摘要：通過梳理建國以來國家減貧的簡要歷程和減貧方略的嬗變，初步勾勒了中國特色的貧困治理之路。在此基礎上總結了中國減貧的經驗：黨的領導政治優勢和中國特色社會主義制度優勢，是扶貧事業取得輝煌成就的根本保證；合理體制保持經濟持續健康發展，是不斷推進扶貧脫貧的基礎條件；堅持政府主導、科學制定規劃，是穩妥推進扶貧事業的基本方法；調整完善幫扶方式、激發內生動力，是脫貧可持續的重要保障。進而結合突出業績和脫貧攻堅的經驗，中國治貧之路對世界減貧事業具有三重啟示：選擇一條適合自己國情的道路；把發展基點放在“以人民為中心”；處理好改革開放與獨立自主的關系。
關鍵詞：減貧開發式扶貧； 精準扶貧； 中國特色減貧道路貧困是人類社會面臨的共同挑戰，消除貧困、實現共同富裕是全世界人民的共同愿望，聯合國《2030年可持續發展議程》把“減貧”作為17個目標之首。在中華人民共和國成立后，特別是經過改革開放40年的努力，中國的減貧事業取得了令世界矚目的成就，成功走出了一條具有中國特色的貧困治理之路。回顧中國特色減貧道路的探索與發展，總結這條道路帶來的業績和經驗，不僅對理解“中國道路”的豐富內涵具有重要意義，而且對促進人類減貧深具啟發意義。
一、以社會主義公有制推進共同富裕（1949—1978年）
從中華人民共和國成立之初，面對貧窮和落后的基本國情，黨和國家領導人就開始分析中國落后的原因，思考并設計中國貧困治理的道路問題了。一方面，黨和國家領導人并未否認整個中國社會的貧窮，而是客觀承認“一窮二白”的面貌。例如，作為最高領導人的毛澤東，在1956 年初《中國農村社會主義高潮》一書“按語”中指出，中國“現在還很窮，要使中國富起來，需要幾十年時間”；1957年2月，他在《關于正確處理人民內部矛盾問題》的講話中也講，中國是個“很窮的國家”，經濟、文化落后，農民、工人和知識分子的生活水平都很低，“這是一個很大的矛盾”；1958年4月，他則直接提出“中國六億人口的顯著特點是一窮二白”。直到他去世前一年會見泰國總理時，還在強調“中國真正可怕的是貧窮”。對于當時中國的貧窮，中央其他領導人也有相似的認識。周恩來在1954年9月所作的《政府工作報告》中指出，中國農業生產落后，耕地面積不足，農民生活水平很低，強調“不建設起強大的現代化的工業、現代化的農業、現代化的交通運輸業和現代化的國防，我們就不能擺脫落后和貧困，我們的革命就不能達到目的”；劉少奇也曾說，“應該承認，我們在經濟方面有相當大的困難”“人民的吃穿用都不足”。諸如此類的認識，不勝枚舉。
另一方面，面對貧窮落后的面貌，黨和國家領導人認真思考，形成了對于貧困成因及貧困治理的基本認識。在貧困形成原因上，毛澤東認為是落后的生產關系及生產力、嚴重的自然災害、人口過剩、政府提取過多、文化與技術落后等多重因素造成的。在貧困治理目標與路徑上，他提出工業化和現代化是實現反貧困的前提和基礎，合作化是反貧困的基本戰略，實現共同富裕是反貧困的終極目標。在生產關系方面，通過農業社會主義改造實現集體化，從制度上保證農民共同致富。毛澤東指出：“在逐步地實現社會主義工業化和逐步地實現對于手工業、對于資本主義工商業的社會主義改造，即實行合作化，在農村中消滅富農經濟制度和個體經濟制度，使全體農村人民共同富裕起來。”“對大多數農民來說，為了擺脫貧困，改善生活，為了抵御災荒，只有聯合起來，向社會主義大道前進，才能達到目的”。在生產力方面，通過農業機械化、電氣化和農村工業化，推進農村現代化，為實現農民共同富裕創造牢固的物質基礎。
客觀地講，作為中共第一代集體領導核心的毛澤東，終其一生都是重視消除貧困的，在其心目中始終裝著發展生產力、實現現代化的宏偉目標。但是，作為一個傳統馬克思主義的思想家，他始終把生產力的發展同生產關系的變革聯系在一起，同廣大勞動人民擺脫剝削、走社會主義道路聯系在一起。在毛澤東看來，社會主義經濟的發展不僅是財富的增長，而且是廣大人民的共同富裕，特別是窮苦人民的富裕。所以，毛澤東始終堅持消除貧困必須與走社會主義道路相聯系，堅持中國共產黨的領導以及反貧困工作中人民的主體地位，從而為中國反貧困建立了制度基礎和認識基礎。
