摘要:鄉規民約是農村自治的重要規范形式，在鄉村治理中發揮著重要作用。在東中西部45個行政村實地調查后發現，當前鄉規民約在鄉村治理中的積極作用集中表現在保障基層民主、管理公共事務、分配保護資產等十一個方面。鄉規民約積極作用產生原因主要有國家法律的確認、社會環境的支持、自治傳統的發揚、集體認同心理的支撐、治村強人的推動以及村規民約的變革調適。鄉村社會結構轉型、行政權的過度指導以及村規民約自身制定實施方面的不足直接影響制約著鄉規民約作用的發揮。應從主客觀兩個層面構建鄉規民約作用發揮機制：主觀層面應該統一思想、提高認識，客觀層面應該提供制度保障，從宏觀、中觀和微觀三個層面合理構建鄉規民約作用發揮機制。
關鍵詞:鄉規民約；鄉村治理；積極作用
一、問題的提出
在2017年10月18日中國共產黨第十九次全國代表大會開幕會上，中共中央總書記習近平代表第十八屆中央委員會作報告時提出實施鄉村振興戰略，強調“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，打造共建共治共享的社會治理格局，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。中國共產黨的十八屆三中全會明確指出，建設法治中國，必須“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”的目標，強調“推進多層次多領域依法治理”，要求“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。這表明，在法治國家、法治社會建設中，需要進一步提高鄉規民約、村規民約的地位，高度重視鄉規民約、村規民約的價值，全面發揮鄉規民約、村規民約的作用，在鄉村治理中充分運用鄉規民約、村規民約。
鄉規民約、村規民約是鄉村民眾為了辦理公共事務和公益事業、維護社會治安、調解民間糾紛、保障村民利益、實現村民自治，民主議定和修改并共同遵守的社會規范。一直以來，村規民約都被視為農村自治的重要表現形式，也是基層民主政治發展的重要成果。特別是《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂）規定村民自治制度以來，我國農村地區普遍制定了村規民約并且取得了積極的成效，但鄉規民約在某些農村地區的社會治理作用仍不顯著。因此，有必要對鄉規民約在鄉村治理中的作用進行實證研究，推進我國農村地區的法治社會建設。
作為一種重要的鄉村治理方式和規范，鄉規民約一直備受關注，研究成果頗為豐富。概而言之，國內學術界關于鄉規民約的研究主要從四個視角展開。第一，“國家—社會”視角下鄉規民約的“民治性”。我國鄉規民約的兩次研究高潮都是在“民治”思潮下展開和深入的，一次是清末民初的“地方自治”思潮，一次是改革開放后的“村民自治”思潮。鄉約研究的肇始者和代表人物楊開道先生認為鄉約主要代表了中國基層政治的兩個重要屬性：一則民治；一則官治。清末地方自治思潮以后，“民治”的理念就嵌入鄉規民約與鄉村建設之中，并延續到之后學者的研究中。我國確立村民自治制度正是清末民初“自治”思想的延續。隨著晚近西方社會科學的傳入，尤其是“國家—社會”二元分析范式的引入，奠定了對于鄉規民約研究的“官治—民治”的理論基調。鄉規民約到底是屬于官治還是民治系統，如何安置二者關系成了鄉規民約研究的中心議題。既有研究基本上都是在此框架下展開，內容涵括鄉規民約定義、性質、地位、功能等方面。第二，“中心—邊緣”視角下鄉規民約的“特殊性”。“中心—邊緣”視角認為鄉規民約是某個區域或文化共同體內的特殊性規范，強調鄉規民約的“地方性知識”特點。由于文化結構、自然結構等差異，在國家主體性規范邊緣客觀存在一些“地方性知識”。從此視角出發，既有研究強調鄉規民約作為“地方性知識”的特殊性主要源自于宗教文化結構、區域自然結構的差異。第三，“傳統—現代”視角下鄉規民約的“傳承性”。一些學者從歷史的視角切入研究鄉規民約，解析鄉規民約作為“社會史的規范史”，從歷史傳統中尋找治理資源或現代法治建設資源，為彌合規范“斷裂”與賡續傳統作出努力。第四，“規范—秩序”視角下鄉規民約的“治理性”。一些學者通過實證方法對鄉規民約的具體實施過程展開研究，分析鄉規民約在維持社會秩序、實現社會整合、維風導俗上面發揮的“治理性”作用。
國外學術界對中國鄉規民約并未展開專門、系統的討論，與之相關的一些探討主要從以下五個視角展開。第一，從法文化角度對中國傳統鄉約制度進行研究。如日本學者滋賀秀三、岸本美緒、寺田浩明等人在討論明清法源時附帶討論了鄉約，尤其側重作為傳統鄉約主要形式之一的家族法規及“約”的性質，鄉規民約承載天理人情，是與國家法并行不悖的另一套規范。第二，從法律多元的角度研究包括鄉規民約在內的非正式規范。在法律多元視角下鄉規民約是重要的社會規范之一，在現代社會中調整和維持社會秩序，發揮著重要作用。持有此類觀點的學者有羅伯托·曼格貝拉·昂格爾（Roberto Mangabeira Unger）、約翰·格里菲斯（John Gruyter Griffiths）、胡克（M.B.Hooker）、勞倫斯·弗里德曼（Lawrence M.Friedman）及千葉正士等。第三，從中國少數民族習慣法的角度討論鄉規民約。這些文獻主要討論少數民族習慣法，但在討論過程中對鄉規民約與習慣法并未嚴格區分。如早期日本學者對我國臺灣地區、海南省等地習慣法的研究，以及滿鐵調查組對內蒙古自治區和東北地區民族習慣法的研究。美國學者葛維漢（David Crockett Graham）對西南地區少數民族習慣進行了大量的調研和記錄。20世紀90年代以來，又有加藤美穗子、西村幸次郎、郝瑞（Stevan Harrell）、穆葛樂（Erik Mueggler）、李瑞福（Ralph A.Litzinger）、路易莎·沙因（Louisa Schein）等學者對少數民族地區的習慣法及鄉規民約進行研究。第四，從鄉村治理的角度探討鄉規民約的治理功能。美國學者杜贊奇（Prasenjit Duara）從國家內卷化（state involution）的角度討論了國家權力向鄉村擴張而導致鄉村治理模式的改變；施堅雅（G.William Skinner）、牟復禮（Frederic Mote）討論在“國家—社會”之間相互滲透和能動實踐過程中城鄉連續統一體（urban-rural continuum）的形成以及鄉約的治理功能；裴宜理（Elizabeth J.Perry）討論了在中國革命進程中鄉規民約作為一種文化操控（Cultural Patronage）方式發揮了巨大的作用；日本學者重田德（Shigeta Atsushi）認為傳統鄉村治理模式向“士紳統治”（gentry rule）過渡，士紳主導制定鄉規民約并推動實踐，促使鄉村秩序的形成；戒能通孝、平野義太郎、清水盛光等日本學者則利用滿鐵調查資料研究中國農村社會的基本結構，其中包括作為社會控制方式的鄉規民約。此外，還有愛德華·弗里德曼（Edward Friedman）、蕭鳳霞（Helen Siu）、戴慕珍（Jean C.Oi）以及墨寧（Melanie Manion）等學者對農村社會治理結構的研究也涉及鄉規民約問題。第五，從糾紛解決的角度討論以鄉規民約為主導的解紛模式。美國學者黃宗智（Philip C.C.Huang）討論了清代民事審判中州縣官員與地方鄉紳之間共治的“第三條道路”，在糾紛解決中州縣官員依靠地方鄉紳通過鄉規民約等習慣規范進行調解。羅伯特·C.埃里克森（Robert C.Ellickson）認為在交織密集的群體中，沒有正式的法律仍然可能有秩序，強調了民間自發形成的規范的重要性；王斯福和王銘銘（Stephan Feuchtwang&Wang Mingming）討論了福建省和我國臺灣地區兩地四種基層卡理斯瑪型地方領袖及其運用鄉約（融合宗教規范）等非正式規范解決糾紛的過程。
從國內外研究情況來看，當前學術界對鄉規民約的研究已經達到了一定的廣度和深度，尤其是對傳統鄉規民約的現代遞嬗過程展開了較為全面系統的考察，拓展了鄉規民約的相關基礎理論。然而，值得注意的是，一方面國外學術界對鄉規民約的研究雖有涉及，但并無專門系統的研究，而是在討論傳統法文化及傳統社會秩序等問題時有所涉及，其觀點深受海外漢學研究傳統的影響，也受發達國家社科理論傳統及研究范式之局限。另一方面，國內學術界對鄉規民約的研究已經取得了較為豐富的成果，但無論是早期還是當下的一些研究，學者們的研究旨趣側重于傳統及當代鄉規民約的基礎理論等方面，學理探討多于實證研究，尤其對鄉規民約在鄉村治理中積極作用的類型化研究不夠充分，沒有更為深入地討論鄉規民約積極作用發揮的基礎及相關制約因素，并在此基礎上合理構建鄉規民約積極作用的發揮機制。鑒于此，本文試圖解決的中心問題是：鄉規民約在鄉村治理中具體有哪些積極作用？鄉規民約為什么會有這些積極作用？當前制約鄉規民約積極作用發揮的因素是什么？在法治社會建設背景下如何合理構建鄉規民約積極作用發揮機制？
