——以基層腐敗為切入點
摘要：鄉村治理結構的轉型在當前社會基層治理中勢在必行, 而基層腐敗作為基層治理中的難點問題和關鍵性問題, 成為鄉村治理結構轉型的突破口。基層腐敗問題之所以頑固存在, 主要原因在于針對基層腐敗的各種正式制度與非正式制度不能有效發揮監督作用:基層民眾由于“不知情”和“分散弱勢”而“不想、不敢監督”;鄉鎮政府由于行政化依賴而“不愿、不能監督”;縣級監察機構則由于“鞭長莫及”而“無力、無從監督”。鄉村治理結構的轉型必須以根除基層腐敗為切入點, 因此也就必須著眼于基層民眾的權利保障, 推進城鄉一體化的治理改革, 構建民主自治的鄉村共同體生活, 形成民主化和法治化的治理體系和反腐體系, 穩固持久地提升基層治理和基層反腐的水平和質量。
鄉村治理結構轉型對于促進政府職能轉變以及農村經濟的發展具有重要意義。基層腐敗與鄉村治理結構之間具有極其復雜的關系, 從基層治理結構的基本特征以及基層鄉村社會的變遷中, 通過對基層腐敗全面的系統性制度分析, 在遏制基層腐敗的同時, 能夠全面徹底地深化基層社會治理結構的改革和制度完善。
一、基層腐敗治理現狀分析:監督機制失效
基層腐敗, 是指發生于鄉鎮街道、鄉村社區等基層社會領域的腐敗, 相較于遠在天邊的“老虎型腐敗”, 基層腐敗由于其群發性、隱蔽性、多樣性及其頑固性, 而被稱之為“群蠅型腐敗”。當前我國的基層腐敗具有點多面廣量大, 花樣繁多、隱蔽詭秘, 基本屬于“上下其手”的窩案, 多發在“制度化空管”地帶以及流動性社會中的“道德軟化”等顯著特點, 從而嚴重制約了基層反腐敗中各方力量作用的充分發揮。
(一) 基層民眾的“知情權”嚴重受限, 導致對基層腐敗“無法監督”
基層民眾是基層腐敗的最直接“受害者”, 處于基層腐敗的最前沿, 也是與基層腐敗分子“打交道”最多的主體, 因此, 理應處于基層反腐敗的最前沿。但其最基本的“知情權”卻嚴重受到限制, 基層民眾對就在眼前、多發頻發的基層腐敗, 大多數人反而是抱著“見怪不怪”、“敢怒不敢言”的“無所謂”冷漠態度 (1) 。大多數村民處于“不知情”的狀態, 也就根本“無從監督”。如果少數村民“想監督”, 就必須“了解情況”, 這就需要花費巨大的“信息成本和人情成本”, 要“上下”了解情況, 就得“跑路打聽、暗中查賬”, 如果中途被村干部獲知, 不但與村干部“傷了和氣”, 甚至會受到“打擊報復”。這是農村中大多數人“根本不想知情”的根本原因所在, 也是農村中“腐敗蔓延”而能夠得到“一忍再忍”的“人情社會”原因。如果還有極少數人, 就是決心要和“腐敗分子”“死磕到底”, 那就只有走上漫長艱難的“信訪告狀”之路, 不但要花費極其巨大的“時間成本、人情成本”, 甚至要準備付出“生命成本”, 去與基層腐敗分子進行一場“勝負難料”的“漫長博弈”。
(二) 基層民眾處于“原子化分散狀態”, 導致對基層腐敗“不敢監督”
基層腐敗之所以多發易發, 與村干部的素質和狀況直接相關, 特別是與村里“一把手”的狀況緊密相關。如果該村的村干部政治覺悟高、公道正派、清正廉潔, 該村的腐敗問題就少, 即使是來自縣鄉的“腐敗延伸”也能得到有效遏制。但如果村干部“想腐敗、能腐敗”, 而且村民還沒有人“敢監督”, 基層腐敗問題的發生就“在所難免”, 基層干部和“村里一把手”, 可以說是基層腐敗的“第一責任人”。
