我國農地抵押融資正遭遇法律解釋和制度實踐的雙重困境。法律解釋上，從土地承包經營權中分離出經營權作為抵押標的的“三權分置”論，與有關物權法理相沖突，也不符合抵押權成立的條件;制度實踐上，以政策推動為主的農地抵押被金融機構冷遇，實際抵押人多為公司企業而非普通農戶，且主要從事非農經營或者非糧種植。農地抵押法制實踐的困境并非源自農地產權制度不完備，而是市場需求不足。我國農村以代際分工為特征的“半工半耕”家計生產方式充分展現了小農經濟的有效性，并從根本上否定農地抵押導向下的規模化、產業化農業經營方式。未來農地抵押制度應在強化農地社會保障功能、減少政府具體干預、拓展農業融資渠道的基礎上，完善抵押權設定規則。
伴隨著相關政策文件的出臺，我國農地抵押試點工作全面鋪開，如今已進入了經驗總結和立法完善階段。然而，政策松動和輿論引導并未引發預期的效果，我國農地抵押實踐一直處于低位徘徊狀態。雖有部分下鄉的企業通過農地抵押獲得了貸款，但也并未帶動農民走上富裕之路，反倒是產生了種種負外部性效應。針對這些問題，農經學者和法學學者普遍認為是農地產權結構改革不徹底，尤其是實務中對“三權分置”理解不到位造成的。但是，此種觀點有違我國農地產權領域制度變革中“實踐先行制度跟進”的一般歷史規律，因而缺乏應有的解釋力。
因此，本文將首先從物權理論的角度對農地經營權抵押的法理妥當性進行剖析，指出其可能存在的問題；其次，借助于案例資料，對農地抵押實踐的現狀進行描述性分析，總結出現實中存在的問題；最后，引入我國農民家庭以代際分工為特征的“半工半耕”家計生產方式這一理論前提，反思農地抵押制度所賴以存在的現實基礎的脆弱性，并提出制度完善的方向和具體措施。
一、法律解釋之困境
第一，根據物權法理，土地承包經營權能否進一步劃分為承包權和經營權，析分后所產生的二權利的各自內容是什么？
第二，假如可以析分出土地經營權，其是否能夠滿足抵押權設定的條件？
“三權分置”的理論設想最先為我國農經界學者所推崇，之后被中央政策性文件所吸納采用，并逐漸獲得推廣。在農地抵押法制化推進的過程中，如何從法律體系內部為其提供理論正當性支援，也是法學研究者的重要使命。問題是，已有的學術論證雖多數在結論上對農地抵押給予肯定，但其論證過程迥異，甚至不同理論間產生抵牾的現象也并不罕見,以至于理論的可接受性被削弱，進而無法應對各種質疑之聲。
對于經營權抵押的質疑主要來自兩個方面：第一，根據物權法理，土地承包經營權能否進一步劃分為承包權和經營權，析分后所產生的二權利的各自內容是什么？第二，假如可以析分出土地經營權，其是否能夠滿足抵押權設定的條件？換言之，前一個問題是物權設置的問題，其涉及物權法的基本制度規則，即承包經營權上設置土地經營權的可能性；后一個問題則是抵押權設定可能性的問題，即土地經營權能否滿足“可轉讓”“可抵押”之實踐要求的問題。
（一）可分性問題
“三權分置”論的主流觀點認為，土地承包經營權是土地承包權和經營權分離前的母權利。如果認可這種權利生成邏輯，那么也必須承認包含于同一土地承包經營權之中的承包權和經營權這二權利在性質上應具有相似性和包容性。但是，這種推論并不能成立。有學者通過比較研究發現，兩種權利不僅屬性差異顯著，而且在生成時間上也缺乏共時性。承包權是一種身份權，而經營權則屬于債權。按照我國《農村土地承包法》第5條的規定，集體組織成員享有承包本集體土地的權利。這里的“權利”只能解釋為土地承包權，是一種具有身份性質的期待權，而土地承包經營權則是承包權的具體化和現實化，因承包合同的生效而產生。所以，土地承包權先于承包經營權而存在，后者不可能分離出前者。
