我國農(nóng)地抵押融資正遭遇法律解釋和制度實踐的雙重困境。法律解釋上，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的的“三權(quán)分置”論，與有關(guān)物權(quán)法理相沖突，也不符合抵押權(quán)成立的條件;制度實踐上，以政策推動為主的農(nóng)地抵押被金融機(jī)構(gòu)冷遇，實際抵押人多為公司企業(yè)而非普通農(nóng)戶，且主要從事非農(nóng)經(jīng)營或者非糧種植。農(nóng)地抵押法制實踐的困境并非源自農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不完備，而是市場需求不足。我國農(nóng)村以代際分工為特征的“半工半耕”家計生產(chǎn)方式充分展現(xiàn)了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有效性，并從根本上否定農(nóng)地抵押導(dǎo)向下的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。未來農(nóng)地抵押制度應(yīng)在強(qiáng)化農(nóng)地社會保障功能、減少政府具體干預(yù)、拓展農(nóng)業(yè)融資渠道的基礎(chǔ)上，完善抵押權(quán)設(shè)定規(guī)則。
伴隨著相關(guān)政策文件的出臺，我國農(nóng)地抵押試點(diǎn)工作全面鋪開，如今已進(jìn)入了經(jīng)驗總結(jié)和立法完善階段。然而，政策松動和輿論引導(dǎo)并未引發(fā)預(yù)期的效果，我國農(nóng)地抵押實踐一直處于低位徘徊狀態(tài)。雖有部分下鄉(xiāng)的企業(yè)通過農(nóng)地抵押獲得了貸款，但也并未帶動農(nóng)民走上富裕之路，反倒是產(chǎn)生了種種負(fù)外部性效應(yīng)。針對這些問題，農(nóng)經(jīng)學(xué)者和法學(xué)學(xué)者普遍認(rèn)為是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革不徹底，尤其是實務(wù)中對“三權(quán)分置”理解不到位造成的。但是，此種觀點(diǎn)有違我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域制度變革中“實踐先行制度跟進(jìn)”的一般歷史規(guī)律，因而缺乏應(yīng)有的解釋力。
因此，本文將首先從物權(quán)理論的角度對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的法理妥當(dāng)性進(jìn)行剖析，指出其可能存在的問題；其次，借助于案例資料，對農(nóng)地抵押實踐的現(xiàn)狀進(jìn)行描述性分析，總結(jié)出現(xiàn)實中存在的問題；最后，引入我國農(nóng)民家庭以代際分工為特征的“半工半耕”家計生產(chǎn)方式這一理論前提，反思農(nóng)地抵押制度所賴以存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)的脆弱性，并提出制度完善的方向和具體措施。
一、法律解釋之困境
第一，根據(jù)物權(quán)法理，土地承包經(jīng)營權(quán)能否進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，析分后所產(chǎn)生的二權(quán)利的各自內(nèi)容是什么？
第二，假如可以析分出土地經(jīng)營權(quán)，其是否能夠滿足抵押權(quán)設(shè)定的條件？
“三權(quán)分置”的理論設(shè)想最先為我國農(nóng)經(jīng)界學(xué)者所推崇，之后被中央政策性文件所吸納采用，并逐漸獲得推廣。在農(nóng)地抵押法制化推進(jìn)的過程中，如何從法律體系內(nèi)部為其提供理論正當(dāng)性支援，也是法學(xué)研究者的重要使命。問題是，已有的學(xué)術(shù)論證雖多數(shù)在結(jié)論上對農(nóng)地抵押給予肯定，但其論證過程迥異，甚至不同理論間產(chǎn)生抵牾的現(xiàn)象也并不罕見,以至于理論的可接受性被削弱，進(jìn)而無法應(yīng)對各種質(zhì)疑之聲。
對于經(jīng)營權(quán)抵押的質(zhì)疑主要來自兩個方面：第一，根據(jù)物權(quán)法理，土地承包經(jīng)營權(quán)能否進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，析分后所產(chǎn)生的二權(quán)利的各自內(nèi)容是什么？第二，假如可以析分出土地經(jīng)營權(quán)，其是否能夠滿足抵押權(quán)設(shè)定的條件？換言之，前一個問題是物權(quán)設(shè)置的問題，其涉及物權(quán)法的基本制度規(guī)則，即承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)的可能性；后一個問題則是抵押權(quán)設(shè)定可能性的問題，即土地經(jīng)營權(quán)能否滿足“可轉(zhuǎn)讓”“可抵押”之實踐要求的問題。
（一）可分性問題
“三權(quán)分置”論的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離前的母權(quán)利。如果認(rèn)可這種權(quán)利生成邏輯，那么也必須承認(rèn)包含于同一土地承包經(jīng)營權(quán)之中的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)這二權(quán)利在性質(zhì)上應(yīng)具有相似性和包容性。但是，這種推論并不能成立。有學(xué)者通過比較研究發(fā)現(xiàn)，兩種權(quán)利不僅屬性差異顯著，而且在生成時間上也缺乏共時性。承包權(quán)是一種身份權(quán)，而經(jīng)營權(quán)則屬于債權(quán)。按照我國《農(nóng)村土地承包法》第5條的規(guī)定，集體組織成員享有承包本集體土地的權(quán)利。這里的“權(quán)利”只能解釋為土地承包權(quán)，是一種具有身份性質(zhì)的期待權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)則是承包權(quán)的具體化和現(xiàn)實化，因承包合同的生效而產(chǎn)生。所以，土地承包權(quán)先于承包經(jīng)營權(quán)而存在，后者不可能分離出前者。
