲制和清代的里甲與保甲制，由一些不拿官俸的鄉里民眾來擔任各種職務，貫徹官府“以民治民”的管理方針。這與主流認識范式所描述的傳統鄉村社會自治圖式頗為不同，且難以進入其解釋模式當中。此其二。
對上述主流看法，質疑之聲也一直伴隨其中。比如，以鄉紳自治概括傳統鄉村社會秩序，并沒有充分考慮到（如華北、華南）地方差異性特點。這主要來自人類學的田野研究，尤其是近年來的（主要在東南地區）區域性田野調查，但自相矛盾的是，以提供鄉紳自治的佐證材料為認知范式的人類學，其研究結果似乎并不支持它的前提假設——鄉紳自治是傳統社會秩序的常態；不僅如此，來自歷史學的社會史研究尤其是近年來的考古新發現，一再地證明遍布于傳統鄉村基層的是皇權控制組織，據此將傳統鄉村社會秩序概括為“吏民社會”或“編戶齊民”社會。尤其是來自中國政治史，特別是政治思想史的研究也不支持鄉紳自治的看法。比如，劉澤華概括的“王權主義支配社會”的觀點，認為“王權主義不是指社會形態，也不限于通常所說的權力系統，而是指社會的一種控制和運行機制。大致說來又可分為三個層次，一是以王權為中心的權力系統，二是以這種權力系統為骨架形成的社會結構，三是與上述狀況相應的觀念體系。”依照劉澤華“權力支配社會”概念，可以從相互融通的三個層面即權力系統、社會結構和觀念體系來觀察和把握傳統基層社會秩序的結構特征。馮天瑜在《“封建”考論》中認為，秦漢至明清的兩千余年間，社會制度層面雖多有變化，但宗法制、地主制和專制帝制三項因素始終共存，并互為表里、彼此補充。另外，還有來自社會生活史的研究，對基層組織包括縣以下、家以上的所有組織進行了厘清和性質確認，提出了諸如“準基層行政組織”等概念，但這個概念只是專注于對這些權力來源于政府的基層組織做出界定，其立論似乎仍然囿于上述主流認識范式，止步于官治秩序特性的立場上。
綜合以上，我們就不能簡單地或者以流行的“理想型”（把研究對象的一些有關成分特別強調出來加以綜合，而不是對事實完全忠實的反映）圖式來概括傳統以至于近代以來的鄉村社會獲得秩序。因為，第一，用“鄉紳自治”來界定國家權力與鄉村社會二元體系的存在似不能成立。也就是說，“鄉紳自治”一直被認為是真實存在的“社會自治空間”，這種看法很可能是對歷史的誤讀，性質上它只是皇權在基層社會進行間接統治的一種形式。瞿同祖在《清代地方政府》中認為，與對鄉紳自治的權威看法（如費孝通、張仲禮所認為的，士紳與本地百姓是休戚與共的關系）不同，鄉紳既不是地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過憑藉自己的特權地位而被（習慣上）接納為地方社群的代言人而已。第二，在官治與民治之間難以做出清晰的功能界分，不僅無法律可循，也看不到官治止步于縣衙，從合法性資源和制度形式上看，遍布于傳統基層社會的是錯綜復雜的正式結構或非正式結構、制度化形式與非制度化形式——被賦予的功能包括行政、司法、賦役、教化等，比如縣衙的官僚群體、代理群體和雇傭群體——胥吏階層、三老等鄉官或里甲、保甲等帶有職役性質的基層組織形式以及鄉紳階層、宗族勢力等等。