本文采用以下兩種研究方法：第一，實證研究方法。通過訪談、觀察等方式“深描”（deep-description）鄉規民約作用機制實際運行情況；采用人類學曼徹斯特學派提出的“延伸個案分析方法”，對個案進行深入解讀。本文對不同區域的鄉規民約及其作用機制進行比較分析，試圖從中探索出當前中國各區域鄉規民約在鄉村治理中作用的個性與共性。第二，規范分析法。本文結合實證調查經驗對當前鄉規民約制度進行規范分析，從法律制度頂層設計和實際操作層面提出更好的發揮作用的建議。
2015年9月至2016年6月，筆者先后6次展開調研，調研地區包括北京、浙江、廣西、貴州、甘肅、湖南、湖北等省市區，入駐調研的行政村共計45個。所收集的相關研究資料基本上涵括了中國東南西北中五個區域，既包括發達地區如北京、浙江等省份，也涵蓋了西部欠發達地區如貴州、云南、甘肅等省份，還有中部地區如湖南等省份。因此，本文所選取的研究樣本比較具有代表性，能夠在不同區域之間進行樣本比較研究，獲得更為全面的認識。
本文就鄉規民約在鄉村治理中的積極作用、鄉規民約在鄉村治理中發揮積極作用的原因、鄉規民約在鄉村治理中發揮積極作用的障礙、鄉規民約在鄉村治理中進一步發揮積極作用的建議進行探討，以促進學界對鄉規民約問題的深入討論。
二、鄉規民約在鄉村治理中的積極作用
鄉規民約產生于鄉村社會之中，在村民日常生活邏輯中形成、生長，具有內生性，是不同于國家法律的社會規范，在鄉村治理中有其獨立發揮作用的空間。與此同時，由于國家與社會之間的互動性，鄉規民約是在國家法律指導下制定并實施的，并不完全獨立于國家法律，在一定程度上其與國家法律調整鄉村秩序的目標是一致的，能夠很好地促進鄉村社會秩序的構建。正因為如此，鄉規民約在鄉村治理中既有積極作用，也有消極作用；當下應該大力發揮其積極作用，防范其消極作用。
總體而言，鄉規民約在鄉村治理中的積極作用主要體現在政治、經濟、文化、社會及生態等領域，較為全面的調整鄉村社會關系，促進鄉村經濟社會發展，提高農民生活水平。
（一）保障基層民主
鄉規民約是實現村民自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的依據，也是對《村民委員會組織法》的具體落實。根據現行法律的規定，村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。村民自治制度的核心內容是，村莊自治應該遵循“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。其中，“民主選舉”要求廣大村民通過無記名投票的方式進行直接選舉，保障農民在選舉上的自主權；“民主決策”要求在涉及村民利益的重大事項上村委會與村民共同商議決策，按照少數服從多數原則由全體村民對村務進行民主決策；“民主管理”要求村民直接參與和管理村莊事務，對村莊日常事務進行管理；“民主監督”要求實行村務公開，賦予村民監督權和知情權，監督村委會及村干部的行為。根據這一制度要求，一些地區的鄉規民約對基層民主的保障進行規定，內容包括村委選舉、村務管理、村務公開等方面，切實保障基層民主制度。
通過調查發現，許多鄉規民約對村級選舉極為重視，尤其是對村級組織成員候選人或自薦人的資格進行嚴格的限定。例如，浙江省慈溪市附海鎮海晏廟村《村規民約》第六章就是對“民主參與”方面的規定：第27條要求村民“積極參與村級民主管理，珍惜自身民主權利，堅持從本村公益事業發展和全體村民共同利益出發，認真提建議、作決策、選干部”；第28條要求“嚴格遵守村級組織換屆選舉紀律，自覺抵制拉票賄選等違法違紀行為，不以個人關系親疏、感情好惡、利益輕重為標準進行推薦和選舉”；第29條則規定了“不能確定為村級組織成員候選人或自薦人”和“不宜確定為村級組織成員候選人或自薦人”的各種情形。前者的情形包括：被判處刑罰或者刑滿釋放、緩刑期滿未滿5年的；違反計劃生育未處理或者受處理后未滿5年的；涉黑涉惡受處理未滿3年的；受到黨紀處分尚未超過所受紀律處分有關任職限制期限的；等等。后者的情形包括：煽動群眾鬧事、擾亂公共秩序的；有嚴重違法用地、違章建房行為拒不整改的；長期外出不能正常履行職務的；有辭職承諾情形的；黨員積分制考評中被評定為不合格黨員的；道德品質低劣，在群眾戶影響較壞的；拖欠集體款項沒有歸還的。前者如果當選，則當選無效；后者如果當選，本人則應當主動辭職。浙江省慶元縣黃田鎮《黃源底村村規民約》第10條規定：“嚴格遵守村級組織換屆選舉紀律，自覺抵制拉票賄選等違法違紀行為。”
還有一些鄉村在鄉規民約中規定村委會、村民代表會的產生方法和相應職責，村民和村委會一起共同管理村莊事務，村務公開，接受村民的監督，這也是保障基層民主的重要舉措。例如北京市房山區長溝鎮墳莊村《村規民約》第二章就是關于“村委會和村民代表大會工作職能”的規定，如第9條規定“村委會每月召開一次例會，做到工作有計劃、有布置、有檢查、有落實、有記錄；半年向村民匯報一次工作，發現問題及時解決”；第13條規定了村民代表會的五項職責。
從調查的情況來看，并不是所有被調查村的鄉規民約中都有關于保障農村基層民主的相關規定，大部分被調查村都沒有相關的規定，僅有極少數被調查村對村級選舉、村莊管理、村務公開等涉及基層民主實踐方面有所規定。這些對基層民主有具體規定的村大多集中于經濟較為發達的地區，如廣東佛山、浙江寧波以及北京房山等地；而在貴州、云南、甘肅、湖南等地的鄉規民約中鮮有這方面的規定。
（二）管理公共事務
農村的公共事務、公益設施不僅需要國家、政府支持，也需要村民參與。各地根據本村實際情況，通過鄉規民約對計劃生育、教育、村落設施、防火、交通、道路等事務進行管理、保護和規范，保障農村公共事務產品的有效提供，提高鄉村社會管理水平。
在計劃生育方面，幾乎所有的鄉規民約都對計劃生育政策進行了約定，對違反了計劃生育的村民實施一定的處罰。如2015年4月8日貴州省錦屏縣華寨村村民代表會議專門修訂通過了《華寨村計劃生育基層群眾自治章程》，對有關計劃生育的機構、要求、獎勵等進行規范。
一些村規民約在教育上對村民子女給予適當的資助。例如，浙江省慈溪市附海鎮海晏廟村《村規民約》第31條規定：“對本村戶籍學生實行‘優秀人才’獎勵，其中考入并就讀慈溪中學、鎮海中學的一次性獎勵1800元；考入并就讀清華大學、北京大學全日制本科的獎勵28000元；考入并就讀除清華、北大以外‘985’、‘211’高校全日制本科的獎勵8000元；考入并就讀‘985’、‘211’高校的全日制研究生獎勵8000元。”貴州省錦屏縣《瑤白村義務教育村規民約》第10條規定：“為促進本村委會小孩的學習積極性，對成績優異的進行獎勵。高中考大學考上一本以上的獎勵800元，考上二本的獎勵600元。”
鄉村傳統村落、古民居、歷史文化名村、民族文化村寨、世界文化遺產等為鄉村重要的人文資源，一些鄉村也通過鄉規民約對此類資源進行管理、保護和利用。例如，貴州省錦屏縣文斗苗寨通過村規民約對村落文化遺產進行保護，《文斗村村規民約》第17條就明確規定：“加強對村寨古物的保護，凡損壞古井、古樹、古碑、寨門、亭閣等公共財產，除承擔修復費用外，罰違約金500—1000元?！蔽亩反暹€制定了《文斗村落保護管理辦法》，草案正在征求村民意見。
鄉村道路為鄉村的重要基礎設施，同樣也是鄉規民約調整的范圍，如福建省泉州市梅莊村村規民約對鄉村道路的建設及維護作出了詳細的規定。貴州省錦屏縣《文斗村村規民約》則明確要求村民提高水陸交通安全意識，對于乘坐“三無”船舶、“三無”車輛的按照村規民約的有關規定進行處理。
消防安全也是鄉規民約調整的重要內容，如貴州省錦屏縣瑤白村專門制定《瑤白村防火公約》，規定了村民在消防中的責任和義務等內容，如第2條規定：“村內防火線內不準任何人擠占或堆放雜物，家中做到水滿缸，人走火滅，人離電關，配備有能上屋梁的樓梯一部?！?/p>
（三）分配保護資產
農村集體資產是指歸鄉（鎮）、村集體全體成員（社員）集體所有的資源性資產、非資源性資產，具體包括集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源；集體所有的流動資產、長期資產、固定資產、無形資產和其他資產。農村集體資產是鄉村賴以生存的物質基礎，許多鄉規民約對集體資產的分配及保護進行了較為詳細的規定，村民可依據村規民約對集體資產的分配及保護狀況進行監督。集體經濟組織或者村民委員會、村民小組應當依照村規民約向本集體成員公布集體財產的狀況。
從鄉規民約的具體規定來看，首先涉及對集體資產的保護和管理。北京市房山區墳莊村村規民約規定，任何單位和個人都不得侵犯集體資產所有權，任何單位和個人不得侵犯，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞村集體所有財產。福建泉州黃田村專門制定土地管理方面的村規民約，對村集體所有的宅基地、自留地和自留山進行全方位的管理。貴州省錦屏縣《文斗村村規民約》規定，村民應當關心村集體土地、山林和集體水域，對破壞集體土地、水域的行為要敢于檢舉揭發，對破壞集體土地、山林、水域的交違約金500至5000元；村民要樹立勤勞致富的觀念，積極種好管好本戶責任田和責任山，不能讓其丟蕪，對摞蕪的每年每畝交違約金500元。