隨著新型城鎮化的快速推進和“農民工”的大量外出, 在鄉村治理中, 依照村干部狀況大致可以分為幾種類型:“好人治村”、“強人治村”、“惡人治村”、“庸人治村”。村民之所以處于“原子化分散狀態”, 是隨著城鎮化進程和鄉村社會結構的變遷而逐漸發生的。一是村中自治組織“行政化”, 村中的組織化機構, 只剩下村里的“兩委班子”, 而其他村民的“自治性社會組織”基本上不存在;二是土地和山林等農村資源都“承包到戶”, 村中集體經濟和集體組織薄弱, 各家各戶都處于“自顧自家”的狀態, 根本不再關心所謂的“集體”;三是“農民工”的大量外出, 鄉村“精英主體”嚴重流失, 根本無法組織起來能夠與“村干部”相制約的“組織化力量”;四是留在農村的“老弱病殘”, 不愿也沒有能力“組織起來”監督村務, 基本處于“老人婦女帶小孩”的“自己過自己日子”的生活狀態。留守農村的村民大多處于“原子化分散狀態”, 這在不發達的內地農村更為普遍, 鄉村中的“自組織”力量嚴重缺失, 自然處于“弱勢順從狀態”。相對于大多數村莊的“能人”或“惡人”治村, 多為“弱勢”的村民, 處于“不知情”和不了解情況的狀態, 并且更為害怕村干部打擊報復, 多數人抱著“多一事不如少一事”的心態, 而對基層腐敗從心底里“不敢監督”。
(三) 基層民眾“反腐敗”成本巨大, 導致對基層腐敗“不愿監督”
鄉村基層治理的“行政化結構”, 加之村民處于分散軟弱的“無組織狀態”, 個別村民想要獨自“奮起”、單靠自身的力量來“反腐敗”, 則意味著走上“個體化反腐”的艱難“抗爭”之路。這就意味著自己要承擔巨大的“反腐成本”, 而反腐敗“成果的收益”, 則未必“確定”。如果村民個體“決意”反腐敗, 則必須面對以下難以計量的“反腐成本”:信息成本、訴訟成本、“人情成本”、“上訪成本”以及“被報復成本”等。村民獨自承擔著反腐敗的巨大成本, 但如果“反腐敗成功”, 腐敗村干部“侵占”的資金資源被追回, 這些“公共資金”是要被所有村民“共同”來分配的, “反腐英雄”也就只能得到“自家”的那一“很小份額”。加之被村官貪腐的各種“補助”, 落實到每家每戶, 也就是十幾元、幾百元, 所以, 村民自身反腐敗的“巨大成本”與“微小收益”之間成本收益率的不匹配, 也是導致村民對各種“微腐敗”抱著“無所謂”的冷漠態度, 根本不愿去“出力不討好”反腐敗的根本原因。
(四) 村中自我監督機制的“軟弱”, 導致對基層腐敗“不能監督”
按照《村民委員會組織法》的規定, 村務治理中的“正式制度”有村黨總支、村民委員會、村民代表大會、村務監督委員會。就是說, 從體制內的正式組織來說, 對村干部及“一把手”能夠起到制度性監督作用的組織, 就是村民代表大會和村務監督委員會。但相對于村務治理中的兩委組織, 村民代表大會和村務監督委員會, 往往處于“缺位”和“弱勢”地位, 這對于“強人”或“惡人”治村的情況來說, 尤其如此。由于村中“兩委”的強勢地位, 鑒于以上各種原因, 村務治理中的村中“正式”監督機制, 往往流于形式化和表面化。所以在大多數腐敗問題嚴重的村中, 村中自我監督機制往往地位“軟弱”, 導致對基層腐敗不能起到村內自我監督的有效作用, 大量存在“不敢監督”的情況。反過來說, 如果村民代表大會制度和村務監督委員會制度機構健全, 監督有力有效, 基層腐敗就能得到有效的遏制。
(五) 鄉鎮監督機制的“虛弱”, 導致對基層腐敗“無力監督”
