十年前，黃宗智認(rèn)為以清代帝國行政實踐為代表的“集權(quán)的簡約治理”傳統(tǒng)，頑強地延續(xù)至民國、毛澤東時期和改革時代的治理實踐。這種簡約主義的行政模式，展現(xiàn)出國家與社會二元之間的相互協(xié)調(diào)，并集中交匯于一系列高度依賴“準(zhǔn)官員”的基層治理領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)稅費取消后，社會主 義現(xiàn)代國家建構(gòu)開始與累積農(nóng)業(yè)剩余的集體體制脫鉤，鄉(xiāng)村社會成為現(xiàn)代國家的反哺對象。與 此同時，地方經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定的壓力并未減弱，鄉(xiāng)村社會日益成為現(xiàn)代國家需要積極應(yīng)對 的綜合治理領(lǐng)域。與“集權(quán)的簡約治理”所體現(xiàn)的研究思路相近，華中村治研究聚焦于后稅費時期 的鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，對一系列半正式行政實踐，如社會公共服務(wù)、項目制運作、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等領(lǐng)域給予持續(xù)關(guān)注。令人疑惑不解的是，盡管以村級組織為治理主體的半正式行政依然 簡約，但村干部卻不再完全自行其是，而是更多地聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；另一方面，村干部逐步成長為 資源輸入過程中的權(quán)勢群體，在謀取私利上幾乎不受控制，成為鄉(xiāng)村治理中的頑疾。迫于來自 中央和上級政府的監(jiān)管與問責(zé)，縣鄉(xiāng)政府開始對簡約的半正式行政結(jié)構(gòu)進行著多方位的制度調(diào) 整，但成效并不顯著。
總體而言，處于國家與社會交匯處的基層行政實踐并未完全突破簡約主義的治理模式，但半正式的基層行政實踐中正式的行政結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)土社會之間達到前所未有的相互交融，鄉(xiāng)村基本治理 單元中行政單元的治理日趨占據(jù)主導(dǎo)地位；而自然單元的治理雖為中央所積極倡導(dǎo)，卻并未在 基層治理實踐中普遍推廣。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，半正式基層行政的內(nèi)在邏輯亟待厘清，以行政村為代表的鄉(xiāng)村基本治理單元的治理能力建構(gòu)愈發(fā)緊迫。這為學(xué)界進一步探討以半正式行政實踐為核心的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建構(gòu)路徑提供了重要契機。本文的基本思路是，在國家治理轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村社會變遷的視野中，觀察鄉(xiāng)村基本治理單元的結(jié)構(gòu)性變化，著眼于新時期半正式行政的運作邏輯，聚焦基層治理能力的分類并針對性地提出一個簡明的治理能力建構(gòu)方案。本文的經(jīng)驗基礎(chǔ)源于筆者對基層治理的長期關(guān)注，具體涉及山西、河南、湖北、山東、浙江、上海、廣東、重慶等多地農(nóng)村的實地調(diào)研。
一、雙重變奏中的鄉(xiāng)村基本治理單元
（一）人口大流動時代的后鄉(xiāng)土社會
國家向鄉(xiāng)土社會輸入的公共資源顯著地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，農(nóng)民在交通、衛(wèi)生、社 會保障等層面享有前所未有的公共福利。與此同步，在城鎮(zhèn)化的浪潮下，鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)和 性質(zhì)發(fā)生巨變，鄉(xiāng)土社會全面進入現(xiàn)代化進程之中。與經(jīng)典農(nóng)村社會學(xué)所言及的“鄉(xiāng)土社會”不 同，社會主義現(xiàn)代民族國家建設(shè)中的鄉(xiāng)村社會可謂之后鄉(xiāng)土社會，其最直觀的特征便是鄉(xiāng)村人口 的大流動。