換個角度，從權(quán)利內(nèi)容的角度切入也會發(fā)現(xiàn)“三權(quán)分置”理論的邏輯不周延性。通說認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)包含占有、使用、收益的權(quán)能，權(quán)利分置后的經(jīng)營權(quán)包含使用、收益的權(quán)能，承包權(quán)保留占有的權(quán)能。問題是，物權(quán)法理要求對物的直接占有和使用的權(quán)利只能歸于一人，因此很難想象土地歸他人占有的情形下，經(jīng)營權(quán)人卻還可以對其進(jìn)行使用、收益。而分離出土地經(jīng)營權(quán)后的承包權(quán)除了名義上的可期待權(quán)能外，連基本的債權(quán)性處分行為都無法落實，成為“影子物權(quán)”。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能構(gòu)成一個完整的物權(quán)單位，并不具有可再分性，“三權(quán)分置”理論缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。
也有學(xué)者為了破解上述理論難題，提出土地經(jīng)營權(quán)并非內(nèi)含于承包經(jīng)營權(quán)之中，而是在承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立的次級用益物權(quán)，即次級土地承包經(jīng)營權(quán)；或者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是基于承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置的權(quán)利用益物權(quán)。兩種權(quán)利構(gòu)造方式稱謂不同但邏輯相似，都不是直接拆分土地承包經(jīng)營權(quán)，而是在該權(quán)利之上進(jìn)行的新權(quán)利續(xù)造。且不說權(quán)利用益物權(quán)的提法是否具有理論妥當(dāng)性，單就權(quán)利客體而言，權(quán)利用益物權(quán)雖然在名義上指向“權(quán)利”，但實質(zhì)上仍以土地為依歸和體現(xiàn)形式，與土地承包經(jīng)營權(quán)之客體相同。故此，這種權(quán)利用益物權(quán)的設(shè)定很可能造成在同一客體上存在多個不相容的用益物權(quán)形態(tài)。但是，“一物一權(quán)原則”要求同一客體物之上不能同時存在兩種內(nèi)容、性質(zhì)相互抵觸的用益物權(quán)。如此看來，如欲使土地經(jīng)營權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)并存且不違背“一物一權(quán)原則”，可行的做法是將經(jīng)營權(quán)定位為債權(quán)性質(zhì)的土地租賃權(quán)而非用益物權(quán)。但這時的土地經(jīng)營權(quán)當(dāng)然也就不具備抵押的權(quán)能，這是下面要討論的一個關(guān)鍵問題。
（二）可抵押性問題
假設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)中可以分離出土地經(jīng)營權(quán)，其是否能夠進(jìn)行抵押也仍需進(jìn)一步論證。按照擔(dān)保法的基本原理，抵押物一般限于具有穩(wěn)定性且可處分的不動產(chǎn)，這是交易安全和債權(quán)人權(quán)益保障的需要。隨著物權(quán)體系的不斷擴(kuò)展，他物權(quán)也逐漸被納入抵押的客體范圍。依照《物權(quán)法》第125條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是對土地的用益物權(quán)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)這一他物權(quán)也符合抵押的要件而具有可抵押性，只是立法上基于特殊考量而將其排除在抵押范圍之外。囿于“物權(quán)法定原則”，土地經(jīng)營權(quán)并非用益物權(quán)，而只能定位于一種債權(quán)性質(zhì)的土地租賃經(jīng)營權(quán)。但債權(quán)的內(nèi)容和期限等以雙方當(dāng)事人的意思自治為前提，權(quán)利價值不確定性較大、不便公示，都使得其難以成為抵押標(biāo)的。由此可得，土地經(jīng)營權(quán)只能質(zhì)押而不能抵押，如欲使其可以抵押，必須通過修改法律將其物權(quán)化。
此外，仍立基于土地承包經(jīng)營權(quán)派生出經(jīng)營權(quán)的前提之上，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)都無法進(jìn)行抵押，舉重以明輕，作為派生物的土地經(jīng)營權(quán)，又具備了抵押的權(quán)能，這顯然說不通。也有學(xué)者認(rèn)識到經(jīng)營權(quán)作抵押標(biāo)的的這種缺陷，倡導(dǎo)直接將承包經(jīng)營權(quán)作抵押，認(rèn)為“土地所有人通過限制自身的權(quán)能在自有物上為他人設(shè)定用益物權(quán)，使用益物權(quán)人能夠享有占有、使用、收益、處分四項權(quán)能”。但其忽略了擔(dān)保法對農(nóng)地抵押的限制，以及用益物權(quán)的權(quán)能要素，直接將處分權(quán)賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)，這已經(jīng)溢出了《物權(quán)法》對用益物權(quán)的權(quán)能限定范圍。
再一個問題是，將經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的，會面臨公示難題。抵押權(quán)的成立無需轉(zhuǎn)移抵押財產(chǎn)，登記自然成為抵押權(quán)的唯一公示方式。對于農(nóng)地抵押，一般認(rèn)為抵押權(quán)的成立應(yīng)采登記生效主義，即未經(jīng)過登記則抵押權(quán)不發(fā)生法律效力。但是，根據(jù)我國《不動產(chǎn)登記條例》第8條“不動產(chǎn)以不動產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記”的規(guī)則，結(jié)合不動產(chǎn)登記的“在先原則”，抵押權(quán)登記必須以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)已進(jìn)行過登記為前提。這在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化仍受質(zhì)疑，且土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證都困難重重的背景下，幾乎不可能實現(xiàn)。
（三）小結(jié)
從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán)作為抵押標(biāo)的，其核心要義在于繞過相關(guān)法律對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制性規(guī)定，實現(xiàn)農(nóng)地金融化的法制化操作。由于農(nóng)地抵押的制度構(gòu)想主要來自農(nóng)經(jīng)界學(xué)者，對物權(quán)法律體系的把握相對不足，從而導(dǎo)致“三權(quán)分置”理論在法理論證上很難實現(xiàn)邏輯自洽。也正是由于存在法律解釋上的種種障礙，在制度設(shè)計和實務(wù)操作中出現(xiàn)各種不盡人意的地方也就不足為奇。