鄉規民約還涉及對集體資產的分配和管理。貴州省錦屏縣《瑤白村村規民約》第7條第2款規定，農村宅基地實行村級統一管理審查制度，需要申請建房的村民或外來人，須向被占地的村民小組和村民委員會提出用地申請，否則按非法占地予以交違約罰金200元，并責令其向村民委員會補辦有關占地手續；對于承包村集體土地的，按其經營種類收益，每年收取承包方10%的提成作為村委管理費用。一些地區的村規民約還對土地征收補償費等費用的分配方案進行了規定，集體經濟組織成員可依照村規民約分配相應的財產性利益。
（四）保護利用資源
農村自然資源包括土地資源、氣候資源、水資源、生物資源、礦產資源等，對人類的生存和發展具有重要意義，也是鄉村存在的物質基礎，對農業產業結構起著基礎性的作用。調查中發現，許多鄉村通過鄉規民約保護土地資源、森林資源、草原資源、水資源、動植物資源，促進鄉村社會的可持續發展。
從調查的情況來看，鄉規民約對資源進行保護和利用、調整鄉村發展與資源利用之間的關系，主要有如下六方面。第一，通過鄉規民約保護水土資源，防止水土流失。廣西武鳴縣府城鎮村規民約中有“植樹綠化，防止水土流失，禁止未經批準隨意開山、取石、挖砂”等相關規定。福建省龍巖市長汀縣河田鎮在20世紀八、九十年代通過村規民約治理水土流失，當地農村在村規民約中均有保持水土的相關規定，如“砍伐1根樹枝罰款0.5元，砍伐超過5株的加重處罰，除罰款外還要處殺豬一頭、放電影一部”；長汀縣策武鎮南坑村也規定“誰上山打枝砍柴被發現，就要殺家里最肥的一頭豬，分給全村人吃”。正是通過這些鄉規民約的調整，水土流失得到了有效的治理。第二，通過鄉規民約保護基本農田。如福建省泉州市涂嶺鎮黃田村村規民約規定“全村村民都有保護基本農田的義務，不得破壞或者擅自改變基本農田保護區的保護標志；禁止閑置、荒蕪基本農田；禁止在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動；禁止占用基本農田發展林果業和挖搪養魚。并有權檢舉、控告侵占、破壞基本農田的行為。”湖南臨湘五里鄉水畈村村規民約規定“基本農田承包責任人必須嚴格遵循基本農田保護‘五個不準’”。第三，通過村規民約進行封山育林、森林防火。一些林區往往通過鄉規民約對林業資源進行保護，防止森林火災。如貴州省錦屏縣《華寨村規民約》第四部分第1條規定：“一旦村內房屋、山林發生火警、火災，全體村民必須積極參與撲救，影響或阻礙撲救工作的給予通報批評教育，情節嚴重的交上級有關部門處理”；第四部分第6條又規定：“做好山林火災的預防工作，不得隨意煉山、燒田埂。凡引起山林火警、火災的，除承擔民事、刑事責任外，另自愿承擔違約金100元、200元。”第四，通過鄉規民約對特定樹木進行保護。如貴州黔東南地區的文斗、華寨、瑤白等村都在村規民約中對古樹進行保護。第五，保護鄉村飲用水水源，保護公用排水和再生水設施。如貴州錦屏《瑤白村村規民約》規定“凡在我轄區內有人畜飲水和種有農作物的地方，嚴禁任何人在此范圍內洗金子、鋅化等，每發現一次，除賠償損失外，每次每人交違約罰金1000元”。第六，保護野生動物植物資源。不少村寨通過鄉規民約對鳥類、魚類等資源進行保護。
下面的案例表明了鄉規民約在保護森林資源、防止森林火災方面的作用：
[案例一]
2014年4月的一天，年近60歲的姜田秀在上午9點左右燒田邊的草時發生了火災，燒了將近3畝的山。第二天，文斗村按照當時的村規民約進行了處理：（1）罰款150元；（2）救火的人每人補助20元，共23人460元。她馬上就兌現了。
（五）保護環境衛生
農村環境是指以農村居民為中心的鄉村范圍內各種天然的和經過改造的自然因素的總和，它是鄉村居民生活和發展的基本條件。農村環境衛生關系到農民生活質量、農村生產力發展、農村經濟促進、農村社會發展和穩定的大局，對提高農村生產生活水平具有重要意義。
鄉規民約在農村衛生、環境保護、農業廢棄物處理與利用、畜禽養殖污染防治等方面具有積極作用。許多鄉村為了改善村容村貌，保持鄉村環境衛生，往往在村規民約中加以規定，全體村民通過后即作為日常行為規范。如浙江慈溪附海鎮海晏廟村《村規民約》第20條規定：“共同維護村莊整潔，認真做好包衛生、包綠化、包秩序‘門前三包’；提倡實行垃圾源頭分類、定點投放，嚴禁向河道、溝渠、公共場所傾倒垃圾、排放污水，禁止在道路、綠化帶內及停車場等公共場所堆放各類垃圾和雜物，無條件拆除亂搭亂建，做到清潔美觀。家禽家畜必須實行圈養，嚴禁亂扔亂丟?。ㄋ溃┬笄??！睆V西金秀《上石井村規民約》則有條文專門就水井衛生作出規定：“14、維護吃水水井衛生，不準在井邊洗衣物、米、菜等，嚴禁將污水、污物倒進水井及水井排水溝內，違者每次罰款1元?！?/p>
此外，還有一些地區通過村規民約對村鎮規劃和建設進行維護，從總體上維護鄉村環境。如廣西公朗屯《村規民約》規定“共同遵守村莊整體規劃，生產生活設施建設要先報批，嚴禁未批先建、少批多建”；又如“制定村莊規劃，村民建房應服從村屯建設規劃，經村委會和上級有關部門批準，統一安排，不得擅自動工，不得違反規劃或損害四鄰利益”等。
（六）促進團結互助
村莊是一個共同體，是農民個體賴以生存的基本單元。盡管隨著城鎮化進程的加快，村莊共同體傳統的“熟人社會”出現了一定的變化，但是村莊作為村民共同生活單元的基本特質沒有改變。因此，一些鄉規民約規定有村民團結互助方面的相關內容，倡導村民之間團結友愛、相互幫助，共同維護村莊共同體。
從調查情況來看，鄉規民約促進團結互助主要表現在鄰里關系方面。在鄰里關系上，鄉規民約鼓勵“村民之間要互尊、互愛、互助，和睦相處，建立良好的鄰里關系”，在遇到糾紛時應該“本著團結友愛的原則平等協商解決”。
一些少數民族地區的鄉規民約中還有加強民族團結方面的規定，如廣西金秀《大瑤山團結公約》就是以傳統石牌習慣法的方式確認民族團結、促進民族互助。甘肅省臨夏縣達沙村村規民約具有促進民族團結、維護宗教和睦的積極作用?！哆_沙村村規民約》第3條規定：“團結友愛，相互尊重，相互理解，相互幫助，和睦相處，不打架斗毆，不誹謗他人，不造謠惑眾，不撥弄是非，不仗勢欺人，建立良好的鄰里關系?！痹诋數卮甯刹康拈L期努力下，回、漢兩族村民間也從最初的不理解、不信任逐漸開始互相理解，彼此信任，促進了民族團結。
（七）推進移風易俗
根據《村民委員會組織法》的相關規定，村規民約、鄉規民約不得違反國家法律，同時也應尊重當地的村風民俗，不能完全脫離既有的習慣法存在。一般而言，具有成文形式的鄉規民約是對習慣的“雙重制度化”。制度化后的鄉規民約不僅繼續確認、保障傳統社會的固有習慣法，同時也銜接國家法律，體現國家在村莊治理中的基本要求。故而當代鄉規民約是國家制定法與習慣法兩者相互融合的結果，需要在國家權力與村民自治之間尋求平衡，既確保國家對鄉村治理的控制，又確保鄉村治理的自治性。正是由于鄉規民約所具備的這種特性，鄉村治理中通過鄉規民約改變陳舊風俗習慣、推進移風易俗也就成為可能。
隨著社會的發展，固有風俗習慣中有一些是不合時宜的，甚至是違反國家法律的，實踐中應該予以改變或摒棄。從調查的情況來看，舊的風俗習慣是否應該改變，一般以村民實際需求為衡量標準，很少直接以國家法律作為標準。如貴州錦屏黃門村傳統風俗習慣是，白喜以放煙花爆竹多少來衡量情分的深淺，因而出現攀比現象，造成了極大的浪費和不良風氣，給村民也造成了極大的經濟負擔，因此村民就通過村規民約的方式加以限制。《黃門村移風易俗關于紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹規定》對紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹進行了明確的規定：“白喜在本家主持法事，整個過程僅允許燃放10000響小炮、二箱花炮，抬官（棺）材在街道上主持生平大會或法事吊念等不許放炮，若違規每例罰款300元。允許房族和親戚在禁止處外燃放煙竹，規定超越范圍，即東書平嶺岔（高健屋），西過悶得協，南超盤太丫（明昌屋），北越平馬岔路（孝光屋）。自然村寨也要距寨居集中點200米后，才能燃放一些鞭炮。大寨內的墓地處只許放4000響小炮和二箱花炮，越過燃放數量則罰款主人300元一起?！辟F州錦屏瑤白村也對紅白喜事設宴辦酒進行規定，如規定“結婚時男方向女方家獻豬肉統一規定208斤，其中不包括母舅家、回娘頭以及房族條肉部分……結婚時，男方獻給母舅的財禮統一規定為800元，不準舅家回禮”等。貴州錦屏華寨村為節約村民辦酒成本以及耽誤街坊鄰居幫忙時間，對辦酒席進行規定：“進屋、結婚、嫁娶，打三招等，酒席規定一天；白事暫不規定；違者罰款2000元。”這些內容共同反映出鄉規民約在推進移風易俗方面的作用。通過改變固有風俗，逐漸又會形成新的風俗習慣，從這個意義上來說鄉規民約促進了習慣法的生長。下面的案例反映通過鄉規民約推進移風易俗的過程及效果。
[案例二]
2012年5月左右，我們一個老村干部90多歲高齡的母親去世，當時他思想還沒有轉過來，違反關于改革陳規陋習方面的規定兩條，一條是孝服只能是直系親屬穿，他是滿堂孝；一條是辦完孝事后不能走親戚，他走了。每條罰款400元，共800元。他是公約頒布后第一個違反的。通過他的房長去做思想工作；再找這個總管去給他做工作；最后村委會領導又去做思想工作，把這個公約的重要性及反面影響給他講。最后，一個禮拜內他接受處罰履行了。
（八）傳承良善文化