換個角度，從權利內容的角度切入也會發現“三權分置”理論的邏輯不周延性。通說認為，土地承包經營權包含占有、使用、收益的權能，權利分置后的經營權包含使用、收益的權能，承包權保留占有的權能。問題是，物權法理要求對物的直接占有和使用的權利只能歸于一人，因此很難想象土地歸他人占有的情形下，經營權人卻還可以對其進行使用、收益。而分離出土地經營權后的承包權除了名義上的可期待權能外，連基本的債權性處分行為都無法落實，成為“影子物權”。由此可見，土地承包經營權的占有、使用、收益權能構成一個完整的物權單位，并不具有可再分性，“三權分置”理論缺乏現實基礎。
也有學者為了破解上述理論難題，提出土地經營權并非內含于承包經營權之中，而是在承包經營權之上設立的次級用益物權，即次級土地承包經營權；或者認為土地經營權是基于承包經營權設置的權利用益物權。兩種權利構造方式稱謂不同但邏輯相似，都不是直接拆分土地承包經營權，而是在該權利之上進行的新權利續造。且不說權利用益物權的提法是否具有理論妥當性，單就權利客體而言，權利用益物權雖然在名義上指向“權利”，但實質上仍以土地為依歸和體現形式，與土地承包經營權之客體相同。故此，這種權利用益物權的設定很可能造成在同一客體上存在多個不相容的用益物權形態。但是，“一物一權原則”要求同一客體物之上不能同時存在兩種內容、性質相互抵觸的用益物權。如此看來，如欲使土地經營權與承包經營權并存且不違背“一物一權原則”，可行的做法是將經營權定位為債權性質的土地租賃權而非用益物權。但這時的土地經營權當然也就不具備抵押的權能，這是下面要討論的一個關鍵問題。
（二）可抵押性問題
假設土地承包經營權中可以分離出土地經營權，其是否能夠進行抵押也仍需進一步論證。按照擔保法的基本原理，抵押物一般限于具有穩定性且可處分的不動產，這是交易安全和債權人權益保障的需要。隨著物權體系的不斷擴展，他物權也逐漸被納入抵押的客體范圍。依照《物權法》第125條的規定，土地承包經營權是對土地的用益物權。因此，土地承包經營權這一他物權也符合抵押的要件而具有可抵押性，只是立法上基于特殊考量而將其排除在抵押范圍之外。囿于“物權法定原則”，土地經營權并非用益物權，而只能定位于一種債權性質的土地租賃經營權。但債權的內容和期限等以雙方當事人的意思自治為前提，權利價值不確定性較大、不便公示，都使得其難以成為抵押標的。由此可得，土地經營權只能質押而不能抵押，如欲使其可以抵押，必須通過修改法律將其物權化。
此外，仍立基于土地承包經營權派生出經營權的前提之上，作為用益物權的土地承包經營權都無法進行抵押，舉重以明輕，作為派生物的土地經營權，又具備了抵押的權能，這顯然說不通。也有學者認識到經營權作抵押標的的這種缺陷，倡導直接將承包經營權作抵押，認為“土地所有人通過限制自身的權能在自有物上為他人設定用益物權，使用益物權人能夠享有占有、使用、收益、處分四項權能”。但其忽略了擔保法對農地抵押的限制，以及用益物權的權能要素，直接將處分權賦予了土地承包經營權，這已經溢出了《物權法》對用益物權的權能限定范圍。
再一個問題是，將經營權作為抵押標的，會面臨公示難題。抵押權的成立無需轉移抵押財產，登記自然成為抵押權的唯一公示方式。對于農地抵押，一般認為抵押權的成立應采登記生效主義，即未經過登記則抵押權不發生法律效力。但是，根據我國《不動產登記條例》第8條“不動產以不動產單元為基本單位進行登記”的規則，結合不動產登記的“在先原則”，抵押權登記必須以農地經營權已進行過登記為前提。這在農地經營權物權化仍受質疑，且土地承包經營權確權頒證都困難重重的背景下，幾乎不可能實現。
（三）小結
從土地承包經營權中分離出經營權作為抵押標的，其核心要義在于繞過相關法律對土地承包經營權抵押的限制性規定，實現農地金融化的法制化操作。由于農地抵押的制度構想主要來自農經界學者，對物權法律體系的把握相對不足，從而導致“三權分置”理論在法理論證上很難實現邏輯自洽。也正是由于存在法律解釋上的種種障礙，在制度設計和實務操作中出現各種不盡人意的地方也就不足為奇。