透過上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)行將土地承包經(jīng)營權(quán)分割為經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)，往往出現(xiàn)分而不離的現(xiàn)象，最終仍落入權(quán)能沖突或混同的尷尬。所以，這種劃分不僅沒有可能性，實則也沒有必要性。如欲實現(xiàn)農(nóng)地抵押，這里的抵押權(quán)標(biāo)的只能是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。可行的方案是，農(nóng)地抵押政策的推行必須以先行試點(diǎn)為前提，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，必要時修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等法律，刪除對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制性規(guī)定。但這種操作能否在理論上獲得正當(dāng)性論證，以及如何避免因此導(dǎo)致的農(nóng)地私有化風(fēng)險，這都有待進(jìn)一步研討。
二、制度實踐之困境
農(nóng)地抵押實踐呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
（1）農(nóng)地抵押以政府推動和扶持為主。
（2）農(nóng)地抵押的積極參與者是公司企業(yè)而非普通農(nóng)戶。
（3）銀行對農(nóng)地抵押貸款普遍存在惜貸現(xiàn)象。
（4）獲得抵押貸款的公司或農(nóng)戶多從事非農(nóng)經(jīng)營或經(jīng)濟(jì)作物種植。
早在上個世紀(jì)80年代，我國就已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)地抵押的試點(diǎn)。比如1988年國務(wù)院批準(zhǔn)成立的貴州湄潭縣土地制度試驗區(qū)，就曾探索過農(nóng)地金融創(chuàng)新。最為典型的農(nóng)地抵押，是2006年以來寧夏同心縣自發(fā)形成的土地聯(lián)保模式。目前，在國家政策推動下又出現(xiàn)了江蘇東海模式、山東棗莊模式、福建明溪模式、陜西高陵模式等眾多農(nóng)地抵押類型。
總結(jié)起來，上述模式可分為兩大類：一類是以寧夏同心聯(lián)保模式為代表的自下而上的自發(fā)型農(nóng)地抵押模式，另一種是以江蘇東海模式為代表的政策推動型農(nóng)地抵押模式。對于自發(fā)型農(nóng)地抵押，其往往呈現(xiàn)出以信用關(guān)系為基礎(chǔ)、以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押為輔助的擔(dān)保樣態(tài)，即金融機(jī)構(gòu)在放款評估時主要依據(jù)的是信用度、農(nóng)用機(jī)械抵押等，而農(nóng)地抵押只是作為參考項。簡言之，在這種模式中，農(nóng)地抵押所發(fā)揮的僅僅是錦上添花的作用。
政策推動型農(nóng)地抵押是本文介紹的重點(diǎn)，也是當(dāng)下農(nóng)地抵押模式的主流。筆者曾于2016年5月在M市S區(qū)、N區(qū)進(jìn)行過有關(guān)農(nóng)地抵押狀況的深度調(diào)研，這里就以當(dāng)時調(diào)研所收集的資料為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。
M市是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)，于2009年成立“M市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所（簡稱農(nóng)交所）”，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押進(jìn)行大膽嘗試和創(chuàng)新。農(nóng)交所試行的農(nóng)地抵押程序是：土地承包經(jīng)營權(quán)流入方與戶主簽流轉(zhuǎn)合同，到區(qū)經(jīng)管局蓋章，再到農(nóng)交所申請土地流轉(zhuǎn)鑒證書（相當(dāng)于土地承包經(jīng)營權(quán)證書），擁有土地流轉(zhuǎn)鑒證書的土地承包經(jīng)營權(quán)就可以在農(nóng)交所“掛牌交易”，并向銀行申請抵押貸款。截至2014年10月31日，進(jìn)入M市農(nóng)交所交易的耕地面積共110萬畝，抵押貸款額達(dá)14.95億元。目前，M市農(nóng)地抵押貸款中有六筆壞賬，共計資金2500萬元，其中兩筆發(fā)生在S區(qū)。該市農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)主要集中在M市農(nóng)村商業(yè)銀行和民生銀行。據(jù)統(tǒng)計，近年來S區(qū)和N區(qū)進(jìn)行農(nóng)地抵押貸款的情況如表1所示。
總結(jié)起來，M市農(nóng)地抵押實踐呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
(1)農(nóng)地抵押以政府推動和扶持為主。上表中Q合作社所進(jìn)行的抵押貸款項目，不僅有政府的貼息補(bǔ)助，還得到配套的國家農(nóng)田整治項目款200萬元。據(jù)說，2014年該合作社又獲得政府100多萬元的大棚設(shè)施補(bǔ)貼。而農(nóng)業(yè)大戶劉英更是政府樹立的示范典型，其起初進(jìn)行抵押貸款很大程度上就是受政府的鼓動，要她做帶頭，并承諾在政策上給予優(yōu)惠。劉英因經(jīng)營不善賠了錢，破產(chǎn)后面臨銀行起訴時，她感嘆道：“貸款是害人的事兒，建議政府不要搞這個。”
不得不說，政府的強(qiáng)行推進(jìn)和過度補(bǔ)貼很大程度上破壞了市場運(yùn)作的自然規(guī)律，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營者風(fēng)險意識降低，盲目擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。這其中，劉英就是一個典型的例子。其原本是一個“中農(nóng)”，可承受的經(jīng)營規(guī)模在30畝左右,而政府的推動和無形政治壓力，使其無視家庭經(jīng)營方式的規(guī)模限度，最終無法應(yīng)對市場風(fēng)險而陷入困境。通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，其實很多抵押貸款項目中貸款人資格和條件都很難說達(dá)到銀行的要求，而正是政府的行政干預(yù)和兜底，才使得這些貸款能夠獲得審批。
