——以基層腐敗為切入點(diǎn)
摘要：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型在當(dāng)前社會(huì)基層治理中勢(shì)在必行, 而基層腐敗作為基層治理中的難點(diǎn)問(wèn)題和關(guān)鍵性問(wèn)題, 成為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的突破口。基層腐敗問(wèn)題之所以頑固存在, 主要原因在于針對(duì)基層腐敗的各種正式制度與非正式制度不能有效發(fā)揮監(jiān)督作用:基層民眾由于“不知情”和“分散弱勢(shì)”而“不想、不敢監(jiān)督”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于行政化依賴而“不愿、不能監(jiān)督”;縣級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)則由于“鞭長(zhǎng)莫及”而“無(wú)力、無(wú)從監(jiān)督”。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型必須以根除基層腐敗為切入點(diǎn), 因此也就必須著眼于基層民眾的權(quán)利保障, 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的治理改革, 構(gòu)建民主自治的鄉(xiāng)村共同體生活, 形成民主化和法治化的治理體系和反腐體系, 穩(wěn)固持久地提升基層治理和基層反腐的水平和質(zhì)量。
鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。基層腐敗與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間具有極其復(fù)雜的關(guān)系, 從基層治理結(jié)構(gòu)的基本特征以及基層鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷中, 通過(guò)對(duì)基層腐敗全面的系統(tǒng)性制度分析, 在遏制基層腐敗的同時(shí), 能夠全面徹底地深化基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的改革和制度完善。
一、基層腐敗治理現(xiàn)狀分析:監(jiān)督機(jī)制失效
基層腐敗, 是指發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、鄉(xiāng)村社區(qū)等基層社會(huì)領(lǐng)域的腐敗, 相較于遠(yuǎn)在天邊的“老虎型腐敗”, 基層腐敗由于其群發(fā)性、隱蔽性、多樣性及其頑固性, 而被稱之為“群蠅型腐敗”。當(dāng)前我國(guó)的基層腐敗具有點(diǎn)多面廣量大, 花樣繁多、隱蔽詭秘, 基本屬于“上下其手”的窩案, 多發(fā)在“制度化空管”地帶以及流動(dòng)性社會(huì)中的“道德軟化”等顯著特點(diǎn), 從而嚴(yán)重制約了基層反腐敗中各方力量作用的充分發(fā)揮。
(一) 基層民眾的“知情權(quán)”嚴(yán)重受限, 導(dǎo)致對(duì)基層腐敗“無(wú)法監(jiān)督”
基層民眾是基層腐敗的最直接“受害者”, 處于基層腐敗的最前沿, 也是與基層腐敗分子“打交道”最多的主體, 因此, 理應(yīng)處于基層反腐敗的最前沿。但其最基本的“知情權(quán)”卻嚴(yán)重受到限制, 基層民眾對(duì)就在眼前、多發(fā)頻發(fā)的基層腐敗, 大多數(shù)人反而是抱著“見(jiàn)怪不怪”、“敢怒不敢言”的“無(wú)所謂”冷漠態(tài)度 (1) 。大多數(shù)村民處于“不知情”的狀態(tài), 也就根本“無(wú)從監(jiān)督”。如果少數(shù)村民“想監(jiān)督”, 就必須“了解情況”, 這就需要花費(fèi)巨大的“信息成本和人情成本”, 要“上下”了解情況, 就得“跑路打聽(tīng)、暗中查賬”, 如果中途被村干部獲知, 不但與村干部“傷了和氣”, 甚至?xí)艿健按驌魣?bào)復(fù)”。這是農(nóng)村中大多數(shù)人“根本不想知情”的根本原因所在, 也是農(nóng)村中“腐敗蔓延”而能夠得到“一忍再忍”的“人情社會(huì)”原因。如果還有極少數(shù)人, 就是決心要和“腐敗分子”“死磕到底”, 那就只有走上漫長(zhǎng)艱難的“信訪告狀”之路, 不但要花費(fèi)極其巨大的“時(shí)間成本、人情成本”, 甚至要準(zhǔn)備付出“生命成本”, 去與基層腐敗分子進(jìn)行一場(chǎng)“勝負(fù)難料”的“漫長(zhǎng)博弈”。
(二) 基層民眾處于“原子化分散狀態(tài)”, 導(dǎo)致對(duì)基層腐敗“不敢監(jiān)督”
基層腐敗之所以多發(fā)易發(fā), 與村干部的素質(zhì)和狀況直接相關(guān), 特別是與村里“一把手”的狀況緊密相關(guān)。如果該村的村干部政治覺(jué)悟高、公道正派、清正廉潔, 該村的腐敗問(wèn)題就少, 即使是來(lái)自縣鄉(xiāng)的“腐敗延伸”也能得到有效遏制。但如果村干部“想腐敗、能腐敗”, 而且村民還沒(méi)有人“敢監(jiān)督”, 基層腐敗問(wèn)題的發(fā)生就“在所難免”, 基層干部和“村里一把手”, 可以說(shuō)是基層腐敗的“第一責(zé)任人”。
隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和“農(nóng)民工”的大量外出, 在鄉(xiāng)村治理中, 依照村干部狀況大致可以分為幾種類型:“好人治村”、“強(qiáng)人治村”、“惡人治村”、“庸人治村”。村民之所以處于“原子化分散狀態(tài)”, 是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷而逐漸發(fā)生的。一是村中自治組織“行政化”, 村中的組織化機(jī)構(gòu), 只剩下村里的“兩委班子”, 而其他村民的“自治性社會(huì)組織”基本上不存在;二是土地和山林等農(nóng)村資源都“承包到戶”, 村中集體經(jīng)濟(jì)和集體組織薄弱, 各家各戶都處于“自顧自家”的狀態(tài), 根本不再關(guān)心所謂的“集體”;三是“農(nóng)民工”的大量外出, 鄉(xiāng)村“精英主體”嚴(yán)重流失, 根本無(wú)法組織起來(lái)能夠與“村干部”相制約的“組織化力量”;四是留在農(nóng)村的“老弱病殘”, 不愿也沒(méi)有能力“組織起來(lái)”監(jiān)督村務(wù), 基本處于“老人婦女帶小孩”的“自己過(guò)自己日子”的生活狀態(tài)。留守農(nóng)村的村民大多處于“原子化分散狀態(tài)”, 這在不發(fā)達(dá)的內(nèi)地農(nóng)村更為普遍, 鄉(xiāng)村中的“自組織”力量嚴(yán)重缺失, 自然處于“弱勢(shì)順從狀態(tài)”。相對(duì)于大多數(shù)村莊的“能人”或“惡人”治村, 多為“弱勢(shì)”的村民, 處于“不知情”和不了解情況的狀態(tài), 并且更為害怕村干部打擊報(bào)復(fù), 多數(shù)人抱著“多一事不如少一事”的心態(tài), 而對(duì)基層腐敗從心底里“不敢監(jiān)督”。