透過上文的分析可以發現，強行將土地承包經營權分割為經營權和承包權，往往出現分而不離的現象，最終仍落入權能沖突或混同的尷尬。所以，這種劃分不僅沒有可能性，實則也沒有必要性。如欲實現農地抵押，這里的抵押權標的只能是農地承包經營權。可行的方案是，農地抵押政策的推行必須以先行試點為前提，在總結經驗教訓的基礎上，必要時修改《物權法》和《擔保法》等法律，刪除對土地承包經營權抵押的限制性規定。但這種操作能否在理論上獲得正當性論證，以及如何避免因此導致的農地私有化風險，這都有待進一步研討。
二、制度實踐之困境
農地抵押實踐呈現以下特點：
（1）農地抵押以政府推動和扶持為主。
（2）農地抵押的積極參與者是公司企業而非普通農戶。
（3）銀行對農地抵押貸款普遍存在惜貸現象。
（4）獲得抵押貸款的公司或農戶多從事非農經營或經濟作物種植。
早在上個世紀80年代，我國就已經出現了農地抵押的試點。比如1988年國務院批準成立的貴州湄潭縣土地制度試驗區，就曾探索過農地金融創新。最為典型的農地抵押，是2006年以來寧夏同心縣自發形成的土地聯保模式。目前，在國家政策推動下又出現了江蘇東海模式、山東棗莊模式、福建明溪模式、陜西高陵模式等眾多農地抵押類型。
總結起來，上述模式可分為兩大類：一類是以寧夏同心聯保模式為代表的自下而上的自發型農地抵押模式，另一種是以江蘇東海模式為代表的政策推動型農地抵押模式。對于自發型農地抵押，其往往呈現出以信用關系為基礎、以農地承包經營權抵押為輔助的擔保樣態，即金融機構在放款評估時主要依據的是信用度、農用機械抵押等，而農地抵押只是作為參考項。簡言之，在這種模式中，農地抵押所發揮的僅僅是錦上添花的作用。
政策推動型農地抵押是本文介紹的重點，也是當下農地抵押模式的主流。筆者曾于2016年5月在M市S區、N區進行過有關農地抵押狀況的深度調研，這里就以當時調研所收集的資料為基礎進行分析。
M市是農地產權制度改革試驗區，于2009年成立“M市農村綜合產權交易所（簡稱農交所）”，對農地產權抵押進行大膽嘗試和創新。農交所試行的農地抵押程序是：土地承包經營權流入方與戶主簽流轉合同，到區經管局蓋章，再到農交所申請土地流轉鑒證書（相當于土地承包經營權證書），擁有土地流轉鑒證書的土地承包經營權就可以在農交所“掛牌交易”，并向銀行申請抵押貸款。截至2014年10月31日，進入M市農交所交易的耕地面積共110萬畝，抵押貸款額達14.95億元。目前，M市農地抵押貸款中有六筆壞賬，共計資金2500萬元，其中兩筆發生在S區。該市農地抵押貸款業務主要集中在M市農村商業銀行和民生銀行。據統計，近年來S區和N區進行農地抵押貸款的情況如表1所示。
總結起來，M市農地抵押實踐呈現以下特點：
(1)農地抵押以政府推動和扶持為主。上表中Q合作社所進行的抵押貸款項目，不僅有政府的貼息補助，還得到配套的國家農田整治項目款200萬元。據說，2014年該合作社又獲得政府100多萬元的大棚設施補貼。而農業大戶劉英更是政府樹立的示范典型，其起初進行抵押貸款很大程度上就是受政府的鼓動，要她做帶頭，并承諾在政策上給予優惠。劉英因經營不善賠了錢，破產后面臨銀行起訴時，她感嘆道：“貸款是害人的事兒，建議政府不要搞這個。”
不得不說，政府的強行推進和過度補貼很大程度上破壞了市場運作的自然規律，使得農業經營者風險意識降低，盲目擴大經營規模。這其中，劉英就是一個典型的例子。其原本是一個“中農”，可承受的經營規模在30畝左右,而政府的推動和無形政治壓力，使其無視家庭經營方式的規模限度，最終無法應對市場風險而陷入困境。通過調研也發現，其實很多抵押貸款項目中貸款人資格和條件都很難說達到銀行的要求，而正是政府的行政干預和兜底，才使得這些貸款能夠獲得審批。