因此，我們就有必要將問題的討論引入國家權力（縣衙）與其他官方基層控制組織（如里甲、保甲制、糧長制等）、官民共建基層組織（如鄉約、社倉、義倉等）和鄉土權威（鄉紳階層）、民間組織（如以血緣關系為紐帶的家族組織）之間的關系領域，在制度分析的基礎上，本文提出“官民共治”概念，認為傳統中國基層社會秩序是由皇權主導的縣衙及其派生系統和職役性基層組織以及地方權威（鄉紳或宗族）勢力共同分享的權威治理體系，在此基礎上，形成的是一種既非官治亦非民治的互嵌性官民共治權力結構形態，以“官民共治”試圖完整地概括鄉村社會獲得秩序，因為這些性質不同、功能各異的官、民組織，反映了傳統至于近代以來的鄉村社會治理的實質，并且，只有從這樣的分析邏輯出發，才能對當今中國鄉村社會秩序的建構含義獲得完整的解釋力。
二、官民共治：秩序原則與鄉村社會權力形式
以本土的范疇和概念來觀察，傳統鄉村社會秩序有兩點特征，一是賦稅和徭役將皇權與鄉村社會連在一起；二是王朝的官治秩序穩定與鄉村社會的各種權威形式連在一起。在這兩者之間，存在一系列官治制度安排和結構界分——正式制度與非正式制度、正式結構或非正式結構，并與基層社會組織勾連在一起，后者不是（也不會是）皇權官僚體系的正式構成部分，因為，它不領官俸但它又不是具有自愿性質的自治組織，它的生存之道，在于上下漁利，這就是杜贊奇所謂的政權經紀體系。在這個秩序的另一端，以法律形式固定于土地上的、以家庭或家族形式存在的個體小農依附在宗法體系的秩序原則和規范當中。
因此之故，官與民雖是兩個分殊的支持系統但并非是兩個分離的治理系統，而是統一工作于皇權的治理體系當中。梁治平在《清代習慣法》中提煉和概括出能夠把傳統國家與社會關系加以厘清和展開的幾個基本范疇：即家-國-天下，公-私，官-民等基本概念范疇。關于家-國概念。“家”與“國”可以比之于“社會”與“國家”，但其關系并非如西方觀念上的分別對立，家與國在構造原則上具有共同性，這種共同性最后抽象、統一于“天下”的概念。關于公-私概念，具有制度的意味，以此可以把中國傳統社會的統治體制分為“公”與“私”兩大系統，“公”“私”的分別對立，可能被作為區分國家與社會的基準，以“公”“私”觀念為了解國家與社會關系的透視點，所能見到的恰好不是不同領域之間的截然分立，而是一種彼此滲透、互相轉換的復雜關系。關于官-民概念。大體上講，“官”代表國家，“民”代表社會，但用這對概念來描述國家與社會的關系，需要考慮到其與國-家、公-私范疇具有概念上的對應性。因為，這三對基本概念或范疇，分別指涉傳統上國家與社會關系的不同側面。但不是那種源于西方經驗的以法律形式固定雙邊權利關系的國家與社會關系。
以上研究給下面的討論的啟示是：社會與國家具有互嵌性性質特征，即國家秩序規范（以國家法形式）與民間（基層）社會秩序規范（以習慣法形式）具有渾融和互滲的復雜關系，揭示了中國獨特的國家與社會關系。就傳統中國的民間社會來說，既不是只受國家支配的非自立存在，也不是自立于國家之外的自我完善的秩序空間，而是通過共同秩序觀念與國家體制連接起來的連續體。換言之，在家-國-天下這一連續體上，所見到的那種統一性，其表現于制度，則是一種援禮入法、融法于俗、渾然無外、包羅萬象的禮法秩序。
從上述的分析中，以現在分析性概念為參照，即把傳統中國社會的國家與社會的關系和源于西方的國家與社會關系的概念做出比較，表明傳統中國的秩序特征，其差異性如下：第一，社會與國家具有同構性，換言之，國家與社會在秩序規則上，具有互融性和同質性，所以，國家之外的社會并不存在，反之亦然。第二，公共規則（源于法律）和社會規則（源于契約）的界限具有不確定性和非規范性特點，并且可以互相轉換，因此，必然導致公共領域的界限由社會行動者可以主觀定義。第三，官-民對應于國家與社會關系，反映的是基層社會秩序的基本特征，即一種支配性的關系特征，在這個意義上講，傳統基層社會秩序既是“生成的”也是“建構的”，或者說，基層社會秩序并不可能建立在“民”或民間的自發秩序基礎上。