鄉鎮監督機制, 是直接面對基層腐敗的國家“監督機構”, 屬于“上級部門”的監督, 處于與鄉村干部接觸的最前沿, 理應發揮最強大的“監督職能”。從正面來說, 如果鄉鎮監督機制強大有力, 監督到位, 在其轄區內的基層腐敗就比較少, 反之亦然。但由于種種制度性原因, 鄉鎮監督機制往往處于監督的“虛弱”狀態。這可以從兩個層面來分析, 從法理上來看, 鄉鎮政府及其監督機構, 是國家政權的基層組織, 是代表國家政權行使基層權力的機構, 處于與民眾社會接觸的界面和前沿。村務治理, 從憲法和法律上來說, 屬于基層群眾的自治組織和自治事務, 村民委員會的選舉和管理, 是村民自治體的自治活動。唯一組織上“上下貫通”的是鄉村中黨的支部組織, 其接受上級黨組織領導, 開展基層黨員組織活動。所以, 村務治理中的腐敗問題和糾紛, 被上告到鄉鎮政府和鄉鎮紀委, 如果鄉鎮組織不愿“插手查處”的話, 也往往以“這是村民自治中的問題”而加以“拖延和推諉”。但從現實鄉村治理結構來看, 實際上存在著“縣、鄉、村”一體化的行政結構, 縣級政府按照中央和省級政府的指導規劃, 安排部署本縣域的發展規劃, 鄉鎮政府、村民兩委實際上是上級政令的執行和落實“單位”。所以, 縣政府的規劃、鄉鎮政府的命令, 實際上都要依靠村干部“這條腿”, 在最基層的鄉村加以貫徹。因此, 從行政命令的執行鏈條式上, 鄉鎮與村莊實際上是“一體運行的”。村莊干部需要“聽從”鄉鎮的指令, 以便得到更多的“補助資源”;鄉鎮干部也需要依靠村委干部來執行政策, 以便完成各種各樣繁雜的行政任務。由于鄉鎮干部與村干部的“相互需要”, 自然需要“相互照應”。如果有村民到鄉鎮政府“狀告”村干部“腐敗”, 往往不能得到“正式有效處理”。
(六) 縣級監督機制“鞭長莫及”, 導致對基層腐敗“無從監督”
縣級反腐敗監督機構主要是指縣紀委和監察局, 這是縣域反腐敗的主要體制性力量。一般縣級紀委和監察局, 人員在20~30人左右, 而要監督的“幅員”, 則是方圓幾百公里內的幾百個行政村, 以及幾千名村級干部。在實際調研中反映出來的普遍問題是, 縣級監督機構人員有限、資源不足, 難以“全覆蓋、全過程”監督到基層腐敗 (1) 。縣級監督機構對村級腐敗的“無從監督”, 主要體現在以下方面:一是查處某村的腐敗問題, 必須借助于鄉鎮的紀委支持, 而鄉鎮紀委力量更為“虛弱”, 往往查處不力或“應付了事”, 存在大量的“信息扭曲”和“信息屏蔽”現象, 導致“證據不足”而“不了了之”;二是查處某村干部, 實際上必須得到鄉鎮領導的“首肯”和支持, 而鄉鎮干部與村官的“利益關聯”和“人情熟絡”, 使得鄉鎮領導有強烈的“保護動機”, 往往導致“大事化小、小事化了”;三是縣級紀委和監察局如果直接“插手”鄉村腐敗, 可能“牽扯”出來縣級相關部門的干部腐敗問題, 出于“穩定大局”的考慮, 以及“顧忌”縣域自身的“廉潔形象”, 存在“反腐動力”不足的問題。這就是一般“訪民”不愿到鄉鎮和縣級機構“告狀”的原因, 也是一些基層腐敗問題長期積壓、得不到及時有效處置的制度原因。
二、基層社會治理結構對解決基層腐敗問題的制約因素
基層腐敗為什么多發易發并能長期存在?為什么村民自治組織、鄉鎮組織和縣級組織的“反腐敗功能”作用不足?這與快速城市化大背景下鄉村社會的基層治理結構息息相關。“運動式”的高壓層層反腐, 可能一時遏制了基層腐敗的蔓延, 但治理結構中的深層次問題不解決, 還是隱藏著基層腐敗“復發”的機會和空間。從當前中國現代化和城市化的進程和階段來考察, 基層腐敗問題與以下基層治理的結構性因素存在制度性關聯:
(一) “縣、鄉鎮、村”行政一體化的治理結構
在當前的中國地方治理結構中, 中央、省級、市級、縣級、鄉鎮五級行政治理體系基本未變, 縣級黨政機構處于面對廣大鄉村地域的關鍵地位。縣級政府在本縣域的治理體系中具有一定的獨立性和自主性, 處于對上、對下負責的中樞轉化地位, 理應對縣域的鄉鎮治理、村務治理具有掌控全局的職能和責任。但在改革開放的進程中, 特別是在“農業后稅費”時代, 縣級政府的工作重心, 一般都主要放在本縣域的經濟發展和城鎮化建設方面, 加快縣域的城鎮化進程并由此提升“土地財政”的比重, 成為縣級政府的優先發展目標。而對于類型繁多的“三農補助”項目, 則必須直接依賴鄉鎮政府和村委干部的有效配合。由此決定了在縣域治理中, 需要在本縣域落實的“行政性事務”, 形成了“縣、鄉鎮、村”一體化的“執行機制”。從而把屬于村民自治范圍的村務治理, 逐漸地納入行政化管理體制之中。
“縣、鄉鎮、村”行政一體化治理結構, 一是把縣級政府“推高”為本縣域的規劃指揮中心, 縣級政府機構很少直接面對鄉村民眾, 更無法做到對鄉村干部的直接“監管和監督”, 對基層腐敗更無法日常性直接地“看到”, 因而村民在鄉村中也很少看到“縣里干部”;二是鄉鎮政府“對上”執行縣級政府的指令, “對下”則必須依賴村委干部來“落實”, 處于基層發展和基層穩定的“夾層”之中;三是村委干部成為了縣、鄉鎮兩級政府的得力“抓手”, 從“上級”布置下來的各種事務的“終端執行”, 都必須依賴村委干部, 村委自治組織的“行政化”在所難免。隨著扶持“三農”政策的力度加大, 各種惠農興農補助的增多, 村委組織的行政化也更加嚴重。“縣、鄉鎮、村”行政一體化趨勢日益加強, 只是限于“行政事務”的執行落實, 但又無法從制度監管上做到“一體化監督”。對鄉鎮、村莊的各種行政任務和資金補助愈多, 愈要依賴鄉村干部, 而愈益依賴鄉村干部, 則對其的監督愈益不能“太嚴”, 這就為鄉村的基層腐敗留有愈來愈大的制度性“機會和空間”。
(二) 鄉鎮自主治理功能的缺失及其依賴性
在快速推進的新型城鎮化大勢下, “縣、鄉鎮、村”行政一體化趨向日益強化, 在此基層治理的大結構限定下, 鄉鎮政府處于直接面對“鄉村社會”的最前沿, 處于政府與社會“夾層之中”的“尷尬地位”日益凸顯。由此帶來了鄉鎮政府自主治理功能的缺失, 及其對村委組織的強烈依賴性。一是鄉鎮政府基本沒有治理的自主性。鄉鎮政府沒有獨立的財政, “鄉 (鎮) 財縣管”的財政收支體系, 更弱化了鄉鎮的治理基礎。沒有自主的財政支持, 鄉鎮政府很難自主規劃鄉鎮地域的發展項目;二是鄉鎮政府“對上”依賴縣級財政的支持, 依賴更多的資金補助和項目支持, “對下”依賴村委干部的“任務落實”, 村委干部的支持力度和配合與否, 成為鄉鎮干部工作績效與“提升與否”的關鍵;三是鄉鎮政府成為鄉村矛盾和問題的“集中點”, 上有縣級政府的工作壓力和維穩壓力, 下有鄉村民眾的投訴和信訪。鄉村民眾一般也把房屋拆遷和土地征用等中的各種“補償問題”, 統統“怪罪”于鄉鎮干部的“不作為”或“貪污腐敗”。同時, 村委干部也需要鄉鎮干部“向上級”爭取更多的資金或補助, 或為自己的“獎勵”和“加薪”爭取機會, 所以村委干部也對鄉鎮政府具有很強的“依賴性”。由此形成“鄉鎮干部”與“村委干部”依賴性的“相互強化機制”:相互依賴、相互合作, 更多的相互合作、更多的相互依賴, 并在相互依賴中去完成愈來愈多的“行政性任務”。反過來, 這種“相互依賴”的合作關系, 也能夠“隨時轉換”為“相互合謀”的腐敗關系。這從眾多的基層腐敗的窩案案例中, “鄉村干部”勾結合謀, “套取”各種惠農資金的“腐敗機制”中, 可以得到大量的實例證明 (1) 。