(2)農地抵押的積極參與者是公司企業而非普通農戶。從上表統計可以看出，真正使用農地抵押貸款的主要是農業公司、家庭農場、合作社和劉英這樣的農業大戶。調研中也發現一些公司企業對農地抵押貸款的興趣很大。例如，N區凱旋農業發展有限公司老板說：“我們企業發展最大的難題是建設用地和融資，但是民間借貸利率太高。2013年5月，我向銀行貸款300萬元，抵押物是N區的一套房子（抵押150萬元）和430畝的經營權證（抵押150萬元）”。企業對農地抵押的積極態度與一些學者的調研經驗也相符合。
與企業的積極態度反差較大，普通農戶對農地抵押的反應平淡。調查中，很多農民表示自己不會將唯一住房拿去抵押，也沒有將土地拿去抵押的需求，況且自家的幾畝土地作抵押也貸不到太多錢。可見，農民更關注自身的處境和市場的風險。在一項政策不能給予其穩定預期的情況下，一個理性人總是會考慮其機會成本。政府政策設計初衷再好，也不能代替農民的行為邏輯。
（3）銀行對農地抵押貸款普遍存在惜貸現象。調研也訪談到了一些信貸員，他們對農地抵押并不看好，普遍認為“農地估價不高，抵押貸款的風險較高”。S區竹街王營村Q合作社長王昌安說：“當時政府規定合作社申請項目至少1000畝的面積，我就報了1035畝，他們（政府工作人員）認為太少，我回去又簽了1000畝的假‘土地流轉合同’，將土地增加至2035畝，他們又加了300畝，最后變成了2335畝。實際上我們合作社連1000畝土地都不到。”可見，實踐中用于抵押的農地面積總數水分較大，難以核實；再加上農地經營的收益不高，使得農地抵押貸款的風險進一步加大。對于普通農戶而言，其資金需求一般具有分散、小額化、周期長、風險高、不易監督的特點，銀行能夠從中得到的利潤更加有限。所以，作為一個以利益為導向的市場主體，銀行等金融機構不可能對農地抵押貸款有很大的興趣。而現實中之所以農地抵押貸款仍呈現一定的規模，主要是因為有政府作保障。
由此可見，農地抵押制度改革只是銀行等金融機構愿意接受農地作為抵押物的必要而非充分條件。“如果農地沒有抵押價值，即使政策允許，金融機構也不會接受其作為抵押物。”
(4)獲得抵押貸款的公司或農戶多從事非農經營或經濟作物種植。Q合作社在流轉的土地上進行經濟作物的規模經營，主要種植冬瓜、包菜；劉英流轉的165畝土地，2010年種棉花，由于雇工成本高、天氣陰雨連綿，賠了錢，2011年就改種西瓜。據當地政府干部介紹，天蓬生態農業有限公司2014年虧損嚴重，公司就將部分土地流轉給他人搞蔬菜耕種和家禽養殖；莊稼漢農業科技有限公司流轉的3000多畝土地，2/3的田地荒廢，1/3流轉給農民種蔬菜；天和公司由于禮品產品銷售不暢，2014年的1500畝冬瓜都爛在了地里。
農地抵押不僅加大農業風險，也危及農村治理秩序。竹街街道辦一位副書記說：“土地承包經營權的抵押貸款等于變賣，貸款還不起就相當于賣了。變賣土地以后，村民還要向村里要土地，這對集體不好，對子孫后代也不好，后代沒有發展資源了。最后政府還要買單，不管農民是不是主動賣的，出了問題還是要找政府。”竹街金村村支書也說：“一般農戶生產投資需要借錢，但不會拿房屋和土地抵押，因為土地是保生存的，農民不可能把命根子拿去抵押，少數已經離村的想賣房子和土地的農民，想借抵押變賣土地與房屋。”毫無疑問，基層干部的這些疑慮有一定道理，因為農地抵押將小農推向市場，使農業和農村治理都必須經受市場經濟的沖擊。
總而言之，上述對M市兩個區農地抵押貸款實踐的描述和總結表明，法律制度不完善并非農地抵押普及程度低的主要原因，而內需不足也許是更根本的影響因素。基于對農地金融和西方規模化、產業化大農場經營模式的盲目崇拜，農地抵押實踐走向了口號化、政績化和苛求化的極端，對此在制度推進的同時必須要經歷一個解構和內化的階段。
三、農地抵押法制實踐的冷思考
部分學者追求純化農地功能負擔的探索方向是正確的。只是，是弱化其社會保障功能還是弱化其財產功能，似乎并不像學者想象的那樣簡單