基于上述的秩序觀，傳統鄉村社會展示的是一種官民共治的秩序格局，它由四個可以區別但內在貫通的支持體系構成：一是官僚體系，即與基層社會發生直接關系的縣級政權組織——縣衙的功能涵蓋鄉村社會的方方面面，不論從管轄權范圍和官員職責上看，都不能做出“皇權不下縣”的簡單界分。比如明代江西的新城縣，本縣官三員：知縣、縣丞、主簿；首領官典吏一員（其職主出入文書）；本縣儒學官三員（其中教諭一員、訓導二員）；縣屬二巡檢司巡檢二員；陰陽學、醫學、僧會司、道會司各一員；另設吏房、戶房、糧科、禮房、兵房、刑房、工房六房，每房額設司吏一，典吏二；承發司典吏一員（凡每日上下出入文書皆附簿掛號以備稽考）；鋪長一名（專管鋪舍什物查考、公文籍遲）；架閣庫典吏一（掌軍黃籍冊）。上述權力功能和官吏職責范圍都以鄉村社會為范疇和指向。二是官僚衍生體系。除了“斷決獄訟”和教化功能等項外，諸如登記人口、編制土地冊籍、維持地方秩序、修葺水利工程、調解民間糾紛等工作都需要相應的人員來做，這些人員就是由縣衙“辟召”的胥吏群體，后者實際掌控基層行政事務。三是吏役體系，包括官辦（官控）的基層控制組織如里甲、保甲制、糧長制等組織形式和官民共辦的各種基層組織如鄉約、社倉、義倉等。四是由鄉土權威即所謂“紳權”和民間組織即所謂“族權”構成的社會權力體系，如鄉紳階層以及以血緣關系為紐帶的家族組織，依靠所擁有的非正式影響力發揮作用。
其中，鄉紳階層主要工作于皇權秩序，他存在的本身就是起到皇權秩序觀的宣示和制度合理性的功能和作用，這從鄉紳階層的來源上及其與官僚體系的內生關系上，都能夠證明。之所以鄉紳階層為近代以來學者多所關照，一個大的背景是，一方面皇權的衰落就是鄉紳的衰落，后者最能夠體現皇權的家天下秩序觀，所以，觀察士紳階層的運行狀況，能夠透視中國鄉村社會結構變化的走向；另一方面，以西方制度文化來分析中國鄉村社會，并沒有方法論上的自覺，在這方面，人類學研究走得更遠，比如用西方人類學研究土著社會或社區的范疇和方法，直接運用到對中國這個大型社會的分析，在這個“現代性”趨向中，傳統的鄉紳階層恰好或似乎在西方理論的框架中獲得了解釋，并把它放到了一個頗具“理想型”的鄉村自治圖式當中。
再有，在基層行走的胥吏群體，則構成傳統中國基層社會秩序體系的一支重要的政治力量，掌握著基層社會實質性權力。胥吏階層雖自成體系，但一直是非官僚群體的一個雇傭群體，被結構性地排斥在體制之外。把皇權與基層社會聯系在一起、支持帝國運行的胥吏階層擔負著稅收和治安這兩項“公共事務”，亦即發揮著稅賦征繳和維持地方秩序的不可替代的作用。概言之，基層胥吏在土地丈量、清理財政、賦稅攤款中扮演重要角色，因此胥吏的擅權行為也多發生在上述方面，包括操縱賦役，欺壓百姓，與地方勢力如商人、軍人勾連合流等等亂政擾民之行徑。但處于官僚體系外的胥吏，之所以能夠成為皇權的基層行政操控者：其一，帝國的基層官員如縣官的任用體制弊端，如顧炎武認為“胥吏之權所以日重而不可拔者，任法之弊使之然也”。結果，一方面，縣官任上不得不倚重本地人出身的胥吏，所謂“寄命于吏”；另一方面，“官無常任而吏有常任”的狀況，導致胥吏支配某一部門或某一區域的行政管理事務。