(三) 村務自治治理的“行政化趨向”
在“縣、鄉鎮、村”行政一體化的強化下, 在鄉鎮政府對村委組織依賴性增加的驅使下, 本應該屬于村民自治領域的村務治理, 很難逃脫“行政化趨向”。這也決定著基層腐敗的“結構性發生空間”。村民自治組織, 在各種惠農補助、補貼日益增多的情況下, “對上”的“行政化依賴”日益增加, 因為這是村中干部能夠“掌握資金”的主要來源:一是要依賴“上面”下撥的補助補貼, 村干部手中就有更多的“資金周轉”;二是要依賴“上面”作出的決定和規劃, 決定本村能否成為“新農村”建設的“樣板村”或“示范村”, 同時這也決定著本村能否“加快發展”的速度;三是村干部的各種“補助”和“獎勵”也要來自“上面”, 而這則與村干部的“個人利益”直接相關;四是村干部的配合與否及配合程度大小, 決定著上級的“行政任務”能否得到更好的完成。
與此同時, 村民自治組織與本村村民的關系則更加“疏遠”:一是“承包到戶”以后, 各家忙于“各家”的事務, 農業稅和各種“提留”的取消, 村民的自由度更大, 也更少依賴村干部;二是村中青壯年的大量外出打工, 留在家中的“老弱病殘”更少關心鄉村公務, 村干部的“自由裁量權”空間更為擴大;三是村干部與村民“打交道”, 則主要存在于上級下撥的各種補助補貼的確定和分配, 如低保戶和貧困戶的確定, 新農村建設中的道路和綠化, 重大工程項目需要時的房屋拆遷和土地征用。以上各種補助項目和工程項目中的大量資金, 也只與利益相關的農戶家庭相關, 而“利益無關”的農戶也根本不關心。以上村干部的“主要工作”, 絕大多數都是上級下派的“行政性分配任務”, 而與自治組織的自治工作并沒有多大關系。這種村民自治組織“對上”、“對下”的行政化傾向, 在村集體經濟和集體公益很少的中西部地區更為嚴重, 而村集體經濟和集體公益較多的“發達鄉村”, 對本村資源、資金和資產等的管理, 也是在村兩委的直接領導下進行的。同時, 村兩委組織的“行政化”取向, 必然延伸到村務自治組織的事務管理和運作中。
(四) 村務治理主體的“空心化”問題
急劇變革的現代化進程加速了全社會的流動性, 這在鄉村社會中體現得更為明顯。傳統農業收入與外出打工收入的巨大差異, 以及農業產業無法支撐大量農村人口的生存問題, 逼迫大量青壯年農民必須“流動起來”。傳統的鄉村“農業+副業”的生存方式, 逐漸地轉變為“外出打工+農業”的“半工半農”方式 (2) 。由此導致了日益嚴重的鄉村治理主體的“空心化”問題, 主要體現在:一是人才的“空心化”。外出農民工全國總量已達2.7億之多, 其中60%以上是“80后、90后”新一代農民工 (3) 。鄉村“精英”的流失, 導致鄉村治理主體的“無人治理”。二是資金和技術的“空心化”。鄉村精英的外出打工, 在人才外出的同時, 也帶走了資金和技術, 而打工掙得的資金, 則大量投資于城鎮或縣城的購房事項。三是公共事務的“空心化”。除了行政化的“新農村建設”, 鄉村基本上沒有什么“公益活動”。除了春節期間的鄉村“熱鬧”之外, 平日里鄉村社會“平靜而安詳”。四是鄉村監督主體的“空心化”。富有活力、能“識文斷字”的青壯年的“外出”, 留在鄉村的“老弱病殘”基本沒有多少“監督”的勇氣和能力, 這也是導致在一些地區的村務治理中, “惡霸”能夠長期橫行的內在原因。