不管是《物權法》《擔保法》對農地承包經營權抵押貸款的限制，還是“三權分置”理論中對農地承包權的保留，其核心目的都是要保全農地對農民而言的社會保障價值。在國家財政不足以支撐建設城鄉一體化、全覆蓋的社會保障體系的當下，堅守農地對農民基本生存權的保障作用仍有其必要性。“三權分置”論認為，將經營權作為抵押的客體，即便因抵押權實現，受到處分的也僅僅是土地經營權，農民的土地承包權并未喪失并最終能夠回復圓滿狀態。
但不得不說，“三權分置”論在突出經營權的財產屬性和價值的同時，卻在很大程度上弱化了承包經營權的保障功能，或者說正如“三權分置”情形下承包經營權被虛置的局面一樣，農地的社會保障功能也被架空。因此，農地的社會保障功能與資產實現功能之間出現了明顯的張力。一些學者已經注意到這種趨勢，并建議將社會保障功能移出農地的功能負擔范疇，通過其他途徑予以實現。在這一點上，部分學者追求純化農地功能負擔的探索方向是正確的。只是，是弱化其社會保障功能還是弱化其財產功能，似乎并不像學者想象的那樣簡單，這必須結合我國農民家計生產方式和農地實踐的現狀來進行分析。
（一）我國農民的家計生產方式
據統計，2013年我國農民工總量約為2.7億人，占農村勞動人口數的69.4%。不過，我國的農民工并未完全脫離農村，而是呈現出季節性返鄉務農的規律。同時，我國農民的“半工半耕”生計方式還表現出明顯的代際分工特征，即年輕人外出務工，老年人在家種田，且務工收入日益成為農民家庭收入的重要來源。2013年，我國農民的工資性收入首次超過經營性收入，達到4025元，占人均純收入的45.2%。在這個意義上，我國的農民家計生產方式被稱為以代際分工為特征的“半工半耕”模式。
現階段，這種以代際分工為特征的“半工半耕”家計生產方式有其必要性，也是有效率的。一方面，隨著小型機械化的普及，我國農業耕作的勞動強度大大降低，老年人仍能夠進行農業種植，解決家庭基本的溫飽需求，且在其機會成本較低的情況下，這種精耕細作的勞動密集型生產方式是符合效率最大化原理的。另一方面，城市中的制造、建筑等行業對年輕勞動力的需求較大，可以為年輕農民工提供較多就業機會。而農民工的務工收入可以滿足家庭的消費需求。通過這種代際分工，農村核心家庭能夠實現勞動力資源配置的最優和家庭再生產，最大程度上滿足農民在農村維持體面生活的“過日子”需求。
概言之，以代際分工為特征的“半工半耕”家計生產方式與我國當下農地的家庭承包經營方式和規模是相適用的。在“人均一畝三分地，戶均不足十畝”農地承包現狀下，這種“半工半耕”的小農生產方式既保證了農民的生存權，也實現了農民的發展權。更大意義上，這種小農生產方式也為我國制造業提供了大量廉價勞動力，提升了中國制造的國際競爭力；而穩定的農地經營收入作為經濟波動時農民從城市退守農村的底線保障，維持了農村社會的穩定。
（二）農地規模經營與資本下鄉
發展現代農業被認為是我國農業發展的長遠目標，其以規模化經營和產業化發展為主要特征，而融資難成為阻礙農業現代化的關鍵因素。故此，農地抵押是突破城鄉二元體制、拓寬農民融資途徑的必由之路。事實上，農地抵押制度的推進也必然意味著對農業規模化、產業化經營的偏好。首先，農地抵押貸款的用途限于農業生產經營領域，因為農民生活消費領域的資金需求一般通過熟人之間的借貸就可以實現，無須啟用復雜的抵押貸款程序。其次，農地抵押貸款主要是為了滿足農業規模化經營的融資需求。對于個體農戶而言，用其承包經營的小片土地進行抵押，所能獲得的貸款額度十分有限。所以，M市直接將農地抵押貸款的主體限定為獲得大規模流轉土地的經營者，而非普通的小農戶。結合這兩點，欲使農地抵押貸款真正發揮效用，必須進行土地規模化流轉和抵押，那么，在此基礎上的農業經營將是產業化經營方式而非傳統小農生產方式。