其二，胥吏憑藉諳熟律例、掌控文書的機會獲得了部分官員的權力，且以慣例胥吏由本地人擔任，與地方有實質性聯系。其三，帝國財力有限，不足以對基層社會貫徹“官治化”或制度化，但帝國財稅來源在基層，而財稅要靠胥吏之手向皇室輸送，胥吏直接面對作為皇權統治基礎的“編戶齊民”制度中的每一個納稅小民。因此，由于以上原因，胥吏成為官與民之間“交接之樞紐”，官與民之間要打交道，必須通過他們，這使他們成為一種不可或缺的角色。概言之，胥吏是“真正的政府代理人”，熟悉各種政務，擁有處理復雜事務的能力。顧炎武說，“天下之治，始于里胥，終于天子，其灼然者矣。”胥吏作為一個特殊的社會政治群體，構成了皇權在基層社會秩序中將官治秩序規則與民治秩序規則貫通的角色位置，基層政府如州縣衙門事務必須依仗龐大的胥吏隊伍配合才能完成，對帝國治理的成敗及其在基層社會秩序的維持上，胥吏發揮著皇權統治的功能和作用。
歷史學研究一般站在宏大的皇權立場或視角從政治觀念和制度變遷來審視鄉村社會秩序，一方面在傳統的政治思想觀念上，認定“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”是一個秩序觀念和秩序事實，在這方面代表性的觀點就是“權力支配社會”的秩序體系，這種認識范式與人類學和社會學的田野研究或區域性研究正好相反，但另一方面，隨著對傳統地方政府權力和組織結構的研究深入，以及社會生活史的民間視野的認識深化，認為皇權并非至于縣，它在鄉村社會的控制是結構性和功能性的，比如綿延不絕、名目繁多的基層控制組織一直是皇權秩序的基石，足以證明所謂的鄉紳自治只是連接皇權與民眾的一個統治環節而已，在歷史上甚至是一個例外。
所以，無論從皇權的秩序觀，還是從鄉村社會的權力結構上看，毋寧把傳統的鄉村社會獲得秩序做出“官民共治”的界定，它建立在這樣的認知上：第一，國與家的同質性，以民為本的政治思想，為皇權的統治提供了君父的合法性和秩序觀，這造成官民不分，并且以一種官民權力互嵌式的渾融結構建立鄉村社會治理秩序。第二，官民秩序規則互為支持、彼此補充。以家族本位文化展開的社會倫理和公共倫理，與皇權（族姓統治）的合法性貫通，前者的傳統、習俗、慣例、禁忌等規范，與后者的權力等級秩序規范，融匯而成鄉村社會治理的規范來源和權威形式。第三，皇權主導的秩序形態。這主要通過將各種基層控制組織與民間自發組織結合在一起，制度安排和文化傳統融為一爐，其中起到連接功能和支持作用的主要是鄉紳階層和胥吏群體，而這兩者的地位非官非民或亦官亦民，把皇權與小民串聯起來，既可以把它看作皇權的后備力量，也可以把它視為皇權的延伸部分，它雖上下漁利而貪污中飽，但兩邊于它均不可或缺，實則扮演的是皇權的仆從和地方利益代言人角色。
總之，用“官民共治”概括傳統鄉村社會治理秩序，毋寧說傳統基層社會并不存在國家與社會兩分的所謂鄉紳自治，但它也不是皇權官僚體系控制下的吏民社會，因為，從本土的觀念和范疇上看，我們無法將傳統中國的國家與社會做出與西方那樣的、符合現代性的區分，當然，官-民、公-私、家-國等范疇，與近代以來源自西方經驗的國家與社會關系范疇，有重疊的領域但意義所指畢竟不同，尤其是在秩序觀念和秩序規范上，官民之間并不存在清晰可辨的界分。因此，“官民共治”概括的是傳統鄉村社會治理秩序的一種官民互嵌性的權力結構體系，這個體系建立在皇權秩序觀和渾融一體的官民互嵌組織結構形態之上。