在具體實踐中，1978年之前中國反貧困的政策與實踐大多具有基礎性、戰略性的意義。從總體看，確立社會主義基本制度，奠定現代工業化的基礎，建立完整的國民經濟體系，發展各項社會事業，面向基層群眾發展基礎教育和建立醫療保障制度，提高人民文化素質和身體素質，加快農業基礎設施建設和現代農業技術推廣，從而為緩解國家貧困奠定了物質基礎、制度條件和人力資源，解決了許多長期制約經濟社會發展、導致中國陷入貧困的難事和大事。此外，還建立了以平均分配制度和城鄉分割體制為顯著特征的救濟式扶貧。在城市，依托保障充分就業，公平享有住房、教育、醫療衛生等公共服務，嚴格價格控制和定量供應，以及相對完善的社會保險、社會福利和社會救助體系等手段，提高人們的生活水平；在農村，通過三級所有的人民公社體制依托重新分配生產資料，實行農業合作化，建立了“依賴于集體、依賴于群眾，通過生產來自給自足，國家提供必要的福利救助”的社會救助體系，為廣大農民建構了一個基本的安全網，來解決人們的基本生存問題。
到了1978年，中國是否解決了國人吃飯問題呢？這一時期由于中國采取了重工業優先發展戰略，打破了國民經濟各部門之間的“自然秩序”，使農業的發展長期落后于工業的發展，加之人口數量的“井噴式”增長，造成主要農產品的增長速度勉強趕上人口的增長速度。為此，中國采取了憑票限量供應、跨區域調配、從國外進口等措施，來保障人們最基本的口糧需求，避免了大多數發展中國家普遍出現的營養不良問題。據統計，1975—1977年中國居民每天攝取的營養成分包括：2439卡路里熱量、63.4克蛋白質、38.9克脂肪，各項指標雖未達到世界平均水平，但卻超出發展中國家的平均水平，遠遠超過同屬于發展中大國印度的水平。正如世界銀行考察團得出的結論：“實行中國制度的結果，許多發展中國家普遍存在的嚴重的營養不良情況（必然導致早死、體衰、其他的體質缺陷和智力遲鈍）幾乎已經消除。”可見，中國已經在低水平上解決了人民群眾的吃飯問題，滿足了人們最基本的生活需求。
雖然毛澤東時代中國總體上擺脫了“馬爾薩斯陷阱”，基本解決了“吃飽飯”的初級目標，但根據世界銀行的標準，“改革開放前夕，76%的農村人口和55%的城鎮人口仍然生活在貧困線以下”。以中國政府后來確定的貧困標準看，1978年農村貧困人口為2.5億人，占農村總人口的30.7%，農民的生存狀況依然堪憂。
二、用解放生產力消除普遍貧困（1979—1992年）
1978年黨的十一屆三中全會之后，對于占中國人口80%的農民“普遍貧困化”現象，引起了社會各界的不滿和關注。《人民日報》刊文指出：“1978 年全國農業人口平均每人全年的收入只有70 多元，有近1/4 的生產隊社員收入在50元以下，平均每個生產大隊的集體積累不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產”。時任中共安徽省委第一書記的萬里觸景感慨：“農民生活特別困難……吃不飽，穿不暖，住的房子不像個房子樣子，……解放幾十年了，不少農村還這么窮!”1979年初，重新當選中共中央副主席的陳云也憂心地指出：“革命勝利三十年了，人民要求改善生活。有沒有改善？有。但不少地方還有要飯的，這是一個大問題。”
面對這種嚴峻形勢，接力奮斗的第二代中央領導集體，認真總結了以往社會主義建設的經驗教訓，重新思考什么是社會主義、怎樣建設社會主義、怎樣擺脫國家貧困面貌等重大理論與現實問題。在全黨“解放思想”的運動中，作為第二代領導核心的鄧小平，沖破以往黨內對馬克思主義和社會主義的教條式理解，從理論和實踐的結合上對中國社會主義建設的道路和方法進行了全面反思，提出新的社會主義本質觀，引領中國治貧開辟新的道路。
首先，表明“貧窮不是社會主義”的鮮明立場。從第三次政治上復出伊始，鄧小平就對人民生活貧困的問題表達了切膚之痛。1977年12月26日，在會見澳大利亞共產黨（馬列）主席希爾和夫人喬伊斯時，他尖銳地提出：“怎樣才能體現列寧講的社會主義的優越性，什么叫優越性？不勞動、不讀書叫優越性嗎？人民生活水平不是改善而是后退叫優越性嗎？如果這叫社會主義優越性，這樣的社會主義我們也可以不要。”在他看來，當時中國最大的社會現實，就是生產力落后，人民生活貧困。1978年9月，在東北三省視察期間，他指出“我們太窮了，太落后了，老實說對不起人民”“社會主義要表現出它的優越性，哪能像現在這樣，搞了20多年還這么窮，那要社會主義干什么？”經過不斷質疑和思考之后，他鮮明地指出，“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮” “搞社會主義，一定要使生產力發達，貧窮不是社會主義。我們要堅持社會主義，要建設對資本主義具有優越性的社會主義，首先必須擺脫貧窮”。