農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間往返和農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化之間存在緊密關(guān)聯(lián)。農(nóng)民進入城市務(wù)工，不僅通過 辛勤勞動獲取可觀的經(jīng)濟收益，而且形成了關(guān)于生活如何更加美好的理想藍(lán)圖，城市社會的繁華 景象、生活方式和價值觀不斷沖擊著來自田間地頭的鄉(xiāng)土人。正是如此，才會源源不斷的有人離開村莊進入城市。從我國農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看，可將全國農(nóng)村類型化地區(qū)分為東部發(fā)達 地區(qū)農(nóng)村和中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村。其中，東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村成為人口流入地，中西部欠發(fā)達地 區(qū)農(nóng)村成為人口流出地，這兩種類型的農(nóng)村在人口大流動時代中呈現(xiàn)出不同的社會發(fā)展形態(tài)。
中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村整體上趨于衰敗，形成農(nóng)村人口短期回流與長期下降的特點。第一， 農(nóng)民長期往返于城市與鄉(xiāng)村，形成年度性或季節(jié)性的流動人口規(guī)模。這龐大的農(nóng)民工群體基本是 農(nóng)村家庭的壯勞力，包含了一個直系三代家庭中一半以上的勞動力，其中不少是常年生活在城市 中的流動人口。農(nóng)村人口短期內(nèi)的不在村，無形中導(dǎo)致了村莊社會的空心化。第二，農(nóng)民不斷離 開村莊，成為官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的“城鎮(zhèn)人口”。城鎮(zhèn)人口主要包括兩類：一是能夠在城市買房并獲取穩(wěn)定收入的人口，這部分人口是農(nóng)村社會中的真正精英，在整個農(nóng)村社會中只占少數(shù)；二是在縣 城和小城鎮(zhèn)上通過買房進入城鎮(zhèn)，這部分人口即便取得了城鎮(zhèn)戶籍，也很難認(rèn)為具備在城鎮(zhèn)獨立 生活的能力，因為這些人口中的大部分是由于婚姻締結(jié)和子女教育而選擇進入城鎮(zhèn)，其生活來源、 社會關(guān)系、利益重心并未與鄉(xiāng)村社會完全切斷。
相比于中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村雖然不存在本地農(nóng)村人口的大流動，但城市要素卻已經(jīng)覆蓋到村莊之上，農(nóng)村實現(xiàn)了在地城鎮(zhèn)化：
（1）城鄉(xiāng)一體化程度較高，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè) 施建構(gòu)已經(jīng)達到城鎮(zhèn)水平，如浙江、蘇州等地農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平已經(jīng)足以和小城鎮(zhèn)相媲美；
（2）農(nóng)村人口的社會福利水平已經(jīng)和城鎮(zhèn)人口齊平，如上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村已經(jīng)普遍實行農(nóng)業(yè)人口退休 養(yǎng)老制度；
（3）農(nóng)村發(fā)展為城市經(jīng)濟體系的內(nèi)在構(gòu)成，如廣東南海的農(nóng)村已經(jīng)內(nèi)生性城市化，農(nóng)村人口被大量保留在村莊，直接分享城市化過程中的土地增值級差收益。
如果說中西部地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民在城鄉(xiāng)往返中生產(chǎn)城市夢想，并通過家庭代際接力的方式進城。那么，東部地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民則更多的是在城鄉(xiāng)要素的流通中，親身感受到自己生活的鄉(xiāng)村共
同體，如何被建構(gòu)為城市化意義上的現(xiàn)代社區(qū)。無論如何，鄉(xiāng)土社會依然處在不斷變遷之中，農(nóng)民 追求美好生活而形成的人口大流動將長期持續(xù)下去。必須注意的是，眼前的鄉(xiāng)土社會早已不是費 孝通意義上的“鄉(xiāng)土中國”，鄉(xiāng)土社會已經(jīng)不可逆地成為現(xiàn)代社會的一部分，這重塑了依然具備簡約主義治理風(fēng)格的半正式行政實踐的社會底色。