三、官民共治的現代形式與鄉村公共性社會關系性質的變化
官民共治的實質是統治。換言之，傳統鄉村治理秩序與自治無關，因為這樣的所謂自治即鄉紳自治，與現代意義上的自治不是一回事，后者存在一個“風能進，雨能進，國王不能進”（公權和私權的界限）的社會權力/公民權利的利益組織化形式，而前者只是“普天之下，莫非王土”之下的自治形式而已。因為，皇權憑藉遍布于基層社會的各種控制組織，可以沒有任何障礙和約束就進出鄉村社會的所有（公共和私人）領域當中。
這種徒具自治形式而無自治權利（個人權利和社會權利）的情境在近代以來發生的社會巨變當中也沒有獲得實質性的改觀。因西方制度文化的強力滲入，曾經引起朝野上下關于“地方自治”和國家體制現代化的思考，但最終的結果還是回到了維護國家（皇權）的權威上。事實上，在西方文明及其制度文化的參照下，朝野所謂“體用之爭”，本質是一個“器物”之爭，這從近代以來的政治思想流變中，可以明確地觀察到。在反復發生的政治革命、社會改造運動實踐中，國家（皇權）治理邏輯并沒有獲得現代意義上的改變，鄉村社會秩序也沒有建立在個人權利和社會權力的法律保障之上。
也就是說，近代以來關于鄉村社會秩序的思考，其中所謂的社會巨變，有了許多思考和解釋，諸如“雙軌政治”變成了“單軌政治”，“保護型經紀人”變成了“贏利型經紀人”等等，結論是：鄉紳階層退出歷史舞臺之后，吏治更加腐敗，導致國家與農民關系惡質化。但這類解釋似乎并沒有集中在歷史的連續性上。事實上，從清末到民國，關于鄉村社會治理，一直面對的仍然是一個老問題，即鄉村吏治腐敗，反過來講，所謂鄉村社會治理惡質化，不過是從皇權時期一直延續下來的吏治腐敗或胥吏擅權問題，這從一個方面恰好能夠說明傳統鄉村社會根本不存在什么（鄉紳）自治形式，它表明的只是原來的鄉村官民共治的權力結構在緊迫的現代化要求下，需要做出整飭和強化而已。而現代政府的責任即以建設基層公共性社會關系為己任的責任——這是現代社會建構的核心部分，也并沒有出現在地方政府的傳統再造議題當中。
如上所述，鄉村社會吏治腐敗成為改造傳統鄉村社會的起點，實際上這是一個歷代都有討論的老問題，比如，針對胥吏擅權腐敗以及控制鄉村公共事務問題，顧炎武提出“寓分封與郡縣制中”的主張，試圖從體制里解決這個問題，以及其他人主張用“士人”取代胥吏操持基層行政事務，但都不得要領；近人如梁啟超等，在外來的西方制度文化做參照下，主張“地方自治”，但不管從其主張或實踐上看，絕無分權而治之意，而是要克服基層吏治腐敗，借政權機構設置（如鄉鎮政權組織的設置）扶持地方權威并確定地方權威在國家管理體系中的位置，最終將鄉村社會納入現代國家管制體系當中。換言之，近代以來朝野所議各種基層政制改革之主題，不過是傳統“民本思想”的翻新改造而已。
真正具有現代意義的鄉村政制改革以及鄉村社會重構，發生在20世紀中葉以后，它的主要特征是：以政治整合代替社會整合，傳統的社會自治特征徹底消失，整個鄉村社會被納入國家政權體系當中。從秩序觀上看，它體現的是中國現代國家建構的特定含義：第一，國家主義觀念。從皇權的天下秩序觀轉變為現代民族國家的秩序觀——以土地、人民、疆界為標志的現代國家主權觀念，是中國進入現代國家行列的本質標志，它的另一面就是國家主義，它的導向不是地方自治或社會自治，所以，這樣的秩序觀不能促進現代社會自治觀念的發育和成長。第二，中央集權主義（Statism）。