中華民族具有講仁崇義、愛國愛鄉、尊老愛幼、家庭和諧、友鄰和睦、誠實守信、勤勞節儉等傳統美德，鄉規民約倡導良好的社會風氣、傳承良善文化、促進傳統美德在鄉村的繼承和弘揚。如廣西金秀《大嶺村村規民約》第1條即為有關道德風貌、文明禮貌的總體要求：“講文明、講禮貌，對人態度和氣，不打人，不罵人，不講粗口話，培養良好的社會風氣?！?/p>
許多鄉規民約強調村民之間以禮相待、和諧共處。如貴州錦屏《文斗村規民約》第2條規定：“以禮相待和諧共處。村民之間及村民與來客之間以禮相待，與人為善，與人為伴，凡家庭內部及鄰里之間因生產生活產生矛盾處理不當，引發謾罵、爭吵、打架行為，同時由此引發矛盾糾紛的家庭承擔相關的費用，寫悔過書10份張貼。”第4條又規定：“堅持履行節約，反對浪費。提倡婚喪嫁娶一切從簡，反對浪費，提倡厚養薄葬；樹立尊敬長者、孝順老人之風。有不贍養老人、虐待老人者作公開批評，責令改正，并交違約金50—200元?！?/p>
不少鄉規民約特別規定孝敬老人。如與上述貴州錦屏《文斗村規民約》第4條規定類似，浙江省慶元縣黃田鎮《臺湖村村規民約》第1條明確規定：“嚴禁虐待老人，違者向老人當面賠禮道歉，通報全村，情節嚴重的上報司法機關依法懲辦。”
此外，有的鄉規民約規定了尊重民族傳統的規范。如廣西金秀《六巷村石牌公約》第22條規定：“按本民族傳統，不得安放墳在村背，違者按本村石牌處理。”貴州錦屏華寨《村民自治合約》第6條規定：“后龍山已于2008年收歸為華寨一二組集體山林，為培植地方風水，佑我華寨萬古常青，此山永為公山，子孫萬代不能分到戶頭，世代培護，保持茂盛，嚴禁砍伐山上樹木，違者自愿承擔違約金300—500元。”
（九）維護鄉村治安
鄉村社會治安與農民權益保障、農村社會秩序穩定、農村社會經濟進步與發展息息相關。治安與教化一直都是傳統村落組織的基本功能，傳統治安管理觀念主要是一種“消極求安”式的治理邏輯，注重對基層社會進行嚴格的控制，而不是主動地預防打擊違法犯罪活動。在今天的鄉村治理中，治安更多的是以一種積極主動的方式進行，以“網格化管理、組團式服務”的方式內外兼顧地進行治安管理。
從調查的情況來看，被調查的村寨全部都在村規民約中規定了“社會治安”事項，盡管有些不是以專門章節加以規定，但是基本上都涵蓋了村莊日常社會治安的方方面面。值得注意的是，一些地區關于社會治安的條款中，還附帶有懲罰性條款，對于違反治安的行為進行處罰。鄉規民約對社會治安問題規定的內容包括社會治安綜合治理、禁止“黃賭毒”、禁止小偷小摸、禁止打架斗毆、禁止酗酒鬧事、舉報違法犯罪活動、管理流動人口、幫教刑釋人員與社區服刑人員等。如浙江慈溪附海鎮海晏廟村《村規民約》第24條規定：“主動做好平安宣傳，村民之間、家庭成員之間要互相提醒幫助、教育監督，不沾‘黃毒賭’，不參加邪教組織，不參與傳銷活動，嚴防發生火災、生產、交通、溺水等安全事故。發現‘六合彩’、聚眾賭博、涉毒行為、邪教組織等一切違法違規行為，村民有義務及時舉報?！庇秩?，貴州錦屏文斗村《村規民約》第30條規定：“嚴禁偷摸扒竊。凡偷摩托車、自行車、偷牛盜馬、家畜家禽等，除移交上級按相關法律處罰外和賠償失主損失外，同時應向村委會交違約金1000—3000元。”再如，廣西金秀《下古陳村村規民約》第3條規定：“山上野蜜蜂、地龍蜂、干柴、號地等，誰先插有草標，歸誰所有，他人要，以盜竊和強搶論處?！睆V西金秀《長垌鄉三角屯村民公約》第11條規定：“互相通奸、發生不正當的兩性關系，破壞他人家庭團結，罰款三個四十（指40斤米，40斤酒，40斤豬肉），男女同等處罰，給全隊吃教育酒?！毕旅娴臋z討書反映出鄉規民約對違約電魚行為的處理。
檢討書
我是番化鄉興勤村五組村民周規松，51歲，今天到瑤白村區域內用電器捕魚違反了瑤白村村規民約，第五條，愿接受罰款500元（大寫伍佰元整）
此據
周規松
2011年7月13號
還有一些村維護社會治安不是采取正式成文形式的村規民約，而是采取不成文的規范形式。例如，浙江慈溪蔣村義務夜防隊沒有專門議定詳細的、系統的類似章程式的規約，規范簡單，僅僅形成了包括組織規范、活動規范和經費規范等主要幾個方面；義務夜防隊規約為非成文的規范，沒有通過文字形式張榜公布；義務夜防隊規約主要依靠村民的內心認同、自覺遵行而發揮作用，缺乏具體的效力保障手段。但是，蔣村義務夜防隊規約在規范義務夜防隊活動進而保障村民財產權益、維持村莊秩序等方面發揮了積極作用。
（十）解決民間糾紛
鄉規民約在調處村民矛盾、解決民間糾紛方面具有積極的作用。鄉規民約作為自治性規范，在解決糾紛時并沒有國家強制力為后盾，大多時候所依賴的是村莊內部的輿論壓力或社區的強制力，依靠的是習慣法的力量。但是在當前鄉村治理中鄉規民約解決民間糾紛具有明顯的效力，甚至比國家法律更為有效。
鄉規民約解決的民間糾紛主要發生于村落共同體內部，大多是村民間的諸如鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛等日常生活糾紛。如浙江慈溪附海鎮海晏廟村《村規民約》第二章、第三章詳細規定了村民在婚姻家庭和鄰里關系方面的權利和義務，以及在產生糾紛之后的解決辦法，“提倡用協商辦法解決各種矛盾糾紛，協商不成功的，可申請到村、鎮調委會調解，也可依法向人民法院起訴。依法理性表達利益訴求，不得無理信訪、越級信訪和集體上訪，不得鬧事滋事、擾亂社會秩序?！?/p>
鄉規民約規定的糾紛解決方式主要為村民自行協商、村委會調解、行政機關調解以及法院訴訟等，其中又以“調解”為最主要的解決糾紛方式。如貴州錦屏《瑤白村村規民約》規定“當事人可向村民委提出申訴，按情節輕重公開、公平、公正進行調處”；又如貴州錦屏文斗村《村規民約》規定“全村推行人民調解、治保處理糾紛制度，由村民委推選調解主任，負責組織協調處理村內糾紛，協助村、組治理地方”。再如廣西金秀長垌鄉《三角屯村民公約》第17條規定：“凡處理違約人員，需要召開群眾會議的，每個村民都應參加，如有不來參加會議和背后議論的，給予罰款50元?！?/p>
在執行方面，如果是村委會解決糾紛并作出相應的處理結果，一般都會由村委會執行，執行的方式有多種。如廣西金秀金秀鎮《林香屯村民公約》第17條規定：“為維護本村規民約的嚴肅性，設立村規民約監督小組，成員由村民推選，負責對村民遵守村規民約進行監督，并將村民違反事項提交村民大會或戶主會議討論處罰決定。”貴州錦屏華寨“以歌勸和”、貴州錦屏瑤白村則成立村護約隊執行。下面案例反映了鄉規民約的“以歌勸和”執行方式，這種執行方式符合當地農村風俗習慣，因而能夠比較順利地執行。
[案例三]
2002年3、4月份，當時是組長的董春澤，40歲左右，他跟他老婆吵架，我們是一人5毛錢，11、12人，5、6塊錢買炮去他家叫他請客。他搞臘肉、搞一桌給我們吃。吃的時候我們講家庭以和為貴，吵架也不好聽，你社會上也不好聽；你吃一餐當時也上百，你經濟上也吃虧。這樣，他們夫妻和好了。
總之，根據鄉規民約處理民間糾紛，充分發揮鄉規民約在解決鄉村社會矛盾中的作用，這有利于農村生產、生活爭端的解決，恢復鄉村社會秩序，實現農村社會的和諧發展。
以上所論主要是鄉規民約在鄉村治理中的積極作用。同時，我們也應該看到，鄉規民約在社會治理中難免會存在一些消極作用，甚至出現違反國家法律的內容。從調查的情況來看，當前鄉規民約在鄉村治理中的消極作用主要表現為以下四個方面。
第一，有的鄉規民約違反國家法律，侵犯村民財產權、人身權等合法權益。如在土地征用補償費分配的時候，一些村寨的鄉規民約限制外嫁女、入贅婿、離婚戶的土地權益，對其少補或不補相應的土地補償費用。在宅基地分配或翻建的時候，限制村民的翻建權利。如北京房山區長溝鎮《墳莊村村規民約》第61條規定：“具有下列條件之一的不批翻建手續：（1）男到女家落戶，或女到男家落戶一方有房的戶；（2）出賣或出租住房的戶；（3）子女未滿18周歲的戶；（4）違反計劃生育的戶；（5）應征青年拒服兵役的戶?！痹偃缳F州錦屏《瑤白村衛生公約》第6條規定：“各村民喂養的狗，必須圈養；如發現浪放的情況，監督小組實行毒打。”還有一些村規民約強制性要求村民承擔某種義務，否則就會剝奪或限制其合法財產權益。
第二，有的鄉規民約實施方式簡單、粗暴，處罰規范違法。有的鄉規民約對違反鄉規民約行為的處理方式簡單、粗暴，如限制違反鄉規民約村民的其他正當權益，如不辦理蓋章手續等。有的鄉規民約規定了罰款條款，這違反了國家法律的規定。有些鄉規民約中，罰款的金額小到幾元幾十元，大到幾千元上萬元，有的甚至還規定村委會有沒收違法財產的權限。這超越了村民自治的范圍，違反了國家法律。鄉規民約屬自治“合約”，不能設定罰款；規定數額較小的違約金是合理的；但是如果鄉規民約規定的違約金數額較高，并且賦予村民委員會等組織較大處罰權限則同樣有可能會侵害到村民的正當權益。
第三，鄉規民約在促進鄉村經濟發展方面的作用較為薄弱。許多鄉規民約主要規范社會治安、計劃生育、公益事業建設、護林防火、糾紛解決等事宜，對農民致富、產業發展、集體經濟發展、專業合作社發展等較少列入鄉規民約調整范疇，鄉規民約在鄉村經濟發展、農民收入增加方面的作用需要進一步加強。
第四，有些鄉規民約制定過程缺乏經過全體村民或者村民代表的廣泛討論，僅由少數村干部商量決定；有的鄉規民約僅僅依照范本簡單照搬照抄，針對性不強，與村民的生產、生活關系不大；有的鄉規民約成為宗族力量、宗派勢力的工具，成為為部分村民服務的規約。這些因素都制約了鄉規民約在社會治理中積極作用的發揮。