(2)農(nóng)地抵押的積極參與者是公司企業(yè)而非普通農(nóng)戶。從上表統(tǒng)計可以看出，真正使用農(nóng)地抵押貸款的主要是農(nóng)業(yè)公司、家庭農(nóng)場、合作社和劉英這樣的農(nóng)業(yè)大戶。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)一些公司企業(yè)對農(nóng)地抵押貸款的興趣很大。例如，N區(qū)凱旋農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司老板說：“我們企業(yè)發(fā)展最大的難題是建設(shè)用地和融資，但是民間借貸利率太高。2013年5月，我向銀行貸款300萬元，抵押物是N區(qū)的一套房子（抵押150萬元）和430畝的經(jīng)營權(quán)證（抵押150萬元）”。企業(yè)對農(nóng)地抵押的積極態(tài)度與一些學(xué)者的調(diào)研經(jīng)驗也相符合。
與企業(yè)的積極態(tài)度反差較大，普通農(nóng)戶對農(nóng)地抵押的反應(yīng)平淡。調(diào)查中，很多農(nóng)民表示自己不會將唯一住房拿去抵押，也沒有將土地拿去抵押的需求，況且自家的幾畝土地作抵押也貸不到太多錢。可見，農(nóng)民更關(guān)注自身的處境和市場的風(fēng)險。在一項政策不能給予其穩(wěn)定預(yù)期的情況下，一個理性人總是會考慮其機(jī)會成本。政府政策設(shè)計初衷再好，也不能代替農(nóng)民的行為邏輯。
（3）銀行對農(nóng)地抵押貸款普遍存在惜貸現(xiàn)象。調(diào)研也訪談到了一些信貸員，他們對農(nóng)地抵押并不看好，普遍認(rèn)為“農(nóng)地估價不高，抵押貸款的風(fēng)險較高”。S區(qū)竹街王營村Q合作社長王昌安說：“當(dāng)時政府規(guī)定合作社申請項目至少1000畝的面積，我就報了1035畝，他們（政府工作人員）認(rèn)為太少，我回去又簽了1000畝的假‘土地流轉(zhuǎn)合同’，將土地增加至2035畝，他們又加了300畝，最后變成了2335畝。實際上我們合作社連1000畝土地都不到。”可見，實踐中用于抵押的農(nóng)地面積總數(shù)水分較大，難以核實；再加上農(nóng)地經(jīng)營的收益不高，使得農(nóng)地抵押貸款的風(fēng)險進(jìn)一步加大。對于普通農(nóng)戶而言，其資金需求一般具有分散、小額化、周期長、風(fēng)險高、不易監(jiān)督的特點(diǎn)，銀行能夠從中得到的利潤更加有限。所以，作為一個以利益為導(dǎo)向的市場主體，銀行等金融機(jī)構(gòu)不可能對農(nóng)地抵押貸款有很大的興趣。而現(xiàn)實中之所以農(nóng)地抵押貸款仍呈現(xiàn)一定的規(guī)模，主要是因為有政府作保障。
由此可見，農(nóng)地抵押制度改革只是銀行等金融機(jī)構(gòu)愿意接受農(nóng)地作為抵押物的必要而非充分條件。“如果農(nóng)地沒有抵押價值，即使政策允許，金融機(jī)構(gòu)也不會接受其作為抵押物。”
(4)獲得抵押貸款的公司或農(nóng)戶多從事非農(nóng)經(jīng)營或經(jīng)濟(jì)作物種植。Q合作社在流轉(zhuǎn)的土地上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模經(jīng)營，主要種植冬瓜、包菜；劉英流轉(zhuǎn)的165畝土地，2010年種棉花，由于雇工成本高、天氣陰雨連綿，賠了錢，2011年就改種西瓜。據(jù)當(dāng)?shù)卣刹拷榻B，天蓬生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司2014年虧損嚴(yán)重，公司就將部分土地流轉(zhuǎn)給他人搞蔬菜耕種和家禽養(yǎng)殖；莊稼漢農(nóng)業(yè)科技有限公司流轉(zhuǎn)的3000多畝土地，2/3的田地荒廢，1/3流轉(zhuǎn)給農(nóng)民種蔬菜；天和公司由于禮品產(chǎn)品銷售不暢，2014年的1500畝冬瓜都爛在了地里。
農(nóng)地抵押不僅加大農(nóng)業(yè)風(fēng)險，也危及農(nóng)村治理秩序。竹街街道辦一位副書記說：“土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款等于變賣，貸款還不起就相當(dāng)于賣了。變賣土地以后，村民還要向村里要土地，這對集體不好，對子孫后代也不好，后代沒有發(fā)展資源了。最后政府還要買單，不管農(nóng)民是不是主動賣的，出了問題還是要找政府。”竹街金村村支書也說：“一般農(nóng)戶生產(chǎn)投資需要借錢，但不會拿房屋和土地抵押，因為土地是保生存的，農(nóng)民不可能把命根子拿去抵押，少數(shù)已經(jīng)離村的想賣房子和土地的農(nóng)民，想借抵押變賣土地與房屋。”毫無疑問，基層干部的這些疑慮有一定道理，因為農(nóng)地抵押將小農(nóng)推向市場，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村治理都必須經(jīng)受市場經(jīng)濟(jì)的沖擊。
總而言之，上述對M市兩個區(qū)農(nóng)地抵押貸款實踐的描述和總結(jié)表明，法律制度不完善并非農(nóng)地抵押普及程度低的主要原因，而內(nèi)需不足也許是更根本的影響因素。基于對農(nóng)地金融和西方規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化大農(nóng)場經(jīng)營模式的盲目崇拜，農(nóng)地抵押實踐走向了口號化、政績化和苛求化的極端，對此在制度推進(jìn)的同時必須要經(jīng)歷一個解構(gòu)和內(nèi)化的階段。
三、農(nóng)地抵押法制實踐的冷思考
部分學(xué)者追求純化農(nóng)地功能負(fù)擔(dān)的探索方向是正確的。只是，是弱化其社會保障功能還是弱化其財產(chǎn)功能，似乎并不像學(xué)者想象的那樣簡單
不管是《物權(quán)法》《擔(dān)保法》對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的限制，還是“三權(quán)分置”理論中對農(nóng)地承包權(quán)的保留，其核心目的都是要保全農(nóng)地對農(nóng)民而言的社會保障價值。在國家財政不足以支撐建設(shè)城鄉(xiāng)一體化、全覆蓋的社會保障體系的當(dāng)下，堅守農(nóng)地對農(nóng)民基本生存權(quán)的保障作用仍有其必要性。“三權(quán)分置”論認(rèn)為，將經(jīng)營權(quán)作為抵押的客體，即便因抵押權(quán)實現(xiàn)，受到處分的也僅僅是土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的土地承包權(quán)并未喪失并最終能夠回復(fù)圓滿狀態(tài)。