(五) 村級社會組織的嚴重“缺位”
村級自治組織, 除了已經基本“行政化”的兩委組織和“虛置”的村務監督委員會等組織外, 基本上沒有其他的、能對村委組織起到“監督”作用的村民自組織的社會組織。具體深入到鄉村的日常生活, 也可以看到一些“自娛自樂”的民間組織, 但這些幾乎完全屬于小范圍的文化組織, 如村民的“秧歌隊”、村民的“自樂班” (民間喜劇愛好者) 、村民的“合唱團”、村民的“廣場舞隊”等。他們與鄉村中的“正式組織”村委會沒有多少“交集”, 組織上不相互“隸屬”, 活動上不相互“干涉”。而能夠在組織上相對獨立并與村兩委組織“平起平坐”的公益組織, 很少有生存的空間和活動領域。這可能是由于“正式組織”的管控和壓制, 也可能是由于主體精英的“缺乏”。因此, 由于沒有村民“自組織”力量的監督與制約, 村民基本上處于“分散化的原子狀態”, 這更加促成“行政化”的兩委組織, 基本上在村里處于無人敢“挑戰”的絕對優勢地位。
(六) 村民共同體的道德約束“邊緣化”
處于轉型和變革之中的鄉村社會, 由于城鎮化的加速和傳統鄉村共同體的解體, 村民共同體的道德約束也隨之“邊緣化”, 傳統“村規民約”的鄉禮鄉俗約束隨之“衰減”。這一切似乎是一個無可奈何又不可逆轉的趨勢, 鄉村主體力量的大量“外出”, 鄉村社會流動性的日益加大, 傳統的、相對封閉的“熟人社會”結構在松解。傳統鄉村社會的道德禮俗約束機制不再有效, 留在村中的老人和婦女, 除了原有相互之間的熟知關系以外, 對外出打工的年輕人的去向、工作性質和流動情況, 根本無從得知。春節期間的“短暫回流”, 也是忙于孝敬父母和親情互敘, 年輕人很少“關心”村中公務。由此形成了“村干部”與“老弱病殘”的直接“對接”, 外出的打工者“不再”關心村務, 留守者也“很少”關心村務, 傳統封閉的“熟人社會”, 日益變成了一個流動性更高的“流動社會”。傳統鄉村中, 更多依賴鄉規約束、民俗約束、人情約束和“面子約束”的各種道德約束機制, 其道德性威信和威力隨之日益“功能衰減”。而現代性法治約束和正式規則的約束機制, 并未及時有效地健全和發揮功能。在這“規則轉型”與“新舊規則空擋”的轉型期, “強者多能”, 必然賦予占據優勢地位的鄉村“能人”和“惡人”更大的“膽量”、更多的“能量”來“任意裁量”, 也就有了更多的機會空間“暗中操作”。由此, 鄉村干部更多地處于法治化約束“難以監管”、道德化約束“無以監管”的“監督空白地帶”。而同時處于城鄉之間、往返奔走的大量“打工者”群體, 實際上處于城鄉體制“兩不管”, 法律與道德約束“兩不著”的“中間地位”。這不但“撼動”和“侵蝕”著更多依靠法治化的“城市治理體系”, 也同時“撼動”和“侵蝕”著更多依賴道德化的“鄉村治理體系”。
三、鄉村社會治理的結構性轉型是根除基層腐敗的關鍵