即國家對個人、社會、經濟領域存在廣泛干預的政治體制或經濟體系。從傳統上看，它植根于中國傳統社會-政治體系的歷史演變之中，它的制度形式就是集權體制，后者的社會治理模式就是行政權力主導的全能主義治理模式。第三，國家與社會一體化。從傳統官民共治的鄉村社會秩序過渡為國家-社會一體化，涉及的只是國家統治模式的調整，從皇權的行政權力主導的鄉村治理模式到高度組織化的政治權力與行政權力的全能主義治理模式，這只需要完成國家主義的權威建構和法理論證就可以了。
上述秩序觀的權力結構和組織形式在20世紀中葉之后的實踐形式（如人民公社體制）就是將家庭（家族）小共同體完全納入國家這個大共同體中。這是完全意義上的官治，因為社會已不存在。但這種體制與傳統和現實脫節，它既沒有傳統歷史文化資源的支持，也不符合現代經濟社會發展的趨勢。此其一。這樣的社會被稱為“總體性社會”（total society），即社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一，國家與社會合為一體，資源和權力高度集中，國家具有很強的動員與組織能力。這樣的社會結構分化程度很低，行政權力滲透于社會生活的各個領域，整個社會生活的運作呈現高度的政治化和行政化的特征。此其二。
與帝制不同，新生的現代政黨政治與官僚體系經歷政治運動和社會運動的洗禮之后，民族國家的強盛和現代化（只要指“器物”方面）建設成為社會整合的前提。當代的鄉村社會治理秩序雖然秩序觀仍然是“權力支配社會”，但社會利益組織化形式和社會聯系方式已經發生體制性和結構性的變化。從當今基層的合法性資源和制度力量上看，基層社會秩序確立在由黨政系統、派生系統和職役系統所構成的治理體系上：第一，黨政系統。由兩個權力系統即黨的組織系統和國家的行政系統構成，前者代表政治權力，后者代表行政權力。黨政統合體系的治理意義在于執政黨通過政黨組織系統將其政治意圖貫徹于各級行政治理體系當中，將黨的實質性領導這一原則嵌入政府治理模式之中。黨政統合體系之精髓所在——這種制度的基本特征就在于政治控制成為完整行政機器的一部分，有兩層含義：一是社會整合在行政體系中達成；一是政治博弈進入行政體系當中。第二，派生系統。由黨、政體系派生的系統，由外圍組織和企事業單位及社團組織構成，這些主體與基層政府不是上下級行政隸屬關系，它們負責某一個社會領域的事務，與基層政府構成既競爭又合作的復雜關系。這些治理主體包括黨政系統的“外圍組織”，如工會、青年團、婦聯，（包括轄區外的）企事業單位。掛靠行政部門的社團組織也在其中，但這類社團組織基本上不是具有獨立性、自主性和促進性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”（close corporation），亦即依附于權威授權的社會自治組織。構成派生系統的治理主體主要起到宣傳政策，處理諸如福利、衛生等社會事務，發揮政府助手的作用。第三，職役系統。職役系統是官治與民治相結合、以民治輔助官治的組織形式。職役系統主要由三個部分構成：一個是基層群眾自治組織。如前所述，基層群眾自治組織是國家權力控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，換言之，它從來不是一個社會自治組織。與派生系統的依附性社團組織所不同的是，它只是一個與集體土地產權制度聯系在一起的身份共同體而已。