但不得不說，“三權(quán)分置”論在突出經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性和價值的同時，卻在很大程度上弱化了承包經(jīng)營權(quán)的保障功能，或者說正如“三權(quán)分置”情形下承包經(jīng)營權(quán)被虛置的局面一樣，農(nóng)地的社會保障功能也被架空。因此，農(nóng)地的社會保障功能與資產(chǎn)實現(xiàn)功能之間出現(xiàn)了明顯的張力。一些學(xué)者已經(jīng)注意到這種趨勢，并建議將社會保障功能移出農(nóng)地的功能負(fù)擔(dān)范疇，通過其他途徑予以實現(xiàn)。在這一點(diǎn)上，部分學(xué)者追求純化農(nóng)地功能負(fù)擔(dān)的探索方向是正確的。只是，是弱化其社會保障功能還是弱化其財產(chǎn)功能，似乎并不像學(xué)者想象的那樣簡單，這必須結(jié)合我國農(nóng)民家計生產(chǎn)方式和農(nóng)地實踐的現(xiàn)狀來進(jìn)行分析。
（一）我國農(nóng)民的家計生產(chǎn)方式
據(jù)統(tǒng)計，2013年我國農(nóng)民工總量約為2.7億人，占農(nóng)村勞動人口數(shù)的69.4%。不過，我國的農(nóng)民工并未完全脫離農(nóng)村，而是呈現(xiàn)出季節(jié)性返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的規(guī)律。同時，我國農(nóng)民的“半工半耕”生計方式還表現(xiàn)出明顯的代際分工特征，即年輕人外出務(wù)工，老年人在家種田，且務(wù)工收入日益成為農(nóng)民家庭收入的重要來源。2013年，我國農(nóng)民的工資性收入首次超過經(jīng)營性收入，達(dá)到4025元，占人均純收入的45.2%。在這個意義上，我國的農(nóng)民家計生產(chǎn)方式被稱為以代際分工為特征的“半工半耕”模式。
現(xiàn)階段，這種以代際分工為特征的“半工半耕”家計生產(chǎn)方式有其必要性，也是有效率的。一方面，隨著小型機(jī)械化的普及，我國農(nóng)業(yè)耕作的勞動強(qiáng)度大大降低，老年人仍能夠進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，解決家庭基本的溫飽需求，且在其機(jī)會成本較低的情況下，這種精耕細(xì)作的勞動密集型生產(chǎn)方式是符合效率最大化原理的。另一方面，城市中的制造、建筑等行業(yè)對年輕勞動力的需求較大，可以為年輕農(nóng)民工提供較多就業(yè)機(jī)會。而農(nóng)民工的務(wù)工收入可以滿足家庭的消費(fèi)需求。通過這種代際分工，農(nóng)村核心家庭能夠?qū)崿F(xiàn)勞動力資源配置的最優(yōu)和家庭再生產(chǎn)，最大程度上滿足農(nóng)民在農(nóng)村維持體面生活的“過日子”需求。
概言之，以代際分工為特征的“半工半耕”家計生產(chǎn)方式與我國當(dāng)下農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營方式和規(guī)模是相適用的。在“人均一畝三分地，戶均不足十畝”農(nóng)地承包現(xiàn)狀下，這種“半工半耕”的小農(nóng)生產(chǎn)方式既保證了農(nóng)民的生存權(quán)，也實現(xiàn)了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。更大意義上，這種小農(nóng)生產(chǎn)方式也為我國制造業(yè)提供了大量廉價勞動力，提升了中國制造的國際競爭力；而穩(wěn)定的農(nóng)地經(jīng)營收入作為經(jīng)濟(jì)波動時農(nóng)民從城市退守農(nóng)村的底線保障，維持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
（二）農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與資本下鄉(xiāng)
發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)被認(rèn)為是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，其以規(guī)模化經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為主要特征，而融資難成為阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。故此，農(nóng)地抵押是突破城鄉(xiāng)二元體制、拓寬農(nóng)民融資途徑的必由之路。事實上，農(nóng)地抵押制度的推進(jìn)也必然意味著對農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的偏好。首先，農(nóng)地抵押貸款的用途限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，因為農(nóng)民生活消費(fèi)領(lǐng)域的資金需求一般通過熟人之間的借貸就可以實現(xiàn)，無須啟用復(fù)雜的抵押貸款程序。其次，農(nóng)地抵押貸款主要是為了滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的融資需求。對于個體農(nóng)戶而言，用其承包經(jīng)營的小片土地進(jìn)行抵押，所能獲得的貸款額度十分有限。所以，M市直接將農(nóng)地抵押貸款的主體限定為獲得大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營者，而非普通的小農(nóng)戶。結(jié)合這兩點(diǎn)，欲使農(nóng)地抵押貸款真正發(fā)揮效用，必須進(jìn)行土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)和抵押，那么，在此基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營將是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式而非傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式。
但是，農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營將面臨如下挑戰(zhàn)：第一，與土地規(guī)模化經(jīng)營相伴隨的是大機(jī)械化作業(yè)和機(jī)器替代人力，導(dǎo)致部分農(nóng)民失業(yè)，這些失業(yè)農(nóng)民的安置將成為問題。同時，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營將對農(nóng)村“半工半耕”的家計生產(chǎn)方式構(gòu)成威脅，打破既有的勞動力配置方式。因農(nóng)地流出而喪失種地收入，使得進(jìn)城失敗的農(nóng)民喪失返回農(nóng)村的退路。第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的利潤是十分微薄的，在農(nóng)地資本化的背景下，追求高額回報的外來資本必然傾向于利潤更高的經(jīng)濟(jì)作物種植或者非農(nóng)經(jīng)營，這將對國家的糧食戰(zhàn)略安全構(gòu)成威脅。
