——以恩施州利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理為例
【摘 要】推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和優(yōu)化，是新時(shí)代社會(huì)治理變革的一個(gè)重要課題。社會(huì)資本理論提出的涵括共同目標(biāo)、共享資源、共通價(jià)值的認(rèn)知維，具有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系對(duì)象、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)強(qiáng)度的結(jié)構(gòu)維，以及容納信任、互惠規(guī)范、義務(wù)與期望的關(guān)系維，是探索新時(shí)代鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型和優(yōu)化的一個(gè)有效范式。總體審視和案例分析都表明，目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨認(rèn)知缺位、結(jié)構(gòu)不良、網(wǎng)絡(luò)不全、聯(lián)系不緊、信任弱化、規(guī)范欠缺的困境。走出困境、優(yōu)化治理、實(shí)現(xiàn)善治，需要按照自治、法治、德治相結(jié)合的總要求以及認(rèn)知維、結(jié)構(gòu)維、關(guān)系維相聯(lián)動(dòng)的路徑，著力再造鄉(xiāng)村社會(huì)資本。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；社會(huì)資本；認(rèn)知維；結(jié)構(gòu)維；關(guān)系維；律師事務(wù)所
一、引言：研究背景
要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須通過鄉(xiāng)村治理體系的完善和能力的提升解決好關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民這一根本性問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源配置、國(guó)家治理重心都向城市傾斜，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大、壁壘強(qiáng)化，形成城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)格局。到目前，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性難題仍未得到根本解決。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理對(duì)象眾多、地域廣大、問題復(fù)雜，嚴(yán)重制約小康社會(huì)的全面建成。截止2017年，我國(guó)鄉(xiāng)村人口數(shù)量仍然有5.7661億，占全國(guó)人口總數(shù)的41.48%。因此，在歷史和現(xiàn)實(shí)的雙重壓力下，黨和國(guó)家高度重視鄉(xiāng)村治理問題。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。但是，鄉(xiāng)村治理面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的難題，如何理順鄉(xiāng)村治理關(guān)系、廓清問題癥結(jié)、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制成為新時(shí)代社會(huì)治理變革的一個(gè)重要課題。
對(duì)于鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，徐勇認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是政治主體運(yùn)用公共權(quán)力及相應(yīng)方式對(duì)鄉(xiāng)村的有效管控和推進(jìn)過程；郭正林將其定義為包括黨委政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、民間群體等不同組織共同把鄉(xiāng)下的公共事務(wù)管理好；賀雪峰則提出鄉(xiāng)村治理基本結(jié)構(gòu)包括村莊基本秩序狀況及其維系機(jī)制、村干部的角色與動(dòng)力機(jī)制、鄉(xiāng)村關(guān)系狀況三個(gè)方面。由此可見，學(xué)者們所定義的鄉(xiāng)村治理具有多重共性，即治理空間為廣大鄉(xiāng)村，治理主體包括不同層級(jí)不同性質(zhì)的多元組織，治理權(quán)力和內(nèi)容具有公共性。