（二）現(xiàn)代行政下沉中的行政村
費孝通在《鄉(xiāng)土中國》里論及的熟人社會，顯然更靠近于自然村，行政村則是國家政權(quán)下鄉(xiāng)后 對鄉(xiāng)土社會改造之后的結(jié)果。社會主義革命的重大成就是將“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”改造為“權(quán)力的組 織網(wǎng)絡(luò)”，并利用人民公社體制和農(nóng)業(yè)稅費制度完成了現(xiàn)代國家建構(gòu)所需要的累積，行政村最終 演化為國家權(quán)力進入鄉(xiāng)土社會所必不可少的基本治理單元。當(dāng)前基層治理語境中的“村”指的主 要是行政村，自然村屬于基層治理的自然單元，本文所指的鄉(xiāng)村基本治理單元所指稱的主要是行 政村或農(nóng)村社區(qū)等行政單元。
農(nóng)業(yè)稅費取消后，鄉(xiāng)村集體并沒有找到合適的替代性體制，以至于大多數(shù)行政村都是集體經(jīng) 濟上的空殼村；而村民自治制度按照高度形式化的邏輯運作。村莊精英利用這種體制結(jié)構(gòu)的縫隙 周旋于鄉(xiāng)土社會和基層政權(quán)之間，成為具有獨立利益訴求的權(quán)勢群體。在現(xiàn)代行政與鄉(xiāng)土社會的 接觸界面上，利益密集的程度決定了村干部完成行政任務(wù)的積極性。在利益密集度較高的行政 村，村干部的動機更多的是為了獲取經(jīng)濟收益，行政任務(wù)成為村務(wù)中的表面事務(wù)，獲取村干部身份 之外的利益才是其真正訴求；在利益密度較低的行政村，村干部的動機主要是為了擴展自身的政 緣關(guān)系，便利自身的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，以獲取更多的社會聲譽和經(jīng)濟利益。
面對多如牛毛的行政任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對行政村最基本的管理方式是形式多樣內(nèi)容豐富的村務(wù) 目標(biāo)綜合考評辦法，希望以此來緩解正式行政結(jié)構(gòu)的內(nèi)部壓力。資源下鄉(xiāng)背景下，行政村的汲取 功能在制度定位上向公共服務(wù)功能全面轉(zhuǎn)化，這意味著原本作為集體體制的行政村的組織性質(zhì)發(fā) 生了一定改變，逐步成為現(xiàn)代行政實踐結(jié)構(gòu)的內(nèi)在構(gòu)成。這意味著村干部開始官僚化，村級組織 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行政實踐中必不可少的社區(qū)參與力量。
二、公共資源下鄉(xiāng)中的半正式行政
（一）公共資源輸入的“內(nèi)卷化”
資源輸入背景下，基層行政相對于鄉(xiāng)土社會而言很難消極而為，積極行政構(gòu)成了基層行政實 踐的主基調(diào)。與歷史時期的基層行政模式不同的是，當(dāng)前正式行政結(jié)構(gòu)對社區(qū)參與力量依賴的重 心是大量自上而下的公共資源的配置，而不再是傳統(tǒng)時期政府倡導(dǎo)和社區(qū)自主相結(jié)合的基層行政 模式。公共資源下鄉(xiāng)的過密化，導(dǎo)致目標(biāo)管理責(zé)任制嵌入到基層民主實踐之中，催生半正式行政 結(jié)構(gòu)的科層化。半正式行政結(jié)構(gòu)的科層化直接源于中央“三農(nóng)”政策的調(diào)整。近年來，中央“一號 文件”所確定的“三農(nóng)”政策，幾乎都轉(zhuǎn)化為基層行政指標(biāo)考核的基本內(nèi)容，再加上省、市、縣等地方 政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的額外行政任務(wù)，進一步增加了基層政權(quán)的公共行政負(fù)擔(dān)。這意味著，當(dāng)前 基層正式行政需要在科層制上開展一系列有益建設(shè)，否則便難以有效承接不斷增加的公共資源。 現(xiàn)實情況卻是，基層政權(quán)在人、財、物上都屬于整合行政體系中的末端位置，基層正式行政結(jié)構(gòu)的 優(yōu)化只能寄希望于中央和上級政府的制度供給和政策配套。