但是，農地規模化經營將面臨如下挑戰：第一，與土地規模化經營相伴隨的是大機械化作業和機器替代人力，導致部分農民失業，這些失業農民的安置將成為問題。同時，農業規模化經營將對農村“半工半耕”的家計生產方式構成威脅，打破既有的勞動力配置方式。因農地流出而喪失種地收入，使得進城失敗的農民喪失返回農村的退路。第二，農業經營的利潤是十分微薄的，在農地資本化的背景下，追求高額回報的外來資本必然傾向于利潤更高的經濟作物種植或者非農經營，這將對國家的糧食戰略安全構成威脅。
農地規模化流轉和抵押貸款的放開，一個最可能的后果是吸引資本下鄉。農村真正需要貸款融資的是工商資本和少量大農戶（或者叫“農業大戶”）。“大農戶”是指通過土地流轉而擁有大規模土地經營權的農戶。這樣的農戶在農民中的總體比重不足5%，他們利用流轉到手中的土地可以進行規模化、機械化種植。同時，由于糧食種植利潤很低，大農戶一般也會選擇經濟作物種植，如同上述案例中Q合作社和劉英的情形。大農戶和擁有雄厚財力的公司相比，其市場競爭力仍舊是弱小的，抗風險能力也是弱小的。所以，在市場風險和強勢資本的雙重壓力下，劉英這樣的失敗者仍將不斷被催生出來。反過來說，即使這些農業大戶真正能夠成長起來，農業商品市場容量的有限性決定他們的數量必然十分有限。其不能代表90%以上的小農戶的利益，也不能從根本上解決農村經濟發展滯后的問題。
如果引入工商資本，我們看到的將是一次資本對農業的掠奪。調查顯示，涉農企業公司進入農業領域，其以反哺農業為口號，一方面套取國家高額的農業補貼，將自身的商業經營風險轉嫁給了政府；另一方面擠占著農業僅有的占全國10%的GDP。這非但不符合改革的目的，反而會造成我國“三農”問題的進一步惡化。農村信貸解決的不應該是工商資本的融資問題，而是針對小農戶的小額信貸。將土地流轉給企業，企業用土地抵押融資，實際有很大的風險。企業進入農業本身就承擔著自然風險、市場風險。而企業一旦虧損，因土地承包經營權無法及時變現，銀行等金融機構也將承擔風險。農村改革中，如果不重視分散的普通農戶的需求，而將主要資源、政策、話語都服務于所謂“新型經營主體”，就可能進一步弱化為普通農戶提供的最低限度的生產服務，從而導致普通農戶的破產。正所謂，“將土地和人民的命運交由市場安排，那樣將無異于是對他們的毀滅。”
（三）農地的財產價值與社會價值
農地的金融化來自于對土地價值的過高估計，根本上忽略了農地規模經營與我國農村生產要素結構現狀的匹配程度，以及我國農地價值的區位差異性。首先，必須認識到農業是溫飽產業，西方的大農場也主要是靠政府補貼來維持。因此，希冀依靠農業讓農民致富的想法是不切實際的。當然，有學者認為農業規模化經營比小農生產方式更有效率，也是一種間接的農業增收增值的方式。但是，很多實證研究已經表明，規模經營也并不能提高農業生產效率，因為其忽視了勞動力等要素在傳統農業經營方式中的特殊價值。其次，農業的規模化和產業化經營并不能提供穩定、持續的非農就業崗位。實踐表明，農業資本化經營的后果是農地的非農化和大機械化，無論是經濟作物種植還是觀光農業發展，對勞動力的需求都是極少的，也是極不穩定的。農地規模經營無法實現農村勞動人口的充分就業。再次，隨著城市化進程的推進，部分農用地被征收變為建設用地，從而產生較大的級差收益，并形成了土地高價值的幻像。農地抵押正是這一幻像下一種制度創新，即認為土地可以成為高估值擔保物。問題是，這種土地級差收益與農地的地理位置有較大的關聯度，位于非城郊地區的大部分農地都不具有太高的價值。