自1993年四川“仁壽事件”發(fā)生以來，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸凸顯出貧困普遍、官民矛盾激化、政府權(quán)威和公信力弱化、鄉(xiāng)村治理主體缺位等問題。為此，學(xué)者們認(rèn)真“把脈”，并針對(duì)各種“癥狀”開出自己的治理“藥方”。徐勇論證了在市場(chǎng)現(xiàn)代化背景下建立“縣政、鄉(xiāng)派、村治”這一治理結(jié)構(gòu)；趙樹凱強(qiáng)調(diào)通過鞏固鄉(xiāng)村現(xiàn)有民主化成果進(jìn)一步提高民主制度化水平、改造基層組織體制；詹成付評(píng)估村民自治基本走向?yàn)榇迕褡灾纬绦蚧⒁?guī)范化、具體化，制度機(jī)制配套化、一體化。這些學(xué)者都希冀通過鄉(xiāng)村基層體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新和治理能力提升，達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)均衡和善治。但是，良好的社會(huì)治理還應(yīng)包括民眾廣泛信任和支持、提供良好公共服務(wù)滿足需要兩個(gè)相互聯(lián)系的基本方面。因此，從再造以信任、規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)等為內(nèi)容的社會(huì)資本視角探索破解鄉(xiāng)村治理難題，不僅是完善基層治理方式的應(yīng)有之義，更是健全新時(shí)代“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系的必由之路。
二、研究視角：社會(huì)資本理論
（一）社會(huì)資本的源起、意涵及形式
社會(huì)資本一詞可以追溯到1916年美國(guó)社會(huì)改革倡導(dǎo)者利達(dá)·漢尼范發(fā)表的《鄉(xiāng)村學(xué)校社區(qū)中心》一文。漢尼范認(rèn)為，社會(huì)資本是產(chǎn)生于個(gè)人與家庭、鄰里之間的社會(huì)交往過程，并能讓人們?cè)谌粘Ｉ钪懈惺艿降闹匾Y源。20世紀(jì)70年代以后，社會(huì)資本理論經(jīng)過社會(huì)學(xué)者多種視角的論證和闡述而得到豐富和發(fā)展。法國(guó)學(xué)者布迪厄?qū)⑸鐣?huì)資本界定為產(chǎn)生于共同熟悉和認(rèn)可的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的實(shí)際或潛在資源的集合體。美國(guó)學(xué)者林南定義社會(huì)資本為行動(dòng)者在目的性行動(dòng)中通過嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)獲取或被動(dòng)員的資源。這些定義突出了社會(huì)資本包含物質(zhì)和符號(hào)資源這一核心要素，將社會(huì)資本重點(diǎn)聚焦于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)情形與社會(huì)資本的存量和增量成正相關(guān)關(guān)系。美國(guó)學(xué)者科爾曼將社會(huì)資本從以個(gè)人為中心轉(zhuǎn)向以社會(huì)為中心，將社會(huì)結(jié)構(gòu)資源作為社會(huì)資本，認(rèn)為社會(huì)資本具有由構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)要素組成及為結(jié)構(gòu)內(nèi)部個(gè)人行動(dòng)提供便利兩個(gè)共同特征。美國(guó)學(xué)者帕特南系統(tǒng)研究社會(huì)資本與制度績(jī)效、公民參與、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)繁榮等之間的關(guān)系，認(rèn)為包含信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)資本是突破“集體行動(dòng)困境”、避免投機(jī)行為和“搭便車”的良方，這使得社會(huì)資本上升到更具公共物品屬性的社會(huì)層面。帕特南在研究社會(huì)資本時(shí)強(qiáng)調(diào)公民參與合作的重要性，組織建構(gòu)的橫向性程度與更廣泛共同體內(nèi)的制度成功與否直接關(guān)聯(lián)，良性循環(huán)能產(chǎn)生社會(huì)均衡并形成高水準(zhǔn)合作、信任、互惠和集體福利，以此增強(qiáng)和累積社會(huì)資本的存量。
社會(huì)資本包含多種社會(huì)資源元素，通過不同社會(huì)關(guān)系形式發(fā)揮功能，助力行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)自身利益。一是信任。其重要性一方面體現(xiàn)在社會(huì)環(huán)境可信任程度決定行動(dòng)者應(yīng)盡義務(wù)履行及個(gè)人擔(dān)負(fù)義務(wù)范圍；另一方面體現(xiàn)在社會(huì)信任系統(tǒng)內(nèi)形成重要的心理價(jià)值。二是規(guī)范。有效規(guī)范能通過內(nèi)化和外部支持促進(jìn)集體行動(dòng)、克服自私自利，均衡互惠規(guī)范能減少交易成本、促進(jìn)合作，普遍互惠規(guī)范能推動(dòng)交易持續(xù)進(jìn)行、解決集體行動(dòng)問題。三是公民參與網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)中任何正式或非正式的人際互動(dòng)和交換網(wǎng)絡(luò)決定社會(huì)出現(xiàn)的秩序與混亂、合作與投機(jī)，橫向公民參與網(wǎng)絡(luò)能基于跨越社會(huì)分層滋養(yǎng)更廣泛的合作，提供政府制度與經(jīng)濟(jì)的更好績(jī)效，鍛造強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)格局。