既然基層正式行政結(jié)構(gòu)難以完成源源不斷的行政任務(wù)，必然牽扯到以村干部為核心的半正式 行政的轉(zhuǎn)型。行政村本身并非一個行政機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想調(diào)動村干部的積極性，只能暗中輸送利益或為其提供各種利益機會。問題在于，自上而下的公共資源具有稀缺性，加之利益密集程度 較高的行政村在所有建制村中鳳毛麟角，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共資源配置中進一步擴大村干部的利 益攫取空間，也無法在行政村層面全盤推開。政策的執(zhí)行向來具有選擇性，面對來自上級政府的 行政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不需要全面達標(biāo)，即便以行政目標(biāo)考核的方式來約束村干部的日常治理行 為缺乏足夠的有效性，維持住大多數(shù)村莊的底線秩序成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛追求的真實行政目標(biāo)。一 旦需要依靠行政村來上級行政工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便主動介入到村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，選取能力更強的村莊精英，以減少資源輸入過程中的利益沖突。 總體來看，我國農(nóng)村社會還將長期處于非格式化狀態(tài)。一方面，現(xiàn)代國家公共福利制度和現(xiàn)
代化農(nóng)業(yè)的建構(gòu)所需要的強有力的認(rèn)證能力并不充分。這決定了促進鄉(xiāng)村發(fā)展的公共資源難以 避免“最后一公里困境”。另一方面，現(xiàn)代國家的地方政府遠(yuǎn)非一個行政資源充分的科層組織，尤 其是在項目制的運作邏輯中，公共資源大多被地方政府進行整合和捆綁，“做點”的政績邏輯取代 了項目回應(yīng)鄉(xiāng)村社會需求的治理邏輯，導(dǎo)致公共資源在鄉(xiāng)村社會配置中的非均衡格局。
無論是東部沿海發(fā)達地區(qū)還是中西部欠發(fā)達地區(qū)，公共資源下鄉(xiāng)均對基層治理的社區(qū)參與提 出挑戰(zhàn)。可與公共鄉(xiāng)村資源激增相悖的卻是，鄉(xiāng)村社會中的治理力量伴隨著城鎮(zhèn)化進程中的人口 大量外流而不斷減少，農(nóng)民要么戶籍在村而人不在村，或者人在村而利益重心不在村。尤其是農(nóng)業(yè)稅費取消后，土地集體所有制被不斷虛化，村集體無法與農(nóng)民之間缺乏制度化的利益關(guān)聯(lián)機 制。農(nóng)業(yè)稅費時期的基層行政負(fù)擔(dān)以農(nóng)業(yè)剩余汲取為主，體制內(nèi)的基層行政負(fù)擔(dān)很容易轉(zhuǎn)化為社會性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。當(dāng)時的基層行政實踐能夠觸及農(nóng)民的切身利益，農(nóng)業(yè)稅費制度不僅包含了農(nóng)業(yè)剩余的汲取功能，而且蘊含著激活社區(qū)參與社會治理的功能，一代馬鈴薯般的農(nóng)民可以被動員和組織起來。農(nóng)業(yè)稅費取消后，基層行政向公共服務(wù)領(lǐng)域全面轉(zhuǎn)化，綜治維穩(wěn)中的政府權(quán)力也不斷 軟化。由于缺乏對鄉(xiāng)村社會的組織動員能力，積極行政導(dǎo)向的公共服務(wù)深陷資源不斷輸入而治 理公共性不斷流失的“內(nèi)卷化”困境。
（二）半正式行政的科層化及治理后果
公共資源輸入對技術(shù)治理和正式行政的倚賴，以及鄉(xiāng)土社會對現(xiàn)代積極行政的普遍不配合， 成為重塑基層治理面貌的基礎(chǔ)性力量，使村級組織越來越成為事實上的基層正式行政結(jié)構(gòu)的行政 代理人。在村民自治的法律制度框架下，諸如土地管理、社會救助等法律制度均將村級組織設(shè)定 為政府行政事務(wù)的協(xié)助方。如此，在現(xiàn)代行政體系的運作邏輯中，除了無法享有正式行政結(jié)構(gòu)中 的組織身份，村干部需要定期參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作會議，甚至像具有正式編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那 樣匯報工作、向政府官員請示、接受基層政府的考核。站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立場，只有依靠村級組織， 行政任務(wù)才有可能推動下去，加之行政任務(wù)的不斷繁密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間的關(guān)系便近乎 行政化的上下級關(guān)系。這套鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織之間的管理制度與《憲法》《村民委員會組織法》 中關(guān)于村委會的核心制度定位之間存在明顯抵牾，但卻成為當(dāng)前我國基層行政實踐的真實寫照。