(三) 基層民眾“反腐敗”成本巨大, 導(dǎo)致對(duì)基層腐敗“不愿監(jiān)督”
鄉(xiāng)村基層治理的“行政化結(jié)構(gòu)”, 加之村民處于分散軟弱的“無(wú)組織狀態(tài)”, 個(gè)別村民想要獨(dú)自“奮起”、單靠自身的力量來(lái)“反腐敗”, 則意味著走上“個(gè)體化反腐”的艱難“抗?fàn)帯敝贰＿@就意味著自己要承擔(dān)巨大的“反腐成本”, 而反腐敗“成果的收益”, 則未必“確定”。如果村民個(gè)體“決意”反腐敗, 則必須面對(duì)以下難以計(jì)量的“反腐成本”:信息成本、訴訟成本、“人情成本”、“上訪成本”以及“被報(bào)復(fù)成本”等。村民獨(dú)自承擔(dān)著反腐敗的巨大成本, 但如果“反腐敗成功”, 腐敗村干部“侵占”的資金資源被追回, 這些“公共資金”是要被所有村民“共同”來(lái)分配的, “反腐英雄”也就只能得到“自家”的那一“很小份額”。加之被村官貪腐的各種“補(bǔ)助”, 落實(shí)到每家每戶, 也就是十幾元、幾百元, 所以, 村民自身反腐敗的“巨大成本”與“微小收益”之間成本收益率的不匹配, 也是導(dǎo)致村民對(duì)各種“微腐敗”抱著“無(wú)所謂”的冷漠態(tài)度, 根本不愿去“出力不討好”反腐敗的根本原因。
(四) 村中自我監(jiān)督機(jī)制的“軟弱”, 導(dǎo)致對(duì)基層腐敗“不能監(jiān)督”
按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定, 村務(wù)治理中的“正式制度”有村黨總支、村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。就是說(shuō), 從體制內(nèi)的正式組織來(lái)說(shuō), 對(duì)村干部及“一把手”能夠起到制度性監(jiān)督作用的組織, 就是村民代表大會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。但相對(duì)于村務(wù)治理中的兩委組織, 村民代表大會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì), 往往處于“缺位”和“弱勢(shì)”地位, 這對(duì)于“強(qiáng)人”或“惡人”治村的情況來(lái)說(shuō), 尤其如此。由于村中“兩委”的強(qiáng)勢(shì)地位, 鑒于以上各種原因, 村務(wù)治理中的村中“正式”監(jiān)督機(jī)制, 往往流于形式化和表面化。所以在大多數(shù)腐敗問(wèn)題嚴(yán)重的村中, 村中自我監(jiān)督機(jī)制往往地位“軟弱”, 導(dǎo)致對(duì)基層腐敗不能起到村內(nèi)自我監(jiān)督的有效作用, 大量存在“不敢監(jiān)督”的情況。反過(guò)來(lái)說(shuō), 如果村民代表大會(huì)制度和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度機(jī)構(gòu)健全, 監(jiān)督有力有效, 基層腐敗就能得到有效的遏制。
(五) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機(jī)制的“虛弱”, 導(dǎo)致對(duì)基層腐敗“無(wú)力監(jiān)督”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機(jī)制, 是直接面對(duì)基層腐敗的國(guó)家“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”, 屬于“上級(jí)部門”的監(jiān)督, 處于與鄉(xiāng)村干部接觸的最前沿, 理應(yīng)發(fā)揮最強(qiáng)大的“監(jiān)督職能”。從正面來(lái)說(shuō), 如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)大有力, 監(jiān)督到位, 在其轄區(qū)內(nèi)的基層腐敗就比較少, 反之亦然。但由于種種制度性原因, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機(jī)制往往處于監(jiān)督的“虛弱”狀態(tài)。這可以從兩個(gè)層面來(lái)分析, 從法理上來(lái)看, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其監(jiān)督機(jī)構(gòu), 是國(guó)家政權(quán)的基層組織, 是代表國(guó)家政權(quán)行使基層權(quán)力的機(jī)構(gòu), 處于與民眾社會(huì)接觸的界面和前沿。村務(wù)治理, 從憲法和法律上來(lái)說(shuō), 屬于基層群眾的自治組織和自治事務(wù), 村民委員會(huì)的選舉和管理, 是村民自治體的自治活動(dòng)。唯一組織上“上下貫通”的是鄉(xiāng)村中黨的支部組織, 其接受上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo), 開(kāi)展基層黨員組織活動(dòng)。所以, 村務(wù)治理中的腐敗問(wèn)題和糾紛, 被上告到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委, 如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織不愿“插手查處”的話, 也往往以“這是村民自治中的問(wèn)題”而加以“拖延和推諉”。但從現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)來(lái)看, 實(shí)際上存在著“縣、鄉(xiāng)、村”一體化的行政結(jié)構(gòu), 縣級(jí)政府按照中央和省級(jí)政府的指導(dǎo)規(guī)劃, 安排部署本縣域的發(fā)展規(guī)劃, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民兩委實(shí)際上是上級(jí)政令的執(zhí)行和落實(shí)“單位”。