（二）社會(huì)資本理論與我國(guó)鄉(xiāng)村治理的耦合性
從一定的意義上說，社會(huì)資本理論是人類試圖走出發(fā)展困境和探索治道變革的一種具有高度概括力和解釋力的范式，社會(huì)資本的充分發(fā)育是治理建構(gòu)的基礎(chǔ)。理論研究和實(shí)證分析都表明，一個(gè)擁有豐富社會(huì)資本存量的社會(huì)意味著和諧穩(wěn)定的秩序和良好的社會(huì)治理；社會(huì)資本豐裕有利于促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)、交流和信任，超越公共事務(wù)集體行動(dòng)困境。就社會(huì)資本和鄉(xiāng)村治理而言，其內(nèi)在邏輯存在高度的耦合性。社會(huì)資本從具體構(gòu)成上可以劃分為認(rèn)知維、結(jié)構(gòu)維和關(guān)系維（如圖1所示）。涵括共同目標(biāo)、共享資源、共通價(jià)值三個(gè)基本要素的認(rèn)知維，是指那些為各個(gè)社會(huì)圈子提供共享陳述、解釋和意義系統(tǒng)的資源；具有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系對(duì)象、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)強(qiáng)度三個(gè)基本要素的結(jié)構(gòu)維，表征行動(dòng)者之間的總體聯(lián)系方式；容納信任、互惠規(guī)范、義務(wù)與期望等形式的關(guān)系維，描述由關(guān)系創(chuàng)造、受關(guān)系影響的信任、規(guī)范、義務(wù)和期望等資產(chǎn)。社會(huì)資本在以上三個(gè)維度的具體描述和實(shí)際應(yīng)用，與鄉(xiāng)村治理的核心意涵相聯(lián)通，能對(duì)鄉(xiāng)村治理從多元共治的動(dòng)力、多元參與的實(shí)力、多元協(xié)同的契機(jī)三種角度提供路徑取向和驅(qū)動(dòng)力。此外，從形式上看，社會(huì)資本展現(xiàn)出的信任、規(guī)范、社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)等能促使公民互相理解、合作和產(chǎn)生共鳴，強(qiáng)化社會(huì)凝聚力，促進(jìn)公民利益共享、責(zé)任共擔(dān)和具有社會(huì)公益心。因此，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的過程中形成高密度社會(huì)資本能使村民具有公共精神和一致發(fā)展目標(biāo)，使鄉(xiāng)村形成發(fā)達(dá)的民間組織網(wǎng)絡(luò)。總之，社會(huì)資本從認(rèn)知維、結(jié)構(gòu)維、關(guān)系維三個(gè)維度為鄉(xiāng)村治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部系統(tǒng)和互動(dòng)關(guān)系的優(yōu)化提供了清晰有效的研究視角和分析框架。
三、社會(huì)資本量少質(zhì)低：
我國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境
（一）認(rèn)知缺位：鄉(xiāng)村治理主體共識(shí)不足
社會(huì)資本認(rèn)知維強(qiáng)調(diào)社會(huì)中各主體在所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)互相認(rèn)同的程度，即形成一致目標(biāo)、共享組織資源和擁有共同價(jià)值。鄉(xiāng)村治理體系的理想狀態(tài)是上級(jí)黨委政府、村“兩委”、社會(huì)組織、村民之間在行動(dòng)與認(rèn)知上達(dá)成共識(shí)、協(xié)調(diào)一致，內(nèi)部所涉主體具有高度自主性、認(rèn)同感及參與活力。但就鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)而言，各主體存在不同價(jià)值認(rèn)同和利益訴求，合作互融、共享共治難以形成。一方面，廣大農(nóng)村所實(shí)行的市場(chǎng)化改革，消解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村具有公共性、互助性、彼此熟悉等特征的共同體，加之鄉(xiāng)村基層自治組織的吸引力和驅(qū)動(dòng)力不足，致使村民公共生活空間逐漸縮小、走向“原子化”，村民的注意力聚焦于自身和家庭而忽視鄉(xiāng)村社會(huì)的公共性。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”在面對(duì)鄉(xiāng)村治理難題時(shí)基于上級(jí)要求和績(jī)效考核，并未完全落實(shí)民主程序以集中村民群體的智慧。這兩方面使村民與政府和村“兩委”之間形成互相孤立的排斥力，二者間的溝通交流弱化，難以在鄉(xiāng)村治理目標(biāo)、價(jià)值取向等方面達(dá)成共識(shí)。