三、鄉規民約在鄉村治理中發揮積極作用的原因
鄉規民約在鄉村政治、經濟、文化、生態等方面的治理中具有重要的積極作用，這與國家法律的確認、社會環境的支持分不開，也與鄉村固有的自治傳統的發揚、村民集體認同心理的支撐密切相關；同時，能人治村使鄉規民約有了制定和實施的人員保障，而鄉規民約的變革調適使鄉規民約能夠適應社會發展，積極發揮其在鄉村治理中的作用。
（一）國家法律的確認
我國《憲法》、《村民委員會組織法》等法律、法規對鄉規民約給予了認可和支持，賦予鄉規民約必要的發展空間，為鄉規民約作用的發揮提供了法律依據。我國《憲法》第24條規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設?！贝颂帯笆貏t、公約”即包括了鄉規民約、村規民約?！稇椃ā返?11條規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！稇椃ā穼⒋迕裎瘑T會定性為基層群眾性自治組織，賦予農村社區的自治權，鄉規民約、村規民約即為自治規范。
《村民委員會組織法》對我國《憲法》中的相關條款進一步細化，賦予村民會議制定修改村規民約的權力，同時要求村規民約不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村委會、駐在農村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員均應遵守有關村規民約。
與此同時，國家也通過地方性法規、地方政府規章對鄉規民約、村規民約進行確認、要求和規范，涉及鄉村治理的政治、經濟、社會、文化諸領域，包括村民自治、農村治安、農村自然資源保護與利用、農村環境保護、農村公共事務、農民權益保護、農村糾紛解決等方面，較為全面地調整鄉村社會關系。
國家法律、法規對鄉規民約、村規民約的認可和支持，不僅賦予鄉規民約、村規民約正式法源的地位，而且還明確規定鄉規民約、村規民約的基本功能，為鄉規民約在社會治理中發揮積極作用提供了法律依據。
（二）社會環境的支持
鄉村的社會治理與外部客觀環境密切相關，外部環境如政治環境、經濟環境以及社會環境等是鄉規民約發揮積極作用的重要基礎。地方縣鄉政府重視鄉規民約在鄉村治理中的重要地位，為鄉規民約發揮積極作用提供了良好的政治環境和政策支持。如湖南臨湘五里鄉將鄉規民約作為基層治理的重要工作來抓，在2015年已經做到每村都制定有村規民約。再如浙江慶元縣黃田鎮以“范本”的方式推進鄉規民約的制定，實現村規民約在轄區27個村全面覆蓋。
農村經濟的發展為鄉規民約在社會治理中積極作用的發揮提供了基礎。隨著經濟的發展，鄉村集體逐漸累積了一定的財富，如何對這些財富進行公平分配以及合理保護公私財產是一個迫切的問題。通過鄉規民約約定公共財產分配方案和保護個人財產已經成為一些鄉村保護財產的主要形式。農村經濟的發展需要鄉規民約對公私財產提供強有力的保護，這一點得到了村民的廣泛認可。
當前農村社會環境日益復雜，農村社會也出現了一定的分化，不同利益團體之間通過博弈，催生出以鄉規民約為主導的鄉村治理模式。鄉規民約是當前農村社會各階層在村級事務運作過程中表達訴求和平衡各種利益關系的重要方式。在這種社會環境之下，鄉規民約以其符合現代社會法治發展的契約性得到村民的認可和接受，在村莊事務管理中能夠體現民主精神、契約觀念。從這個意義上來說，社會環境為鄉規民約在社會治理中積極作用的發揮提供了支持。
（三）自治傳統的發揚
我國傳統社會有著悠久的自治傳統和自治習慣，鄉規民約在我國社會特別是基層社會的治理中起著廣泛的作用。陜西藍田《呂氏鄉約》是鄉紳帶領村民自發創造，目的是通過鄉約改善鄉俗、敦行教化。王陽明《南贛鄉約》以后，鄉約成為地方政府和國家力推的基層治理政策，通過鄉約推行鄉村自治。明太祖朱元璋頒布的《圣訓六諭》，不僅與《呂氏鄉約》內容基本一致，還成為以后鄉規民約的基本原則。清康熙皇帝也頒布了《圣諭十六條》，成為鄉約宣講的永久內容。“中華民國”時期，傳統鄉約制度得以延續，輔之以保甲制度共同對鄉村展開治理。
新中國成立之后，特別是1958年以后實行人民公社制度、推行政社合一后，鄉村的自治傳統雖受到一定的影響，但并未就此完全中斷。改革開放之后，我國鄉村的自治傳統很快得到恢復和弘揚。在《憲法》規定的基礎上，1987年11月24日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《村民委員會組織法（試行）》，規定我國在農村實行村民自治制度，重新賦予鄉村社會自治權，尊重并延續了鄉村自治傳統與習慣。1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過并于2010年10月28日由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂通過的《村民委員會組織法》，繼續實行村民自治制度，并進一步完善了基層自治制度。
在自治傳統與自治習慣的影響之下，鄉規民約的自治符合村民的心理預期，能夠更好地被村民認同和接受。鄉規民約成為村民自治的重要規范，在鄉村治理的過程中發揮著重要作用，調整著各方面的鄉村社會關系。
（四）集體認同心理的支撐
社會心理學認為，“個體認同”強調個體認同的獨特性、獨一無二性和差異性，而“集體認同”更加注重認同中被諸多個體共享的東西或相似性。受到傳統自治習慣和國家法律政策倡導的影響，鄉村共同體成員在心理上普遍認同和接受村規民約，這為村規民約積極作用的發揮提供了重要心理基礎。首先，集體認同為村規民約的制定提供了心理基礎。在一些自治傳統較為深厚的村莊，村民對村規民約這種自治方式十分認同，會自發地制定村規民約（包括不成文的），并且會積極地參與到村規民約議制過程中。其次，集體認同為村規民約的實施提供了心理基礎。由于村民普遍認同集體議制出的村規民約，因而在實施過程中會普遍遵守這些規范，對違反村規民約的集體成員則會采取輿論譴責或心理強制等方式進行懲罰，這種懲罰方式在以“熟人”為主要關系網絡的鄉村中十分有效，能夠確保村規民約的有效實施。最后，集體認同為村規民約的監督提供了心理基礎。在村規民約的制定實施過程中，村民對其進行有效監督的重要前提就是內心確信和認同村規民約這一規范，認為村規民約是集體成員共同智慧的體現。在調查中發現，村規民約監督較為有效的村莊，基本上是村莊共同體成員對村規民約認同度較高的村莊，村民將村規民約視為與自身利益密切相關的規范。
（五）治村能人的推動
鄉村治理離不開人的作用，“強人治村”、“能人治村”是當前鄉村治理中不得不面對的客觀現實。如果鄉村有一個以村黨支部書記為核心的強有力的領導班子，那么村黨支部、村委會的職能能夠得到切實履行，鄉村事務往往能夠比較高效有序地管理，村民自治就能夠較好地運行，鄉規民約就能夠較好地發揮作用。
從調查的情況來看，在不少鄉村尤其是在社會結構相對較為穩定的村組，鄉村能人對鄉規民約積極作用的發揮起到了至關重要的作用。如湖南臨湘市水畈村村支書吳國華曾是退伍軍人，轉業后在廣州經營幾家大型超市，經濟實力較為雄厚。2012年8月被前任村黨支書邀請回來主持村委會工作，僅僅3年時間就將村民年收入翻了一倍，調查時當地村民向我們一致表達了對其工作的贊揚和肯定之意。正是因為吳國華在村莊中的能人身份，他在村里說的話十分有效，水畈村的村規民約能夠有效實施，違反村規民約的行為也能得到相應的制裁，村規民約在水畈村的治理中發揮了重要的作用。
（六）村規民約的變革調適
隨著社會經濟的發展和城鎮化進程的推進，鄉村社會處于轉型之中，鄉規民約也要根據鄉村社會的發展而革故鼎新，完成自我調適，適應鄉村社會發展之需求。正因為鄉規民約具有這種變革調適的品性，使其具有強大的生命力，不至于因陳舊保守而被社會摒棄。通過調查發現，80%以上被調查村的村規民約近五年都進行了修訂，很少有自制定以來從未修訂的。從內容來看，鄉規民約變革調適的部分一般都體現了村民迫切的現實訴求，也有反映國家和社會發展需要的，還有通過修改違法條款達到法律要求的。例如，針對近年來村里公共衛生較差的現象，湖南臨湘花橋村的村規民約于2015年12月進行了修改，新增加了2條保護環境衛生的相關條款，體現出村民保護鄉村環境衛生的迫切需求。又如，隨著2015年下半年國家計劃生育政策的改變，一些農村地區的鄉規民約也作出了相應的調整。又如，貴州錦屏文斗村村規民約將以前違反村規民約的“罰金”改為“違約金”，變革調適以法律為標準，摒棄違法內容，使鄉規民約符合國家法律規定。正是由于鄉規民約不僵化保守，會根據不同的現實情況進行變革調適，使其更好地體現村民的訴求，反映國家和社會的需要，與國家法律的要求相一致，因而才有可能在鄉村治理中發揮積極作用。
四、鄉規民約在鄉村治理中發揮積極作用的障礙
在調查中發現，鄉村現實中存在的一些因素制約著鄉規民約作用的發揮，成為鄉規民約在鄉村治理中發揮積極作用的障礙，影響著鄉規民約在推進鄉村法治建設中功能的實現。我們需要將鄉規民約置入具體的“社會情境”之中，以整體論來發現事實，從鄉規民約與“社會—文化”場景的整體關聯中確定各種影響因素、障礙因素的具體意義。
（一）鄉村社會結構因素