其次，指出“平均主義”是普遍貧困的成因。建國以后，毛澤東對中國可能實現的社會公平做了過高的估計，確信可以通過不斷提高公有化程度來達到推動生產力發展的目的，并把同等富裕和同步富裕等同于共同富裕，其結果是出現了吃“大鍋飯”等平均主義現象，挫傷了農民的生產積極性，從而造成人們的普遍貧窮。鄧小平對此反思指出：“我們堅持走社會主義道路，根本目標是實現共同富裕，然而平均發展是不可能的。過去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個虧。”平均主義的致命病根在于窒息了廣大農民的生產積極性，“搞平均主義，吃‘大鍋飯’，人民生活永遠改善不了，積極性永遠調動不起來”。只有打破平均主義，農民脫貧才有希望。
最后，闡述“改革脫貧”的重要思想。鄧小平打破了過去受所有制和分配方式局限的社會主義本質認識觀，主張用改革松綁的辦法來解決普遍貧窮的問題。他指出：“要擺脫貧窮，就要找到一條比較快的發展道路。” 這條道路，就是“根據自己的特點，自己國家的情況，走自己的路” “在經濟政策上，我認為要允許一部分地區、一部分企業、一部分工人農民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區、其他單位的人們向他們學習。這樣，就會使整個國民經濟不斷地波浪式地向前發展，使全國各族人民都能比較快地富裕起來”。通過體制改革解放生產力，形成競爭，提高效率，加快生產力的發展，增加社會財富，逐步實現共同富裕，這是鄧小平治貧思想的突出特點。
順著這種治貧思路，工作重心一經轉向經濟建設，黨和國家就率先支持在農村地區進行經濟體制改革，以家庭聯產承包責任制為主，統分結合的雙層經營體制逐步取代人民公社的集體經營制度，生存救助為主的無償救濟開始轉向生產幫助兼有的部分有償救濟。體制變革徹底打破了平均分配主義，極大地激發了農民的生產積極性，促進了農村經濟的快速發展。與此同時，大幅度提高農產品的價格，減輕農民負擔，使農民得以休養生息，并取消了實行多年的“統購統銷”制度，相繼推出了改革農產品流通體制，調整農村產業結構，積極發展多種經營和大力發展鄉鎮企業的重大決策，允許農村集體和農民個人創辦鄉鎮企業從事工商業經濟活動，鼓勵一部分地區、一部分人先富起來等等。
上述一系列農村配套改革的出臺，使中國初步跳出了計劃經濟的陷阱，展現出由“分”字引發的“裂變”效應，大大激發了廣大農民群眾創造物質財富的積極性和主動性，為農業生產注入了新的生機與活力，從而也釋放出巨大的減貧效應。從1978年至1985年的短短8年間，農民人均純收入由133.6元增加到397.6元，增長2.98倍，年均遞增16.88%。農村沒有解決溫飽問題的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，每年脫貧人數高達1786萬；貧困人口占農村總人口的比例，也由30.7%下降到14.8%。
當然，由于各地資源稟賦的巨大差異，體制改革效益的表現也會參差不齊。針對國家區域性貧困和結構性貧困的狀況，國家“七五計劃”把扶貧開發工作納入了國民經濟和社會發展的整體布局，開始了生產救助與生活救助相結合的、以解決貧困人口溫飽問題為目標的開發式扶貧。1986年，國務院成立了“貧困地區經濟開發領導小組”，第一次確定了國家貧困縣標準：1985年年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數民族自治縣；對民主革命做出過重大貢獻的老區縣放寬到300元。根據這一標準，全國確定了331個國家級貧困縣名單。據調查統計，當時全國農村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農村總人口的12.2%。
國家成立專門扶貧機構，確定以“縣”為重點的開發式扶貧，安排專項資金和制定特殊的優惠政策，致力于改造生產條件幫助貧困地區形成新的生產能力，實現了從傳統分散扶貧向區域經濟型扶貧的轉變。經過8年的努力，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%，農村人口貧困的深度和廣度大幅減輕。
三、以開發式扶貧減輕區域性貧困（1993—2002年）
進入20世紀90年代后，中國絕對貧困問題呈現出新的特征：一是受城鄉二元社會結構的影響，中國絕對貧困人口的絕大多數分布在農村，占總數的87%；二是受自然地理因素的影響，絕對貧困人口相對集中地分布在若干個自然條件極為惡劣的生態環境脆弱地區，主要是西南喀斯特地區、南方紅壤丘陵區、北方黃土高原地區、西北荒漠化地區。這些地方不僅自然條件極為惡劣，基本不具備人類生活的條件，而且還是少數民族集中的地區。