農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)和抵押貸款的放開，一個最可能的后果是吸引資本下鄉(xiāng)。農(nóng)村真正需要貸款融資的是工商資本和少量大農(nóng)戶（或者叫“農(nóng)業(yè)大戶”）。“大農(nóng)戶”是指通過土地流轉(zhuǎn)而擁有大規(guī)模土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。這樣的農(nóng)戶在農(nóng)民中的總體比重不足5%，他們利用流轉(zhuǎn)到手中的土地可以進(jìn)行規(guī)模化、機(jī)械化種植。同時，由于糧食種植利潤很低，大農(nóng)戶一般也會選擇經(jīng)濟(jì)作物種植，如同上述案例中Q合作社和劉英的情形。大農(nóng)戶和擁有雄厚財力的公司相比，其市場競爭力仍舊是弱小的，抗風(fēng)險能力也是弱小的。所以，在市場風(fēng)險和強(qiáng)勢資本的雙重壓力下，劉英這樣的失敗者仍將不斷被催生出來。反過來說，即使這些農(nóng)業(yè)大戶真正能夠成長起來，農(nóng)業(yè)商品市場容量的有限性決定他們的數(shù)量必然十分有限。其不能代表90%以上的小農(nóng)戶的利益，也不能從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的問題。
如果引入工商資本，我們看到的將是一次資本對農(nóng)業(yè)的掠奪。調(diào)查顯示，涉農(nóng)企業(yè)公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，其以反哺農(nóng)業(yè)為口號，一方面套取國家高額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，將自身的商業(yè)經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了政府；另一方面擠占著農(nóng)業(yè)僅有的占全國10%的GDP。這非但不符合改革的目的，反而會造成我國“三農(nóng)”問題的進(jìn)一步惡化。農(nóng)村信貸解決的不應(yīng)該是工商資本的融資問題，而是針對小農(nóng)戶的小額信貸。將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，企業(yè)用土地抵押融資，實際有很大的風(fēng)險。企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)本身就承擔(dān)著自然風(fēng)險、市場風(fēng)險。而企業(yè)一旦虧損，因土地承包經(jīng)營權(quán)無法及時變現(xiàn)，銀行等金融機(jī)構(gòu)也將承擔(dān)風(fēng)險。農(nóng)村改革中，如果不重視分散的普通農(nóng)戶的需求，而將主要資源、政策、話語都服務(wù)于所謂“新型經(jīng)營主體”，就可能進(jìn)一步弱化為普通農(nóng)戶提供的最低限度的生產(chǎn)服務(wù)，從而導(dǎo)致普通農(nóng)戶的破產(chǎn)。正所謂，“將土地和人民的命運(yùn)交由市場安排，那樣將無異于是對他們的毀滅。”
（三）農(nóng)地的財產(chǎn)價值與社會價值
農(nóng)地的金融化來自于對土地價值的過高估計，根本上忽略了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與我國農(nóng)村生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的匹配程度，以及我國農(nóng)地價值的區(qū)位差異性。首先，必須認(rèn)識到農(nóng)業(yè)是溫飽產(chǎn)業(yè)，西方的大農(nóng)場也主要是靠政府補(bǔ)貼來維持。因此，希冀依靠農(nóng)業(yè)讓農(nóng)民致富的想法是不切實際的。當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營比小農(nóng)生產(chǎn)方式更有效率，也是一種間接的農(nóng)業(yè)增收增值的方式。但是，很多實證研究已經(jīng)表明，規(guī)模經(jīng)營也并不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，因為其忽視了勞動力等要素在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式中的特殊價值。其次，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營并不能提供穩(wěn)定、持續(xù)的非農(nóng)就業(yè)崗位。實踐表明，農(nóng)業(yè)資本化經(jīng)營的后果是農(nóng)地的非農(nóng)化和大機(jī)械化，無論是經(jīng)濟(jì)作物種植還是觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展，對勞動力的需求都是極少的，也是極不穩(wěn)定的。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營無法實現(xiàn)農(nóng)村勞動人口的充分就業(yè)。再次，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，部分農(nóng)用地被征收變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，從而產(chǎn)生較大的級差收益，并形成了土地高價值的幻像。農(nóng)地抵押正是這一幻像下一種制度創(chuàng)新，即認(rèn)為土地可以成為高估值擔(dān)保物。問題是，這種土地級差收益與農(nóng)地的地理位置有較大的關(guān)聯(lián)度，位于非城郊地區(qū)的大部分農(nóng)地都不具有太高的價值。
我國農(nóng)地價值的社會性高于經(jīng)濟(jì)性，這種社會性不僅僅體現(xiàn)為社會保障，也是一種情感歸宿和職業(yè)歸屬。農(nóng)地規(guī)模抵押的經(jīng)濟(jì)效用或許可以使得部分企業(yè)和農(nóng)民獲得收益，但這并不代表農(nóng)民群體整體上收入的提高，并且這是以犧牲多數(shù)農(nóng)民的利益為代價的。無視普通農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間在實力、資金和技術(shù)等方面的差異，忽略無地失地農(nóng)戶的現(xiàn)實困境與正當(dāng)訴求，這樣的制度設(shè)計有違公平。支持農(nóng)地抵押的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地抵押的標(biāo)的僅僅是一定期限的經(jīng)營權(quán)，就算農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)時土地經(jīng)營權(quán)被拍賣，但在農(nóng)地的承包期內(nèi)，只要過了所抵押的期限，農(nóng)民仍然能夠重新獲得土地經(jīng)營權(quán)，所以農(nóng)民不可能失去土地。這種想法不僅在法理邏輯上存在問題，也與社會實踐中農(nóng)民對土地權(quán)利的想象不符。現(xiàn)實中，因為農(nóng)地租值不高，為獲得高額度抵押貸款，農(nóng)地抵押的期限一般都很長。試想，如果將農(nóng)地進(jìn)行20年的抵押，對農(nóng)民來講同失去土地是沒有區(qū)別的。農(nóng)民在意的是自己現(xiàn)時有沒有地可種，而非有沒有虛的承包權(quán)。十幾年沒有土地而僅僅有著一個所謂名義的承包權(quán)，農(nóng)民覺得自己實際上已經(jīng)失去土地。