社會學經典理論認為，社會結構一般是指各種社會個體、群體之間所結成的“社會關系網絡”。對于中國農村社會結構的認識，學術界有多種觀點，其中一種較為經典的描述來自于費孝通先生20世紀30年代的判斷。費孝通先生認為，中國傳統鄉村社會結構是一種“差序格局”，在這種“差序格局”之下，人們之間社會關系的遠近、親疏受到“血緣”及“地緣”的影響。作為血緣關系的延伸和超越，“家族”成為傳統村莊結構的基本單元，士紳成為傳統村莊結構中的重要治理力量。隨著社會革命對中國鄉村的廣泛動員和改造，傳統鄉村結構賴以存在的家族與士紳階層逐漸崩解，取而代之的是黨和國家在鄉村基層的主導性地位。這種治理結構從新中國成立到人民公社化運動，再到改革開放初期的家庭聯產承包責任制，并沒有發生根本性的轉變。21世紀初取消農業稅之后，國家放松了對鄉村的控制，在城鎮化的浪潮席卷之下，鄉村結構發生著劇烈的變化，作為一種松散的基層生產共同體——村組集體——實際上成為鄉村結構的基本單元。
當下鄉規民約作用的發揮即與鄉村社會結構變遷的背景密切相關。通過調查發現，鄉規民約能發揮較大作用的村組往往社會結構較為穩定，這些村組基于歷史傳統、社會環境、宗族觀念以及宗教信仰等紐帶緊密地聯系在一起。鄉規民約發揮作用時所依賴的權威是多元的，既有傳統型權威，又有法理型權威。如果村民違反了鄉規民約，執行起來的抵制力量會比較小。與此同時，在社會結構穩定的村組，鄉規民約侵犯村民權益的現象也較為普遍，村民維權也存在較大的障礙。相反，如果在社會結構松散甚至解體的村莊，鄉規民約發揮作用則較為有限，有些村組雖然制定了村規民約，但一般也是“一紙具文”，實踐中沒有太大作用。即便村委會依照鄉規民約進行了處理，但執行起來的難度要大得多，村民更傾向于通過訴訟等方式來尋求權利救濟。例如，筆者調查的北京房山區長溝鎮的沿村和南甘池村甚至都沒有制定村規民約，村民自治事項一般都采取“一事一議”的方式進行。再如，甘肅東鄉“東塬村的這個‘村規民約’涉及一些村民自治方面的內容，但我們認為還是太過空泛，宣傳口號太多而具體措施太少，沒有什么可操作性，基本上是一個只能貼在墻上的規定罷了”。
鄉村社會結構對鄉規民約作用的發揮有著至關重要的影響，這種結構性因素無法在短期內消除，可能伴隨著社會轉型而一直存在。歐博文曾對《村民委員會組織法》的實施情況進行考察，在“達標型、強制型、失控型、癱瘓型”四種實施模式中，只有“達標型”能夠達到國家的要求，而占有更大比例的則是另外三種實施模式。這三種實施模式主要存在于鄉村結構轉型較為劇烈的地區，村莊治理沒有穩定的結構性環境，因而出現失控甚至癱瘓的狀態。這一分析框架對于我們理解鄉規民約在社會治理中積極作用的發揮機制仍然是有效的。鄉規民約實施“達標”的地區，往往是社會結構較為穩定的鄉村地區，尤其是傳統結構尚未受到巨大沖擊的地區；而鄉村規民約實施“未達標”的地區，往往是社會結構正處于劇烈轉型階段的鄉村，一旦成功完成結構轉型，這些地區鄉規民約實施也將不再出現“結構混亂”。
（二）國家行政權力干預因素
從鄉規民約發展的歷史實踐來看，純粹“民治”的鄉規民約未曾完全實踐過；而且，鄉規民約的“民治”屬性，是建立在“國家—社會”二元關系之上的。在中國“一統多元、政刑傳統”的政治和社會結構中，作為“民治”理論基礎的“國家—社會”二元關系未必貼近中國實際，因此純粹的“民治”理論上也難以自洽。從《南贛鄉約》到晚近的村規民約，“官督民治”、“官輔民治”更符合中國鄉規民約的實踐事實。換言之，中國鄉村治理史上并未出現過真正的“民治”，大多數屬于官方主導下的有限自治，傳統鄉村社會治理中“皇權不下縣”（縣以下實行“自治”）的理論判斷可能值得商榷。
這一局面在今天并未得到根本性的改變。根據我國現行法律規定，基層政權只到鄉（鎮）一級，村以下實行自治。改革開放以來鄉村治理中建構出的這一治理格局被稱之為“鄉政村治”模式。在此模式作用之下，鄉村治理中存在兩種不同的權力，這兩種權力彼此之間相對獨立且沖突不斷：一是鄉（鎮）政府代表國家自上而下行使的行政管理權；二是村委會代表村民自下而上行使的自治權。根據我國現行法律制度，村民自治權是由憲法法律賦予的，村民自治不得違反憲法法律的規定，授予鄉（鎮）行政機關“責令改正”的糾錯權，村委會實際上成為更低一級的“行政機關”。正是由于這種制度設計上的模糊，導致自治權實際上成為行政權主導下的“有限自治”。因此，在鄉村治理實踐中，經常出現國家行政權過度干預鄉規民約制定實施的現象，損害村民自治，背離了村民自治制度設計的初衷。
“鄉政村治”實際上成為“官督民治”、“官輔民治”，沒有形成真正的自治，嚴重制約了鄉規民約在社會治理中積極作用的發揮。如在鄉規民約制定過程中普遍存在的一種現象是，鄉鎮政府往往事先提供鄉規民約范本，導致轄區內各村所制定的鄉規民約基本一致。這種同質化的鄉規民約在現實中效力較差，作用并不明顯。還有一種情況是，村委會在鄉鎮政府指導下，沒有經過村民會議的討論表決（或只經過村民代表大會討論表決）就直接制定出鄉規民約，這實際上也是行政權干預的結果。國家在鄉村治理中實行“假自治，強干預”，不僅違背了村民自治相關法律制度設計的初衷，而且也嚴重影響了鄉規民約在鄉村治理中積極作用的發揮。
（三）鄉規民約制定實施因素
除上述影響因素之外，鄉規民約本身在制定實施過程中存在的問題也會影響其作用的發揮。從整體論角度來看，作為鄉村治理的基本方式，鄉規民約的制定實施必然會受到鄉村社會結構的影響，但同時我們也要看到鄉規民約制定實施過程中的程序性、技術性因素也會影響其作用的發揮。
第一，制定層面。通過調查發現，當前鄉規民約在制定過程中普遍存在的問題有：公開透明度不高，缺乏規范性、程序性和民主性，往往受制于國家行政權力的過度指導，沒有充分體現出基層自治。根據《村民委員會組織法》的規定，村規民約或村民自治章程等由村民會議制定修改。但在現實中，一些村組在制定鄉規民約時，沒有充分動員村民參與，往往由村黨支部、村委會即“兩委”組織村民代表大會討論通過，或者根據鄉鎮“范本”直接擬定。如北京房山區墳莊村《村規民約》的制定過程即是如此。當然，當前農村地區“空心化”也可能會對鄉規民約的制定產生一定的影響。外出打工村民較多的農村，村民會議實際上處于癱瘓狀態，這也為鄉規民約的制定造成了現實障礙。村民會議召集的困難和鄉規民約修訂程序的復雜，使得鄉規民約更新處于滯后狀態，不少農村超過五年未修訂村規民約，導致鄉規民約不能與時俱進，內容陳舊過時，不能適應鄉村新的社會狀況。
第二，內容層面。通過調查發現，目前一些地區鄉規民約的內容或是過于原則、空洞，無法執行，沒有可操作性；或是千村一面，脫離實際，沒有針對性；或成國家法律及政策的翻版或實施細則，脫離農村實際情況，沒有吸收鄉村既有的法治資源和習慣法傳統；或是習慣法的重述，沒有以國家法律為指導，存在違反國家法的內容（典型的如剝奪外嫁女土地權益等）；或為行政命令式，沒有體現村民當家作主、維護村民利益的目的，導致村民沒有參與和遵守的積極性、自覺性；或是內容不具備社會規范的科學性、系統性，缺少公平、公正性，既無責任承擔相關規定，也沒有明確公開的說理、救濟方式和途徑。鄉規民約是鄉村內生性秩序的外在表現，應該反映傳統習慣法中的良善內容。與此同時，鄉規民約又是鄉村治理法治化的重要方式，內容不得與國家法律相違背，因而在內容上應該以國家法律作為標準。從這個意義上來說，鄉規民約應該是連通國家法與習慣法的橋梁，平衡國家法與習慣法沖突的重要途徑。從調查情況來看，不多的村組在制定鄉規民約時能夠準確把握國家法與習慣法之間的平衡關系。在一些經濟較為發達的地區，鄉規民約大多對國家法“細則化”（如北京墳莊村、浙江海晏廟村、福建三合村）；而在一些經濟欠發達的農村，鄉規民約則更傾向于對傳統習慣法的制度化，對國家法內容的表述相對較少（如貴州文斗、貴州瑤白、湖南花橋等村）。
第三，實施層面。通過調查發現，一些村組的鄉規民約在實施過程中往往成了“掛在墻上”的文字，實踐性和效力性不強；基層組織依照鄉規民約對違約的村民進行處理時，村民也會認為處理不公而拒不執行。鄉規民約在實施執行過程中的另一個重要問題就在于，制裁手段和措施違法，例如“罰款”、限制作為村集體成員的合法福利等。這些制裁手段于法無據，無法得到村民的接受和認可，容易引發上訪等社會事件。
鄉規民約之所以在實施過程中出現上述問題，除了鄉規民約在責任承擔與執行方面的規定不明確之外，歸根結底就在于當前鄉規民約的合法性審查機制不健全。如果村民認為鄉規民約對自己處理不公，或者認為侵犯到了自己的合法權益，可能就會涉及對鄉規民約的合法性審查。如果經審查鄉規民約合法，那么可以借助國家權力執行村委會依據鄉規民約所作出的決定；如果經審查發現鄉規民約違法，那么村民應該同樣可以向國家權力尋求保護和救濟。通過合法性審查才能保證鄉規民約在實施中的效力，這也是避免鄉規民約成為“墻上文字”重要方式。然而，現實的情況是，當前合法性審查機制存在較大問題，鄉鎮行政機關雖然具有備案審查權，但缺乏可供操作的具體細則，而且實踐中只備案不審查的情況也較為普遍。國家司法機關對村民委員會或村民委員會成員所作出的違法決定雖有撤銷權，但針對村規民約的合法性審查權則無相關的依據，以至于司法實踐中對涉及鄉規民約的案件多以不屬于受案范圍而裁定駁回。因此，在村民自治權與國家行政權、司法權之間尋求某種平衡關系，是保障鄉規民約得以有效施行的關鍵。