日漸凸顯的地區性貧困問題，引起了中央領導人的關注。1990年12月，鄧小平在同江澤民等談話時說：“社會主義不是少數人富起來、大多數人窮，不是那個樣子。社會主義最大的優越性就是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，就可能出亂子。” 隨著1992年中共十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體，就對社會主義市場經濟條件下如何推進反貧困事業進行了理論思考和實踐探索。
在戰略認識上，將國家扶貧工作與國家整體發展戰略和市場體制建設相結合。第三代中央領導集體遵照鄧小平“發展才是硬道理”“抓住機遇加快發展”的教導，繼續“堅持鼓勵一部分地區一部分人通過誠實勞動和合法經營先富起來的政策，提倡先富帶動和幫助后富，逐步實現共同富裕”。在黨的十四屆三中全會上，明確提出了“效率優先，兼顧公平”的發展方針，這與社會主義初級階段的國情和國內外形勢緊密相關。在強調效率優先的同時，有時也提“兼顧效率與公平”，但從根本上說，貧困地區要改變面貌還要依靠當地干部群眾自強不息、艱苦創業。為此，20世紀90年代中央召開的幾次扶貧工作會議都強調：由救濟式扶貧轉向開發式扶貧，是扶貧工作的重大改革，也是扶貧工作的一項基本方針，堅持將解決貧困人口溫飽問題與貧困地區全面開發相結合，將政府主導作用與社會參與相結合，將政府扶貧開發責任與貧困群眾自力更生相結合。
在目標任務上，1994年中共中央、國務院通過了《國家“八七”脫貧攻堅計劃》，明確提出要集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，到2000年底基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題。該計劃是新中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領，標志著中國的扶貧開發進入了攻堅階段。針對上述任務，在1996年9月召開的中央扶貧開發工作會議上，時任中共中央總書記江澤民強調，“今后五年扶貧任務不管多么艱巨，時間多么緊迫，也要下決心打贏這場攻堅戰，啃下這塊硬骨頭，到本世紀末基本解決貧困人口溫飽問題的目標絕不能動搖”。
在機制模式上，建立以政府力量為主體的國家扶貧治理結構，改變扶貧開發瞄準方式，建立以縣為對象的目標瞄準機制。1994年，把原來370個國家級貧困縣進一步調整為592個，并決定將70%的扶貧資金用于貧困縣。“貧困縣”因中國區域性發展差異而來，考慮當時貧困呈現出連片的地理特點，相當多的縣從整體上明顯落后于其他縣，縣又是政府行政計劃的最低一級單元，以縣為單位有利于政府政策和項目的計劃與管理。
“八七脫貧攻堅計劃”實施后，持續10年的實際扶貧資金下降局面得以扭轉，國家支持扶貧開發的力度越來越大。7年間，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當于年度財政支出的5%~7%。同時，扶貧治理體系從體制改革向政府主導的公共治理力量轉變，以縣為單元的瞄準和執行，這對扶貧工作起到積極的推動作用。這個時期，在扶貧投資效率總體下降的情況下，扶貧投資對國定貧困縣的發展產生了積極的作用，國定貧困縣的糧食和農業生產以及農戶純收入增長高于全國平均水平。從1993至2000年，農村尚未解決溫飽問題的貧困人口由8000萬人減少到3200萬人，農村貧困發生率從10.4%下降到3.7%。為此，2001年5月召開的中央扶貧工作會議指出，國家“八七脫貧攻堅計劃”已基本完成，中央確定的在20世紀末基本解決農村貧困人口溫飽問題的戰略目標已基本實現。
當然，上述戰略目標的“基本實現”很大程度上是拜貧困線低標準所賜。1990年，世界銀行公布了“1天1美元”的國際貧困線標準，而當年中國官方確定的貧困線標準是人均純收入低于300元，僅相當于國際貧困標準的66%，這是屬于低標準的貧困線。從縱向數據比較看，人均純收入300元相當于全國農民人均純收入的水平是呈大幅度下降的趨勢，由1990年的43.7%下降至2004年的23.7%；相當于人均國內生產總值（GDP）的水平也由1990年的18.4%下降至2004年的5.9%。因此，按當時中國的扶貧標準，官方統計的貧困人口數顯然低估了中國農村實際貧困人口的數量，同樣也高估了反貧困取得的成績。