所以, 縣政府的規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令, 實(shí)際上都要依靠村干部“這條腿”, 在最基層的鄉(xiāng)村加以貫徹。因此, 從行政命令的執(zhí)行鏈條式上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊實(shí)際上是“一體運(yùn)行的”。村莊干部需要“聽(tīng)從”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指令, 以便得到更多的“補(bǔ)助資源”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也需要依靠村委干部來(lái)執(zhí)行政策, 以便完成各種各樣繁雜的行政任務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的“相互需要”, 自然需要“相互照應(yīng)”。如果有村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“狀告”村干部“腐敗”, 往往不能得到“正式有效處理”。
(六) 縣級(jí)監(jiān)督機(jī)制“鞭長(zhǎng)莫及”, 導(dǎo)致對(duì)基層腐敗“無(wú)從監(jiān)督”
縣級(jí)反腐敗監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是指縣紀(jì)委和監(jiān)察局, 這是縣域反腐敗的主要體制性力量。一般縣級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察局, 人員在20~30人左右, 而要監(jiān)督的“幅員”, 則是方圓幾百公里內(nèi)的幾百個(gè)行政村, 以及幾千名村級(jí)干部。在實(shí)際調(diào)研中反映出來(lái)的普遍問(wèn)題是, 縣級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員有限、資源不足, 難以“全覆蓋、全過(guò)程”監(jiān)督到基層腐敗 (1) 。縣級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)村級(jí)腐敗的“無(wú)從監(jiān)督”, 主要體現(xiàn)在以下方面:一是查處某村的腐敗問(wèn)題, 必須借助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委支持, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委力量更為“虛弱”, 往往查處不力或“應(yīng)付了事”, 存在大量的“信息扭曲”和“信息屏蔽”現(xiàn)象, 導(dǎo)致“證據(jù)不足”而“不了了之”;二是查處某村干部, 實(shí)際上必須得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“首肯”和支持, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村官的“利益關(guān)聯(lián)”和“人情熟絡(luò)”, 使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有強(qiáng)烈的“保護(hù)動(dòng)機(jī)”, 往往導(dǎo)致“大事化小、小事化了”;三是縣級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察局如果直接“插手”鄉(xiāng)村腐敗, 可能“牽扯”出來(lái)縣級(jí)相關(guān)部門的干部腐敗問(wèn)題, 出于“穩(wěn)定大局”的考慮, 以及“顧忌”縣域自身的“廉潔形象”, 存在“反腐動(dòng)力”不足的問(wèn)題。這就是一般“訪民”不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)機(jī)構(gòu)“告狀”的原因, 也是一些基層腐敗問(wèn)題長(zhǎng)期積壓、得不到及時(shí)有效處置的制度原因。
二、基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)對(duì)解決基層腐敗問(wèn)題的制約因素
基層腐敗為什么多發(fā)易發(fā)并能長(zhǎng)期存在?為什么村民自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和縣級(jí)組織的“反腐敗功能”作用不足?這與快速城市化大背景下鄉(xiāng)村社會(huì)的基層治理結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。“運(yùn)動(dòng)式”的高壓層層反腐, 可能一時(shí)遏制了基層腐敗的蔓延, 但治理結(jié)構(gòu)中的深層次問(wèn)題不解決, 還是隱藏著基層腐敗“復(fù)發(fā)”的機(jī)會(huì)和空間。從當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程和階段來(lái)考察, 基層腐敗問(wèn)題與以下基層治理的結(jié)構(gòu)性因素存在制度性關(guān)聯(lián):
(一) “縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村”行政一體化的治理結(jié)構(gòu)