所以，將經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離，農(nóng)民手中的承包權(quán)已經(jīng)沒有意義。而世界上沒有任何一個國家能為這么龐大的農(nóng)村人口提供社會保障。一旦國家經(jīng)濟(jì)不景氣，這些在城市無法安身定居的農(nóng)民將演變?yōu)樾碌某鞘胸毭瘢赖呢毭窨攥F(xiàn)象將在我國重演，從而嚴(yán)重危及社會的安定。梁慧星教授也認(rèn)為，中國農(nóng)民人口太多，失去土地后涌向城市，城市的容納力是個問題，況且農(nóng)民沒有土地后進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)營，市場風(fēng)險很大，一旦破產(chǎn)他們將失去基本的生活保障，這將是一個重大的社會穩(wěn)定問題。更何況，種田對農(nóng)村老年人而言不僅僅是主動的勞動，還是充實生活、實現(xiàn)人生意義的重要途徑。
農(nóng)地抵押導(dǎo)向下的土地流轉(zhuǎn)也可能影響村莊治理。如果僅僅將農(nóng)地作為純財產(chǎn)，其流轉(zhuǎn)和抵押并不具有外部性，但是作為統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制下的重要生產(chǎn)資料，農(nóng)地抵押將影響村莊治理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅需要土地，還需要基本農(nóng)田水利設(shè)施等的配套，而這些服務(wù)主要由集體經(jīng)濟(jì)組織提供。當(dāng)下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委幾乎混同，所以，村委會的政治職能中包含有經(jīng)營管理服務(wù)職能的成分。村集體成員將自有土地流轉(zhuǎn)出去，外部進(jìn)入的新型經(jīng)營主體與村委會之間如何對接就成為問題，處理不好將影響村莊的生產(chǎn)秩序。土地流轉(zhuǎn)實踐中廣泛存在的非農(nóng)經(jīng)營，轉(zhuǎn)入方退出后如何復(fù)耕，如何恢復(fù)原有的水利設(shè)施等；農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)時，作為抵押物的土地經(jīng)營權(quán)如何管理，如何處理鄰地關(guān)系等，都需要集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌運(yùn)作。
四、農(nóng)地抵押的出路與制度建議
關(guān)鍵是，要弱化農(nóng)地的財產(chǎn)價值追逐，強(qiáng)化社會保障價值認(rèn)同。對農(nóng)地抵押政策的推廣要采取審慎態(tài)度，對于大額度的貸款，在農(nóng)地抵押擔(dān)保的同時，注意結(jié)合其他擔(dān)保措施，防范金融風(fēng)險。
學(xué)理探討和實踐經(jīng)驗都表明，農(nóng)地抵押實踐困境的產(chǎn)生主要源于自身制度缺陷，而非產(chǎn)權(quán)不明晰或法制不完善。在小農(nóng)經(jīng)營模式仍然對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著穩(wěn)定器和助推器作用的今天，貿(mào)然通過農(nóng)地抵押政策改變現(xiàn)有農(nóng)村家庭經(jīng)營模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，可能破壞農(nóng)村原有的穩(wěn)定格局，造成農(nóng)民返貧的現(xiàn)象。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革表面上清晰界定了不同主體間的農(nóng)地權(quán)利和利益邊界，實則加劇了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的虛化，最終導(dǎo)致的是土地所有者資源整合能力的弱化，以及城鄉(xiāng)社會原有良性流動秩序的喪失。
盡管農(nóng)地抵押遭遇種種困境，并面臨著合法性和正當(dāng)性危機(jī)，但是國家層面的試點(diǎn)工作已經(jīng)展開，農(nóng)地抵押的方向已經(jīng)設(shè)定。我們所能做的就是盡量從理念導(dǎo)向和制度規(guī)則層面對其進(jìn)行一定的糾偏和控制，使負(fù)面影響降到最小。關(guān)鍵是，要弱化農(nóng)地的財產(chǎn)價值追逐，強(qiáng)化社會保障價值認(rèn)同。對農(nóng)地抵押政策的推廣要采取審慎態(tài)度，對于大額度的貸款，在農(nóng)地抵押擔(dān)保的同時，注意結(jié)合其他擔(dān)保措施，防范金融風(fēng)險。
（一）純化土地承包經(jīng)營權(quán)的基本功能設(shè)定
憲法規(guī)定的集體土地所有權(quán)不同于物權(quán)法中所有權(quán)的內(nèi)涵，其包含著生產(chǎn)資料所有制的內(nèi)容。設(shè)立于農(nóng)地所有權(quán)之上的承包經(jīng)營權(quán)在我國首先表現(xiàn)為所有制的形式，其次才是其財產(chǎn)屬性。農(nóng)地抵押權(quán)的放開意味著農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價值的最大程度發(fā)掘，以及社會價值的進(jìn)一步弱化。面對抵押實踐的種種困境，結(jié)合我國農(nóng)地制度之現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)轉(zhuǎn)變這一錯誤的價值導(dǎo)向，回歸農(nóng)地的社會價值，尤其是要充分認(rèn)識到在其基礎(chǔ)上所形成的我國特有的小農(nóng)經(jīng)營模式和家計生產(chǎn)方式所具有的戰(zhàn)略意義。這正是我國漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要制度保障，更是避免我國落入中等收入陷阱的寶貴經(jīng)驗。