基層腐敗現象, 發生于基層社會的現代化轉型之中, 有著深刻的社會變遷根源和制度結構原因。因此, 基層腐敗就不僅僅是簡單地加強基層權力監督, 更不是通過一場基層“反腐運動”所能完全根除的。要有效持久地遏制基層腐敗, 并使其能夠得到制度化的長期根除, 就必須通過基層鄉村社會的治理改革, 促進基層社會治理的結構性轉型, 構建完善的現代鄉村治理制度, 推動富有民主自治活力的鄉村共同體構建。只有在促成鄉村治理體系現代化的基礎上, 才能最終通過民主化、法治化的制度力量, 遏制并根除基層腐敗。
(一) 構建城鄉一體的公民權利保障體系
公民權利的平等保障是現代化治理體系的前提和基礎, 基層治理現代化更是國家治理現代化的活力根基。落實公民憲法權利, 消除城鄉“二元隔離”的分割制度, 完善權利保障的法律體系, 這一切帶有“頂層設計”性質的制度改革, 并非一地一域的地方改革所能完成, 更非鄉鎮機構和職能的簡單“調整”所能達成。這需要從國家治理體系現代化的戰略高度, 從中央層面作出長遠性的戰略部署, 并通過省級層面的地方立法, 通過市、縣兩級的扎實落實等一系列制度改革來完成。在城鄉公民的戶籍制度、醫療體系、教育體系、社會保障體系、公民政治權利保障體系等方面, 構建所有國民一體平等的權利保障體系。從“城鄉分割走向城鄉一體” (1) , 公民權利的平等保障是制度核心, 在此進程中, 為基層鄉村的治理結構的現代轉型, 奠定牢靠的法治化權利基礎。
(二) 鄉鎮、縣城兩級的城鎮化治理最為關鍵
中國現代化的未來進程, 城市化是一項重要構成和推力, 而未來的城市化推進, 鄉鎮、縣城兩級的城鎮化是基礎和關鍵。一是鄉鎮、縣城兩級的城鎮化將是未來“吸納”農民工城市化的主要“場域”。隨著中國經濟進入“常態化”的減速放緩階段, “一線、二線大城市”的“城市化融入門檻”還會提高, 高達一億之多的“新生代農民工”要融入城市, “就近、就地”的低成本城市化將是其主要路徑。二是鄉鎮、縣城兩級的城鎮化治理將是未來基層社會治理的難點和重點。這是因為, 從大城市返鄉的農民工不會返回傳統農村, 只能在本縣域的縣城和鄉鎮謀求發展, 而同時從農村走出來的急于“城市化”的農民, 也只能“就近”低成本地城鎮化。因此, 鄉鎮、縣城兩級的城鎮化布局和城鄉一體化的戰略規劃, 將成為未來城鄉一體化鄉村治理結構變革的制度關鍵 (1) 。這就需要構建城鄉一體化的發展規劃和制度保障, 為未來不可逆轉的城鎮化進程提供良好的基礎性“治理場域”。
(三) 構建民主自治的鄉村共同體生活
隨著新型城鎮化進程的加快, 傳統農業鄉村、自然村的“萎縮”在所難免, 這是一種城市化文明的進步, 也是一種不得不面對的“鄉愁”。如何構建民主自治、充滿活力的鄉村共同體生活, 則是留在農村的新型農民幸福生活的保障。在全國各地轟轟烈烈開展的新型城鎮化運動中, 在減少自然村落、推動集約居住的“鄉村社區”建設中, 應本著“順勢而為、尊重自愿”的原則, 推動民主自治的鄉村共同體構建。一是在新建設的集約式居住的“鄉村社區”, 健全村民自治的制度體系, 保障村民的各項自治民主權利, 推動深度的社區認同和社區共同體建設;二是在原有的較大行政村中, 加快新農村建設的力度, 落實原有的村民自治權利, 健全村民民主自治的制度體系;三是大力減少鄉村的“行政化”趨勢, 促進鄉村社會“自組織”建設, 推進組織多樣、富有活力的鄉村組織化體系, 構建村民自組織對鄉村干部監督制約的組織基礎, 形成用村民自治的活力和力量, 推動鄉村自治體系自我監督的良性循環。
(四) 加強鄉村基層“干部”的權力監督體系