（二）聯(lián)系不緊：村民參與網(wǎng)絡(luò)失效
公民參與網(wǎng)絡(luò)作為社會(huì)資本的重要結(jié)構(gòu)性元素，能使社會(huì)產(chǎn)生大量垂直聯(lián)系和橫向互動(dòng)，同時(shí)這種網(wǎng)絡(luò)越稠密公民為公共利益而合作的可能性就越大。鄉(xiāng)村治理過程中要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的民主管理，需要建立起嚴(yán)密有效的村民參與網(wǎng)絡(luò)，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中面臨諸多障礙。一方面，我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)形成了由家族長(zhǎng)輩、鄉(xiāng)土精英等權(quán)威人士組織管理鄉(xiāng)村公共問題的鄉(xiāng)風(fēng)民俗和村規(guī)民約，這種參與網(wǎng)絡(luò)同現(xiàn)代國(guó)家的正式管理體系互相嵌入，不僅在公共問題治理上產(chǎn)生矛盾，還使村民正確主體意識(shí)和民主觀念的培育失去支撐力；快速的城鎮(zhèn)化沖擊傳統(tǒng)權(quán)威人士的號(hào)召力和組織力，使傳統(tǒng)村民參與網(wǎng)絡(luò)走向瓦解。另一方面，受制于基層行政系統(tǒng)公務(wù)人員工作能力、知識(shí)素養(yǎng)、治理意識(shí)等方面的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”習(xí)慣于自上而下的工作模式，使民主參與制度安排有名無實(shí)。
（三）信任弱化：主體間信任存量減少
傳統(tǒng)自然村在共同社會(huì)生活中頻繁交往，村民之間通過禮尚往來和人情關(guān)系深入了解，達(dá)到不需要以合同、契約的形式來保證信任的程度。然而，隨著現(xiàn)代行政村快速發(fā)展走向消費(fèi)社會(huì)，村民受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中實(shí)際利益的誘導(dǎo)，激起自利性和個(gè)人理性而出現(xiàn)道德分化。由此，傳統(tǒng)村民間的信任在碰撞中弱化。現(xiàn)代村民之間的交往不僅基于自身或家庭利益做出反應(yīng)，而且需要正式的“白紙黑字、簽字蓋章”來規(guī)避違約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，基層政府與村民間的信息不對(duì)稱致使信任不斷消減。地方政府掌握著村莊規(guī)劃、發(fā)展方向、國(guó)家政策扶持等方面的最新信息，部分地方在執(zhí)行最新政策過程中存在硬性執(zhí)行、選擇性透露獲利信息等情況。此外，政府與社會(huì)組織之間的信任尚未建立起來。鄉(xiāng)村社會(huì)組織長(zhǎng)期受全能型政府的擠壓，內(nèi)部資源被行政化負(fù)擔(dān)大量消耗，其社會(huì)公共服務(wù)能力受到政府質(zhì)疑。因此，在傳統(tǒng)行政思維的主導(dǎo)下，即使是具備鄉(xiāng)村治理勝任力的社會(huì)組織也難以被信任而納入鄉(xiāng)村治理體系。
（四）規(guī)范欠缺：現(xiàn)代鄉(xiāng)村互惠體系尚未形成
互惠作為一種規(guī)范，具有促進(jìn)合作、降低成本、產(chǎn)生生產(chǎn)力等多重效應(yīng)。我國(guó)鄉(xiāng)村自古以來累積了大量互惠規(guī)范，其以約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約為主要代表，對(duì)鄉(xiāng)村交易、社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)解矛盾具有相當(dāng)大的約束力，是鄉(xiāng)土社會(huì)重要的非正式社會(huì)資本。但在現(xiàn)代化進(jìn)程中，這種鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會(huì)資本遭到?jīng)_擊而不斷被解構(gòu)，面臨傳統(tǒng)規(guī)范式微和現(xiàn)代規(guī)范欠缺的雙重困境。第一，傳統(tǒng)規(guī)范存量被削減。隨著鄉(xiāng)村居民受教育程度的提高、自主意識(shí)的提升，人們遇到矛盾糾紛已不再局限于“禮”的范圍，更習(xí)慣于用法律手段來解決。也就是說，傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約逐漸被現(xiàn)代市場(chǎng)化交往、個(gè)體本位思想所取代。第二，現(xiàn)代規(guī)范體系未形成。鄉(xiāng)村在教育文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上相對(duì)較低，過度追逐個(gè)人利益而不顧社會(huì)互惠準(zhǔn)則的情況比較普遍，外出務(wù)工致使鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不緊密的現(xiàn)象十分廣泛，基于村民參與和互動(dòng)的現(xiàn)代互惠性社會(huì)規(guī)范尚未形成。