更重要的是，通過黨委系統(tǒng)得以強化的管理村干部的治理結(jié)構(gòu)，正日漸生長為去政治化的利 益博弈場。基層治理實踐中，地方政府認(rèn)識到提高村干部待遇對于確保現(xiàn)代行政下鄉(xiāng)的重要性， 但財力不足成為大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化村級管理的硬約束。相比于提高村干部的經(jīng)濟收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對村干部最大的補償不在于待遇和正式的組織身份，而在于村干部的體制身份本身。處在村干 部的位置上，不僅意味著需要承擔(dān)來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的作業(yè)，同時也意味著可以從縣鄉(xiāng)兩級政府 發(fā)包而來的項目資源中獲取利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能不知曉村干部對公共資源的侵蝕，但這客觀上是現(xiàn)代行政下沉的過程中行政任務(wù)與基層治理資源嚴(yán)重不匹配前提下的無奈之舉。
實際上，這種基層治理模式運作、持續(xù)、固化的基礎(chǔ)性制度在于行政村的設(shè)置延續(xù)了社會主義 革命時代遺留下來的權(quán)威型政治動員機制。在行政村內(nèi)設(shè)立的黨支部，本質(zhì)上是在具有社會民主 性質(zhì)的村莊政治中，保留了現(xiàn)代政黨國家實現(xiàn)鄉(xiāng)村精英動員的權(quán)力啟動按鈕。最終，村級組織的 權(quán)力結(jié)構(gòu)中，始終存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委伺機介入村民自治的制度接口。如此，所謂“控制的自治”就不太屬于基層行政制度運作的意外后果，而原本就是基層行政體制所隱含一種制度可能。就此而言， 鄉(xiāng)村治理主體的自主性始終受到國家權(quán)力的任意擺布，多種張力下的基層治理制度，不僅沒有帶來鄉(xiāng)村社會公共性的復(fù)興，反而使得現(xiàn)代國家推動的鄉(xiāng)村治理走向了善治的反面。也就是說，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，村干部理應(yīng)成為承接公共資源的接點性治理主體，也可能不受監(jiān)管而墜 入鄉(xiāng)村“微腐敗”的溫床。
為了完成行政任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不會主持村莊正義，反而會有意培植有能力擺平社會沖突， 確保公共資源順利下鄉(xiāng)的基層政權(quán)代理人。即便鄉(xiāng)村社會治理不斷趨于灰色化，村級寡頭治理成為定局，基層政權(quán)依然為村干部的利益攫取提供政治庇護。從以公共服務(wù)為主的基層行政來看， 社會救助、社會醫(yī)療保險、農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放等社會事務(wù)只能以行政村為基本單元來統(tǒng)籌和治理。鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府固然可以對其中相關(guān)政策的執(zhí)行給予監(jiān)管和調(diào)控，卻不可能脫離村級組織而直接與億萬小 農(nóng)對接。基層行政無法脫離以行政村為基本治理單元的村級組織而獨立運作，半正式的行政結(jié)構(gòu)穩(wěn)定而不斷再生產(chǎn)。可問題在于，村干部通過基層民主機制產(chǎn)生，村莊政治實踐中的利益競爭和 權(quán)錢交易往往在國家正式制度的管控范圍之外，加上社會民主本身的特殊性。最終，由國家推行 的民主化村級治理模式，就很可能規(guī)律性地生產(chǎn)出富人治村、狠人治村等基層民主異化形態(tài)。就 基層行政所遭遇的挑戰(zhàn)和困境而言，簡約的基層治理模式基本符合新時期鄉(xiāng)村社會發(fā)展的內(nèi)在需 求，但農(nóng)村社區(qū)力量參與治理的普遍不足卻說明，基層治理能力的提升已經(jīng)成為一個顯而易見、無 法回避而必須應(yīng)對的基層治理難題。