毋庸置疑，鄉規民約在制定、內容及實施方面存在的問題是影響鄉規民約作用發揮的關鍵因素。這些因素共同指向鄉規民約的作用機制，致使鄉規民約在鄉村治理中的積極作用不能充分有效發揮，從而削弱基層群眾自治力量，影響黨和國家對鄉村的控制，增加國家在鄉村的治理成本，阻礙鄉村治理法治化進程。
五、鄉規民約在鄉村治理中進一步發揮積極作用的建議
鄉規民約在鄉村治理中已經發揮了重要的積極作用，但是這一作用就各個農村地區而言并不平衡，有待廣泛發揮、全面發揮。鄉規民約在鄉村治理中進一步發揮積極作用，需要提高認識，也需要完善制度。
（一）提高認識
調查發現，當前鄉規民約在鄉村治理中發揮的積極作用不夠，一個重要的原因就是主觀認識不到位，不少基層政府領導或村組干部存在一些錯誤認識，如“制定村規民約只是為了應付上級檢查”、“村規民約在實踐中沒有多大作用”、“村規民約應該在政府指導下制定”等。事實證明，這些認識直接制約了鄉規民約在鄉村治理中積極作用的發揮。因此，需要充分認識法治國家、法治社會建設中的鄉規民約，全面理解鄉規民約在我國農村發展中的重要地位，以進一步發揮鄉規民約在鄉村治理中的積極作用。
1.鄉規民約是黨和國家治理鄉村經驗教訓的總結。我們黨和國家在治理鄉村時，尤其是隨著革命運動在鄉村社會的深入，并未對傳統鄉約治理模式給予足夠的重視，甚至一度破壞這一治理模式。人民公社化時期“政社不分”，國家權力在鄉村一級鋪陳過寬，不僅遏制了基層民主，而且增加了行政負擔，鄉村基層治理出現效率低下的情況。20世紀80年代，黨和國家在總結新中國成立以來農村治理經驗與教訓的基礎上，創造性地將城市街道居民委員會制度推廣到農村，建立村民委員會基層群眾性自治組織，在農村實行基層群眾自治，從而收縮國家行政權力，減輕了行政負擔。彭真認為，鄉村問題如果都“由派出所去管，靠法院、檢察院去辦，越搞負擔會越重”，因此他在廣泛調研和總結經驗后強調人民群眾要依靠村規民約自己管理自己的事情，充分發揮村委會的作用。從鄉村治理歷史實踐來看，鄉規民約是我們黨和國家在治理農村問題方面經驗教訓的總結，進一步發揮鄉規民約在鄉村治理中積極作用需要充分認識到這一點。
2.鄉規民約是法治國家、法治社會建設的重要內容。黨的十八屆三中全會提出，推進法治中國進程要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。黨的十八屆四中全會公報指出，要提高基層社會治理法治化水平，發揮鄉規民約等社會規范的積極作用，這為法治社會建設指明了方向。當前法治國家、法治政府、法治社會一體建設應該著重突出法治社會建設，而農村地區的法治社會建設無疑是我國法治社會建設的重要組成部分。充分運用鄉規民約調整鄉村社會關系，化解鄉村社會糾紛，培育村民自治能力和法治精神，實現村民自治，發揮鄉規民約在鄉村治理中積極作用，不僅能夠有力地推進農村地區法治社會建設，而且能全方位推進我國法治國家、法治政府、法治社會的一體建設。
3.鄉規民約是“五大發展理念”在鄉村建設中的具體運用。黨的十八屆五中全會指出，實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，培植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念?！拔宕蟀l展理念”在農村地區的落實，離不開鄉規民約的作用。綠色發展理念要求全面節約和高效利用資源，保護環境，防治污染。調查表明，鄉規民約在資源利用和保護、環境衛生保護等方面具有極其重要的作用。村民就資源、環境問題進行集體討論和決議，將綠色發展理念植入其中，能夠切實可行地利用鄉村資源、保護鄉村環境。村民通過鄉規民約的制定、修改、實施，積極參與鄉村的協調發展、創新發展、開放發展，共同規劃鄉村發展的藍圖，共享鄉村發展的成果，全面推進鄉村建設。因此，在鄉村建設發展中，“五大發展理念”能夠通過鄉規民約細化和落實，促進鄉村全方位可持續發展。
4.鄉規民約是治國理政“四個全面”布局的內在要求?！叭娼ǔ尚】瞪鐣?、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”的“四個全面”布局是我們黨在新的歷史時期治國理政的宏大戰略體系，也是治國理政的新思路?！八膫€全面”戰略布局要求全面建成小康社會。全面建成小康社會是經濟、政治、文化、社會、生態文明建設五位一體的全面小康，鄉規民約全面調整農村社會關系，在政治、經濟、文化、社會及生態文明方面都具有重要的積極作用，通過鄉規民約能夠推進農村地區小康社會的建成?！八膫€全面”戰略布局要求全面深化改革。當前農村地區改革已經進入深水區，改革涉及土地制度、民主制度、戶籍制度等多個方面。改革需要依靠人民群眾的智慧，體現人民群眾的利益訴求，基于村民自治的鄉規民約能夠保證村民訴求的實現，也能確保農村地區改革的順利推進?！八膫€全面”戰略布局要求全面推進依法治國。依法治國是落實“四個全面”戰略布局的重要保障。全面推進依法治國不僅要依靠國家法律，而且還要依靠鄉規民約等社會規范，兩者缺一不可，在某些地區鄉規民約甚至比國家法律更加有效。通過鄉規民約統籌國家法律與社會自治規范，進一步實施國家法律，進而推進鄉村法治建設?！八膫€全面”戰略布局要求全面從嚴治黨。從嚴治黨要求抓好農村基層黨組織建設，加強基層反腐力度。一些地區的鄉規民約對村黨支部、村委會“兩委”的工作職責有所規定，通過鄉規民約監督“兩委”工作能有效防治基層腐敗?？傊?，鄉規民約在保障“四個全面”戰略布局在農村地區的全面開展方面具有積極作用。
5.鄉規民約是社會主義新農村建設的重要手段。社會主義新農村建設是指包括農村地區黨的建設、政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設以及環境建設等多個方面在內的全方位系統性建設。鄉規民約能夠發揚基層民主，提高村民參政議政意識和能力，實現村務自我管理、自我服務，增進農村政治建設。鄉規民約在集體資產分配和公私財產保護方面能夠做到公開透明，合理公平，村民根據實際情況共同探索議定符合村情的經濟建設模式，村集體成員參與其中，極大地提高村集體經濟建設水平。鄉規民約在中國歷史上對鄉村建設起到了巨大的文化治理作用，這種文化治理方式在當代新農村建設中也同樣值得借鑒。鄉規民約不僅傳承傳統文化中的有益資源，而且吸收社會主義道德文化和法治文化，促進社會主義新農村文化建設。農村社會建設離不開鄉規民約的作用，通過鄉規民約可以管理社會公共事務、維護社會治安、增進村民團結互助等，構建有機合理運行的農村社會。社會主義新農村建設的一個重要內容就是美麗鄉村建設，鄉規民約對鄉村資源保護和環境建設具有十分重要的作用，通過鄉規民約能夠更好地保護環境，建設美麗鄉村。
6.鄉規民約是推進城鄉一體化建設的重要途徑。城鄉一體化需要城鄉在經濟、政治、法治、文化、社會等方面一體化。隨著城鄉一體化進程的不斷加快，我國城鄉之間的差距越來越小，但是農村地域廣闊，發展程度相對較低且不平衡，城鄉一體化建設仍然面臨著艱巨的任務。發揮鄉規民約在鄉村治理中的積極作用，通過鄉規民約調整鄉村社會關系、明確村民權利義務、規范村民行為，不斷提高農村經濟社會發展水平，不斷提高村民生活水平，不斷消除城鄉壁壘，使城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合、互為資源，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態、空間、政策（制度）上的協調發展。
7.鄉規民約是國家法律在鄉村實施的重要載體。在大國法治背景下，我國東中西部地區法治基礎存在較大差異，國家法律在鄉村社會的實施可能會面臨許多困難，現代法律與鄉村傳統文化和內生性規范會發生一定的沖突，因而需要緊密結合鄉村社會的實際情況進行法治建設。農村自治是國家法框架下的自治，鄉規民約必須符合國家法律的相關規定。鄉規民約在制定過程中可以國家法律為基本參照，將法治的基本精神、價值理念、規范要求等融入鄉規民約之中，結合村情社情，制定出既符合國家法律又符合鄉村實際的規約，對國家法律進行細化處理，并彌補國家法律的不足，保障國家法律在鄉村社會的全面實施。與此同時，國家法的制定實施也應以鄉規民約為基礎，充分考慮到鄉規民約調整社會關系的功能，將鄉規民約作為國家法律的重要基礎和來源。
8.鄉規民約是傳統鄉約制度的當代延續。自明文記載的《呂氏鄉約》以降，中國基層社會治理就以鄉規民約為主要形式，由此積累了豐富的基層社會治理經驗。傳統鄉約提倡的“德業相勸，過失相規，禮俗相交，患難相恤”等基本價值理念，以及“整體性鄉治”或“系統性鄉治”的基本架構，對傳統中國基層治理產生了深遠的影響。傳統鄉約治理經驗與智慧對當下鄉村治理具有十分重要的參考價值。當代村規民約與傳統鄉約無論在功能上，還是制定程序上，抑或運行模式上，都具有高度的相似性。如兩者都具有“廣教化而厚風俗”、維持鄉村秩序的功能，都是村民根據實際需要而共同議訂，懲戒機制都是基于傳統型權威等。鄉約治理傳統并未因晚近社會劇烈變革而中斷，而是被傳承和延續，我們必須尊重這種賡續與發展規律。同時，鄉規民約承載著厚重的鄉土文化與鄉土情感，“差序格局”下的鄉村關系網絡不僅包含了文化血脈的延續、文化基因的傳承，還包含了村民思維方式、情感交流方式的傳承，鄉規民約的傳續也是優秀傳統文化的傳承。