四、專業(yè)引入彌補(bǔ)社會(huì)資本累積短板：
恩施州利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理的案例呈現(xiàn)
（一）信任和權(quán)威缺失：恩施州利川市律師事務(wù)所實(shí)現(xiàn)專業(yè)介入的背景
利川市，隸屬于恩施土家族苗族自治州，位于湖北省西南部。長(zhǎng)期以來，受地理環(huán)境、交通條件、傳統(tǒng)文化等因素的制約，該市未能形成常態(tài)化的法治機(jī)制，“以規(guī)壓法、以言代法、以理抗法”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。同時(shí)，該市一些基層政府工作人員法律知識(shí)欠缺，專業(yè)性差，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的全能型政府管理思維根深蒂固，致使調(diào)解矛盾時(shí)無法提供精準(zhǔn)指導(dǎo)和明確建議，多元參與、社會(huì)協(xié)同等現(xiàn)代治理理念僅僅停留于口頭和文件層面，未能付諸行動(dòng)。此外，該市多數(shù)鄉(xiāng)村近年來工程開發(fā)頻繁，在征地拆遷不合理、土地確權(quán)不到位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的背景下不斷滋生新矛盾。總之，利川市鄉(xiāng)村法治的推進(jìn)受到鄰里矛盾、上訪滋事和法律資源貧乏等“舊患”和“新疾”的困擾，面臨政府行政方式“居高不下”和社會(huì)法律服務(wù)“無以立足”的境地，亟待理順政社關(guān)系、健全法治機(jī)制、調(diào)解鄉(xiāng)村矛盾、重塑政府權(quán)威和人民信任。
2013年8月，恩施州被確定為湖北省法制建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)。從此，利川市積極開展“律師進(jìn)村、法律便民”活動(dòng)。結(jié)合法治建設(shè)實(shí)際，采用市場(chǎng)化購(gòu)買方式讓專業(yè)性社會(huì)組織——律師事務(wù)所承接政府公共法律服務(wù)職能，探索構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)+政府負(fù)責(zé)+社會(huì)組織介入執(zhí)行”的公共法律服務(wù)機(jī)制，以有效解決鄉(xiāng)村矛盾糾紛和涉法涉訴案件。利川市將社會(huì)組織引入鄉(xiāng)村法治的創(chuàng)新實(shí)踐，使剛性行政制度“下得來”、社會(huì)法律資源“進(jìn)得去”，激發(fā)了社會(huì)活力，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)的均衡。
（二）鄉(xiāng)村治理被激活：利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理的模式及成效
目前，利川市共組建了19個(gè)律師法律顧問團(tuán)，有5家律師事務(wù)所、6家基層法律服務(wù)所、14個(gè)基層司法所、603個(gè)調(diào)解委員會(huì)參與到全市普遍實(shí)行的律師法律顧問制度之中。利川市吸納專業(yè)性社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的模式讓專業(yè)人員解難題，用專業(yè)組織推法治，在降低成本、調(diào)處糾紛、普及法律等方面取得了顯著成效。
1.變“諸事都管”為“分類各管”：降成本、提效率
長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)村居民形成了有矛盾找政府的定勢(shì)思維，具有強(qiáng)烈的心理依賴。同時(shí)，政府工作人員難以合理界定矛盾性質(zhì)，于是基于基層維穩(wěn)而大包大攬，不僅影響了日常工作，而且大量增加行政成本。實(shí)行律師法律顧問制度后，所有矛盾糾紛實(shí)行分級(jí)別、分類型處理。律師首先對(duì)矛盾糾紛“把脈”，進(jìn)行分類后交給對(duì)應(yīng)部門“開藥方”。（1）涉私類矛盾糾紛返回村組。2017年利川市村組順利解決基層矛盾糾紛的比例超過65%，極大地緩解了鄉(xiāng)政府人事、財(cái)政壓力。（2）涉公類矛盾糾紛交給政府。由征地拆遷等引發(fā)的糾紛由行政機(jī)關(guān)和律師法律顧問團(tuán)協(xié)同處理，共同制定合理合法的解決方案。（3）涉法涉訴類矛盾糾紛直接引入司法程序。如2014年建始縣韓某駕駛摩托車時(shí)翻入橋下死亡，法律顧問團(tuán)律師了解情況后仔細(xì)分析并引導(dǎo)其家人直接走司法程序。在這種律師先“把脈”后分類“開藥方抓藥”的運(yùn)行格局下，利川市政府每年有近70%的案件調(diào)解在村里、在法院、在戶與戶之間，為政府減少了巨額行政成本并提升了工作效率。
2.變“模糊引導(dǎo)”為“專業(yè)指導(dǎo)”：解矛盾、促和諧