這個群體由村支書、村主任以及村會計所謂三職干部及其他兩委干部組成。二是公安機構輔助力量。由輔警群體組成，輔警的前身是一直存在于基層社會的“聯防隊”或民兵組織。改革開放以后尤其是進入21世紀以來，因基層社會的利益分化、社會流動的擴大化、職業群體的多元化等，基層在編警務力量難以應對，因此，雇傭人員——“輔警”成為重要的補充力量，即在城鄉社區管理中存在著一個非常龐大的雇傭群體即輔警隊伍，通過向社會招聘的方式組成，主要滿足于維護基層社會秩序穩定的剛性需求。三是雇傭群體，即完全依靠市場化機制構建起來的雇傭群體，他們居于國家與社會的交匯點上，承載著行政機構分配下來的任務。這是應對基層政府公共性缺失的做法，即改革開放以來基層政府追求經濟發展的公司化取向，致使其不能或無視履行其公共責任，導致基層社會矛盾和社會沖突不斷積累和激化，所以，加強政府的公共性建設，為基層社會提供公共產品供給與公共服務，通過市場購買服務的方式比如“公益創投”“三社聯動”等形式培植起來的雇傭群體，后者圍繞政府的公共資源而繁殖、生長。
與黨政系統及其派生系統不同，職役系統實質上是國家體制之外“民”的部分，因此，為了防范職役群體擅權和腐敗——這與歷史上的胥吏階層及其他職役性基層組織的種種失序行為極為類似，對職役系統的約束主要應用于如下方面：一是黨組織系統的約束。即來自黨的紀檢系統將黨紀約束延伸和落實到村級黨支部上，常態的工作由黨的組織部門貫徹。二是國家行政監察條例對社會領域的覆蓋，即對職役系統的約束適用行政體系的所有約束規則，比如《國家防止職務犯罪條例》的覆蓋，國務院辦公廳新近印發并實施的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》等，這種做法是將黨政系統的紀律條例和法律條例適用于所有社會組織和社會成員身上。三是經費保障。職役系統的經費納入政府財政體制：（1）村（居）干部群體。自人民公社體制廢止之后，基層群眾自治組織的村居委會干部一直由政府財政付給“報酬”，反映在政府財政支出的“城鄉社區支出”的編列中，因為，這個“基層干部”群體連接政府與基層民眾，起到鄉村公共資源分配和社會秩序維護的功能和作用，是政府倚重的輔助治理力量。（2）輔警群體。警務輔助人員的工資福利、裝備保障、社會保險以及日常管理等所需經費，由各級財政部門按照財政體制予以全額保障，其規模是警務人員的一到兩倍甚至更多。在新時期政府社會動員能力不斷弱化的背景下，維持社會穩定成為基層政府治理的頭等要務，致使警務雇傭群體的規模呈現不斷擴大的趨勢。（3）雇傭群體。即政府通過購買服務的方式扶持起來的社會組織。這方面的資源投入亦在“其他城鄉社區支出”的范圍之內。這些所謂社會組織，是圍繞著政府生長起來的，是被組織而不是自組織，是官辦或者半官方的，不是民間的，不是社會的一部分，而是官的延伸、政府的延伸。
四、余論