三、基層治理能力的分類與建構(gòu)
（一）基層治理能力的分類
中國是一個大國，即便國家能力取得矚目成就，國家能力建構(gòu)并無法替代基層治理能力。基 層治理能力依然是建構(gòu)一個具有“鄉(xiāng)土性”的現(xiàn)代國家需要解決的相對獨立的基本問題。正因如 此，2018 年中央農(nóng)村工作會議首次明確提出建立和完善鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以區(qū)別于此前提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。概言之，基層治理能力是指現(xiàn)代基層行政實踐中 基層社會獲得有效治理的能力。之所以在基層治理能力中強調(diào)現(xiàn)代基層行政，是因為公共資源的 輸入無法離開基層行政體制而獨立實現(xiàn)；而僅僅依靠基層行政體制實現(xiàn)基層社會的有效治理亦不 可能，社區(qū)力量的參與程度和效度從根本上決定了鄉(xiāng)土社會獲得治理的限度。結(jié)合近年來的田野 調(diào)研，筆者嘗試對新時期農(nóng)村基本治理單元的基層治理能力進行一個簡要分類，將其區(qū)分為社區(qū) 福利評估、政策釋義、組織動員、利益協(xié)調(diào)四大能力。
社區(qū)福利評估能力。鄉(xiāng)村基本治理單元具有獨特的社區(qū)屬性，社區(qū)福利評估成為實施鄉(xiāng)村振 興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村社會建設(shè)必不可少的基礎(chǔ)性內(nèi)容。社區(qū)福利評估要求鄉(xiāng)村基本治理單元能夠 通過制度化的方式準(zhǔn)確評估村集體成員的生活質(zhì)量，提供真實的社區(qū)福利認(rèn)證事實，為公共資源 尤其是精準(zhǔn)扶貧資源的下鄉(xiāng)提供有效的社區(qū)瞄準(zhǔn)機制。社區(qū)福利評估的難點在于，農(nóng)民離農(nóng)化 程度較高，外出務(wù)工收入相對隱性；農(nóng)村家庭代際關(guān)系結(jié)構(gòu)的變動導(dǎo)致老年人的贍養(yǎng)難以獲得有效保證；農(nóng)村殘疾人家庭不一定完全符合享受長期社會救濟的資格，由此而引發(fā)社區(qū)性相對貧困。這些難點要求村級組織對全村農(nóng)戶家庭具體情況開展綜合評定，以客觀公正地權(quán)衡社區(qū)福利 資源的配置，實現(xiàn)國家公共福利資源與社區(qū)福利需求的有效對接。
政策釋義能力。向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代行政涉及大量政策執(zhí)行，政策執(zhí)行中的重要環(huán)節(jié)是對 國家政策內(nèi)容和關(guān)鍵性條款的解釋，以確保鄉(xiāng)村社會能夠?qū)业泥l(xiāng)村振興的政策體系有準(zhǔn)確了解和全面認(rèn)識。現(xiàn)代行政的全面下沉，使得行政村成為真正的綜合性基本治理單元，這對村級組織掌握諸多政策的能力提出新要求。鄉(xiāng)土社會并非政策執(zhí)行的單純客體，對高度格式化的政策條 款天然存在排斥力。為了便于政策的執(zhí)行，村干部需要具備一定的文化知識和法律知識，能夠較 好地理解和掌握國家政策，能夠?qū)Τ橄蟮恼呒右造`活解釋。更重要的是，為了促進政策的有效執(zhí)行，村干部需要利用自己所處的接點性治理位置，對國家涉農(nóng)政策條款的模糊空間實現(xiàn)合理的 自由裁量，以維持鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的基本公平。