相對(duì)于法律知識(shí)儲(chǔ)備不足、法律條文解釋和運(yùn)用不熟練的政府工作人員，律師具有獨(dú)特的法律專業(yè)性。以往，政府相關(guān)負(fù)責(zé)人化解矛盾時(shí)常常含糊其辭，導(dǎo)致矛盾久拖不決，官民關(guān)系越調(diào)解越行遠(yuǎn)。如今，律師法律顧問團(tuán)通過發(fā)揮法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)、提供精準(zhǔn)指導(dǎo)，使各種矛盾迅速得到化解，形成了“有事找律師、有矛盾問律師”的鄉(xiāng)村民風(fēng)。2017年利川市律師法律顧問團(tuán)共辦理法律援助案件2633件，累計(jì)排查各類矛盾糾紛6384件，調(diào)處矛盾糾紛6310件，調(diào)處成功率為98.1%。此外，律師法律顧問團(tuán)參與民主決策和規(guī)范性文書的制定，幫助政府減少失誤；代表政府參與各類行政復(fù)議、訴訟案件，維護(hù)政府的合法權(quán)益；提供免費(fèi)合同審理、協(xié)議書簽訂咨詢服務(wù)，陪同接訪并形成書面或口頭法律顧問意見及建議書，緩解了矛盾緊張程度并使其得到有效解決，促進(jìn)了鄉(xiāng)村和諧。
3.變“無人懂法”為“人人守法”：法律進(jìn)村落戶
利川市政府通過引入律師法律顧問制度開展法律培訓(xùn)和宣傳教育活動(dòng)，打破歷史上遺留下來的信權(quán)力不信法的土司文化、講死理不講法的村寨文化、用蠻力不用法的生存文化，實(shí)現(xiàn)律師進(jìn)村組、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)村莊，使村民人人學(xué)法、懂法、守法、用法。利川市律師法律顧問團(tuán)通過定時(shí)定點(diǎn)和不定時(shí)不定點(diǎn)相結(jié)合的方式到各村舉辦法律講座，進(jìn)行法律宣傳，其內(nèi)容主要涉及婚姻家庭、民工工資、交通事故、刑事犯罪等方面的法律知識(shí)，并結(jié)合與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的法律問題進(jìn)行以案說法，提高了鄉(xiāng)村干部、群眾的法律意識(shí)，促進(jìn)了依法生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理，推動(dòng)了民主法制建設(shè)。2017年利川市共開展法治講座586場(chǎng)次，提供法律咨詢3698人次。利川市律師法律顧問團(tuán)推法入鄉(xiāng)進(jìn)村活動(dòng)內(nèi)容全方位、方式多樣化，收到了良好的社會(huì)效果。
（三）總結(jié)與審思：利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理取得成效的實(shí)踐邏輯及不足
通過總結(jié)發(fā)現(xiàn)，利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理取得顯著成效的實(shí)踐邏輯，在于政府創(chuàng)新法治建設(shè)模式、社會(huì)組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)以及基層行動(dòng)主體密切合作。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行公共法律服務(wù)職能中引入社會(huì)組織形成多元協(xié)同的法治建設(shè)模式，進(jìn)而在鄉(xiāng)村矛盾化解中重拾村民信任。其次，社會(huì)組織具有政府不可替代的專業(yè)性、靈活性、高效性等優(yōu)勢(shì)，為鄉(xiāng)村各種“疑難雜癥”準(zhǔn)確理清矛盾根源、厘定糾紛處理辦法，打通了村民法律訴求渠道。最后，基層政府和律師事務(wù)所采用現(xiàn)代化、多樣化聯(lián)絡(luò)方式促進(jìn)主體間聯(lián)系，提升了鄉(xiāng)村治理中的合作程度。
需要指出，利川市吸納律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理的模式在取得顯著成效的同時(shí)，也存在一些不足，主要表現(xiàn)在：其一，道德引領(lǐng)欠缺，共享共治的認(rèn)知共識(shí)難以形成。道德是社會(huì)之基，具有獨(dú)特的認(rèn)識(shí)、規(guī)范和調(diào)節(jié)功能。利川市在引入律師事務(wù)所實(shí)施“律師進(jìn)村、法律便民”的過程中，將重心放在法治上，使復(fù)雜情境中的鄉(xiāng)村矛盾僅靠法律調(diào)解，從而使不少村民奉行恪守法律底線而追逐個(gè)人利益的信條，忽視社會(huì)參與和人際互動(dòng)。另外，由于法律調(diào)節(jié)打破了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人情關(guān)系和鄉(xiāng)規(guī)民約，加劇了鄉(xiāng)村居民的“內(nèi)卷化”和“原子化”，鄉(xiāng)村合作、共治目標(biāo)難以達(dá)成。其二，行政主體職責(zé)范圍較為模糊，各治理主體間的關(guān)系不夠順暢。