因此，2001年中央扶貧開發工作會議指出，已經解決溫飽問題的群眾中，一部分生產和生活條件仍然相當差，鞏固扶貧成果、防止返貧的任務仍很繁重。鑒于貧困人口統計范圍過窄，覆蓋人群不夠等問題，2000年國內首次出現了兩條貧困標準線并存局面：低收入線（880元）和貧困線（625元）。當時既有低收入人口，又有貧困人口，兩類都是扶貧對象。按照880元這一標準，低收入人群還有1億多人口。為此，2001年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》的主要任務，是要繼續解決“八七攻堅”沒有完全解決的問題，鞏固脫貧的成果。
1993—2003年期間，盡管中國經濟保持快速增長，扶貧工作也實施了攻堅計劃，但減貧效果卻不理想。一方面，由于黨和國家中心工作放在工業化和城鎮化方面，農村發展問題受到嚴重忽視，財政對農村公共產品和公共服務的投入減少，基層政權只能征收名目繁多的稅費來支撐，形成日益嚴重的三農問題，導致“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的局面。另一方面，由于國企改革加速推進，下崗職工、失業人員大量增加，以及在職職工工資和退休金發放大量拖欠，城鎮貧困率明顯上升。因此，這一時期雖然名義貧困率下降了，但實際貧困人口并未減少，社會貧困問題日益復雜化了。
四、以統籌城鄉發展減輕農村貧困（2003—2012年）
進入21世紀以后，全社會開始意識到“三農”問題的嚴峻性，也意識到農村面臨的不僅僅是收入貧困人群，而是相互影響的多維貧困，人類貧困、知識貧困等新型貧困問題日益突出。為此，中國貧困治理需要重視貧困人群的經濟社會參與性，扶貧戰略的重點也要從解決溫飽為主，轉入提高發展能力、落實社會權利、縮小發展差距的新階段。
在此背景下，以胡錦濤為首的新一代黨和國家領導人，立足新世紀的廣闊視野、全球視角以及中國實際，結合科學發展觀、社會主義和諧社會及新農村建設等理論思想，將扶貧開發的重要性和目標置于更廣闊、更深刻的歷史背景，對中國反貧困事業提出了更高要求和更細致的部署。
在理論認識上，立足科學發展觀“以人為本”的理念，胡錦濤系統地提出了社會主義和諧社會的建設理論，并闡述了扶貧開發與和諧社會的關系，即“扶貧開發是建設中國特色社會主義事業的一項歷史任務，也是構建社會主義和諧社會的一項重要內容”。要求必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。這些認識賦予了中國反貧困新的內涵，彰顯了新世紀反貧困新的戰略指導。
在戰略部署上，繼黨的十六大正式提出統籌城鄉經濟社會發展的方針后，2003年10月黨的十六屆三中全會將“統籌城鄉發展”放在“五個統籌”之首。2004年中央一號文件以促進農民增收為主題推出一系列惠農政策，奠定了把解決“三農”問題作為全黨工作重中之重的地位。黨的十六屆五中全會進一步提出“建設社會主義新農村”戰略，要求按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。黨的十七大報告中又提出了全面建設小康社會的新要求，從而為21世紀中國反貧困事業提供了新的目標和動力方向。
在行動策略上，堅持全方位扶貧開發的理念和政策，始終強調做好扶貧幫困工作是一項重大的政治任務，要求建立全方位幫扶體系，改善人民生活條件，堅持開發式扶貧和社會保障相結合，堅持外部支持與自力更生相結合，堅持專項扶貧與行業扶貧、社會扶貧相結合。這些是胡錦濤對馬克思主義貧困理論中國化、完善中國扶貧思想的重要貢獻，也是這一階段中國扶貧思想的主要內容。
從具體實踐看，這個時期的扶貧工作仍以“扶貧開發”為重點，但隨著貧困地區分布和貧困人口構成的變化，“扶貧開發”的實踐重心有了明顯變化。首先，聚焦“三農”問題，加大城鄉統籌發展和構建強農惠農富農政策體系。在時隔18年以后，從2004年開始，中央一號文件的主題再次回到三農領域。2004年中央一號文件以《關于促進農民增加收入若干政策的意見》為題，聚焦“農民增收”，旨在通過有力的舉措盡快扭轉城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢。文件提出了對種糧農民的直接補貼、良種補貼、農機補貼“三項補貼”，深化糧食流通體制改革，降低農業稅負等最直接有效的促進農民增收的系列措施，開啟了城鄉統籌和“多予、少取、放活”的政策進程。