以“官民共治”概念做出不同于以往關于鄉村治理秩序研究的概括，還需要對如下一些問題做出說明：第一，所謂“雙軌政治”“經紀模型”、國家-地方精英-民眾的兩層或三層結構體系、“鄉紳自治”“吏民社會”等認識范式，都有歷史文化資源和現實經驗研究的支持，但從國家（皇權）權力的本質和社會權力的結構上看，這些解釋無不工作于以官民的不同規范體系和渾融一體的秩序結構所形成的“禮法秩序”，由此構成一個官民共治的鄉村社會秩序體系。第二，從歷史的“長時段”即結構上看，鄉村社會權力體系的演變有一個漫長的過程，只有通過長時段的考察才能真正了解歷史的真相。這其中，需要對傳統鄉村的各種組織形式——正式的、非正式的、結構的、非結構的，進行性質和功能及作用上的整體分析，它要求進行跨學科的研究或有跨學科的研究視角，既考慮到整體狀況，也要對地方性差異進行深入解析，避免以一個學科或一個側面來概括或指稱鄉村社會秩序的全貌，尤其不能以區域性的研究來概括整體情況。第三，鄉村社會處于轉型當中，這是指從前工業社會向現代社會的轉型，所以，要從歷史連續性上來觀察和分析這種轉型，這一方面對鄉村社會秩序的變遷有一個完整的了解，另一方面則能夠更深入地、更具有本質意義地認識當前鄉村社會治理結構和鄉村社會秩序變化，尤其對鄉村公共性社會關系性質的變化，有一個合理性的解釋和分析。
鄉村社會治理有來源不同的多種規則或規范和相互影響與約束的多種政治社會力量參與其中，從歷史上看是如此，現實的情況似乎也沒有置于其外，這只是鄉村治理秩序的一個方面。但問題的本質是，鄉村社會治理秩序應該建立在什么樣的規則或規范基礎上，這不僅是我們區分傳統與現代鄉村治理秩序的關鍵，同時，也促使我們必須進入對鄉村社會治理秩序性質的分析上，進一步講，鄉村社會治理是建立在權力支配社會的秩序觀上，還是建立在個人權利和社會權利的法律確認和保障基礎上，這是區別傳統與現代鄉村社會治理的根本所在。
比如，當代鄉村社會治理秩序與皇權時期的最大不同，似乎是缺失了一個結構性的中介組織——鄉紳階層，以至于近些年來從學術界到政界都在齊力打造一個類似傳統鄉紳的所謂的“鄉賢群體”，但這是一個沒有歷史和現實根基的想象群體，是對歷史的誤讀。因為：第一，可以復制鄉紳形象但無法賦予其實質，前者與皇權官僚體系內在勾連，是在封閉的個體小農經濟基礎上產生的社會群體，發揮維護鄉村秩序和實施教化的功能和作用；現在的所謂“鄉賢”——老黨員、老干部、老教師、老模范、復退軍人、致富能手、文化能人等，只是體制內外的具有公益性質的“自愿者”或“能人”。第二，現代國家治理的政治邏輯也不能容忍一個所謂的“代表群體”行走于鄉村，更不容許其成為一種競爭性的社會政治力量，與體制分享權力。第三，所謂“鄉賢”與鄉紳不同，后者的治理意義在于，以“鄉黨”之人治“鄉黨”之事，以“保甲”“鄉約”制度達成鄉黨相助之目的。今天的“鄉賢”既不是政府的代理人，也不能成為村民的利益代言人。
鄉村社會治理的建構需要建立在歷史文化資源的基礎之上，因為不同的社會制度文化，就有不同的治理思維和方式，現在的問題是，怎樣找到符合民族歷史文化傳統的但必須建立在個人權利和社會權利之上的鄉村治理秩序形式，這需要做出基層政制變革，比如改變權力支配社會的觀念，將基層政府的公共性扎根于鄉村社會基礎當中，同時讓社會力量得到充分的發展，社會自己管理自己，在鄉村社會形成一種現代公共空間和公共生活方式。如果是這樣的“官民共治”，就會成為鄉村社會公共生活的主要形式。所以，從一種支配性和依附性關系轉變為一種民主共治的協商關系，這大概就是鄉村社會治理轉型的現代含義。
作者系中國社會科學院政治學研究所研究員，博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《甘肅社會科學》2018年第2期
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