由于基層政府工作人員仍有“官本位”思想，加之律師事務(wù)所在資源、信息上對(duì)政府有較強(qiáng)的依賴性，使得律師事務(wù)所調(diào)處鄉(xiāng)村事務(wù)的獨(dú)立性和自主性時(shí)常受到行政干預(yù)，進(jìn)而使社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的期望和村民對(duì)政府的信任打了折扣。其三，鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)不夠健全，社會(huì)聯(lián)動(dòng)方式不夠完善。雖然利川市基層政府通過市場(chǎng)化方式購(gòu)買了專業(yè)社會(huì)組織的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)，但由于法治投入的人力物力有限、鄉(xiāng)村社會(huì)法治意識(shí)不夠強(qiáng)，致使法治推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)不能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的全覆蓋。此外，鄉(xiāng)土資源調(diào)動(dòng)乏力，企業(yè)參與較少，法治參與和聯(lián)動(dòng)方式較為單一，使得鄉(xiāng)村法治浮于村組干部這一“水面”之上而無法扎根鄉(xiāng)土，包括上級(jí)黨委政府、村“兩委”、社區(qū)社會(huì)組織、企業(yè)、鄉(xiāng)土精英、村民在內(nèi)的多元主體的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)不夠健全。總之，利川市鄉(xiāng)村治理過程中作為重要治理資源的社會(huì)資本的培育面臨不少問題，亟待科學(xué)再造。
五、著力于社會(huì)資本再造的鄉(xiāng)村治理 優(yōu)化路徑探索
在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理需要按照自治、法治、德治相結(jié)合的總要求以及認(rèn)知維、結(jié)構(gòu)維、關(guān)系維相聯(lián)動(dòng)的路徑，著力再造社會(huì)資本（參見圖2）。一方面，鄉(xiāng)村治理過程中基層政府應(yīng)充分挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約中所蘊(yùn)含的優(yōu)秀思想觀念和道德規(guī)范，并賦予和弘揚(yáng)其新的時(shí)代內(nèi)涵，從認(rèn)知維引領(lǐng)鄉(xiāng)村居民形成善治共識(shí)，打造富有民生溫度、能夠共享共治的鄉(xiāng)村治理格局；另一方面，鄉(xiāng)村治理過程中應(yīng)通過提升社會(huì)組織、村民、企業(yè)等社會(huì)主體參與、互動(dòng)、合作的能力，從結(jié)構(gòu)維建成有效社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使鄉(xiāng)村自治這一鄉(xiāng)村治理體系的核心得到加強(qiáng)；再一方面，鄉(xiāng)村治理需要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，使基層政府的行為在法律的“籠子”里實(shí)施，從關(guān)系維保障政府與社會(huì)之間互信互惠、規(guī)范均衡，理清政社關(guān)系和政府職能范圍，防止社會(huì)主體過度行政化及發(fā)生行為“異化”。具體而言，再造社會(huì)資本以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理需要踐行以下路徑。
（一）提升政府行政能力，再造鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)
基層政府在鄉(xiāng)村治理中要不斷提升行政吸納能力，通過再造跨主體、跨部門、跨地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)。基層政府應(yīng)改變傳統(tǒng)自上而下的單向度網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式，通過建立以村組為單位的群眾意見反映點(diǎn)實(shí)現(xiàn)自下而上的民意收集，利用現(xiàn)代化技術(shù)手段如網(wǎng)站、微信、QQ、客戶端等聯(lián)系群眾、高效互動(dòng)。基層政府更應(yīng)打破單主體治理思維，打造多主體協(xié)同治理平臺(tái)，使多元網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系主體共同參與以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、群策群力。基層政府和村“兩委”應(yīng)采用項(xiàng)目合作、招投標(biāo)等方式購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)，利用稅收貸款等方面的優(yōu)惠政策吸納企業(yè)進(jìn)鄉(xiāng)投資帶動(dòng)村民就近就地就業(yè)，吸納村醫(yī)、教師等鄉(xiāng)土人才和專業(yè)人士進(jìn)入村班子，獲取治理主體多元和帶動(dòng)村民廣泛參與的雙重效益。基層政府可以通過簽訂合同的方式與高校及科研機(jī)構(gòu)合作，發(fā)揮其“思想庫(kù)”優(yōu)勢(shì)，為政府提供鄉(xiāng)村治理、法律知識(shí)等方面的專業(yè)培訓(xùn)，并讓其參與鄉(xiāng)村法治的頂層設(shè)計(jì)，在因地制宜創(chuàng)新治理機(jī)制和手段方面提供指導(dǎo)。基層政府還應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系強(qiáng)度上下功夫，組建多部門合作治理機(jī)制，使鄉(xiāng)村治理過程中的資金、人才等的投入力度更大、效果更持續(xù)；與沿海發(fā)達(dá)城市對(duì)接，形成鄉(xiāng)村振興幫扶機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等的更新升級(jí)。