其次，注重貧困對象瞄準，調整貧困治理體系。一方面，貧困縣“國家隊”的分布和名稱發生了調整。盡管592個總數沒有變，但貧困縣指標全部調至中、西部地區，東部地區不再有名額，實現了區域聚焦。另一方面，治理重心向村級瞄準。鑒于農村貧困人口分布出現了“大分散、小集中”特點，即貧困人口分布由以前集中在扶貧開發重點縣的區域集中向更低層次的村級社區集中。國務院扶貧辦開始將扶貧政策瞄準目標降低到村級，除了調整貧困縣之外還確定了15萬個貧困重點村，專門出臺了一項扶貧工作叫“整村推進”，重點以村為單位開展農村扶貧綜合開發。這些重點村占全國行政村總數的21%，分布在全國1861個縣（區、市），覆蓋了全國80%的農村貧困人口。
最后，著手“補短板”，空前重視農村貧困地區基礎設施和社會事業發展。例如，2005年一號文件強調要加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，解決農業投入不足、基礎脆弱等問題；2006年一號文件提出全面取消農業稅，終結了中國延續數千年的農業稅歷史；2007年一號文件強調把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，要求在全國建立農村最低生活保障制度；2008年一號文件首次提出建立新型農村社會養老保險制度；2010年一號文件明確要求推動資源要素向農村配置，深化戶籍制度改革；2011年一號文件強調加大水利建設，扭轉農業“靠天吃飯”的問題。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》則提出了“義務教育、基本醫療、住房三保障”的目標，農村扶貧的重心逐漸從物質幫助擴展到更廣泛的領域。
可以說，2004年一號文件既是三農政策的一個歷史拐點，也是中國扶貧工作的一個轉折點。此后接連8年的中央一號文件都是積極貫徹“多予、少取、放活”的方針，實現工業反哺農業、城市支持農村的戰略轉變。實踐表明，國家扶貧工作重心和扶貧資源下沉（進村入戶），并據此建立以貧困村為重點的“一體兩翼”扶貧治理體系獲得了較好的減貧效果。以2010年1274元的扶貧標準衡量，農村貧困人口從2000年的9422萬人減少到2010年的2688萬人，農村貧困人口占農村人口的比重從10.2%下降到2.8%。
在此基礎上，新頒布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出，到2020年要穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿（即“兩不愁”），保障其義務教育、基本醫療和住房（即“三保障”）。2011年中央扶貧開發工作會議宣布，將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年提高了92%，高于世界銀行要求的每天1.9美元的國際貧困標準（2011年購買力平價每天1.9美元）。與之相對應，中國貧困人口規模也擴大到1.28億人，由此帶來中國扶貧工作的新挑戰。
五、用精準扶貧方略實現全民小康（2013年以來）
2011年，隨著第一個十年扶貧開發綱要的完成，中國農村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，貧困人口的生產生活條件明顯改善，中國成為全球首個實現聯合國千年發展目標中貧困人口減半的國家。但是，區域發展不平衡問題突出，集中連片特困地區發展滯后，脫貧人口返貧率高，依然是中國扶貧工作面臨的新挑戰。黨的十八大之后，習近平總書記高度重視制約貧困地區發展的難點問題，在深入考察和系統思考后，就扶貧開發工作發表了一系列重要講話，深刻闡明了新時期中國貧困治理的重大理論和實踐問題，形成了內涵豐富、思想深刻、體系完整的扶貧戰略思想。
首先，深刻闡述了新階段扶貧開發的極端重要性與緊迫性。習近平在多次考察中反復強調扶貧開發的重大意義，指出“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴承諾”“我們不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標準線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度”。在此意義上，扶貧工作不是一般性的民生工作、經濟工作，而是關乎我們黨和國家道路與命運的重大政治任務。為此，他在2015年中央扶貧工作會議上要求：“我們要立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。”習近平把扶貧和脫貧上升到社會主義的本質要求，提高到關系黨執政的根本宗旨的重要體現，指明了新階段中國扶貧開發及脫貧攻堅的戰略定位。