9.鄉規民約是習慣法當代傳承與弘揚的重要方式。習慣法是由地方性知識構成的內生性規范，經過了歷史傳承至今仍具有頑強的生命力。鄉規民約為習慣法的主要組成部分，鄉規民約吸收傳統習慣法中的合理規范，通過對習慣法的“雙重制度化”以明確的條文形式吸納、承繼習慣法；同時鄉規民約也能夠改變固有習慣法的某些規范，即通過移風易俗變革傳統習慣法的一些內容，促進習慣法的“生長”。因此，鄉規民約可以傳承和弘揚習慣法，為社會變遷過程中習慣法參與社會治理提供制度基礎。
10.鄉規民約是其他社會規范的重要基礎。國家法律之外的社會規范包括鄉規民約、市民公約、行業規范、團體章程等。這些社會規范都是基于自治產生的，在社會治理中都具有十分重要的積極作用。傳統中國的鄉規民約實踐已經積累了豐富的經驗，其他社會規范或多或少都受到鄉規民約治理實踐的影響。鄉村自治是其他一切自治的基礎，通過鄉規民約積累的自治經驗能夠為其他領域或類型的自治提供借鑒，鄉規民約的制定實施也能為其他社會規范運行提供比較樣本，鄉規民約是其他社會規范的重要基礎。
（二）完善制度
為了進一步發揮鄉規民約在鄉村治理中的積極作用，針對鄉規民約實際運行中存在的問題，需要從宏觀、中觀、微觀三個層面構建鄉規民約積極作用發揮機制、完善相關法律制度。
第一，宏觀層面。從宏觀層面來看，當前鄉規民約積極作用得以發揮的重要前提是需要做好頂層設計。由于鄉規民約在鄉村治理中具有積極作用和消極作用，因此決定了應以法治中國頂層設計和國家法律為主導對其進行整合、引導與制約?！洞迕裎瘑T會組織法》將其作為村民自治的一種規范形式，但是對其性質及定位并不明確，一些地方性法規、規章雖然也強調鄉規民約在社會治理中的作用，但對其也沒有進行清晰定位。在實踐中，涉及鄉規民約的糾紛爭論的焦點就在于：鄉規民約究竟具有何種性質，如果將其視為民事契約，則明顯不符合民事契約所要求的“合意”（因為少數服從多數表決原則無法做到每一個成員合意）；如果將其視為抽象行政行為，則制定鄉規民約的鄉村集體又并非行政主體。法律定位不明確，就導致鄉規民約在實踐中遭遇到適用難題，如涉及鄉規民約的糾紛無法得到有效救濟。
從法治中國、法治社會建設來看，全面推進依法治國并不僅僅只是國家法律的任務，作為國家法律之外的鄉規民約也能夠起到關鍵性作用。然而，如果不從根本上解決鄉規民約的性質和定位問題，國家法與鄉規民約之間的關系可能會存在“語言混亂”的情形。一方面，鄉規民約作為鄉村自治規范，必然以村民日常生活行為規范為表達的重點；另一方面，鄉規民約又須遵守國家法律、參照國家法律。國家法與習慣法兩種話語體系在村規民約中均有體現，兩者之間“度”的把握成為關鍵。也許短期內可以對兩者之間的沖突進行調適，但從長遠來看，如果國家法沒有給鄉規民約預留適度空間，可能會出現國家法日益“侵蝕”鄉規民約的現象，習慣法在鄉規民約中的空間日漸萎縮，而這是不符合村民自治的基本要求的，也將會限制鄉規民約在鄉村治理中積極作用的發揮。
因此，本文認為應該明確鄉規民約的性質和地位。鄉規民約是在國家法律認可下的鄉村生活自治規范村民自治權利來自于憲法、法律的賦予，由國家法律授權，因而鄉規民約的制定實施不能超出國家法律的范圍。同時，按照“少數服從多數”的表決原則，一旦鄉規民約被村民會議通過，對鄉規民約的服從本質上就是對國家法律的服從，因為這種表決原則基礎來自于國家法律。同時，鄉規民約為一種社會自治規范。鄉村社區在國家法律下獨立地針對當地實際情況進行鄉規民約的創制和實施，就鄉村經濟發展和社會管理事務建章立制，調整鄉村社會關系。應當重視鄉規民約的自治性、獨立性、地方性。
第二，中觀層面。從中觀層面來看，當前鄉規民約在鄉村治理中積極作用的發揮應該處理好農村社會結構轉型與鄉規民約之間的關系。鄉規民約賴以存在的基礎就在于村治環境，而這種村治環境又是以鄉村社會結構為核心。當前一些農村地區社會結構發生轉型，傳統治理權威性基礎遭受破壞，新的治理權威又沒有建立起來；特別是隨著國家權力的“退場”，鄉村治理出現“權力真空”，導致“強人治村”模式日益普遍。村治模式轉型如果引導不當則可能會破壞基層民主，《村民委員會組織法》所規定的選舉制度難以貫徹落實。在這些民主基礎相對較為薄弱的村莊，鄉規民約、村規民約大多都是由村黨支部、村委會一手操辦制定，村民幾乎沒有參與其中；即便有少數村民代表參與其中，所表達的意見也沒有多大作用。
因此，在鄉村社會結構轉型背景下，應該重視鄉村社會結構的完善，鄉規民約作用機制的構建應該做到因地制宜，根據具體的實際情況推行，而不應該統一采取固定模式。對于社會結構較為穩定的地區，鄉規民約的制定實施可以發揮較大的自治權；而對于社會結構轉型劇烈的地區，鄉規民約的制定則應嚴格把好備案審查關，政府應加強對鄉規民約的指導，大力發展基層民主，防止灰色勢力對鄉規民約的非理性操控。
第三，微觀層面。從微觀層面來看，鄉規民約在鄉村治理中積極作用的發揮應該從鄉規民約制定、內容和實施方面入手，合理構建具體制度對鄉規民約進行規范程序和監督。在制定層面上，應該擴大村民參與，制定程序公開透明化，充分體現基層民主和基層自治。在內容層面，應該注意提高鄉規民約的議制水平，避免內容出現僵化、虛化等問題，在國家法律與地方習慣法之間尋求平衡；鄉規民約的內容應該符合國家法律，不得侵犯村民的合法權益。在實施層面上，鄉規民約應該有明確的執行主體，執行應該在法律框架下進行。在監督層面上，鄉規民約的監督主體應該包括基層政權、村兩委組織以及民間權威性組織（如宗族組織、鄉賢理事會等）。
當前鄉規民約在制度、內容和實施層面的目標實現需要有健全的制度予以支持和保障。在鄉規民約制定之前，村委會應該在政府指導下對當地傳統鄉約、習慣進行調查，甄別選取其中合理的內容加以確認。健全的備案審查制度是保障鄉規民約得以順利施行的關鍵，也是鄉規民約積極作用發揮的保障。當前審查制度可以分為事前審查和事后審查。事前審查的審查主體可以包括村民及其代表、鄉鎮政府等行政機關、法律顧問、律師等。事后審查的主體則主要為司法機關，進一步完善相應的審查程序。在鄉規民約實施的過程中，需要有完備的定期檢查制度和效果評估制度，由行政機關或第三方主體對實施情況展開檢查和效果評估。
六、結論
農村問題仍然是當代中國面臨的核心問題，鄉村治理規范不僅包括國家法律，而且還包括鄉規民約等其他社會規范。鄉規民約能夠較好地實現國家法對鄉村的治理，滿足村民的法律需求，教育和推動村民履行法律規定的義務，又能吸收保留傳統習慣法中的有益內容，實現村治在傳統與現實之間的賡續。我們應在這一背景之下思考鄉規民約在鄉村治理中的積極作用。
通過調查發現，當前鄉規民約在鄉村治理中的積極作用集中表現在發揚基層民主、管理公共事務、分配保護資產、保護利用資源、保護環境衛生、促進團結互助、推進移風易俗、傳承良善文化、維護鄉村治安、解決民間糾紛等方面。與此同時，一些地區的鄉規民約也反映出一定的消極作用，如侵犯村民財產權、人身權等合法性權益等。通過調查發現，鄉規民約在社會治理中積極作用產生的原因包括國家法律的確認、社會環境的支持、自治傳統的發揚、集體認同心理的支撐、治村強人的推動、村規民約的變革調適等六個方面。
鄉規民約在鄉村治理中積極作用的發揮面臨三個方面的影響。第一種屬于結構性影響，即鄉村社會結構轉型而導致村治模式的轉變，可能會在一定程度上影響其作用的發揮。第二種影響來自于基層政府，表現為行政權對村民自治和鄉規民約的過度干預。第三種影響來自于村規民約本身。當前村規民約在制定程序、具體內容及實施過程等方面存在一些問題，直接影響了村規民約作用的發揮。如何最大程度地消除影響因素，是當前村規民約作用發揮的關鍵。
針對調查中出現的問題，本文分別從主客觀兩個層面構建鄉規民約作用的發揮機制。主觀層面應該統一思想、提高認識，各級黨委政府和村級組織應該充分認識到鄉規民約在鄉村治理中的積極作用。鄉規民約是黨和國家治理鄉村經驗教訓的總結，鄉規民約是鄉村地區法治國家、法治社會建設的重要內容，鄉規民約是“五大發展理念”在鄉村建設中的具體運用，鄉規民約是治國理政“四個全面”布局的內在要求，鄉規民約是社會主義新農村建設的重要手段，鄉規民約是推進城鄉一體化建設的重要途徑，鄉規民約是國家法律在鄉村實施的重要載體，鄉規民約是傳統鄉約制度的當代延續，鄉規民約是習慣法當代傳承與弘揚的重要方式，鄉規民約是其他社會規范的重要基礎?？陀^層面應該提供制度保障，從宏觀、中觀和微觀三個層面合理構建鄉規民約作用發揮機制。當前鄉規民約作用機制構建是一個系統性的工程，不僅需要將其置入國家制定法與地方習慣法、國家權力與鄉村自治的語境中予以考察，同時也要將其置入全面推進依法治國和法治國家、法治社會建設的宏大背景下考察。從宏觀、中觀及微觀三個層面對鄉規民約在鄉村治理中的積極作用發揮機制進行方案設計，既包括了法治中國建設的宏觀要求，也考慮到鄉規民約與社會結構之間的關系，同時還考慮到具體保障制度的構建。只有采取這種全面的視角合理構建功能機制，才能在鄉村治理中更好地發揮鄉規民約的積極作用。
作者簡介：陳寒非，時為首都經濟貿易大學法學院講師；高其才，清華大學法學院教授
中國鄉村發現網轉自:《清華法學》2018年第1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