我國農地價值的社會性高于經濟性，這種社會性不僅僅體現為社會保障，也是一種情感歸宿和職業歸屬。農地規模抵押的經濟效用或許可以使得部分企業和農民獲得收益，但這并不代表農民群體整體上收入的提高，并且這是以犧牲多數農民的利益為代價的。無視普通農戶與新型農業經營主體之間在實力、資金和技術等方面的差異，忽略無地失地農戶的現實困境與正當訴求，這樣的制度設計有違公平。支持農地抵押的學者認為，農地抵押的標的僅僅是一定期限的經營權，就算農地抵押權實現時土地經營權被拍賣，但在農地的承包期內，只要過了所抵押的期限，農民仍然能夠重新獲得土地經營權，所以農民不可能失去土地。這種想法不僅在法理邏輯上存在問題，也與社會實踐中農民對土地權利的想象不符。現實中，因為農地租值不高，為獲得高額度抵押貸款，農地抵押的期限一般都很長。試想，如果將農地進行20年的抵押，對農民來講同失去土地是沒有區別的。農民在意的是自己現時有沒有地可種，而非有沒有虛的承包權。十幾年沒有土地而僅僅有著一個所謂名義的承包權，農民覺得自己實際上已經失去土地。
所以，將經營權進一步分離，農民手中的承包權已經沒有意義。而世界上沒有任何一個國家能為這么龐大的農村人口提供社會保障。一旦國家經濟不景氣，這些在城市無法安身定居的農民將演變為新的城市貧民，拉美的貧民窟現象將在我國重演，從而嚴重危及社會的安定。梁慧星教授也認為，中國農民人口太多，失去土地后涌向城市，城市的容納力是個問題，況且農民沒有土地后進城務工或經營，市場風險很大，一旦破產他們將失去基本的生活保障，這將是一個重大的社會穩定問題。更何況，種田對農村老年人而言不僅僅是主動的勞動，還是充實生活、實現人生意義的重要途徑。
農地抵押導向下的土地流轉也可能影響村莊治理。如果僅僅將農地作為純財產，其流轉和抵押并不具有外部性，但是作為統分結合雙層經營體制下的重要生產資料，農地抵押將影響村莊治理。農業生產不僅需要土地，還需要基本農田水利設施等的配套，而這些服務主要由集體經濟組織提供。當下農村集體經濟組織與村兩委幾乎混同，所以，村委會的政治職能中包含有經營管理服務職能的成分。村集體成員將自有土地流轉出去，外部進入的新型經營主體與村委會之間如何對接就成為問題，處理不好將影響村莊的生產秩序。土地流轉實踐中廣泛存在的非農經營，轉入方退出后如何復耕，如何恢復原有的水利設施等；農地抵押權實現時，作為抵押物的土地經營權如何管理，如何處理鄰地關系等，都需要集體經濟組織統籌運作。
四、農地抵押的出路與制度建議
關鍵是，要弱化農地的財產價值追逐，強化社會保障價值認同。對農地抵押政策的推廣要采取審慎態度，對于大額度的貸款，在農地抵押擔保的同時，注意結合其他擔保措施，防范金融風險。
學理探討和實踐經驗都表明，農地抵押實踐困境的產生主要源于自身制度缺陷，而非產權不明晰或法制不完善。在小農經營模式仍然對我國經濟發展起著穩定器和助推器作用的今天，貿然通過農地抵押政策改變現有農村家庭經營模式，推進農業規模化和產業化發展，可能破壞農村原有的穩定格局，造成農民返貧的現象。農地“三權分置”改革表面上清晰界定了不同主體間的農地權利和利益邊界，實則加劇了土地所有權和承包經營權的虛化，最終導致的是土地所有者資源整合能力的弱化，以及城鄉社會原有良性流動秩序的喪失。
盡管農地抵押遭遇種種困境，并面臨著合法性和正當性危機，但是國家層面的試點工作已經展開，農地抵押的方向已經設定。我們所能做的就是盡量從理念導向和制度規則層面對其進行一定的糾偏和控制，使負面影響降到最小。關鍵是，要弱化農地的財產價值追逐，強化社會保障價值認同。對農地抵押政策的推廣要采取審慎態度，對于大額度的貸款，在農地抵押擔保的同時，注意結合其他擔保措施，防范金融風險。
（一）純化土地承包經營權的基本功能設定
憲法規定的集體土地所有權不同于物權法中所有權的內涵，其包含著生產資料所有制的內容。設立于農地所有權之上的承包經營權在我國首先表現為所有制的形式，其次才是其財產屬性。農地抵押權的放開意味著農地經濟價值的最大程度發掘，以及社會價值的進一步弱化。面對抵押實踐的種種困境，結合我國農地制度之現狀，筆者認為應轉變這一錯誤的價值導向，回歸農地的社會價值，尤其是要充分認識到在其基礎上所形成的我國特有的小農經營模式和家計生產方式所具有的戰略意義。這正是我國漸進式城鎮化建設的重要制度保障，更是避免我國落入中等收入陷阱的寶貴經驗。