在當(dāng)前的中國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)中, 中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)行政治理體系基本未變, 縣級(jí)黨政機(jī)構(gòu)處于面對(duì)廣大鄉(xiāng)村地域的關(guān)鍵地位。縣級(jí)政府在本縣域的治理體系中具有一定的獨(dú)立性和自主性, 處于對(duì)上、對(duì)下負(fù)責(zé)的中樞轉(zhuǎn)化地位, 理應(yīng)對(duì)縣域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村務(wù)治理具有掌控全局的職能和責(zé)任。但在改革開(kāi)放的進(jìn)程中, 特別是在“農(nóng)業(yè)后稅費(fèi)”時(shí)代, 縣級(jí)政府的工作重心, 一般都主要放在本縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)方面, 加快縣域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程并由此提升“土地財(cái)政”的比重, 成為縣級(jí)政府的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)。而對(duì)于類型繁多的“三農(nóng)補(bǔ)助”項(xiàng)目, 則必須直接依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委干部的有效配合。由此決定了在縣域治理中, 需要在本縣域落實(shí)的“行政性事務(wù)”, 形成了“縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村”一體化的“執(zhí)行機(jī)制”。從而把屬于村民自治范圍的村務(wù)治理, 逐漸地納入行政化管理體制之中。
“縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村”行政一體化治理結(jié)構(gòu), 一是把縣級(jí)政府“推高”為本縣域的規(guī)劃指揮中心, 縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)很少直接面對(duì)鄉(xiāng)村民眾, 更無(wú)法做到對(duì)鄉(xiāng)村干部的直接“監(jiān)管和監(jiān)督”, 對(duì)基層腐敗更無(wú)法日常性直接地“看到”, 因而村民在鄉(xiāng)村中也很少看到“縣里干部”;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對(duì)上”執(zhí)行縣級(jí)政府的指令, “對(duì)下”則必須依賴村委干部來(lái)“落實(shí)”, 處于基層發(fā)展和基層穩(wěn)定的“夾層”之中;三是村委干部成為了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府的得力“抓手”, 從“上級(jí)”布置下來(lái)的各種事務(wù)的“終端執(zhí)行”, 都必須依賴村委干部, 村委自治組織的“行政化”在所難免。隨著扶持“三農(nóng)”政策的力度加大, 各種惠農(nóng)興農(nóng)補(bǔ)助的增多, 村委組織的行政化也更加嚴(yán)重。“縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村”行政一體化趨勢(shì)日益加強(qiáng), 只是限于“行政事務(wù)”的執(zhí)行落實(shí), 但又無(wú)法從制度監(jiān)管上做到“一體化監(jiān)督”。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的各種行政任務(wù)和資金補(bǔ)助愈多, 愈要依賴鄉(xiāng)村干部, 而愈益依賴鄉(xiāng)村干部, 則對(duì)其的監(jiān)督愈益不能“太嚴(yán)”, 這就為鄉(xiāng)村的基層腐敗留有愈來(lái)愈大的制度性“機(jī)會(huì)和空間”。
(二) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主治理功能的缺失及其依賴性
在快速推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化大勢(shì)下, “縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村”行政一體化趨向日益強(qiáng)化, 在此基層治理的大結(jié)構(gòu)限定下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于直接面對(duì)“鄉(xiāng)村社會(huì)”的最前沿, 處于政府與社會(huì)“夾層之中”的“尷尬地位”日益凸顯。由此帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主治理功能的缺失, 及其對(duì)村委組織的強(qiáng)烈依賴性。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沒(méi)有治理的自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政, “鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 財(cái)縣管”的財(cái)政收支體系, 更弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理基礎(chǔ)。沒(méi)有自主的財(cái)政支持, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難自主規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的發(fā)展項(xiàng)目;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對(duì)上”依賴縣級(jí)財(cái)政的支持, 依賴更多的資金補(bǔ)助和項(xiàng)目支持, “對(duì)下”依賴村委干部的“任務(wù)落實(shí)”, 村委干部的支持力度和配合與否, 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作績(jī)效與“提升與否”的關(guān)鍵;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為鄉(xiāng)村矛盾和問(wèn)題的“集中點(diǎn)”, 上有縣級(jí)政府的工作壓力和維穩(wěn)壓力, 下有鄉(xiāng)村民眾的投訴和信訪。鄉(xiāng)村民眾一般也把房屋拆遷和土地征用等中的各種“補(bǔ)償問(wèn)題”, 統(tǒng)統(tǒng)“怪罪”于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“不作為”或“貪污腐敗”。同時(shí), 村委干部也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“向上級(jí)”爭(zhēng)取更多的資金或補(bǔ)助, 或?yàn)樽约旱摹蔼?jiǎng)勵(lì)”和“加薪”爭(zhēng)取機(jī)會(huì), 所以村委干部也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有很強(qiáng)的“依賴性”。由此形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”與“村委干部”依賴性的“相互強(qiáng)化機(jī)制”:相互依賴、相互合作, 更多的相互合作、更多的相互依賴, 并在相互依賴中去完成愈來(lái)愈多的“行政性任務(wù)”。反過(guò)來(lái), 這種“相互依賴”的合作關(guān)系, 也能夠“隨時(shí)轉(zhuǎn)換”為“相互合謀”的腐敗關(guān)系。這從眾多的基層腐敗的窩案案例中, “鄉(xiāng)村干部”勾結(jié)合謀, “套取”各種惠農(nóng)資金的“腐敗機(jī)制”中, 可以得到大量的實(shí)例證明 (1) 。