增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的可行方法不是進(jìn)行農(nóng)地規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，而是創(chuàng)造條件增加農(nóng)民的務(wù)工收入。在這方面，要進(jìn)一步優(yōu)化勞動力市場環(huán)境，扶植相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民工提供更多的就業(yè)崗位和更優(yōu)厚的工資福利待遇。另外，近年來我國農(nóng)民家庭中農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的比重盡管有所下降，但這部分收入仍決定著農(nóng)民的基本生存權(quán)利和退守底線。所以，要將分散的農(nóng)地資源和生產(chǎn)資料進(jìn)行整合，為小農(nóng)經(jīng)營提供基本的水利、交通等生產(chǎn)設(shè)施，以維持農(nóng)業(yè)收入的基本穩(wěn)定。
（二）降低政府對具體抵押環(huán)節(jié)的干預(yù)，回歸市場主導(dǎo)
農(nóng)地抵押制度實踐表現(xiàn)出明顯的市場需求不足，試點(diǎn)地區(qū)政府為了迎合國家政策和提升自身業(yè)績，無形中加大了對農(nóng)地抵押貸款的干預(yù)度。政府通過各種項目和補(bǔ)貼，為市場風(fēng)險買單，進(jìn)而承擔(dān)了過多的風(fēng)險責(zé)任。這無疑破壞了金融市場的自發(fā)調(diào)節(jié)功能。對于農(nóng)地抵押，鑒于制度實施的風(fēng)險和不利影響，宏觀上的審慎的態(tài)度和政策把控有其必要性，但不能對微觀層面的具體操作環(huán)節(jié)進(jìn)行直接干預(yù)。既不能采取超行政手段強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款制度，也不能以規(guī)模經(jīng)營的名義任由資本汲取農(nóng)業(yè)剩余和轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營風(fēng)險。正確的做法是，明晰市場與政府職能邊界，在適度管控的基礎(chǔ)上發(fā)揮市場的調(diào)控、淘汰作用，發(fā)揮相關(guān)主體在農(nóng)地抵押貸款具體操作環(huán)節(jié)的自主性。
（三）建設(shè)多元化農(nóng)業(yè)融資渠道
現(xiàn)階段，我國農(nóng)地抵押顯示出的市場需求不足源于其內(nèi)外各方面的因素。不過，這并不代表農(nóng)業(yè)金融在農(nóng)村沒有任何市場，當(dāng)下農(nóng)業(yè)大戶的資金需求必須被正視。農(nóng)地抵押融資只是農(nóng)村金融領(lǐng)域中融資方式的一種，在其存在先天不足的情形下，積極探索其他類型的融資方式有其必要性。近年來的實踐經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，在我國農(nóng)村地區(qū)，互助合作金融和政策性金融往往發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。這是農(nóng)村金融體系未來需要依靠的重要方式，值得對其予以進(jìn)一步完善和推廣。同時，在探索融資渠道時要注意結(jié)合農(nóng)村金融需求的不同類型，發(fā)揮合作社和集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。
（四）農(nóng)地抵押規(guī)則的完善
明確了農(nóng)地抵押貸款制度的應(yīng)然價值導(dǎo)向和運(yùn)作空間與限度，在制度實踐中，必須對抵押規(guī)則進(jìn)行完善，通過制度限縮，實現(xiàn)風(fēng)險管控和農(nóng)業(yè)經(jīng)營秩序的維護(hù)。具體來講可從以下方面入手：
第一，明確抵押人“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源”的限制，這是借鑒《農(nóng)村土地承包法》第41條土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓條件中“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源”的規(guī)定。此種限制是對農(nóng)地抵押市場風(fēng)險的防范，目的在于保障農(nóng)民的基本生存權(quán)。
第二，規(guī)定農(nóng)地抵押貸款必須經(jīng)土地發(fā)包方同意。這是借鑒《農(nóng)村土地承包法》第41條土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓條件中須“經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定。這種同意的必要性在于：首先，這是對集體所有權(quán)的尊重。盡管承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為法定物權(quán)類型，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不同于債務(wù)轉(zhuǎn)讓，但是其不是一般意義上的物權(quán)，不能完全以商業(yè)模式來構(gòu)建相關(guān)規(guī)則，農(nóng)地抵押更是如此。其次，農(nóng)地抵押可能面臨抵押權(quán)實現(xiàn)時土地經(jīng)營狀況的改變，這會影響提供基本農(nóng)田水利服務(wù)的發(fā)包人的工作開展，更會影響相鄰地塊農(nóng)地的耕種。所以要征得相關(guān)主體的同意，且這種同意應(yīng)是集體意志的表達(dá)。
第三，規(guī)定抵押權(quán)實現(xiàn)時，作為抵押物的農(nóng)地經(jīng)營應(yīng)限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。盡管這一限制已經(jīng)被相關(guān)政策所明確，但未來的政策執(zhí)行中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督。這種限制主要是為了避免資本下鄉(xiāng)造成的負(fù)面影響：資本下鄉(xiāng)只能是為了土地整理、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、提升生產(chǎn)效率等，而不能是進(jìn)行農(nóng)業(yè)炒作,開發(fā)觀光旅游、小產(chǎn)權(quán)房等。
作者簡介：鄭濤，武漢大學(xué)法學(xué)院講師，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向為司法制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、基層治理。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》社會科學(xué)版
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