其次，提出并系統闡述精準扶貧、精準脫貧的思想和方略。習近平在總結數十年扶貧工作經驗、教訓的基礎上，根據新階段中國貧困群體狀況實際，有針對性地提出了“精準扶貧”重要思想，包括了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，反對“一刀切”。他多次闡述“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”（“六個精準”）的工作要求，以及“通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批”（“五個一批”）的扶貧路徑。2015年11月23日，習近平在參加中央政治局會議時進一步提出“把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略”。十八大后，“扶真貧、真扶貧”成為扶貧工作的核心要求，由“大水漫灌”轉向“精準滴灌”“整村推進”同步結合“精準到戶”，這是習近平扶貧思想的重大創新。
最后，強調精神脫貧理念是精準扶貧思想的戰略重點。在多次考察和講話中，習近平總書記深刻論述了“物質貧困”“思路貧困”和“意識貧困”的內在邏輯，指出擺脫物質貧困必先擺脫思路貧困，擺脫思路貧困必先擺脫意識貧困。2016年，他在東西部扶貧協作座談會上深刻地指出，擺脫貧困首要并不是擺脫物質的貧困，而是擺脫意識和思路的貧困；脫貧致富不僅要注意“富口袋”，更要注意“富腦袋”。2017年初在中央政治局第39次集體學習時，他進一步提出要注重扶貧同扶志、扶智相結合，把貧困群眾積極性和主動性充分調動起來。引導貧困群眾樹立主體意識，增強貧困人口內生動力，激發改變貧困面貌的干勁和決心，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，靠自己的努力改變命運。這些重要論述充分體現了以習近平為核心的黨中央對人民主體地位的深刻認識，是以人民為中心的發展思想在扶貧脫貧領域的集中反映。
回望歷史，過去在貧困問題比較普遍時，扶貧瞄準個人要花費大量人力財力物力，只能采取開發式區域性扶貧。經過40年的努力，中國大部分貧困問題得以解決，在現行標準下的貧困人口從1978年的7.7億減少到2014年的7000萬人，精準扶貧的條件成熟了。為此，黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央，把脫貧攻堅擺到治國理政的重要位置，動員全黨全社會力量，打響了反貧困斗爭的攻堅戰。在2015年11月召開的中央扶貧開發工作會議上，做出了到2020年全國所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會的莊嚴承諾，明確到2020年中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。
為兌現這個承諾，近年中央出臺了一系列重大政策措施，制定了靶向集中、責任明確的工作機制，極大拓展了中國特色的扶貧道路。一是完善體制機制。中央出臺脫貧攻堅責任制實施辦法，強化“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的扶貧管理體制。中西部22個省份黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，各市、縣、鄉、村層層壓實責任，形成了五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面。二是開展駐村幫扶。開展抓黨建促脫貧攻堅工作，向貧困村和基層黨組織薄弱渙散村選派第一書記，向12.8萬個建檔立卡貧困村選派駐村干部，實現了每個貧困村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責任人。三是廣泛開展社會動員。中央出臺指導意見和考核辦法，完善東西部扶貧協作和定點扶貧工作，動員中央企業開展“百縣萬村”扶貧行動，動員民營企業開展“萬企幫萬村”行動。四是嚴格考核監督。出臺省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法、脫貧攻堅督查巡查工作辦法，通過較真碰硬的考核樹導向、嚴規矩、壓責任，確保中央脫貧決策部署落到實處。