(三) 村務(wù)自治治理的“行政化趨向”
在“縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村”行政一體化的強(qiáng)化下, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委組織依賴性增加的驅(qū)使下, 本應(yīng)該屬于村民自治領(lǐng)域的村務(wù)治理, 很難逃脫“行政化趨向”。這也決定著基層腐敗的“結(jié)構(gòu)性發(fā)生空間”。村民自治組織, 在各種惠農(nóng)補(bǔ)助、補(bǔ)貼日益增多的情況下, “對(duì)上”的“行政化依賴”日益增加, 因?yàn)檫@是村中干部能夠“掌握資金”的主要來(lái)源:一是要依賴“上面”下?lián)艿难a(bǔ)助補(bǔ)貼, 村干部手中就有更多的“資金周轉(zhuǎn)”;二是要依賴“上面”作出的決定和規(guī)劃, 決定本村能否成為“新農(nóng)村”建設(shè)的“樣板村”或“示范村”, 同時(shí)這也決定著本村能否“加快發(fā)展”的速度;三是村干部的各種“補(bǔ)助”和“獎(jiǎng)勵(lì)”也要來(lái)自“上面”, 而這則與村干部的“個(gè)人利益”直接相關(guān);四是村干部的配合與否及配合程度大小, 決定著上級(jí)的“行政任務(wù)”能否得到更好的完成。
與此同時(shí), 村民自治組織與本村村民的關(guān)系則更加“疏遠(yuǎn)”:一是“承包到戶”以后, 各家忙于“各家”的事務(wù), 農(nóng)業(yè)稅和各種“提留”的取消, 村民的自由度更大, 也更少依賴村干部;二是村中青壯年的大量外出打工, 留在家中的“老弱病殘”更少關(guān)心鄉(xiāng)村公務(wù), 村干部的“自由裁量權(quán)”空間更為擴(kuò)大;三是村干部與村民“打交道”, 則主要存在于上級(jí)下?lián)艿母鞣N補(bǔ)助補(bǔ)貼的確定和分配, 如低保戶和貧困戶的確定, 新農(nóng)村建設(shè)中的道路和綠化, 重大工程項(xiàng)目需要時(shí)的房屋拆遷和土地征用。以上各種補(bǔ)助項(xiàng)目和工程項(xiàng)目中的大量資金, 也只與利益相關(guān)的農(nóng)戶家庭相關(guān), 而“利益無(wú)關(guān)”的農(nóng)戶也根本不關(guān)心。以上村干部的“主要工作”, 絕大多數(shù)都是上級(jí)下派的“行政性分配任務(wù)”, 而與自治組織的自治工作并沒(méi)有多大關(guān)系。這種村民自治組織“對(duì)上”、“對(duì)下”的行政化傾向, 在村集體經(jīng)濟(jì)和集體公益很少的中西部地區(qū)更為嚴(yán)重, 而村集體經(jīng)濟(jì)和集體公益較多的“發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村”, 對(duì)本村資源、資金和資產(chǎn)等的管理, 也是在村兩委的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。同時(shí), 村兩委組織的“行政化”取向, 必然延伸到村務(wù)自治組織的事務(wù)管理和運(yùn)作中。
(四) 村務(wù)治理主體的“空心化”問(wèn)題
急劇變革的現(xiàn)代化進(jìn)程加速了全社會(huì)的流動(dòng)性, 這在鄉(xiāng)村社會(huì)中體現(xiàn)得更為明顯。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入與外出打工收入的巨大差異, 以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)無(wú)法支撐大量農(nóng)村人口的生存問(wèn)題, 逼迫大量青壯年農(nóng)民必須“流動(dòng)起來(lái)”。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村“農(nóng)業(yè)+副業(yè)”的生存方式, 逐漸地轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獬龃蚬?農(nóng)業(yè)”的“半工半農(nóng)”方式 (2) 。由此導(dǎo)致了日益嚴(yán)重的鄉(xiāng)村治理主體的“空心化”問(wèn)題, 主要體現(xiàn)在:一是人才的“空心化”。外出農(nóng)民工全國(guó)總量已達(dá)2.7億之多, 其中60%以上是“80后、90后”新一代農(nóng)民工 (3) 。鄉(xiāng)村“精英”的流失, 導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體的“無(wú)人治理”。二是資金和技術(shù)的“空心化”。鄉(xiāng)村精英的外出打工, 在人才外出的同時(shí), 也帶走了資金和技術(shù), 而打工掙得的資金, 則大量投資于城鎮(zhèn)或縣城的購(gòu)房事項(xiàng)。三是公共事務(wù)的“空心化”。除了行政化的“新農(nóng)村建設(shè)”, 鄉(xiāng)村基本上沒(méi)有什么“公益活動(dòng)”。除了春節(jié)期間的鄉(xiāng)村“熱鬧”之外, 平日里鄉(xiāng)村社會(huì)“平靜而安詳”。四是鄉(xiāng)村監(jiān)督主體的“空心化”。富有活力、能“識(shí)文斷字”的青壯年的“外出”, 留在鄉(xiāng)村的“老弱病殘”基本沒(méi)有多少“監(jiān)督”的勇氣和能力, 這也是導(dǎo)致在一些地區(qū)的村務(wù)治理中, “惡霸”能夠長(zhǎng)期橫行的內(nèi)在原因。
(五) 村級(jí)社會(huì)組織的嚴(yán)重“缺位”