權力腐敗, 最根本的是因為權力失去監督, 因此加強對基層“干部”的權力監督, 需要層層推進、區別對待。鄉鎮的基層干部, 屬于國家的“公務員系列”, 理應加強對其公共權力的監督。一是“下沉”縣級監督機制的鄉鎮覆蓋, 在深化國家監察體制改革的進程中, 加強縣級監察機構對所有鄉鎮干部的監督力度, 消除監督“空白點”;二是鄉鎮的紀委及其監察人員, 應成為縣級監察機構的“派出機構”, 相對獨立于其“監察對象”, 加強鄉鎮場域的“就近監督”。村中的兩委“村官”, 理應是屬于村民自治中的“自治人員”, 是村民共同選舉、罷免、監督的對象。但在鄉村行政化的驅使下, 村委自治人員也成為“非官非民”、“亦官亦民”的所謂“干部”, 卻同時“失卻”來自“官、民”兩方面的監督。未來的改革, 應在大力減少村務治理行政化, 加強村民自治體對其“自治成員”監督的基礎上, 適當地加強來自縣鄉兩級政府的“審計監督”, 形成加強對村兩委成員“上、下監督”的制度合力。
(五) 構建鄉村社會法律和道德的“雙重約束”
在現代文明生活中, 不論居住在城鎮還是鄉村, 都應該自覺遵守國家的法律和基本的道德規范, 這是公民素質和文明人的基本要求和行為方式。但在急劇轉型變遷的基層社會, 鄉村流動性日益增強, 鄉村生活成為流動性最高的場域, 導致鄉村基層民眾成為失卻法律和道德雙重約束的群體。普法教育在基層社會的“流于形式”, 導致鄉鎮干部和鄉村民眾法律意識普遍不強, 遵守法律的“規則意識”并未深入人心。有法不依、執法不嚴的現象, 在基層干部和民眾中同時存在, 民間糾紛“投訴無門”更促成村民“信訪”不“信法”的行為取向。而同時, 傳統鄉村共同體的解體, 也導致傳統村規民約的道德約束一再松懈。在未來的改革中, 一方面需要加強鄉鎮政府的法治意識, 依法行政應成為基層政府行為的根本取向, 基層政府應成為其民眾尊法重法的行為表率;另一方面應推動相對穩定的鄉村共同體生活的構建, 促使農村社區居民在遵守國家法律的同時, 倡導村規民約等村禮民俗對村民的道德約束, 盡力保護傳統的鄉村共同體建制, 減少隨意破壞原有鄉村共同體認同的行為。
四、余論
基層腐敗的多發性與頑固性, 已非“小官大貪”所能完全概括, 更不是無關痛癢的“微腐敗”, 其發生于黨和政府與民間社會的“交界面”, 與基層人民的切身利益緊密相關, 更能直接危害到基層人民的生活與幸福質量。基層腐敗的彌散性“能量”具有無限的擴散性和滲透性, 直接損害和破壞黨和政府與人民群眾的血肉聯系, 更能危害到執政的合法性基礎和民意根基, 遠不是高壓運動式的一場“反腐攻堅戰”所能簡單地“一舉拔出”。要持續堅決地遏制基層腐敗, 首先要構建完整的“鄉村共同體”, 完善村民自主參與的現代鄉村治理體系;其次要進一步落實村民自治的權利體系, 加強村民共同體組織化的監督力量;最終還要通過深化城鄉一體的結構性改革, 健全制度化的民主法治機制, 構建政府、社會與村民共同監督的制度體系, 形成基層反腐的強大持續的制度合力。故此, 基層反腐必是一場不僅需要勇氣, 更是需要耐心的“反腐持久戰”;不僅需要完善公共權力的監督體系, 更需要推動鄉村治理結構的轉型和現代化。只有穩步推進一系列制度改革, 才能在建設城鄉一體化的現代治理體系的進程中, 形成穩固高效的法治化反腐機制。
中國鄉村發現網轉自：理論學刊2018年02期
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