（二）強(qiáng)化監(jiān)督、理清職能，再造鄉(xiāng)村治理關(guān)系
鄉(xiāng)村治理是個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，唯有實(shí)現(xiàn)依法治理托底化、權(quán)力運(yùn)行透明化、職能界限清晰化的鄉(xiāng)村治理，方能贏得村民信任，激發(fā)參與主體踐履義務(wù)、增強(qiáng)期望，培育出更豐富的互惠規(guī)范。地方政府引入社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村治理應(yīng)將各主體的職能范圍、權(quán)責(zé)界限等納入法規(guī)條文進(jìn)行明確規(guī)定，利用法規(guī)權(quán)威保障各主體有序參與并避免職能交叉的模糊地帶。鄉(xiāng)村治理過程中要通過司法監(jiān)督將政府行為規(guī)范在法規(guī)范圍內(nèi)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將政社合作的相關(guān)信息放上去“曬一曬”，通過定期進(jìn)村宣傳公示讓全體村民將政府行為“洗一洗”，實(shí)行終身問責(zé)制，為基層政府公務(wù)人員套上法規(guī)“緊箍咒”。另外，鄉(xiāng)村治理中要依法公布基層政府和村“兩委”的權(quán)力清單，讓“小微權(quán)力”在陽光下運(yùn)行，以打造風(fēng)清氣正的鄉(xiāng)村治理生態(tài)。當(dāng)然，基層政府行政工作人員懂法守法是其關(guān)鍵所在。為此，基層政府要定期組織資深律師開講堂、開設(shè)網(wǎng)上法律課程，并通過考核使政府工作人員敬畏法律、依法辦事。
（三）發(fā)揮黨政引領(lǐng)作用，再造鄉(xiāng)村治理認(rèn)知
鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)具有民主協(xié)商、回應(yīng)參與、責(zé)任有效等內(nèi)涵的善治，就要充分發(fā)揮基層黨委政府的引領(lǐng)作用，讓鄉(xiāng)村社會(huì)形成共同認(rèn)知。首先，基層黨委政府要制定以鄉(xiāng)村治理的事項(xiàng)、目標(biāo)、發(fā)展方式及村民作用等為內(nèi)容的宣傳教育計(jì)劃，并要求專業(yè)人士或組織內(nèi)部工作人員定期定點(diǎn)向村民講解，使村民認(rèn)清自身在鄉(xiāng)村治理中的角色定位和參與價(jià)值，以此使鄉(xiāng)村社會(huì)全體成員形成鄉(xiāng)村治理共同目標(biāo)并激發(fā)共同參與熱情。其次，基層黨委政府應(yīng)廣泛建立公共圖書室、公共娛樂場(chǎng)和健身設(shè)施等共享資源，并發(fā)揮傳統(tǒng)社會(huì)公德、個(gè)人美德的引導(dǎo)作用，讓全體成員有效利用，以此推促?gòu)V大村民在閱讀書籍中提升認(rèn)知水平、在共同娛樂健身中增強(qiáng)聯(lián)系和互動(dòng)。再次，基層黨委政府應(yīng)通過多種活動(dòng)和載體讓鄉(xiāng)村自治、立德立行成為日常交流話題和鄉(xiāng)村共通語言，如通過評(píng)議個(gè)人品德、家庭美德以形成輿論壓力，通過樹典型、傳家風(fēng)以促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，通過評(píng)選鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)標(biāo)兵、基層自治民主參與達(dá)人以強(qiáng)化鄉(xiāng)村居民的參與意識(shí)。最后，基層黨委政府負(fù)責(zé)人應(yīng)通過下鄉(xiāng)進(jìn)村加強(qiáng)與基層社會(huì)中有廣泛影響力和感召力的鄉(xiāng)土人才的溝通和交流，借以搭建基層黨委政府與村民群眾聯(lián)絡(luò)互動(dòng)、傳遞信息、凝聚共識(shí)的橋梁。
作者 簡(jiǎn)介:張立榮，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授；冉鵬程，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村學(xué) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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