村級(jí)自治組織, 除了已經(jīng)基本“行政化”的兩委組織和“虛置”的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等組織外, 基本上沒(méi)有其他的、能對(duì)村委組織起到“監(jiān)督”作用的村民自組織的社會(huì)組織。具體深入到鄉(xiāng)村的日常生活, 也可以看到一些“自?shī)首詷?lè)”的民間組織, 但這些幾乎完全屬于小范圍的文化組織, 如村民的“秧歌隊(duì)”、村民的“自樂(lè)班” (民間喜劇愛(ài)好者) 、村民的“合唱團(tuán)”、村民的“廣場(chǎng)舞隊(duì)”等。他們與鄉(xiāng)村中的“正式組織”村委會(huì)沒(méi)有多少“交集”, 組織上不相互“隸屬”, 活動(dòng)上不相互“干涉”。而能夠在組織上相對(duì)獨(dú)立并與村兩委組織“平起平坐”的公益組織, 很少有生存的空間和活動(dòng)領(lǐng)域。這可能是由于“正式組織”的管控和壓制, 也可能是由于主體精英的“缺乏”。因此, 由于沒(méi)有村民“自組織”力量的監(jiān)督與制約, 村民基本上處于“分散化的原子狀態(tài)”, 這更加促成“行政化”的兩委組織, 基本上在村里處于無(wú)人敢“挑戰(zhàn)”的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。
(六) 村民共同體的道德約束“邊緣化”
處于轉(zhuǎn)型和變革之中的鄉(xiāng)村社會(huì), 由于城鎮(zhèn)化的加速和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的解體, 村民共同體的道德約束也隨之“邊緣化”, 傳統(tǒng)“村規(guī)民約”的鄉(xiāng)禮鄉(xiāng)俗約束隨之“衰減”。這一切似乎是一個(gè)無(wú)可奈何又不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì), 鄉(xiāng)村主體力量的大量“外出”, 鄉(xiāng)村社會(huì)流動(dòng)性的日益加大, 傳統(tǒng)的、相對(duì)封閉的“熟人社會(huì)”結(jié)構(gòu)在松解。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的道德禮俗約束機(jī)制不再有效, 留在村中的老人和婦女, 除了原有相互之間的熟知關(guān)系以外, 對(duì)外出打工的年輕人的去向、工作性質(zhì)和流動(dòng)情況, 根本無(wú)從得知。春節(jié)期間的“短暫回流”, 也是忙于孝敬父母和親情互敘, 年輕人很少“關(guān)心”村中公務(wù)。由此形成了“村干部”與“老弱病殘”的直接“對(duì)接”, 外出的打工者“不再”關(guān)心村務(wù), 留守者也“很少”關(guān)心村務(wù), 傳統(tǒng)封閉的“熟人社會(huì)”, 日益變成了一個(gè)流動(dòng)性更高的“流動(dòng)社會(huì)”。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中, 更多依賴鄉(xiāng)規(guī)約束、民俗約束、人情約束和“面子約束”的各種道德約束機(jī)制, 其道德性威信和威力隨之日益“功能衰減”。而現(xiàn)代性法治約束和正式規(guī)則的約束機(jī)制, 并未及時(shí)有效地健全和發(fā)揮功能。在這“規(guī)則轉(zhuǎn)型”與“新舊規(guī)則空擋”的轉(zhuǎn)型期, “強(qiáng)者多能”, 必然賦予占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的鄉(xiāng)村“能人”和“惡人”更大的“膽量”、更多的“能量”來(lái)“任意裁量”, 也就有了更多的機(jī)會(huì)空間“暗中操作”。由此, 鄉(xiāng)村干部更多地處于法治化約束“難以監(jiān)管”、道德化約束“無(wú)以監(jiān)管”的“監(jiān)督空白地帶”。而同時(shí)處于城鄉(xiāng)之間、往返奔走的大量“打工者”群體, 實(shí)際上處于城鄉(xiāng)體制“兩不管”, 法律與道德約束“兩不著”的“中間地位”。這不但“撼動(dòng)”和“侵蝕”著更多依靠法治化的“城市治理體系”, 也同時(shí)“撼動(dòng)”和“侵蝕”著更多依賴道德化的“鄉(xiāng)村治理體系”。
三、鄉(xiāng)村社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型是根除基層腐敗的關(guān)鍵
基層腐敗現(xiàn)象, 發(fā)生于基層社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之中, 有著深刻的社會(huì)變遷根源和制度結(jié)構(gòu)原因。因此, 基層腐敗就不僅僅是簡(jiǎn)單地加強(qiáng)基層權(quán)力監(jiān)督, 更不是通過(guò)一場(chǎng)基層“反腐運(yùn)動(dòng)”所能完全根除的。要有效持久地遏制基層腐敗, 并使其能夠得到制度化的長(zhǎng)期根除, 就必須通過(guò)基層鄉(xiāng)村社會(huì)的治理改革, 促進(jìn)基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型, 構(gòu)建完善的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理制度, 推動(dòng)富有民主自治活力的鄉(xiāng)村共同體構(gòu)建。只有在促成鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上, 才能最終通過(guò)民主化、法治化的制度力量, 遏制并根除基層腐敗。
(一) 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公民權(quán)利保障體系