增加農民財產性收入的可行方法不是進行農地規模化和產業化經營，而是創造條件增加農民的務工收入。在這方面，要進一步優化勞動力市場環境，扶植相關產業發展，為農民工提供更多的就業崗位和更優厚的工資福利待遇。另外，近年來我國農民家庭中農業經營收入的比重盡管有所下降，但這部分收入仍決定著農民的基本生存權利和退守底線。所以，要將分散的農地資源和生產資料進行整合，為小農經營提供基本的水利、交通等生產設施，以維持農業收入的基本穩定。
（二）降低政府對具體抵押環節的干預，回歸市場主導
農地抵押制度實踐表現出明顯的市場需求不足，試點地區政府為了迎合國家政策和提升自身業績，無形中加大了對農地抵押貸款的干預度。政府通過各種項目和補貼，為市場風險買單，進而承擔了過多的風險責任。這無疑破壞了金融市場的自發調節功能。對于農地抵押，鑒于制度實施的風險和不利影響，宏觀上的審慎的態度和政策把控有其必要性，但不能對微觀層面的具體操作環節進行直接干預。既不能采取超行政手段強行推進農地抵押貸款制度，也不能以規模經營的名義任由資本汲取農業剩余和轉嫁經營風險。正確的做法是，明晰市場與政府職能邊界，在適度管控的基礎上發揮市場的調控、淘汰作用，發揮相關主體在農地抵押貸款具體操作環節的自主性。
（三）建設多元化農業融資渠道
現階段，我國農地抵押顯示出的市場需求不足源于其內外各方面的因素。不過，這并不代表農業金融在農村沒有任何市場，當下農業大戶的資金需求必須被正視。農地抵押融資只是農村金融領域中融資方式的一種，在其存在先天不足的情形下，積極探索其他類型的融資方式有其必要性。近年來的實踐經驗可以發現，在我國農村地區，互助合作金融和政策性金融往往發揮著主導性的作用。這是農村金融體系未來需要依靠的重要方式，值得對其予以進一步完善和推廣。同時，在探索融資渠道時要注意結合農村金融需求的不同類型，發揮合作社和集體經濟組織的作用。
（四）農地抵押規則的完善
明確了農地抵押貸款制度的應然價值導向和運作空間與限度，在制度實踐中，必須對抵押規則進行完善，通過制度限縮，實現風險管控和農業經營秩序的維護。具體來講可從以下方面入手：
第一，明確抵押人“有穩定的非農職業或穩定的收入來源”的限制，這是借鑒《農村土地承包法》第41條土地經營權轉讓條件中“有穩定的非農職業或穩定的收入來源”的規定。此種限制是對農地抵押市場風險的防范，目的在于保障農民的基本生存權。
第二，規定農地抵押貸款必須經土地發包方同意。這是借鑒《農村土地承包法》第41條土地經營權轉讓條件中須“經發包方同意”的規定。這種同意的必要性在于：首先，這是對集體所有權的尊重。盡管承包經營權已經成為法定物權類型，農地承包經營權流轉不同于債務轉讓，但是其不是一般意義上的物權，不能完全以商業模式來構建相關規則，農地抵押更是如此。其次，農地抵押可能面臨抵押權實現時土地經營狀況的改變，這會影響提供基本農田水利服務的發包人的工作開展，更會影響相鄰地塊農地的耕種。所以要征得相關主體的同意，且這種同意應是集體意志的表達。
第三，規定抵押權實現時，作為抵押物的農地經營應限于農業領域。盡管這一限制已經被相關政策所明確，但未來的政策執行中應加強監督。這種限制主要是為了避免資本下鄉造成的負面影響：資本下鄉只能是為了土地整理、改善農業生產設施、提升生產效率等，而不能是進行農業炒作,開發觀光旅游、小產權房等。
作者簡介：鄭濤，武漢大學法學院講師，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員，主要研究方向為司法制度、農地產權、基層治理。
中國鄉村發現網轉自：《華南農業大學學報》社會科學版
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