為了實施世界上最嚴格的耕地保護制度，我國把耕地保護確定為基本國策，并通過《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律規章來規范耕地的利用與管理。而耕地質量調查評價是耕地數量、質量和生態并重管護的基礎。2017 年，中央4 號文件（《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》）明確提出，加強耕地質量調查評價與監測：建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對全國耕地質量和耕地產能水平進行全面評價并發布評價結果。完善土地調查監測體系和耕地質量監測網絡，開展耕地質量年度監測成果更新。文件同時還要求，改進耕地占補平衡管理辦法，嚴格落實耕地占補平衡責任，探索對資源匱乏省份補充耕地實行跨省的國家統籌。2018 年2月2 日，國務院第三次全國土地調查領導小組辦公室下發了《第三次全國土地調查實施方案》（以下簡稱“三調”）的通知，提出全面掌握耕地數量、質量、分布和構成。在專項用地調查中，明確農業部開展耕地質量等級調查評價，國土資源部開展耕地分等定級調查評價的具體任務。同時，方案要求在耕地質量調查和評價的基礎上，將最新的耕地質量等級調查評價和耕地分等定級評價成果落實到土地利用現狀圖上，對評價成果進行更新完善。顯然，中央4號文件和“三調”方案的出臺，為國土資源部、農業部等部門的耕地管理工作帶來了機遇和挑戰。
耕地質量評價相關規程與實踐
耕地質量評價指標體系的選擇至關重要，直接決定了如何客觀地評價耕地的質量。對比我國已經開展的耕地質量評價工作，不難發現其使用的標準規范中，指標體系有一定的差異。如國土資源部的“全國農用地分等定級”和“土地質量地球化學評估”、農業部的“全國耕地地力調查與質量評價”等標準規范中，農用地分等定級和耕地地力調查與評價都從自然（土壤、水、地形、大氣）和社會經濟（經濟區位管理）兩個方面選取相對常見的指標，但農業部更側重耕地生產能力與障礙因素的調查，土壤肥力涉
及的作物營養元素考慮得比較多，而在氣候生產潛力和標準耕作制度與全國可比性等方面所涉不及國土資源部全面，兩種評價具有一定的互補性。國土資源部的“土地質量地球化學評估”重點考察土壤元素豐缺程度，選取對當地土壤質量具有限制作用或出現異常的元素作為評價因子，指標較為微觀具體。
國土資源部自2016 年開始構建耕地質量和耕地產能評價指標體系升級版（簡稱“兩套指標體系”）工作并取得了實質性進展。具體以農用地分等與定級技術體系和工作體系為基礎，將國土部《農用地質量分等規程》《農用地定級規程》和《土地質量地球化學評價規范》，環保部《土壤環境質量標準》以及農業部《耕地質量等級》和《耕地地力調查與質量評價技術規程》等相關國標和行標吸收融合，并在全國12 個縣（市、區）開展試點工作，不斷深化耕地質量、產能內涵，完善指標體系和評價方法。“兩套指標體系”比農用地分等評價指標多且分級標準精細復雜，可將縣域內部的耕地質量相對差異分得更細致。此外，部分省份開展的耕地質量定級，在一定程度上強化了耕作條件指標對耕地質量的影響，改善了之前單純使用《農用地質量分等規程》對耕地占補平衡和整治前后耕地質量評價方面的不足。
思考與建議
2018 年全面啟動第三次全國土地調查，如果仍運用目前的農用地分等定級方法，按照實施方案僅修訂耕地分等國家級參數，修訂和規范省級參數，以省為單位分縣編制分等單元圖和分等因素分級圖，開展土地利用系數和指定作物產量比的補充調查和測算工作，按照與已有分等成果相銜接的原則，來完成耕地分等定級調查評價的任務，將難以準確體現中央4 號文件中“建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法”的要求，也不能滿足地方耕地占補平衡和高標準農田建設提升耕地質量的實際需求。為此，筆者提出國土資源部在“三調”耕地質量調查評價工作中的相關建議方案。
方案一：農用地分等指標不變，用定級指標修正法評定耕地質量級。《農用地質量分等規程》是農用地評價領域的第一個國家標準，其評價成果能夠保證全國跨省耕地占補平衡耕地數量和質量雙到位。在以全國可比的氣候生產潛力和標準耕作制度基礎上，采用表層土壤質地、灌溉保證率、土壤有機質和有效土層厚度等指標評價的是耕地自然質量狀況，但農用地分等體系不能很好地反映土地整治對耕地質量等別的影響，因此，建議在繼承農用地分等指標體系的基礎上，選取受土地整治工程影響的田塊大小與集中連片程度和田間道路等定級指標，修正自然等指數，形成新的耕地質量級，可滿足土地開發整治后耕地質量評價。
方案二：在原農用地分等中增加土地整治工程易改變的指標，定級方法仍可服務于耕地估價。土地整治工程能提高耕地的基礎地力，完善耕地的基礎設施，改善耕地利用條件。通過土地平整、地力培肥等整治后的耕地土壤理化性質改良、田塊平整規則、道路通達、灌排設施完善，直接或間接提升了耕地質量。若增加土地整治工程中較易發生變化的指標進行耕地質量分等，可適用于補充耕地和提質改造耕地的產能核算，使耕地質量評價結果更符合實際。原定級的方法不變，仍可服務于耕地估價。
方案三：按照“兩套指標體系”重新評價耕地質量和耕地產能等別。新形勢下，迫切需要深化認識耕地質量和耕地產能內涵，從國家層面統籌考慮，建立健全包容完整、科學系統，與國際體系接軌，與管理體制相適應的耕地調查評價技術體系。“兩套指標體系”繼承了農用地分等體系，彌補了耕地質量指標在反映耕地基礎地力、土壤環境狀況、基礎設施建設水平等方面的不足，與國際接軌、與相關基礎工作銜接，能夠提高耕地質量管理的水平和效率。
從農用地質量評價體系建設看，改革機構設置、優化職能配置，無疑是提高管理效率效能的有效手段。我們盼望全國耕地質量統一管理后，制定統一的耕地質量評價標準，以全面支撐我國的耕地數量、質量、生態“三位一體”保護監管體系。
（作者簡介：吳克寧，中國地質大學（北京）土地科學技術學院院長；趙瑞，中國地質大學（北京）土地科學技術學院研究生；趙華甫，中國地質大學（北京）土地科學技術學院副教授）
中國鄉村發現網轉自：《中國土地》2018年第3期
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