公民權(quán)利的平等保障是現(xiàn)代化治理體系的前提和基礎(chǔ), 基層治理現(xiàn)代化更是國(guó)家治理現(xiàn)代化的活力根基。落實(shí)公民憲法權(quán)利, 消除城鄉(xiāng)“二元隔離”的分割制度, 完善權(quán)利保障的法律體系, 這一切帶有“頂層設(shè)計(jì)”性質(zhì)的制度改革, 并非一地一域的地方改革所能完成, 更非鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和職能的簡(jiǎn)單“調(diào)整”所能達(dá)成。這需要從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度, 從中央層面作出長(zhǎng)遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略部署, 并通過(guò)省級(jí)層面的地方立法, 通過(guò)市、縣兩級(jí)的扎實(shí)落實(shí)等一系列制度改革來(lái)完成。在城鄉(xiāng)公民的戶籍制度、醫(yī)療體系、教育體系、社會(huì)保障體系、公民政治權(quán)利保障體系等方面, 構(gòu)建所有國(guó)民一體平等的權(quán)利保障體系。從“城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體” (1) , 公民權(quán)利的平等保障是制度核心, 在此進(jìn)程中, 為基層鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型, 奠定牢靠的法治化權(quán)利基礎(chǔ)。
(二) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城兩級(jí)的城鎮(zhèn)化治理最為關(guān)鍵
中國(guó)現(xiàn)代化的未來(lái)進(jìn)程, 城市化是一項(xiàng)重要構(gòu)成和推力, 而未來(lái)的城市化推進(jìn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城兩級(jí)的城鎮(zhèn)化是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城兩級(jí)的城鎮(zhèn)化將是未來(lái)“吸納”農(nóng)民工城市化的主要“場(chǎng)域”。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“常態(tài)化”的減速放緩階段, “一線、二線大城市”的“城市化融入門檻”還會(huì)提高, 高達(dá)一億之多的“新生代農(nóng)民工”要融入城市, “就近、就地”的低成本城市化將是其主要路徑。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城兩級(jí)的城鎮(zhèn)化治理將是未來(lái)基層社會(huì)治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)。這是因?yàn)? 從大城市返鄉(xiāng)的農(nóng)民工不會(huì)返回傳統(tǒng)農(nóng)村, 只能在本縣域的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀求發(fā)展, 而同時(shí)從農(nóng)村走出來(lái)的急于“城市化”的農(nóng)民, 也只能“就近”低成本地城鎮(zhèn)化。因此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城兩級(jí)的城鎮(zhèn)化布局和城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略規(guī)劃, 將成為未來(lái)城鄉(xiāng)一體化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變革的制度關(guān)鍵 (1) 。這就需要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)劃和制度保障, 為未來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供良好的基礎(chǔ)性“治理場(chǎng)域”。
(三) 構(gòu)建民主自治的鄉(xiāng)村共同體生活
隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快, 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村、自然村的“萎縮”在所難免, 這是一種城市化文明的進(jìn)步, 也是一種不得不面對(duì)的“鄉(xiāng)愁”。如何構(gòu)建民主自治、充滿活力的鄉(xiāng)村共同體生活, 則是留在農(nóng)村的新型農(nóng)民幸福生活的保障。在全國(guó)各地轟轟烈烈開(kāi)展的新型城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)中, 在減少自然村落、推動(dòng)集約居住的“鄉(xiāng)村社區(qū)”建設(shè)中, 應(yīng)本著“順勢(shì)而為、尊重自愿”的原則, 推動(dòng)民主自治的鄉(xiāng)村共同體構(gòu)建。一是在新建設(shè)的集約式居住的“鄉(xiāng)村社區(qū)”, 健全村民自治的制度體系, 保障村民的各項(xiàng)自治民主權(quán)利, 推動(dòng)深度的社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)共同體建設(shè);二是在原有的較大行政村中, 加快新農(nóng)村建設(shè)的力度, 落實(shí)原有的村民自治權(quán)利, 健全村民民主自治的制度體系;三是大力減少鄉(xiāng)村的“行政化”趨勢(shì), 促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)“自組織”建設(shè), 推進(jìn)組織多樣、富有活力的鄉(xiāng)村組織化體系, 構(gòu)建村民自組織對(duì)鄉(xiāng)村干部監(jiān)督制約的組織基礎(chǔ), 形成用村民自治的活力和力量, 推動(dòng)鄉(xiāng)村自治體系自我監(jiān)督的良性循環(huán)。
(四) 加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層“干部”的權(quán)力監(jiān)督體系