組織動員能力。新時期鄉(xiāng)村治理中最重要的是重新激活農(nóng)民參與，組織農(nóng)民成為鄉(xiāng)村基本治 理單元治理能力體系的基礎(chǔ)性能力。只有農(nóng)民被組織起來，鄉(xiāng)村治理才有活力，基層行政實踐才不至于村干部動而農(nóng)民不動。組織農(nóng)民不僅指農(nóng)民個體能夠被有效動員，積極參與到基本治理單 元的公共治理事務(wù)之中，而且指農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益能夠被有效整合并加以利用。現(xiàn)今農(nóng)民難以被有 效組織起來：一方面是農(nóng)民大量外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理社會參與空心化，由外而內(nèi)輸入的資源始終無法與分散的農(nóng)民利益有機結(jié)合起來，鄉(xiāng)村建構(gòu)的需求表達與國家資源供給之間始終難以有效對接；另一方面是農(nóng)民利益在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中出現(xiàn)分化，農(nóng)民參與市場經(jīng)濟分配和國家行政權(quán)力整合之間開始出現(xiàn)較強張力。鄉(xiāng)村基本治理單元組織動員能力的提高，就是要在農(nóng)村人口大量外流且利益不在村，或農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的前提下，通過制度調(diào)整和基礎(chǔ)性治理機制的完善，重塑國家與農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)機制，促進基層治理的成功轉(zhuǎn)型。
利益協(xié)調(diào)能力。基層治理能力意味著基層社會問題能夠被有效解決，利益協(xié)調(diào)成為基層治理 能力體系中的重要能力。現(xiàn)階段而言，經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了鄉(xiāng)村治理中利益協(xié)調(diào)的密度，經(jīng)濟發(fā) 展水平較高農(nóng)村地區(qū)的利益協(xié)調(diào)復(fù)雜而具有難度，與市場經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系緊密；經(jīng)濟發(fā)展水平較低農(nóng)村地區(qū)的利益協(xié)調(diào)更多涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活。利益協(xié)調(diào)不僅需要相應(yīng)的制度供給，更重要 的是村級組織的官僚化程度將不斷提高，專職村干部成為新時期利益協(xié)調(diào)能力建構(gòu)中必不可少的內(nèi)容。更重要的是，鄉(xiāng)村治理需要通過制度調(diào)整來實現(xiàn)對農(nóng)民利益的合理配置，通過村莊政治實踐的重新政治化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村基本治理單元內(nèi)諸多利益的有機協(xié)調(diào)。
（二）基層治理能力的建構(gòu)
基層治理能力建構(gòu)涉及的治理變量多元復(fù)雜理應(yīng)通盤考慮。值得注意的是，以下所言及的建 構(gòu)方案并非推陳出新，更多的是在重新檢視的基礎(chǔ)上對遭到地方政府摒棄的基層治理模式·制度 的恢復(fù)，少部分則屬于應(yīng)新的治理形勢所需而對已有基層治理模式的適度提煉。從制度供給的角 度來看，鄉(xiāng)村基本治理單元層面應(yīng)集中于土地集體所有制、村干部選任制度、社會自組織培育三個 方面，以下分別展開。
夯實土地集體所有制，激活農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)。土地牽一發(fā)而動全身，土地集體所有制的夯實無 形中將農(nóng)民參與村莊集體事務(wù)的積極性重新調(diào)動起來，并生成新的村莊治權(quán)，最終強化村級組織 動員組織農(nóng)民的能力。土地集體所有制最核心的精神是土地作為生產(chǎn)生活資料的“共有私用”， 當(dāng)前農(nóng)地政策的重心集中于“私用”而忽視了“共有”，以至于農(nóng)地利用高度私有化并不斷財產(chǎn)權(quán) 化。夯實土地集體所有制，現(xiàn)階段最重要的是側(cè)重“共有”、驅(qū)動“私用”，其主要內(nèi)容包括對土地生 產(chǎn)資料發(fā)包權(quán)的治理權(quán)能化，即強化村集體相對于土地承包者的治理性權(quán)力。具體包括，通過土地發(fā)包權(quán)來調(diào)控土地承包權(quán)，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)民連片集中耕種需求的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)土地生產(chǎn)資料配置與村社集體成員權(quán)變動的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)土地征收補償與土地市場化收益有效利用與集體事業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)。