由于中央強推動、層層抓落實，扶貧工作收到了明顯成效。2013—2016年，中國現行標準下的農村貧困人口由9899萬人減少至4335萬人，年均減少1391萬人。農村貧困發生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4個百分點。2017年再減貧1000萬人以上，5年年均減貧1300萬人，這是從未有過的。2017年，全國已有28個貧困縣順利通過國家第三方評估檢查，退出了貧困縣行列。這是自1986年國家設定貧困縣以來，首次實現貧困縣數量的凈減少。
截至目前，中國尚有804個貧困縣及4200萬人有待脫貧，其中大多是居住在自然條件差、經濟基礎弱的地區，貧困程度深的貧困人口，脫貧的內生能力嚴重不足。所以，人數雖然不多了，但脫貧攻堅的難度更大了，需要非常之力和非常手段才能拿下。為此，黨的十九大報告把脫貧攻堅作為全面建成小康社會決勝期必須堅決打好的三大攻堅戰之一，明確提出要動員全黨全國全社會力量，強化黨政一把手負總責的責任制，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作，用繡花的功夫重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，讓全國人民同享安穩度日比較寬裕的小康生活。
到2020年，中國將在發展中國家率先全部消除絕對貧困人口。屆時，中國將提前10年實現聯合國《2030可持續發展議程》減貧目標，即貧困人口發生率降至3%以內，在發展中國家中率先徹底告別貧困時代、徹底告別貧困人口。這意味著中國只用40年左右時間，將世界最大的貧困人口社會，轉變為世界最大規模的小康社會。
六、中國治貧道路的經驗和啟示
回顧歷史，貧困一直是困擾中國的大問題。60多年來，中國貧困經歷了普遍貧困、區域貧困、基本解決貧困、消除社會貧困等多個貧困變化形態，幾代中國領導人結合不同的歷史背景和國情實力提出了不同時期的治貧理論與主張，由此不斷創造、豐富和創新了具有中國特色的治貧思想體系。共同富裕是貫穿這個思想體系的核心。
與思想理論的探索相一致，中國政府治貧方略也經歷了制度不斷變革、政策不斷改革、方式不斷創新的過程，扶貧的實踐從追求平等、公平的救濟式扶貧到促進區域發展、能力提升的開發式扶貧，再到嵌入國家發展戰略、推動小康社會建設的綜合性扶貧和攻堅階段精準扶貧、精準脫貧等理念方式的階段性演進。
毫無疑問，中國減貧事業迄今為止所取得的驕人業績，向世界證明了中國減貧道路的成功。就成功經驗來說，主要是：黨的領導政治優勢和中國特色社會主義制度優勢，是扶貧事業取得輝煌成就的根本保證；合理體制保持經濟持續健康發展，是不斷推進扶貧脫貧的基礎條件；堅持政府主導、科學制定規劃，是穩妥推進扶貧事業的基本方法；調整完善幫扶方式、激發內生動力，是脫貧可持續的重要保障。結合突出業績和脫貧攻堅的經驗，中國治貧之路對世界減貧事業具有三重啟示。
啟示之一：選擇一條適合自己國情的道路。中國選擇的是中國特色社會主義道路，目標是消除貧困，走向共同富裕。堅持公有制為主體是社會主義的本質特征之一，也是社會主義制度的一大優勢，這是中國各族人民共享發展成果的制度性保證。中國共產黨領導的政治制度的特殊優勢，就在于能把任務落實到基層，徹底根除貧困，這是中國之所以能取得舉世矚目減貧成就的根本保證。
啟示之二：把發展基點放在“以人民為中心”。僅有經濟高增長并不能自動地解決收入不平等性和貧困問題，不公平的經濟增長反而抑制了人們享受發展成果的機會。中國共產黨始終把實現全體人民共同富裕作為使命，有適時關切民瘼和回應社會矛盾的基因，能夠不斷沖破利益固化的藩籬，注重將發展成果與民眾共享，能夠使中國發展體現出效率與公平的兼顧，不斷減少貧困人口。
啟示之三：處理好改革開放與獨立自主的關系。中國是世界上最大的發展中國家，一度是貧困人口比重最高的國家之一。40年前我們堅持改革開放，既不閉關鎖國，亦不盲目照搬別國經驗，保持經濟快速增長，不斷出臺有利于貧困地區和貧困人口發展的政策，從而為大規模減貧奠定了基礎、提供了條件。
（作者簡介：程連升，中共中央黨校中共黨史教研部教授；劉學敏，北京師范大學地理科學學部教授。）
中國鄉村發現網轉自：《全球化》2018年第4期
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