權(quán)力腐敗, 最根本的是因?yàn)闄?quán)力失去監(jiān)督, 因此加強(qiáng)對(duì)基層“干部”的權(quán)力監(jiān)督, 需要層層推進(jìn)、區(qū)別對(duì)待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層干部, 屬于國(guó)家的“公務(wù)員系列”, 理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其公共權(quán)力的監(jiān)督。一是“下沉”縣級(jí)監(jiān)督機(jī)制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋, 在深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)程中, 加強(qiáng)縣級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督力度, 消除監(jiān)督“空白點(diǎn)”;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委及其監(jiān)察人員, 應(yīng)成為縣級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”, 相對(duì)獨(dú)立于其“監(jiān)察對(duì)象”, 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)域的“就近監(jiān)督”。村中的兩委“村官”, 理應(yīng)是屬于村民自治中的“自治人員”, 是村民共同選舉、罷免、監(jiān)督的對(duì)象。但在鄉(xiāng)村行政化的驅(qū)使下, 村委自治人員也成為“非官非民”、“亦官亦民”的所謂“干部”, 卻同時(shí)“失卻”來(lái)自“官、民”兩方面的監(jiān)督。未來(lái)的改革, 應(yīng)在大力減少村務(wù)治理行政化, 加強(qiáng)村民自治體對(duì)其“自治成員”監(jiān)督的基礎(chǔ)上, 適當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)來(lái)自縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的“審計(jì)監(jiān)督”, 形成加強(qiáng)對(duì)村兩委成員“上、下監(jiān)督”的制度合力。
(五) 構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)法律和道德的“雙重約束”
在現(xiàn)代文明生活中, 不論居住在城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村, 都應(yīng)該自覺(jué)遵守國(guó)家的法律和基本的道德規(guī)范, 這是公民素質(zhì)和文明人的基本要求和行為方式。但在急劇轉(zhuǎn)型變遷的基層社會(huì), 鄉(xiāng)村流動(dòng)性日益增強(qiáng), 鄉(xiāng)村生活成為流動(dòng)性最高的場(chǎng)域, 導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層民眾成為失卻法律和道德雙重約束的群體。普法教育在基層社會(huì)的“流于形式”, 導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和鄉(xiāng)村民眾法律意識(shí)普遍不強(qiáng), 遵守法律的“規(guī)則意識(shí)”并未深入人心。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象, 在基層干部和民眾中同時(shí)存在, 民間糾紛“投訴無(wú)門”更促成村民“信訪”不“信法”的行為取向。而同時(shí), 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體的解體, 也導(dǎo)致傳統(tǒng)村規(guī)民約的道德約束一再松懈。在未來(lái)的改革中, 一方面需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治意識(shí), 依法行政應(yīng)成為基層政府行為的根本取向, 基層政府應(yīng)成為其民眾尊法重法的行為表率;另一方面應(yīng)推動(dòng)相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村共同體生活的構(gòu)建, 促使農(nóng)村社區(qū)居民在遵守國(guó)家法律的同時(shí), 倡導(dǎo)村規(guī)民約等村禮民俗對(duì)村民的道德約束, 盡力保護(hù)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村共同體建制, 減少隨意破壞原有鄉(xiāng)村共同體認(rèn)同的行為。
四、余論
基層腐敗的多發(fā)性與頑固性, 已非“小官大貪”所能完全概括, 更不是無(wú)關(guān)痛癢的“微腐敗”, 其發(fā)生于黨和政府與民間社會(huì)的“交界面”, 與基層人民的切身利益緊密相關(guān), 更能直接危害到基層人民的生活與幸福質(zhì)量。基層腐敗的彌散性“能量”具有無(wú)限的擴(kuò)散性和滲透性, 直接損害和破壞黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系, 更能危害到執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)和民意根基, 遠(yuǎn)不是高壓運(yùn)動(dòng)式的一場(chǎng)“反腐攻堅(jiān)戰(zhàn)”所能簡(jiǎn)單地“一舉拔出”。要持續(xù)堅(jiān)決地遏制基層腐敗, 首先要構(gòu)建完整的“鄉(xiāng)村共同體”, 完善村民自主參與的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系;其次要進(jìn)一步落實(shí)村民自治的權(quán)利體系, 加強(qiáng)村民共同體組織化的監(jiān)督力量;最終還要通過(guò)深化城鄉(xiāng)一體的結(jié)構(gòu)性改革, 健全制度化的民主法治機(jī)制, 構(gòu)建政府、社會(huì)與村民共同監(jiān)督的制度體系, 形成基層反腐的強(qiáng)大持續(xù)的制度合力。故此, 基層反腐必是一場(chǎng)不僅需要勇氣, 更是需要耐心的“反腐持久戰(zhàn)”;不僅需要完善公共權(quán)力的監(jiān)督體系, 更需要推動(dòng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化。只有穩(wěn)步推進(jìn)一系列制度改革, 才能在建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代治理體系的進(jìn)程中, 形成穩(wěn)固高效的法治化反腐機(jī)制。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論學(xué)刊2018年02期
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