完善村干部選任、培養(yǎng)制度，重塑社區(qū)參與實施機制。無論是社區(qū)福利評估、政策釋義，還是利益協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是需要能夠選任出得力的村干部。基于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，中西部農(nóng)村的村干 部普遍性的出現(xiàn)村干部選任難題。現(xiàn)有條件下較為可行的方式是，通過培育“中農(nóng)”型村干部來解決干部不足的治理能力困境，確保生產(chǎn)生活利益在村、社會關(guān)系良好、關(guān)注和支持農(nóng)村各項政策的農(nóng)村中間群體充分參與鄉(xiāng)村治理。東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的基層行政實踐涉及的治理環(huán)境相 對復(fù)雜，以信息化管理、政策后臺運作為主的鄉(xiāng)村治理，無形中產(chǎn)生了村干部專職化的制度需求。
由此，可采用行政化方式培育職業(yè)化鄉(xiāng)村“三農(nóng)”工作干部，以回應(yīng)基層治理需求。與之相關(guān)的是，應(yīng)著力配套并完善“三資監(jiān)管”制度，并通過一系列制度的設(shè)置和貫徹，確保村級組織權(quán)力運行的公開透明。
培育社會自組織，積極整合基層治理資源。基層治理能力的建構(gòu)無法離開社會力量的有機參與，社會自組織能夠以特定的公共活動、社會交往將農(nóng)民組織起來，培育鄉(xiāng)村公共文化，并不斷擴增 鄉(xiāng)村基本治理單元內(nèi)部的社會民主監(jiān)督力量。城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)村基本治理單元嵌入小城鎮(zhèn)治理體系之中，社會自組織的發(fā)展有助于解決農(nóng)村社區(qū)治理中的物業(yè)治理難題，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理小城 鎮(zhèn)的行政成本。培育社會自組織需要縣鄉(xiāng)兩級黨委政府的大力支持，但更重要的是發(fā)揮鄉(xiāng)村社會中的“能人效應(yīng)”和積極分子的治理活力，通過制度化的方式將社會力量吸納進入基層治理體系。
四、結(jié)語
現(xiàn)代國家建構(gòu)以鄉(xiāng)土社會為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村基本治理單元的簡約治理模式在轉(zhuǎn)向現(xiàn)代行政實踐的 過程中，將長期扮演重要角色。當(dāng)前黨中央對未來較長時期的農(nóng)村工作做出了新的戰(zhàn)略部署，明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索提供了廣闊的舞臺和空間。面 對國家治理轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)土社會變遷，全國各地地方政府開展了一系列基層治理制度創(chuàng)新，政績驅(qū)動 主導(dǎo)了基層治理能力建構(gòu)的總體方向。鄉(xiāng)村善治之路路漫漫其修遠(yuǎn)兮，必須保持自覺的是，基層治理能力并非完全是一個制度創(chuàng)新的過程，而很大程度上是對既有制度遺產(chǎn)進行修正、完善、貫徹落實的的過程。城鎮(zhèn)化進程中，基層行政實踐所面臨的最大挑戰(zhàn)也許在于鄉(xiāng)土社會本身，這是建構(gòu)鄉(xiāng)村基本治理單元治理能力所必須意識到的。
（作者簡介：印子，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向為法律社會學(xué)與鄉(xiāng)村治理）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版》2018年第3期
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